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摘要：近年來，湖南新型城鎮化建設取得新的突破，但在快速發展的城鎮化進程中對“人”的重視還不夠，必須加快轉變城鎮化發展方式，深入推進以人為核心的新型城鎮化，通過深化戶籍制度改革、推進城鎮基本公共服務均等化等措施，有序推進農業轉移人口市民化，促進湖南城鎮化健康發展。
關鍵詞：以人為核心;湖南;新型城鎮化;對策
近年來，湖南省新型城鎮化建設取得顯著成效，但城鎮化發展由速度型向質量型轉變的要求日益迫切。在新的形勢下，湖南城鎮化發展必須實現從重視“城”到聚焦“人”的根本轉變，積極推進以人為核心的城鎮化，讓城鄉居民更多、更公平地享受城鎮化發展成果。
一、推進以人為核心的湖南新型城鎮化建設的重大意義
湖南是我國重要的農業大省和人口大省，城鎮化發展一直落后于全國平均水平，積極穩妥推進以人為核心的新型城鎮化，對加快建設美麗富饒幸福新湖南具有重大現實意義和深遠歷史意義。
1.有利于推動城鄉區域協調發展
推進以人為核心的城鎮化，要加快人口城鎮化，盡可能地讓農業轉移人口實現就地城鎮化。這樣，必須優化人口和經濟的空間布局，努力構建湖南科學城鎮體系，實現城鄉統籌、區域之間的協調發展。此外，還必須加快破除城鄉二元結構，推進城鄉公共資源均衡配置，讓農業轉移人口能真正融入城鎮，促進城鎮常住人口基本公共服務均等化。推進以人為核心的城鎮化，是推動城鄉區域協調發展的有力支撐。
2.有利于推動湖南經濟持續健康發展
城鎮化水平較低特別是戶籍人口城鎮化率低,是湖南城鎮化發展存在的突出問題。推進以人為核心的新型城鎮化，進一步提高戶籍人口城鎮化率，會使更多農業轉移人口真正成為市民，穩定地在城鎮就業和生活，從而擴大城鎮消費群體，提升消費能力，促進消費結構升級。城鎮人口的增長和消費水平的提高，將進一步促進城鎮消費需求增長，刺激工農業和城鎮投資需求增加，為經濟發展提供持續動力。
3.有利于推動產業聚集和結構升級
推進以人為核心的城鎮化，提高城市發展的持續性、宜居性，可以吸引大量勞動力和生產要素向城鎮聚集，促進城鎮化與工業化協調發展，從而推動加工制造業的升級。此外，城鎮化進程中的人口集聚、生活方式變革與生活水平提高，將擴大生活性服務需求與生產性服務需求，推動現代服務業發展，助推產業結構優化升級。
4.有利于促進社會的和諧穩定
隨著湖南新型城鎮化建設水平的不斷提高，農業轉移人口的規模也不斷擴大，但有很大一部分農業轉移人口不能享受與城鎮居民同樣的公共服務，城鎮內部形成了新的二元結構矛盾，給社會和諧穩定帶來影響，不利于城鎮化健康發展。推進以人為核心的城鎮化，加快戶籍人口城鎮化進程，不斷健全和完善農業轉移人口市民化的體制機制，使農業轉移人口能真正享受與城鎮居民同等的公共服務，成為真正的“城市人”，顯然有利于化解城鎮內部二元結構矛盾，有利于促進社會的和諧穩定。
二、當前湖南推進以人為核心的新型城鎮化建設存在的主要問題
“十二五”以來，湖南新型城鎮化建設取得新突破，進入加速發展時期，但在快速發展城鎮化進程中對“人”的重視還不夠，大量農業轉移人口市民化進程滯后，一系列矛盾和問題也日益凸顯。其主要表現是：
1.戶籍人口城鎮化率偏低
由于體制機制的障礙，現行的戶籍管理制度、社會保障制度等明顯滯后于農業轉移人口市民化需求，2015年全省常住人口城鎮化率50.89%,低于全國平均水平，戶籍人口城鎮化率為23.9%，比常住人口城鎮化率低近27個百分點。近年來，湖南戶籍人口城鎮化率水平不高，農業轉移人口市民化進程緩慢，近1000萬農村人口在城鎮居住就業但沒有落戶城鎮，沒有成為真正的城鎮居民。
2.人口城鎮化滯后于土地城鎮化
2010—2015年，全省城市建成區擴大迅速，超過100%，人口城鎮化的速度明顯滯后于土地城鎮化，只增長了21.33%。值得特別引起注意的是，土地城鎮化得到快速提升，但城鎮對農業轉移人口吸納能力不僅沒有增加，反而有所下降，2015年全省規模以上企業數量和在崗職工人數相比2011年分別下降了32.86%和18.28%。
3.沒有實現城鎮基本公共服務的均等化
湖南目前3451.88萬城鎮人口中，有1000多萬農業轉移人口及其隨遷家屬未真正融入城鎮，實現市民化，沒有平等享受到與城鎮居民同樣的基本公共服務。城鎮內部出現新的二元結構矛盾，制約了城鎮消費需求，影響了城鎮化發展水平和質量提升，給社會和諧穩定帶來不安定因素。
4.城鎮產業基礎薄弱
工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調還不夠，沒有做到促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，沒有把城鎮的發展建立在產業支撐基礎上，產城融合度不高，產業布局不合理，產業集聚度不夠，產業結構不夠優化，吸納農業轉移人口就業、做強城鎮的產業基礎薄弱。
5.體制機制障礙依然存在
目前依然還存在的城鄉分割的戶籍管理制度、土地制度、就業制度、社會保障制度、行政管理制度以及向城市傾斜的財稅金融政策等,依然較為嚴重地影響和阻礙著湖南城鎮化發展進程，制約著農業轉移人口市民化，阻遏城鄉一體化發展。
三、推進以人為核心的湖南新型城鎮化建設對策建議
當前湖南城鎮化發展已進入快速發展時期，加快推進農業轉移人口市民化成為最迫切的任務，轉變城鎮化發展方式，深入推進以人為核心的新型城鎮化成為最重要的時代要求。
1.深化戶籍制度改革，逐步放寬城鎮落戶限制，著力解決好在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口落戶城鎮問題
要積極調整人口遷移政策，關鍵是逐步放寬城鎮落戶限制，著力解決已在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口落戶城鎮問題?；咀龇ㄊ菍嵭锌傮w寬松、差別引導的城鎮落戶政策，要堅持以中小城市為主要遷入地，全面放開建制鎮和小城市落戶條件，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，放寬長株潭三市間的遷移落戶條件。同時要建立城鄉統一的戶口登記制度，要由現行的戶籍登記逐步過渡到人口登記，根據就業基礎、居住年限等條件建立完善積分落戶制度，為農業轉移人口公平有序落戶城鎮提供階梯式政策通道。深化戶籍制度改革，促進農業轉移人口市民化，要堅持存量優先、合理引導增量的原則，對已進城的本地區常住人口落戶問題要優先解決，對那些進城時間長、就業能力強、適應城鎮產業需求和市場競爭環境的農業轉移人口落戶問題要優先解決，形成公平合理的戶籍管理政策導向。
2.穩步推進城鎮基本公共服務均等化，使農業轉移人口和城鎮居民共享城鎮發展成果
要按照共享發展理念，推行居住證制度，建立以居住證為主要依據的基本公共服務提供機制，推進基本公共服務向常住人口全覆蓋，有效破解城鎮內部依然明顯存在的二元結構矛盾。要保障農業轉移人口子女平等享有受教育的權利，要使農民工子女能就地就近接受義務教育。要完善城鄉公共就業服務體系，提升城鎮吸納就業的能力，穩定和擴大農業轉移人口就業創業渠道。要將農業轉移人口納入城鎮社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面，使城鎮職工基本養老保險、城鎮居民基本養老保險能全面覆蓋到農民工及隨遷家屬。要改善農業轉移人口基本醫療衛生條件，將農業轉移人口及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系，納入職業病和大病醫療救助范圍。要拓寬住房保障渠道，逐步把進城落戶的農業轉移人口完全納入城鎮住房保障體系，納入住房公積金制度覆蓋范圍。
3.強化政府責任，充分調動社會力量，加快建立健全農業轉移人口市民化推進機制
要加快構建政府主導、成本共擔、協同推進的農業轉移人口市民化機制。一是建立健全農業轉移人口市民化成本分擔機制。農業轉移人口市民化成本巨大，必須由政府、企業、個人共同承擔，政府要承擔提供城鎮公共服務和推進市政基礎設施建設等方面的公共成本。企業要承擔在本單位工作的農業轉移人口社會保障成本，依法為他們繳納職工養老保險、醫療保險等費用。農業轉移人口要提升融入城市社會能力，承擔自己融入城市社會成本，積極參與和爭取享受各類公共服務。二是完善農業轉移人口社會參與機制。積極推進農業轉移人口融入單位、融入社區、融入社會，引導他們主動參加黨團組織、工會、志愿者組織及其他社會組織，鼓勵他們參與社區公共活動、建設和管理。三是建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。按照事權與支出責任相適應的原則，財政轉移支付測算分配要由戶籍人口向常住人口擴展，以常住人口作為財政分成和轉移支付的依據，對吸納農業轉移人口較多城鎮的公共服務能力建設予以較多支持。四是探索農業轉移人口“三權”有效實現與進城落戶的聯動機制。全面實施不動產統一登記，加快完善多種形式的農民承包土地經營權流轉市場，探索農業轉移人口集體收益分配權的有效實現形式，探索建立農村集體經營性建設用地入市制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。探索農業轉移人口對“三權”的自愿、有償退出和再開發利用機制，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。
4.夯實城鎮發展的產業支撐，促進產城融合，把實現農業轉移人口市民化建立在提供穩定就業的基礎上
要按照資源集約利用、功能集合構建、要素集中配套的要求，著力推動產業與城鎮發展同步規劃、協調發展，實現產城融合。一是夯實產業基礎。要做大做強先進裝備制造、新材料、文化創意等支柱產業，做精做專生物、信息、新能源等先導產業，提升戰略性新興產業的競爭力。要加快發展現代服務業，提高城鎮對勞動力的吸納消化能力。二是優化產業布局。要引導大中小城市產業錯位發展，充分挖掘各地產業比較優勢，推動城鎮與城鎮之間資源相對集聚、功能配套布局、錯位互補發展。要以園區為平臺促進產業集群發展，打造一批規模大、關聯性強、集約化水平高的產業集群。三是促進產城融合。要科學規劃產業園區布局，引導和支持創新要素向企業和工業園區集聚，完善城鎮功能分區，推進產城融合，實現城鎮發展與產業布局有效銜接和同步協調。
5.樹立綠色發展理念，完善城鎮功能，提升城鎮品質，著力建設宜居宜業現代城鎮
要把綠色發展理念融入城鎮化全過程，把促進城鎮生態文明建設作為推進新型城鎮化的重要內容，倡導低碳和綠色發展。著力建設自然生態系統，保護好水源地、生態廊道等生態系統敏感點，全面實行綠色規劃、設計、施工標準，發展綠色能源、綠色建筑、綠色交通，加快海綿城市試點建設，推廣裝配式建筑。要以有效防治“城市病”為導向，統籌利用地上地下空間，加快構建布局合理、設施配套、功能完備、安全高效的現代城鎮基礎設施體系。要提升城鎮公共設施服務功能，提高城鎮生活的舒適便利性。要加快城鎮信息網絡建設，推進智慧城市建設，推進城市數字化管理。要提高城鎮建設用地利用效率，按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構，高效利用城市開發建設用地，推動城鎮包容性增長、緊湊型發展，建設宜居宜業現代城鎮。
作者:劉新年 單位:湖南省黨的創新理論研究和學習服務中心
