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一、新型城鎮化的基本內涵
一是堅持以人為本、促進人的全面發展。新型城鎮化要求以人為本，讓那些工作在城市而戶籍在農村的農民工真正實現市民化，使其享受到城市的就業、醫療、養老、社保等保障制度，切實提高其社會福利水平，實現人的全面發展。二是把工業化、信息化、農業現代化與新型城鎮化相結合。新型城鎮化建設需要與工業化、信息化與農業現代化同步發展，實現相互促進的良性循環。一方面，以新型工業化為改革動力、以信息化為技術支撐，大力推進城鎮的裝備制造業與服務業快速發展，激勵城鎮傳統產業向中高端發展，提升產業競爭力，創造更多就業機會。另一方面，新型城鎮化需要加強城鄉融合，注重以工促農、以工哺農，帶動農業現代化，縮小城鄉之間經濟差距與服務差距，切實改變農村的發展面貌與改善農民的生活質量，促進城鄉經濟向一元化結構轉型。三是建立與生態環境承載力相適應的生態城鎮。在以GDP為核心的體制激勵下，傳統的城鎮化往往注重“看得見、摸得著”的經濟效應，如經濟產值、稅收繳納、就業創造等指標。這些往往會忽略了關系到民生的生態環境問題，造成城市垃圾圍城、污水橫流、灰塵霧霾等現象，嚴重影響到人們的生產生活質量。新型城鎮化建設要求轉變經濟發展方式，實現粗放型經濟增長向集約型轉變，做到節能減排，減少對自然生態環境的破壞。它強調按照地區生態承載能力，擴大環境保護宣傳與資金投入，著力發展循環經濟、生態經濟與低碳經濟，建立宜居的綠色生態城，實現人與自然的和諧融合。
二、新型城鎮化建設過程中的金融需求
（一）金融與新型城鎮化的關系
金融發展與城鎮化之間存在密切的互動關系。20世紀70年代，戈德史密斯、麥金農、愛德華•肖等學者通過對發展中國家的深入研究，得出金融抑制不利于地區經濟發展，需要發揮金融的資源配置功能，給國內經濟提供強有力的資金支持，推動包括城鎮在內的區域經濟增長。國內學者也非常關注金融與城鎮化的內在聯系。鄭長德（2007）指出，城鎮化與金融發展呈現出互動關系，金融為城鎮化發展提供資金支持的同時也帶動自身的快速發展。對于新型城鎮化建設來說，金融的支持作用顯得更加突出，可以從產業轉型、人口轉移與公共設施建設可以看出端倪：一是新型城鎮化需要金融支持產業轉型升級。新型城鎮化對產業轉型發展提出更高要求，需要金融業發揮出資源配置功能，給產業轉型升級提供充足的資金支持。二是新型城鎮化需要金融支持人口轉移。新興城鎮化鼓勵農村勞動力向城鎮轉移，需要金融支持農業人口向城市轉移，給新市民提供一系列的金融服務，改善他們的生活待遇與生活質量。三是新型城鎮化需要金融支持公共服務建設。新型城鎮化要求更加完備的公共服務設施，需要金融支持城市住房、交通、燃氣、節水等基礎設施建設，提升公共服務質量。此外，新型城鎮化建設也將給金融業發展提供新的契機。例如，新型城鎮化建設加速社會資金聚集，為金融發展提供充足的資金儲備；新興產業加速發展將推動金融創新，創造出新的金融產品與服務，提升金融業的利潤水平。
（二）新型城鎮化建設的金融需求
在新型城鎮化建設過程中，金融需求主要體現在農民市民化、基礎設施建設、產業升級、公共服務等方面。這些領域具有資金需求量大、投資周期長、資金回收緩慢等特點，給金融供給提出了更高的標準與要求。首先，人口城鎮化引發新的金融需求。新型城鎮化勢必推動農村勞動力涌現城鎮并成為新市民，他們在非農行業就業時，逐漸接觸到由金融服務串聯起來的城鎮生活。一是自主創業需求。市民化后的一部分農民工可能從事自主創業活動，需要金融機構提供創業貸款、投資基金等。二是金融服務需求。新城鎮居民開始在傳統儲蓄的基礎上，需要更多消費信貸、投資理財等金融服務，以滿足日常生活需求。三是社會服務需求。農民工市民化意味著需要更多的醫療、養老、社保、教育等社會服務，這需要金融支持公共用事業與公共服務建設。其次，基礎設施建產生新的金融需求。新型城鎮化建設離不開軟件與硬件設施，需要加強城鎮能源、交通、供水、通信、文化娛樂等基礎設施，完善住房、醫療、就業、教育、養老等公共服務。傳統城鎮化建設時往往通過政府財政資金予以支持，但是這遠遠無法滿足新型城鎮化軟硬件設施建設的需求。這需要金融發揮動員社會資金的功能，通過全方位的金融創新，將社會資金投入基礎設施建設領域。第三，產業結構升級需要新的金融需求。傳統城鎮化對產業結構轉型升級的重視力度相對較弱，導致產業升級步伐相對滯后于人口轉移、城市發展進程。新型城鎮化注重主導產業、支柱產業、新興產業之間的發展與轉換，需要投入大量的金融資源來改造傳統產業，支持主導產業的技術升級，發展集約型、低碳型新興產業，營造良好的創業環境，創造就業機會，從而提升城市競爭力。
三、金融支持新型城鎮化建設存在的問題與國際經驗
（一）當前金融支持新型城鎮化建設的問題
盡管當前城鎮化的資金供給來源幾經變化，但是基本沒有改變由政府負債主導的現實，即依托政府財政資金、城市土地收益金、政府融資平臺等途徑獲取資金來源。這種融資方式與政府主導下的城鎮化進程是分不開的，政府與市場之間邊界不清晰，使得絕大多數公共事務都由政府來負責。然而，片面依靠政府負債的融資機制往往存在如下問題：一是偏離市場化運作。不論是政府財政轉移還是地方融資平臺，其背后的主導力量都是政府部門。政府部門的決策本身就有行政化傾向，具有決策不透明、預算軟約束等問題，基本上背離了市場化運作。二是缺少市場參與者。缺乏私人資金的廣泛參與，不僅進一步強化對政府負債的依賴，而且導致城鎮開發缺乏有效的制度安排，難以提升運營效率與完善風險管控。三是偏重土地抵押。土地財政是地方政府創收的主要途徑，傳統的城鎮化建設偏重以土地作為抵押品，來換取銀行資金。然而，當土地價格受房價下挫而下降或城鎮土地資源減少時，政府部門的還債壓力就會迅速增加。
（二）金融支持城鎮化建設的國際經驗
以政府負債為主導的融資模式，不僅增加政府的償債負擔，而且難以滿足新型城鎮化建設的資金需求。它山之石，可以攻玉。許多發達國家利用現代化金融工具為城鎮化建設融資，可以給我國新型城鎮化建設融資提供諸多寶貴的經驗。日本政府特別注重調動社會資金，以少量政府資金作為公共設施建設的啟動基金，制定出聯合投資的政策規則，吸引民間資金加入項目投資。為了提升項目投資的吸引力，政府還會制定出一些優惠政策（如稅收補貼），從而增加投資項目的盈利性。法國在為基礎設施建設融資過程中，采用發行長期債券、制定市政稅與經營稅以及國家財政撥款等方式，實現城鎮基礎設施建設資金多元化。韓國除了積極吸引社會資金投資城鎮建設之外，還很重視政策性金融機構在城鎮化建設中的作用。例如，韓國成立了專門指向產業、企業、農業、水利、進出口等領域的政策性銀行，每個政策性銀行各有分工，分別給所指向的部門提供低息、免稅等優惠政策，給交通、信息、水利、小微企業等領域建設提供充足的資金支持。發達國家的成功經驗表明，需要在政府引導、市場參與的基礎上，建立多元化的投融資體系，動員更多的社會資本參與到新型城鎮化建設中來，實現城鎮化建設的資金來源多元化、投資渠道多樣化與投資風險分散化。這樣既可以推動金融市場發展、豐富市場投資方式與渠道，也可以化解新型城鎮化建設的資金瓶頸。
四、金融支持新型城鎮化建設的對策建議
由上述分析可知，金融支持新型城鎮化建設的內核在于，創新融資體制與機制，遵循“誰投資、誰受益、誰承擔風險”的市場規律，引入社會資本共同參與新型城鎮化建設。具體而言，采用傳統融資模式、市政債融資模式、PPP融資模式、資產證券化融資模式等，發揮銀行、證券、保險等市場功能，給公益型、準公益型以及市場型項目提供資金支持，化解新型城鎮化建設的資金供需矛盾。
首先，發揮商業性金融與政策性金融的融資功能。一是繼續發揮商業銀行的信貸投放功能，積極開發金融產品、提升金融服務，擴大銀行網點數量，結合社會信用體系建設，給城鎮小微企業發展、新市民創業提供資金支持。二是鼓勵商業銀行開發圍繞新型城鎮建設的理財產品，充當政府部門與投資者的資金供求中介，為新型城鎮化建設開辟新的融資渠道。三是在公益性、低效益、建設周期長等建設領域，發揮政策性金融在城鎮基礎設施中的作用，填補商業性金融的投資空白。
其次，積極發展市政債融資模式。市政債券是以政府信用為擔保，以市政項目建設收益與政府財政補貼作為還款來源，通過資本市場籌集資金，具有融資成本低、流動性強、信用等級高的特點。目前，中國城投債有市政債的公益性特點，注重對交通、住房、節能、治污等領域的投資，但是城投債具有政府主導性特征，缺乏透明性與資金來源多元化。這需要促進債券市場創新，推進城投債券向市政債券轉型，拓寬市政建設的融資渠道，規范債券發行規模、發行方式、利率水平、信用評級、擔保與償還機制，實現新型城鎮化基礎設施建設的融資來源多元化。
第三，著力推進PPP融資模式。PPP是當前政府重點推出的融資模式，通過加強政府與私人合作，共同籌資建設公共項目。PPP模式吸引社會資本參與到公共項目建設中來，在降低融資成本的同時，提高融資效率與運營透明度。一是提高項目運行透明度。PPP模式使私人資本與政府部門公共參與基礎設施建設，有助于形成相互制約的監督管理機制，提升項目運行的透明度與科學性。二是降低融資成本。PPP模式采取以政府政策扶持與補貼的方式，提高項目的收益性，吸引到更多的私人部門前來投資。這樣可以提高私人部門的投資熱情，降低項目融資成本。三是降低政府的負債壓力。PPP模式能夠擴大私人部門的出資比例，降低政府的負債比重，從而降低政府的融資風險。
第四，嘗試實施資產證券化。資產證券化是以投資項目的穩定現金流為依托，通過一定的結構安排，設計出在市場上出售流通的證券。對于流動性較弱的基礎設施項目而言，資產證券化能夠以市場化手段，在短期內籌集到項目資金，降低或分散投資者的風險。尤其是，在地方債務高企、融資受限的背景下，資產證券化無疑能夠給城鎮基礎設施建設籌集到數量可觀的資金，及時化解新型城鎮化建設的融資瓶頸。此外，資產證券化還能夠帶動金融市場發展，擴大投資者的投資渠道，實現資金供給與需求的良好對接。
作者：程貴 鄭周勝 李萌 單位：蘭州財經大學金融學院 中國人民銀行蘭州中心支行
