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摘要：本文先梳理了當前國際上有三種主流的職工基本養老保險基金管理機制，然后從微觀和宏觀角度解析了當前職工基本養老保險基金管理制度存在的風險。
關鍵詞：職工基本養老保險；制度設計；風險管理
一、引言
職工基本養老保險基金的管理是一個復雜的過程，涉及多方主體，各方主體的地位和職責各不相同，這要求構建完善的職工基本養老保險基金管理制度，明確各方主體的責任，以應對制度運行過程中存在的各種風險，實現基金的“保值增值”。
二、當前國際主要的社會養老保險基金管理模式
（一）政府集中管理模式
在這種模式中，政府通過強制手段向職工和企業收取一定比例的費用集中起來形成一筆基金，并通過一個專門的政府部門負責基金的投資、發放管理，其實質是政府強制養老計劃代替了個人養老計劃。這種制度一般在政府對經濟干預較多的國家實行，新加坡是這種制度的典型代表，新加坡通過中央公積金局對職工養老保險基金進行集中統一管理。
（二）委托投資模式
在這種模式中，政府部門或者職工委托的機構負責養老金的征繳工作，然后將基金委托給專門的資產管理公司負責投資運營。這種模式一般在資本市場較發達的國家和地區運用，其強調的資產管理公司的專業化運作。例如美國的職工養老保險基金管理制度和德國分行業各自管理的職工養老保險基金制度。
（三）自由選擇模式
在這種模式中，政府只負責對基金進行宏觀層面的監管，并不參與基金的實際運營管理，職工個人可自由選擇投保符合法律規定的保險公司，這種制度一般在新興市場國家得到較多運用，其中智利的私人養老保險基金管理制度是其中的典型模式。
三、目前中國職工養老保險基金面臨的主要風險
風險本意指的是收益的不確定性，即實際收益偏離預期值的程度。本文中的風險更多指的是職工養老保險基金管理制度設計和執行中的缺陷，即那些使職工養老保險可能遭受損失的不確定性因素。
（一）管理流程風險
1.籌資環節面臨的風險
籌資環節面臨的風險主要指的是籌資機制設計缺陷所導致的風險，是指實際籌資額不能達到預期水平的風險和不能滿足長期收支平衡的風險。其主要表現為以下幾種情況。其一是繳費率風險。繳費率的設計要綜合考慮短期企業和個人的承受能力和長期基金的收支平衡，當繳費率過低時，短期可以減輕企業和個人的負擔，但長期來看基金面臨著缺口和不可持續的風險。當繳費率過高時，企業和個人的負擔加重，企業和個人的積極性和遵繳率降低，最終也會影響基金的長期收支平衡。由于基金的長期精算平衡涉及大量不確定性假設因素，如經濟增長水平、通貨膨脹率、基金投資收益水平、撫養比、平均預期壽命、退休年齡等，這使得政府很難確定一個精準的繳費率水平。當前我國的名義繳費率為個人按其上年度工資的8%繳納，企業按其職工工資總額的20%繳納，世界上的其他國家的養老保險基金的繳費率一般不超過20%，這說明我國目前企業職工養老保險基金名義繳費率偏高。其二是征繳率風險。當前，我國的職工保費主要由社會保險經辦中心或者稅務部門負責征繳，在缺乏強有力的征繳手段和人員配備不足的條件下，存在部分企業少報、瞞報企業職工人數、工資總數，拖繳或者少繳企業職工養老社會保險經費的現象。據測算，目前我國拖欠職工基本養老保險費的企業大約有100萬家，累計拖欠的職工基本養老保險經費超過3000億元。過低的遵繳率會影響職工基本養老保險基金的籌資水平，抑制基金的規模效應，影響基金整體風險承受能力。再者，過低的遵繳率與當前職工基本養老保險全覆蓋的政策目標相偏離，影響了職工基本養老保險制度整體的運行效率。其三是地區繳費基數計算方法不統一的風險。社會保險法規定：“個人按其工資總額的8%繳納，企業按照職工工資總額的20%繳納”。社會保險法并未明確規定職工工資具體包含項目，這為各個統籌地區政府留下了自由裁量的空間。在東北地區，企業退休的職工較多，青年勞動力外流嚴重，職工基本養老保險基金收支緊張，地方政府一般規定工資包括企業支付給職工的絕大部分報酬，具體包括基本工資、加班工資、津貼、補貼等項目。而在廣東地區，企業退休職工較少，青年勞動力流入較多，職工基本養老保險基金結余較多。廣東省政府規定職工工資指的是企業的基本工資，在具體的實踐中很多企業將最低工資作為基本工資，不包括加班工資、津貼、補貼等項目。實際上造成了地區企業之間的繳費負擔不均，東北地區企業的整體實際繳費率偏高，而廣東地區企業的整體實際繳費率偏低，這不利于人力資源的合理流動，阻礙了人力資源的優化配置，最終影響地區之間企業的公平競爭。在當前東北整體經濟復蘇缺乏活力的狀況下，社保費繳費率偏高是一個不利因素。再者，地區之間實際繳費率的不均勻也會影響不同地區之間企業職工未來的待遇水平，從而造成地區之間退休職工待遇水平的不均。
2.投資環節面臨的風險
投資環節面臨著的風險是指由于投資人員缺乏必要投資經驗、投資渠道單一而使職工基本養老保險基金面臨的貶值風險。其主要表現為以下幾種情況其一是資產管理能力不足的風險。當前我國的職工基本養老保險基金由省級社會保險經辦機構統一運營管理。在既有的財政經費約束下，經辦機構將更多的人力物力投資到了基金的日常的收付管理，而在專業化的資產管理隊伍建設上投入不足，這明顯影響了基金的“保值增值”。其二是投資渠道匱乏的風險。目前我國職工基本養老保險基金的投資政策為除預留兩個月的基金用于支付以外，剩余部分存入銀行專戶或購買國債。這種投資政策下基金投資渠道單一，表面看這有利于基金的安全。但在目前銀行同期存款利率和國債利率低于同期通貨膨脹率的情況下，基金明顯面臨著貶值的壓力。再者根據國際經驗，當一國的職工基本養老保險基金的收益率大于或者等于勞動生產率增長率時，該國的職工基本養老保險基金投資是有效率的，從這個角度來看，當前職工基本養老保險基金是明顯缺乏效率的。
3.支付環節面臨的風險
支付環節的風險是指由于支付機制設計缺陷而導致的風險。其主要表現為替代率過高的風險。當前我國職工基本養老保險基金的實際替代率為80%，明顯高于目標替代率60%。當前過高的替代率是計劃經濟時代遺留的產物，在福利剛性的影響下，過高的替代率會使基金面臨收支缺口，影響基金的可持續運營，不利于多層次養老保障方式的培育和發展。
4.內部控制和外部控制缺失引發的風險
社會保險經辦機構和銀行職能設置過程中一條原則是相互沖突的崗位應當分離，并設計相應的內部復核和審計部門形成制衡，從而保障基金的安全。內部控制風險是指由于內部職責劃分不明確，沒有形成有效的相互制衡機制而導致的基金安全風險，這種風險主要是信息不對稱下誘發的道德風險。外部控制風險是指機構之間缺乏流程的銜接、信息即時互聯互通、外部相互牽制制衡而引發的風險。具體表現在以下幾個方面。其一是資金征繳風險。一般來說稅務部在稅費征收領域更加專業化，并掌握有企業稅收的征繳、檢查、處罰的權力，擁有更多的企業內部的財務信息，社會保險經辦機構負責職工基本養老保險費征繳時，如不能妥當利用稅務部門的信息，實現信息的互聯互通，則有可能面臨著征繳成本增加、征繳失敗的風險。其二是資金占用風險。主要是指社會保險經辦機構或者銀行內部人員利用職權貪污職工基本養老保險經費或者將基金挪作它用而引發的風險，這種風險可能是內部流程設計缺陷引發，也有可能是經辦機構與銀行之間缺乏相互制約而引發。其三是內部流程操作風險。主要是指社會保險經辦機構或者銀行內部人員不按照規定的流程操作、簡化流程操作而引發的基金流失風險。其四是支付錯誤而引發的風險。主要是指社會保險經辦機構多發、錯發養老保險待遇而造成養老保險基金流失的風險。
（二）宏觀層次風險
1.法律設計上存在的風險
法律法規設計上的風險是指由于缺乏頂層的法律設計、法律規定缺乏可操作性而引發的風險。其一是立法層次過低引發的風險。當前我國并沒有一部完整的關于職工基本養老保險基金管理的法律，職工基本養老保險基金領域相關的監管規范更多的是以條例、規定、實施細則的形式存在，這樣的設置的好處是可以充分調動各級政府的積極性和主動性，讓政策更加靈活多變和符合地方實際。但在一些關鍵的領域，如覆蓋范圍、繳費基數、征繳機構上沒有做出統一細化的法律規定，造成制度執行上效率的缺失。其二是立法存在滯后性引發的風險。法律是對社會生活經驗總結后形成的強制性行為規范，其應該隨著社會生活的變化而變化。當前一些制度規范明顯與社會實際生活需要不符，如關于職工基本養老保險基金投資的限制性規定。隨著資本市場的完善，職工基本養老保險基金累積余額的增加，需要對目前的限制性規定進行修改，以確保基金的保值增值。與此同時一些新的法律規范也需要建立起來，如地區之間的收支不平衡問題的應對機制、職工基本養老保險基金納入財政預算的問題以及職工個人對其基本養老保險權益的知情權和監督權。其三是立法缺乏可操作性引發的風險。當前的一些職工基本養老保險基金法律規范過于原則性，缺乏具體的可操作性，例如社會保險經辦機構擁有征收權力，但又缺乏與之配套的強制性手段與信息網絡技術支撐，這就使得社會保險經辦機構征繳效率不高。
2.外部機構協調監管引發的風險
外部機構協調監管引發的風險是指外部監管機構之間由于相關監管流程缺乏銜接、信息缺乏互聯互通而引發的基金損失風險。當前的職工基本養老保險監管格局是稅務部門負責部分省份的征繳工作，人社部門負責對社會保險經辦機構進行監管以及制定具體的社會保險政策措施，財政部門負責對銀行管理的社保專戶進行監管，而審計部門負責對其社保經辦機構和銀行進行審計。各個監管部門在其職責范圍內掌握著被監管機構的相關信息，而這些信息缺乏合理的互聯互通機制，從而造成不同部門之間監管流程重復執行和缺失，造成監管效率低下。
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作者:甘進超 單位:武漢大學