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謀劃洞庭湖生態經濟區新型城鎮化發展，要立足高位，放眼長遠，科學規劃，有力推進。
（一）要積極融入國家發展宏觀大局。
洞庭湖生態經濟區地處長株潭城市群、武漢城市圈、成渝經濟區和鄱陽湖經濟圈的結合部，位居湖南、湖北“一帶一部”的樞紐地帶，又是長江經濟帶建設的直接輻射區，沿長江黃金水道可通江達海，直接國際航道，南經湘、資、沅、澧四水和北接松滋、虎渡、藕池、調弦四河又可溝通兩湖80多個縣市區?？梢哉f，既有承接長三角產業轉移的硬性條件，又有吸引西部資源、進入西部“腹地”的就近便利。洞庭湖生態經濟區新型城鎮化建設，在頂層設計上要積極融入長江經濟帶建設，推動區域政策、項目、投資等各類經濟要素加速流通，推進“一帶一部”開放優勢不斷釋放，在打造開放型經濟新高地和新的經濟增長極中發揮重要的促進作用。
（二）要主動迎接國家新型城鎮化發展大勢。
2012年國務院出臺《關于大力實施促進中部地區崛起戰略的若干意見》，明確提出“推動洞庭湖生態經濟區建設”。緊接著，黨的十八大確定了加快新型城鎮化建設的重大戰略，提出要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。2013年12月，中央首次召開城鎮化工作會議，為全國推進新型城鎮化進程指明了方向。今年3月和9月，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》與《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》正式，一系列明確的城鎮化措施陸續出臺，巨大的政策疊加能量集中釋放。“新型城鎮化”逐漸成為新一屆中央政府執政的“關鍵詞”之一，并且引領全國尤其是中西部地區城鎮化蓬勃推進。洞庭湖區要緊緊抓住新一輪城鎮化發展的機遇，成立兩省高層協調機制和四市聯席會議機制，抓好規劃對接和布局統籌，按照法定程序啟動區域城市規劃修編，全面推動新型城鎮化實現跨越發展。
（三）要科學把握新型城鎮化建設規律。
城鎮化作為中國現代化建設中的歷史性任務，其順利推動和完成，必將對中國經濟、社會乃至政治的改變產生革命性的影響。城鎮化的本質是“人的城鎮化”；新型城鎮化的首要任務是“推進農業轉移人口市民化”。這絕不是經濟結構的變遷，而是觀念和制度的變遷，是通過改革和廢除包括戶籍在內的把人分為三六九等的不合理的制度，在社會的生態中嵌入平等元素，建立真正的契約和市民社會，實現中國社會從農業文明到城市文明的偉大躍遷。因此，洞庭湖生態經濟區新型城鎮化建設，必須打破將城鎮化僅僅作為一個“經濟事件”的純經濟的思維定勢，不走片面追求速度、“攤大餅”的老路，也不走不顧湖區實情、“重物輕人”的邪路，從而避免洞庭湖區的城鎮化成為“夾生”的城鎮化，或者走上拉美當年失敗的城鎮化道路。
（四）要客觀分析洞庭湖區獨特資源稟賦。
洞庭湖區獨特的資源稟賦有利于孕育區域城市群。城市群的空間范圍、城市數量和發展形成主要受到地理條件、區位交通、經濟水平等因素的影響，一般來說，地勢地貌條件越平坦、區位交通狀況越優良、經濟發展水平越發達，則城市群的空間范圍越大、城市數量越多、城市群越容易發展形成。洞庭湖區區域地位獨特，位于長江黃金水道與京廣交通動脈交匯處，地處長株潭城市群、武漢城市圈腹地，是長江經濟帶開發開放的重點區域，具有承東啟西、連南接北的獨特區位優勢。交通便利，境內鐵路、高速公路縱橫，長江岸線資源優良，是重要的水運交匯地，荊州港、岳陽港是全國內河主要港口，加上正在實施的常德桃花源擴建計劃和已經進入國家支線機場計劃的岳陽機場項目，洞庭湖區構成了四通八達的水陸空立體交通網。洞庭湖區生態地位凸顯，水資源充沛。水是城市的命脈，是發展之本，有水才有城。洞庭湖年平均地表徑流達3126億立方米，是黃河的6倍、鄱陽湖的3倍、太湖的10倍；現有天然湖泊面積達2625平方公里，濕地總面積達13736平方公里，是全國、全亞洲最大的內陸濕地保護區、全球最重要的濕地之一。該區域地形以低矮山區和平原為主，地質結構穩定，有文字記載以來，沒有發生破環性地震的記錄；過去三十年、五十年、一百年一遇的洪災，隨著三峽工程的建成運行和長江、洞庭湖的綜合治理，“水患”變為了“水利”。此外，洞庭湖區經濟基礎良好，文化底蘊深厚。有的學者從“純技術”的角度，以沙盤推演的方式，提出了“遷都岳陽”之說，這至少證明岳陽具備建設大型城市的基本自然條件。
二、洞庭湖生態經濟區新型城鎮化發展的前景
在全國尤其是中西部地區城鎮化不斷推進，以及在長江經濟帶國家戰略強力拉動沿江省份經濟社會快速發展的大背景下，洞庭湖生態經濟區正處在加快推進新型城鎮化發展的關鍵時期，發展趨勢良好，展現了美好的發展前景。
（一）中國城鎮化的走勢為洞庭湖生態經濟區加快推進新型城鎮化發展帶來了機遇。
2013年12月召開的中央城鎮化工作會議，明確提出了“根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態”的合理路徑，突出了城市群的重要作用，并強調新的城市群發展將向中西部和東北地區傾斜。未來十年中，東部地區在加快產業結構轉型升級的大趨勢下，低技術含量、勞動密集型產業必將受到影響，農民工需求將大幅減少，加之大中城市生活壓力不斷加大，倒逼農民工逐漸返鄉，東部地區流動人口輸入遞減，城鎮化發展速度會相對放緩。相比之下，中西部的城鎮化發展則會迎來新的機遇，有望成為城鎮化新的增長極。而中西部尤其是洞庭湖區的市域、縣域往往是區域性的政治、經濟、文化、商貿中心，是承接城市與農村的“節點”，與大城市相比，接納和轉化農村人口的門檻低、壓力小，生活質量會明顯提高。因此，這必將迎來洞庭湖區域城市群建設的新機遇。
（二）經濟社會快速發展和城鎮功能不斷提升為洞庭湖生態經濟區加快推進新型城鎮化發展奠定了基礎。
城鎮化伴隨著經濟社會的發展而發展。實施中部崛起戰略特別是“十二五”規劃以來，洞庭湖區經濟社會發展取得了很大成就，經濟基礎較好，文化底蘊深厚，這為加快推進城鎮化發展創造了有利條件。近年來，湖南、湖北兩省一手抓城市群（圈）建設，一手抓區域經濟發展，不斷加強基礎產業、基礎設施建設，洞庭湖區城鎮化進程明顯加快，城鎮基礎設施建設提速，空間布局不斷優化，公共服務覆蓋面逐步擴大，社會保障能力持續增強，城鎮管理水平進一步提升，城鎮吸納和承載人口聚集的能力進一步提高。到2020年前后，現有的岳陽、常德、益陽、荊州四個市域中心城市以及已具備融城條件的津（市）澧（縣），可望建成為100萬人口以上的大型城市；岳陽的汨羅、益陽的沅江、荊州的石首等條件較好的縣級市可望建成50萬人口以上的次中心城市；一大批經濟有競爭力、環境友好型的縣城和鄉鎮也將得到較大的發展，從而形成具有洞庭山水特色和湖鄉人文特質的洞庭湖區域城市群。到那時，洞庭湖生態經濟區城市群，既是撬動該區域經濟社會健康發展的有力支點，又是對接武漢和長株潭城市圈（群）的有效節點，同時還是中部地區、長江沿岸嶄新城鎮面貌的人文亮點。
三、洞庭湖生態經濟區新型城鎮化發展的措施
在洞庭湖生態經濟區區域內推進新型城鎮化，不僅要符合城鎮化發展的一般規律，而且必須符合這一區域生態經濟發展的特殊要求。因此，要走出一條具有區域特色的城鎮化新路子。
（一）堅持以人為本，運用法治思維，達到人城合一
城鎮化本來是工業化大生產的伴生物，因而也是經濟發展的自然階段。但是，因為全球范圍內經濟走勢低迷，國內相對固化的經濟結構難以調整，而城鎮化具有多產業的關聯性和強大的拉動力，因而導致地方政府出現“建城”偏好，熱衷于土地和房產開發，有的形成了所謂“土地財政”。其結果是見城不見人，出現了“鬼城”、“空城”現象，大量房產閑置，經濟結構更難于調整，甚至陷入了過于依賴土地的惡性循環。城鎮化首先是人的城鎮化。有的農民工在城里工作幾十年了，他們心中的“家”還在故鄉；原來城市生產生活的“大機器”中，也只是把他們作為臨時的“配件”，始終視之為“外來務工人員”，以致他們不能享有同城居民的平等權利，也不可能產生城市主人的認同感。這樣看來，今天我們統計數據中的“城鎮化率”是一個很含混的概念。如果從鄉村農民外出打工的情況判斷，城鎮化率大大超過50%，而真正從農民轉化為城市居民的估計不足40%。因此，走新型城鎮化道路，就是要以人城融合為目標，不僅要大力增強產業發展承載力、城鄉居民就業吸納力，特別是向轉移出來的農民提供生產、生活的場所，而且還要提供他們生產、生活所必需的社會保障，以及保證這種保障的法律制度。要運用法治思維和法治方式推進新型城鎮化，政府和市場協調配合，既要尊重市場規律，讓市場決定資源配置；又要加快轉變政府職能，更好地發揮政府作用。這就遠不只是憑空作一個新城規劃，出讓“壟斷”在手的國有土地，并用土地滾動開發基礎設施，還應提供教育、醫療、文化等相應的公共產品，賦予城市居民特別是轉移出來的農民以同等的勞動和生活保障權利，而且包括同等的參與社會治理的權利。這是黨和政府為人民服務的責任，是人民群眾當家作主的權利，也是新型城鎮“人城合一”的最本質要求。
（二）堅持四化同步，利用資源稟賦，強化產業支撐
洞庭湖是長江中游的重要調節湖泊，具有影響上下游廣大地區的生態功能，也形成了特殊的自然稟賦。在我們大力推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的新形勢下，既不貪大求洋，又不墨守陳規，首先必須立足基本“區情”。國家把這一區域作為生態經濟區定位，一個重要的考慮，就是保障國家糧食安全。珠三角、長三角等傳統農業主產區，因為工業化的迅速發展，農業生產所占比重明顯下降，過去的糧食調出地都成為了調入地。洞庭湖區是著名的“魚米之鄉”，但農業的比較效益低，經不起市場經濟的“優勝劣汰”。因此，必須把“弱勢產業”的政策保護與市場手段的價格杠桿統一起來，引導和支持這一區域優質、安全和具有地域特色的農、畜、水產業發展。事實證明，農產品也能實現高質高價、特色特價，農業生產也能拉長產業鏈條，農產品加工升值空間很大，農業也不全是“虧本的買賣”。這一區域另一大優勢就是交通，多條鐵路、高等級公路、特別是長江黃金水道縱橫交錯，自古就是洞庭湖平原、江漢平原以及進出西南地區重要的物資集散地。發展物流貿易、拓展港口經濟，潛力巨大?，F在以岳陽為龍頭，南極湘資沅澧、北通巫山蜀水，外接海洋遠航的港口經濟正初具雛型。國家多項政策在此落地，岳陽城陵磯港口相繼獲批中部地區進口肉類指定口岸、汽車整車進口口岸、綜合保稅區和進口糧食指定口岸，可帶動裝卸運輸、船只補給、分撿分包、配套加工、電子商務、服務外包、金融保險等眾多新型產業發展。荊州、岳陽都有豐富的長江岸線資源，需要統一規劃、有序建設，形成長江“腰部”的有力支撐。這一區域還有第三大優勢是旅游資源，既有厚重歷史人文的岳陽樓、荊州古城，又有自然壯麗的大江大湖風貌；既有紅色的革命圣地，又有綠色的田園風光。關鍵的問題，一是要加強整合，把這些景色串連起來，不要讓它們散落成一些“點”，而是要組成一條“線”；二是要在“親山親水”上作文章，變旅游休閑的可看性為參與度，改變過去一個景點“半日游”、“路過游”的局面，真正把旅游變成一個區域特色產業。至于這一區域已有的石油化工、能源電力、輕紡造紙等高排放產業，必須執行最嚴格的生態環保制度，只能在確保達標排放的基礎上，實現有節制的發展。
（三）堅持優化布局，實施分層發展，實現城鄉一體
洞庭湖區域新型城鎮化發展，還要尊重歷史。歷史形成的格局，也是經濟發展規律之使然。在這一區域的上下兩端，是兩個特大城市群（圈），北有武漢，南有長沙，而且相距都在200公里之內。接受這兩大都市群（圈）的輻射，實現優勢互補，應該成為該區域城鎮化發展的基本定位。目前該區域內的四個中型城市岳陽、常德、益陽、荊州，既是市域行政中心，又是市域經濟中心，今后無論是在規模上還是在整個經濟實力上肯定還會有大的發展。但是規模的發展必須與經濟發展、社會發展，其中特別是產業發展相協調。澧縣和津市與原來的荊州和沙市情況相似，只不過行政級別不同，在產業結構上既有緊密聯系，又不完全同質，空間位置相距很近，而且又是湘鄂邊界上的重要交匯點，津、澧合一可以提上議事日程。除此之外，該區域內近20個縣城關鎮和縣級市區，要完善城市服務功能，強化縣域經濟中心地位的吸納集散作用。一大批農村集鎮，要結合經濟特點、風土文化，統籌規劃，突出特色，按照一鄉一品、一村一業的現代化大生產要求，結合新農村建設，形成城鎮化在廣大農村接地的“榫卯”，實現城鄉融合，科學發展。這一總體格局，可以概括為四句話：承接“兩大”（武漢、長沙），夯實“四柱”（岳、常、益、荊），發展群落，城鄉一體。
（四）堅持生態文明，注重環境保護，協調兩個效益
生態文明和經濟發展之間，存在既矛盾又統一的辯證關系，正所謂脫離經濟發展搞資源環境保護無異于“緣木求魚”，脫離資源環境保護搞經濟建設也無異于“竭澤而漁”。為此，必須把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。具體而言：一是建立生態補償機制。讓經濟發展作出適當犧牲而維護生態效益的區域與產業，其代價或稱“機會成本”應當由生態受益者分攤。這種分攤可以通過兩條途徑來解決。一條途徑是政府直接補償，用于資源保護、生態修復和符合生態環保要求的綠色產業、綠色生活方式。種糧直補發揮了很好的效應，還應對如清潔能源、循環物品、有機肥料等實施轉移支付。另一條途徑就是依靠市場調節，比如洞庭湖區域因保護生態減少出來的碳排放“份額”，可以拿到市場上去交換，誰要多排放，就來購買排放權。只有生態保護也產生經濟效益，這種保護才是可以持續的。二是建立資源環境保護的市場準入和退出機制，包括設立區域項目建設的“負面清單”。凡不符合資源環保要求的，一律不得落戶動工；對已有企業生產經營中的環保問題要全程監管，因為這是涉及公眾利益的大事，不屬于行政干預企業自主權范疇；對出現的問題要立即整改，整改達不到要求的關門退市，法不容情，法不容利。只有遵循“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的法律制度，用制度為洞庭湖區新型城鎮化保駕護航，才能從根本上改變這一區域土地、水、能源嚴重透支和環境污染逐步加劇的局面。三是在具體的城鎮化建設工程中，要充分利用自然生態，突出山水特色，把青山綠水永遠留在城市、留給市民。對濕地、水體、山林要珍惜保護，盡量不挖山、不砍樹、不填湖。對穿越市區、城鎮的河流沿岸、城市內湖，要結合水利工程建設，實施綠化、凈化升級改造。對舊城改造和新開發區域必須留足綠地。在洞庭湖生態經濟區域內，城市建成區綠地率至少要達到35%，人均公園綠地面積不少于10平方米，60%的鄉鎮要達到省級生態鄉鎮標準，至少建成10個以上的省級生態縣（市），岳陽、常德、益陽、荊州四個市域中心城市都應達到“山水城市”的整體要求。
（五）堅持傳承文化，展現湘楚風韻，形成湖鄉特色
洞庭湖生態經濟區曾經是荊楚文化的中心、湖湘文化的腹地，文化底蘊深厚。岳陽、荊州是國家歷史文化名城，荊州片區、澧陽平原是全國大遺址保護區，城陵磯、沙市都是長江沿岸開埠較早的港口，特別是洞庭湖區的堤垸建設，是人類與自然災害相斗爭、與自然環境相適應的歷史傳承。這一切都是新型城鎮化建設中的特殊資源，理應充分利用，并努力挖掘其現實價值。這就要求我們，一方面，在城市建設的外在形象塑造上，注重傳統與現代元素融合，營造具有洞庭山水特色和湖鄉人文特質的城鎮風貌；另一方面，在城市建設的內在品質錘煉中，既要加強非物質文化遺產的保護利用，又要用開放的眼光吸納新的文化形態，立足于使洞庭湖區新型城鎮化既是經濟的，又是人性的；既是生態的、又是文化的。
作者：劉宇赤 王建華 單位：中共岳陽市委黨校
