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摘要：新型城鎮化發展條件下，對于大量的存量工業用地再利用是較好的選擇，通過存量開發變被動為主動，達到更新升級、目標多元的目標。政府要通過引導形成市場為主體的多元利益參與，調動積極性主動性，科學規劃與布局，建立多元合作收益共享的機制。文章主要就存量工業用地再利用創新方法進行分析探索，以此，提升土地利用效率，保證城市快速發展。
關鍵詞：土地利用；新型城鎮化；存量工業用地；土地管理
我國改革開放以來，各地經濟不斷創新發展，城市化進程越來越快，在這樣的大背景下，我國城市工業用地審批也越來越多，從用地規模、用地范圍上看，也表現為城鎮建設用地及工業用地面積的飛速增長，但是，由于一些城市沒有整體性的設計與規劃，造成了規劃、管理上的諸多問題，在盲目擴張、無序蔓延的過程中，造成了較多的土地浪費現象，很多的城市用地效率低下，影響到了城市的整體布局。工業用地占城鎮建設用地比例高、產出投入效率低的問題成為普遍現象，存量工業用地低效利用嚴重影響到了城市的發展，這也是較多城市常態與縮影。新型城鎮化是對城鎮發展的新要求，所強調的是提高城鎮土地利用效率、深入挖掘存量建設用地潛力，以此，創造新契機，盤活閑置土地，推進城鎮化建設。要在新型城鎮化發展的背景下，不斷研究探索存量工業用地再利用方向，設計新的發展目標，有效提高城市化發展水平，保證存量工業用地再利用創新。
1新型城鎮化背景下存量工業用地再利用分析
1.1新型城鎮化背景下存量工業用地再利用內在需求
我國經濟建設與社會發展速度加快，建成了現代化的社會發展體系，但是，隨著當前新理念的創新與推動，傳統城鎮化建設方式已經不符合現代的發展，必須要改變傳統模式，更新理念創新思路，提高城鎮化發展水平。新型城鎮化是現代社會發展的基礎，是全新理念實踐，新型城鎮發展的原則是注重工業化、信息化、農業現代化的協調性發展，掌握各方面的情況，發揮各自內在聯系，形成相互協調的良好推進機制，新型城鎮化注重的是人性化發展。新型城鎮化發展不同于傳統的發展模式，在經濟發展的過程中，也需要體現工業能力，在工業化選擇上注重發揮工業引導作用，新型城鎮化對工業的創新要求是保證空間發展、合理土地利用、做好產業選擇，通過多方面的理念創新與結構改革，倡導由外延式擴張向內涵式挖潛轉型，這樣，才能更加有效促進工業用地集約使用，關心土地污染程度，通過綠色節能的創新，保證土地生態效益，實現土地利用“提質增效”的優化。推動新型城鎮化發展，要創新轉化路徑，通過閑置工業用地的利用，做好關鍵突破口選擇，有效做好存量工業用地再利用。存量工業地的利用較復雜，與新增工業用地開發相比，其難度較大，因為牽涉利益主體多、地塊開發定位難、整體規劃復雜，這部分土地占據重要的地塊，產業升級與轉型更迫切，進行整體性開發，其成本也是較大的。政府主導自上而下推進工業用地開發利用模式不符合市場經濟規律，激活土地，則需要做好資本聯合，尋求市場的力量建立多元方式，以此，提升存量工業用地利用效益，對于新型城鎮化發展來講，存量土地開發是內在的需求，這對于政府來講也是另一大考驗。
1.2存量工業用地再利用的特征
我國城鎮化發展過程中，存在大量的工業用地審批，各地的存量工業用地再利用政策措施不同，也是影響到工業用地開發的關鍵，從各地的措施方法上看，主要體現為幾個明顯的特征。一是從被動更新到主動升級。傳統的城鎮發展，主要就是依靠舊城改造為主，是在物質性老化及功能衰退的情況下，政府被動進行推進，沒有形成整體性系統性設計，各地的規劃也不同，更新改造項目數量大，但分布零星，沒有形成綜合性設計布局。新型城鎮化背景下的城鎮發展，則需要不斷提高利用效率，各地在保證科學開發的前提下，收緊土地資源利用審批，特別是對長三角、珠三角地區的土地利用，必須要在保證經濟發展科學的前提下，合理利用土地，解決經濟發展和建設用地總量矛盾，各地經濟發展，對土地的需求增長，只有解決工業用地再利用的問題，才能有效強大內在驅動力與外在拉動力。通過閑置存量土地的利用，實現城市結構布局優化、城市生態環境改善、土地利用效率提升、政府治理能力提高的綜合目標。二是目標訴求多元化。傳統用地審批不科學、利用不合理的現象不符合新型城鎮化發展目標要求，只有合理地進行規劃設計，才能確保土地利用率，及時處置好存量土地，科學設計、整體布局，推動存量工業用地二次利用。通過新型土地利用規劃，解決建設用地利用的問題，避免小規模、零星工業用地的改造。通過存量工業用地的整體性設計，合理規劃有限空間資源，滿足多元化的工業發展需求，充分考慮到不同利益群體的價值訴求，對于參與開發建設的各方，要保證環境訴求、技術訴求、福利訴求、經濟訴求、形象訴求等，通過依托城鄉空間載體全面實現各方的訴求，保證存量土地開發價值。存量工業用地再利用須以地區現狀為中心，全面科學地做好引導，通過整體規劃定位，充分做好存量開發，有效優化配置空間結構，做好產業重組，通過新型理念的創新，做好產業升級轉型、提高土地利用率、優化空間布局、做好生態修復、豐富城市功能，有效解決城市土地資源不足的問題，更好地實現城鎮化發展。三是形成多元參與。對于存量土地的利用，要建立多元利益主體結構，通過全方位的合作參與，使各部分的利益得以平衡，建立起多元參與、利益共享的新型城鎮化發展格局。對于舊工業用地改造中的問題，要做好調研，通過對市場的協調機制建立，建立以政府為主導的多元主體，使各方利益主體多元訴求得以實現，改變政府主導的單一模式，創新推動存量工業用地再利用多元模式，形成不同的利益群體，根據開發改造項目實際情況，發揮好市場的動能，允許開發商和原產權人積極參與，形成合作共識，以此，有效推動存量土地開發，進一步推動存量工業用地再利用工作開展。
2新型城鎮化背景下存量工業用地再利用路徑創新
2.1科學編制再開發規劃和計劃
根據新型城鎮化要求，提出新的規劃設計要求，在大背景下做好存量工業用地再利用，充分把握內在需求、特征方向，及時做好調研與分配，有效發現存量工業用地再利用中的問題，使目標更加清晰。只有做好復雜產權主體與開發狀況的分析，才能保證各方面利益，有效推進存量工業用地再定位和利益再分配，以此，保證項目可行性，提高項目的整體成效。政府要不斷提升自身的宏觀指導能力，通過宏觀政策引導，做好整體綜合的規劃布局，同時，也要鼓勵市場參與，形成以政府為主導、市場參與為基礎的社會主體進來，不斷創新項目形式，使參與項目的各方利益更加平衡，使開發項目管理與激勵措施更加科學有效，通過科學合理的布局，建立起新型合作方式，推進新型城鎮化發展能力，使存量工業用地效率提高、促進城市內涵增長、建立共享成果。存量工業用地再利用注重整體性開發，做好各方面利益群體的體系銜接，要根據不同城市做好整體設計，通過補充、調整和鑲嵌方式，把存量用地納入城市開發中，不斷推動存量工業用地再開發與法定規劃對接。建立再開發專項規劃和年度計劃，合理設計規劃的內容，對存量工業用地再開發規模、方向、目標、強度等重要問題做好詳細地解讀，設計規劃路徑，通過市場引領，做好導向性管控，有效解決規劃與市場、土地管用脫節矛盾，把握土地的個性化特點，摒棄傳統脫離地塊使用的現況，創新工作機制，靈活用好政策，保證各利益團體利益訴求，這樣，才能通過合理的轉化，有效提高存量用地效率，通過有計劃的建設規劃，減少控詳規劃調整的尷尬局面，做好長遠規劃設計，使城鎮建設速度提升，實現建設美麗城市的根本目標。
2.2多元合作與收益共享
積極調動協調市場要素，允許多元社會主體參與到工業用地再開發的工作中，要劃分存量土地，把握當下的特點，針對不同工業用地類型做好分類，以市場為導向探索新用地模式，保證土地利用更加科學有效，成為推動新型城鎮發展的動力。以往的城市建成區零星舊工業地塊要進行整體考量，政府要拿出整體綜合的規劃，根據地域優勢，做好土地的收儲、原產權人自主處置、市場主體合作開發等工作，通過以“退二進三”的創新機制引導，打造新機制，以人為本，做好存量土地的轉變，轉型為以文化創意為代表的生活服務業；對于一些閑置多年的工業園區，整體設計，針對工業園區閑置的工業用地，需要由園區自主進行主導設計開發，對有能力的企業進行扶持，通過存量工業園區土地的開發或利用，做好重新整合。如容積率獎勵、閑置土地分割盤活，通過有效鼓勵，提高企業參與積極性，做好產能提升，開發過程中要充分考慮到整體性布局，使園區形成一個更為科學的主體，保證各產業的空間銜接與行業對接；鄉鎮零散工業用地也是當前存量土地的形態，要在保證耕地的基礎上，依據新修改的《土地管理法》做好存量開發利用，當前，我國不斷加大農村集體用地改革力度，對集體經營性建設用地入市進行了法律規范，掃除了入市的阻礙，有效提高了集體用地效率質量。隨著城鄉統一工業用地市場的逐步建立，集體用地也更加科學合理，地方政府加強引導，鼓勵企業進入有發展潛力的集體開發項目，通過再開發或減量化，建立起自行主導、轉讓出租、聯合開發并存的靈活用地模式，有效盤活了現有的集體用地，保證了工業發展的同時，激發再開發潛力。要不斷創新探索新的利益分配，可以在保證政府利益的前提下，創新多元主體合作，推進保障原產權人權益，使地方政府、原土地使用權人、開發單位主體收益均衡。
2.3設立工業用地再開發管理機構
學習國外的先進經驗，有效建立起工業用地再開發機構，當前，從國外老工業區調整更新工作成效看，專業的機構起到了中樞作用，發揮了引導能力，專業機構在工業區開發中的作用不言而喻。專業機構的建立是以政府為主導，也可以是以政府為引領的企業機構。通過專業機構的合理科學設計，形成整體性布局，建立明晰的方向，確定改造的目標，通過有效的開發引導，做好整體性協調組織，不斷推動政府工作創新開展。政府要拿出整體的規劃布局，專業機構根據總體目標，合理制定優先計劃，不斷推動政府活動創新發展，通過項目落地實施，確保各項改造目標的實現。專業的開發機構是保證工業用地再開發利用的根本，是開發的主體，從國外有成效的經驗看，他們建立的都是開發委員會、城市開發公司等模式，這種模式能夠有效做好項目招標與建設，從操作上看，也更加有力度，通過固定機構的整體推進，使區域工業存量用地得到再次開發與利用，建立起了統籌協調良好機制。根據整體開發計劃不斷進行新的調整，使各項目能夠按照整體設計不斷進步，定期聯合辦公，做好協調推進，使不同區縣工業用地再開發良好發展，對不同地區存量工業用地情況進行了解，做好項目對接，制定有效的銜接措施、工作程序，進一步規范各部門的工作，調動各方面的力量，使政府、規劃、自然資源管理、產業規劃、經濟管理等部門工作更加順暢，共同解決存量用地的問題。要建立科學的指導平臺，及時發現問題，解決產業用地問題，使傳統的多頭管理弊端得以改善，調動起市場的要素，使有參與意愿的企業能夠進入存量開發中，加大存量工業用地再開發利用透明度。
2.4創新經濟激勵模式與政策
存量用地的開發需要強大的資金支持，沒有良好的資金支持，無法進行存量開發，政府要不斷強化政策引導，從稅收、土地出讓金、專項基金、地價補繳等多方面做好創新性改革，要改變傳統的觀念，更新思路，做好政策探索和創新。政府要讓利于民、讓利于企，從稅收杠桿上發揮引導作用，降低存量工業用地流轉成本，進一步促進利用存量工業用地優先建設的方法，通過稅收的調整，適當減免建設稅費，提高企業利益，保證企業效益；對于積極參與的企業，企業優先開發利用閑置低效工業用地，政府一定要在資金上給予幫助，特別是企業拿地的價格上必須要給予地價優惠，鼓勵企業積極參與，做好存量工業用地的開發。政府要做好資金引導，從專項資金的角度，設置工業用地整治專項，要從財政上做好預算，做好整體性設計，初步考慮從財政支出中專門劃撥，對企業行為進行鼓勵，考慮土地出讓溢價、基準地價上浮等因素，有效建立以財政為主體的更新整治專項資金，這樣，才能有效鼓勵企業參與積極性，通過資金的引導作用，對工業用地再開發給予貼息補貼等，對于大宗用地的資金不足，政府也需要考慮企業的用地成本，通過對較大面積土地回購和整理中的資金缺口，適度給予補充，這樣，才能確保企業在后續的開發中資金更加充足，實現政府與企業的雙贏。對于多年后的地價問題，一定要做好市場評估，通過補繳方面的補貼，保證企業用地效益，政府可以實施差別補地價政策，區別協議和招拍掛方式，讓企業能夠順利取得工業存量用地，對不同的區域進行評估打分，實施不同的政策引導，通過補地價做好補償，政府要出臺相關的政策，允許企業有更多的利潤，規劃擬拆除地上附著物給予一定的補償，根據國家出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》要求，有效做好統一補償，更好地維護用地者合法權益，保證開發企業更大利潤。
2.5建立剛性和彈性相結合的退出機制
要對現有的情況進行調研，對產業績效低、產品質量劣的工業企業要建立機制，土地使用者或者企業提出改造申請，政府相關部門進行審核，與企業進行重新的合同協議簽訂，通過合同形式做好補繳，同時，也需要預留城市公共用地，保障公共服務設施比例，做好存量用地新規劃銜接。
3結束語
綜上所述，城市發展過程中，要不斷創新與改革，有效用好現有資源，推動城市全面發展。要綜合做好存量土地的開發與再利用，做好政府引導，企業參與，調動市場力量，設計良好的營銷機制，不斷推動新型城鎮化建設科學發展。
作者：王洪芹 龐道剛 單位：濟寧市土地儲備和規劃事務中心
