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［摘要］公共投資項目在我國整個公共支出中占有很大比例，對我國經濟發展有重大影響。因此，公共投資審計越來越受到社會關注。隨著創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念的提出，以及公共投資向多元化模式發展，公共投資審計如何在新常態下轉變理念已成為一項重要課題。公共投資審計應始終關注經濟、政治、文化、社會、生態等方面的理念更新，并基于新的理念優化審計工作，為經濟快速、健康、持續發展保駕護航。
［關鍵詞］公共投資審計；理念更新；優化
在全面建成小康社會的決勝階段，以同志為總書記的黨中央，鮮明提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，為“十三五”乃至更長時期的發展提供了指南。隨著社會的不斷發展和科技的不斷進步，政府公共投資從單一的單體項目向綜合、復雜、高科技的大型項目轉換。政府公共投資模式也由單一的政府投資向多元化模式擴展。在這種形勢下，公共投資審計需要更新理念，進一步優化審計工作，以適應新變化。
一、新常態下公共投資審計面臨的理念更新
（一）需要新的經濟理念，轉變審計工作關注點
審計工作是對國家各級政府及金融機構、企事業單位的重大項目和財務收支進行事前、事中和事后審查的獨立性經濟監督活動，也是促進社會經濟健康發展的服務政府做出決策的重要因素。從當前公共投資審計的經濟理念角度看，審計工作關注點不能僅局限于財務賬目是否規范、是否清楚，而是要站在更高的層面，從整體上評價項目的立項、資金的分配、項目的實施、資金的投入、項目的推進、項目的交付使用等是否符合社會的實際需求，是否充分地發揮了效益，是否符合國家發展形勢的需要，避免因不必要的過度投資造成損失浪費，以達到服務社會公眾的最終目的。在參考社會一般投資規律和投資主體實際情況的基礎上，確保“投”有所值是政府投資的更具體的客觀要求，要對公共投資的社會經濟效益有一定的要求，提高公共投資的社會經濟效益回報率。
（二）需要新的政治理念，樹立政府的良好形象
客觀來說，審計的政治功能主要集中體現在對審計客體的財務監督方面，這也是當前審計內涵的根本要求。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，僅限于對經濟運行的監督顯然是不全面的，就財務工作論財務狀況已經無法滿足審計工作的發展要求，特別是在公共投資領域，極易引起投資者決策不當、盲目立項、盲目實施項目等問題。項目自身財務管理方面未顯現問題，但卻造成了資金、人力、物力上的大量消耗，導致不必要的損失浪費。積極多方位提出審計建議，從體現社會經濟價值等方面得到全社會的認同，真正讓公共投資項目經得起實踐的推敲和歷史的檢驗，在做到便民、利民、服務社會的同時，進一步樹立政府的良好形象，密切黨和人民群眾的聯系。
（三）需要新的文化理念，建立健康的審計文化
在國際競爭中，文化的作用越來越重要。以“孔子學院”、中醫中藥、京劇等為代表的中華文化的傳播，正不斷增強著中華文化的國際影響力，既能促進文化交流，增進政治互信和經貿交流，又能為中國發展創造良好的外部環境，推動建設和諧發展的世界，進而實現共同繁榮。政府通過公共文化服務創新，使得為公民提供的公共文化產品和服務不再由政府直接承擔，而是通過政府與社會資本的合作來提供。通過政府采購、社會援助和項目運作，促進公共文化服務社會化、專業化，提高服務效率。為維護公民的基本文化生活，通過審計評估公共文化服務投資是否得到落實、公眾是否真正享有權利。隨著中國經濟體制改革的不斷深入，公共投資審計作為市場經濟調控機制，已成為我國市場經濟體系中必要的組成部分。它在建立和維護對發展有序、健康的市場經濟起著非常重要的作用。越來越多的人依賴審計師的工作，并將審計結論作為決策的依據，因此，審計對公共投資項目和公眾的影響是非常重要的。它可以改善和促進內部控制制度的完善和有效運作，最大限度地提高投資效益，同時，還可以分擔政府投資的風險，因此，有序、健康的市場經濟需要適應的審計文化體系。這種審計文化的形成和發展，不僅能促進審計本身的發展，還能更進一步影響和帶動審計客體形成自律和認真的工作作風，促進審計機關通過全面、客觀、依法、公正的審計活動，將健康良好的審計文化理念傳播到社會各階層，促進與審計工作息息相關的各部門進一步嚴格自我管理、嚴格自我約束、嚴格自我要求，形成公共體系的清廉、務實、嚴格的工作作風，從而帶動政風、行風的轉變和提升。
（四）需要新的社會理念，維護正常的社會秩序
當前，我國要建設和諧穩定的社會主義社會，最基本和最核心的要求就是要提高基本公共服務水平和公平化程度，其中包括教育體系、社會保障體系、全民醫療保障體系、保障性住房體系和社會管理體系等方面的建設，參與的客體均為各級政府、金融機構、企事業單位，甚至民營、私營企業及社會自然人，但具體組織實施和履行職責的責任者只能是各級人民政府及其組成部門。由此可見，公共投資審計的客體主要集中在各級政府及其組成部門。通過投資項目的審計，評價其是否充分發揮了社會效益，是否維護了公共利益，進而發現投資項目是否存在因低效管理，對費用控制不嚴、奢侈浪費等造成大量國有資產流失的問題。運用財務和非財務信息，評價資源管理的效率性和有效性，報告項目的整體績效，為政府相關部門提供建議。通過績效審計來評估投資項目的經濟、效率和盈利能力有助于建立一個“負責任的政府”。因此，公共投資審計必須樹立為公眾服務、維護正常社會秩序的社會理念。樹立社會理念有助于更好地發揮審計工作的獨立性和公正性，使公共投資審計不受任何個人和部門的影響，更好地維護公眾利益，維護社會公正。
（五）需要新的生態理念，全面保護生態環境
指出，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”，要求我們要做好生態環境建設，這也是提出的實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容之一。近兩年，國務院多次派檢查組到多地調查違規新增鋼鐵產能問題，表明了中央在加強生態環境建設方面的決心，也反映出當前生態環境建設不再局限于恢復植被、水質等傳統做法，而更加注重全面統籌，堅決取消浪費資源的建設項目的批復，切實保護生態。在這一理念的倡導下，2016年下半年，吉林省人民政府按照中央的部署，在全省范圍內開展了“去產能、調結構”的專項工作，先后關閉了12處國有礦井和50處民營礦井?？梢?，生態建設必將成為公共投資審計的重要內容，不僅要關注公共投資項目是否破壞了生態環境，更要充分關注擬建或在建公共投資項目是否存在潛在生態危害，從而更加系統全面地保護生態環境。因此，新形勢下，經濟發展要拋棄傳統粗放型的發展方式，不斷追求“綠色GDP”。在這種情況下，公共投資審計工作需秉持五大發展理念，既要利用好傳統審計方法，又要不斷創新審計方法、審計理論、審計技術手段，不斷促進生態環境建設各項任務的落實。
二、基于公共投資審計新理念的工作優化
（一）強化投資項目的管理工作
在審計過程中，我們要注重規范建設管理、規范建設程序、提高投資效益等工作，積極采取有效措施，多方利用審計技術，確保政府投資項目審計管理資料審查到位，即對送審的立項、可研、批復、相關協議、合同、招投標文件、評標文件、施工記錄、監理日記、設計變更、簽證、結算資料等進行全面審查，結合現場實測等方法，對照設計圖、施工圖、竣工圖與現場進行復核，做好項目建設的籌建、開工、建設管理、竣工投產的決算審計。具體做法如下：關注招投標環節，是否實現投標價評審的全覆蓋；關注固定資產投資計劃以及確定和控制建設項目投資總額是否嚴格；關注施工、監理、設計等單位簽訂合同及推行建設項目投資是否履責；關注籌措建設項目資金、編制用款計劃、簽訂貸款合同以及對劃撥資金進行會計核算和加強基建財務管理方面是否合規；關注建設項目前期準備、工程結算、決算、竣工驗收以及基建支出與概算投資是否相符；關注工程項目建設成本是否真實；關注投資效果是否符合可研要求；關注投資活動實施是否有效。通過采取以上措施，能更好地關注項目決策、論證、實施、評估、驗收的全過程，最大限度地發揮審計機關監督投資建設資金的真實、合法、有效、使用職能，提高財政資金的使用效益，及時發現違規違紀行為，以促進投資項目管理更加規范化、制度化。
（二）改進和創新審計方式方法
審計要將經濟、政治、文化、社會、生態等新理念貫穿到公共投資審計全過程，不僅要在觀念上革新，更要在審計方式、方法、技術上進行創新，拓展審計方式、調整審計思路、改進審計方法，突出政策效果和資金績效。審計人員對重大投資項目、重大民生項目必須要及時掌握建設項目信息，從資金管理、政策執行、資金使用效益層面分析原因，提出建議，促進其規范化、科學化、精細化運作。加強審計手段，運用好計算機審計技術，從數據分析中查找線索、收集證據，掌握資金分配的總體情況，有重點地進行核實查證。創新審計組織，充分利用審計資源調動審計人員的積極性，發揮審計人員的特長，為每個審計人員提供發揮職能的機會。注重審計培訓，不斷提高審計人員的業務能力。具體做法是：第一，要及時完善相關制度，推行投資建設項目跟蹤審計，采取靈活多樣的跟蹤審計方式，根椐項目規模分別采用“重點介入法”，“實時介入法”和“重點介入法”相結合，“全程介入法”等跟蹤審計模式，促進投資審計工作提質增效。第二，在提升審計技術方面，要適應公共投資的新模式，加強內部控制，降低審計風險，完善審計行為，防范被審計單位帶來的風險和內部審計的質量風險。第三，在審計資源配置上，要加強與社會中介機構的協調，賦予他們投資審計的權力，可聘請專業人員對審計結果進行復核把關，以彌補因當前專業領域限制和區域差別造成的審計結果不精確和經驗不足等問題。第四，在審計組織方面，要結合以往重大審計項目積累的經驗，探索與項目有關部門的聯動溝通協調機制，促進審計結果的采納運用，進一步提升審計工作效率。
（三）實現公共投資審計“全覆蓋”
公共投資審計對開工前、在建期、竣工驗收和驗收后等關鍵時點均要進行客觀評價，做到對項目建設“全過程”的追蹤。隨著經濟社會的發展和樹立投資審計新理念總體布局的提出，公共投資審計不再局限于投資活動和項目建設過程是否合乎法律法規要求，而是在此基礎上，進一步評價投資項目是否符合當地經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態環境建設的實際需要。因審計手段有限，當前的公共投資審計，多局限于對投資項目本身的審計，對項目能夠產生的效益和可能造成的風險評估不足。因此，我們應努力建設一支高素質的投資審計隊伍，有效地維護國家利益，守護公共資金，限制權力的無限制運行，讓審計成為一把鋒利的反腐利劍。我們必須緊緊圍繞黨和政府的中心工作，全面掌握投資領域的總體情況，確定審計的重點領域和要重點關注的問題；要有步驟地統籌部署和計劃推進，確保重點項目每年審計一次，其他項目至少五年審計一次；反映問題要有“前瞻性”，調查和處理問題要有“深度性”，分析問題原因要有“徹底性”，解決問題的對策建議要有“真實性”，使審計的整體評價更加客觀、真實，促進財政資金發揮更大的效益。
（四）提升審計人員綜合素質
要推動公共投資審計的發展，人才是關鍵。首先，我們要著重培養多功能人才，確保擔任職務的人員具備職務所要求的基本知識和技能?，F在一些審計機關缺乏工程審計人員，這一現象嚴重制約了工程審計工作的開展。審計機關要滿足新常態下政府投資工程審計要求，加強專業工程審計人員的引進與培養。一是加強工程審計人員專業知識教育培訓。采取請進來、走出去，以老帶新等方式對工程審計人員進行全面培訓，切實提高審計人員的專業知識和實戰能力，以適應日益發展的投資審計工作的需求。二是推行“以審代訓”的培訓方式。目前，提升審計人員實戰能力的主要途徑是審計業務理論培訓，但受培訓內容所限，大多審計人員仍存在思想上松懈和創新能力不足的問題。因此，為提升審計人員的綜合能力，除加強理論業務學習外，還要增強審計人員的實戰經驗，推行“以審代訓”的培訓方式，促使審計人員更加精于實務，從而提升審計人員素質，提高審計工作質量，為公共投資審計工作發展提供良好的人才培養空間。其次，我們要整合審計人力資源。審計單位在開展公共投資項目績效審計時，往往由于編制和經費的限制，不能擁有所需要的足夠多的審計人才。面對這種現象，要整合社會審計資源，可以購買社會審計服務參與工程造價竣工決算審計，科學制定審計計劃，統籌安排投資項目竣工決算審計，按審計任務的輕重緩急，合理調配審計力量。這樣不僅能解決內部人才短缺問題，也能幫助內部人員增強競爭意識和危機感，增加其自身不斷提升業務能力的動力。隨著國家《政府投資項目監督管理辦法》的出臺，更加有效地降低了投資審計的風險，其對今后開展好公共投資審計工作的意義重大。公共投資審計只有始終突出經濟、政治、文化、社會、生態等新理念，才能使投資審計工作在新形勢下把黨中央各項決策部署貫徹好、落實好，真正為經濟快速、健康、持續發展保駕護航。
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作者:周偉 黨少華 吳薇 單位:吉林省審計廳 吉林師范大學