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摘要：隨著“互聯網+”戰略的實施，遠程教育再度成為社會關注的焦點。教育學領域對遠程教育的教學課程設計、師生關系模型、教育管理機制等都形成了較為完善的理論體系，但從實施效果來看，僅憑教育理論的完善無法徹底克服現存風險。在依法治教的背景下，探尋通過法治的途徑解決遠程教育領域的風險，是一種新的研究視角。從遠程教育法律規制的具體內容來看，應該從五個方面進行開展設計。其中遠程教育的法律定位問題是前提條件，遠程教育的主體規制問題是基礎，而對于教學管理問題的設計則是遠程教育開展的重要保障。在對遠程教育的內生秩序進行規范的基礎上，仍可通過一定的激勵機制促進遠程教育機構之間的交流合作，豐富其外延，促進該領域的進一步發展。
關鍵詞：遠程教育;教育法;立法基礎;制度設計
現代遠程教育是指利用計算機網絡和多媒體技術，在數字信號環境進行教育學活動的一種教學形式。學習者參加遠程教育學習，達到規定的畢業條件，由遠程教育學校（機構）發給相應的畢業證書和學位證書。近年隨著互聯網的普及，遠程教育的發展取得了不斐的成績，但在辦學定位、質量信譽、學分體系、課程設計、組織管理等層面依然存在不少問題。為了解決現存問題，教育學者從課程改革、師生關系轉型、教學管理等層面進行了積極的理論構架，但教育學理論作為良性改革的重要動因，需要相當長的時間進行檢驗和完善。為了規范現行秩序以實現遠程教育發展的良好過渡，目前需要外部的規制性因素加以補強。我國教育部針對遠程教育的學院設立、服務體系、招生就業、年報年檢、證書頒發、教學質量評估等層面頒布了100多個規范性政策文件。但教育政策囿于自身的效力等級，存在一定的局限性，很難協調好遠程高等教育領域的各種矛盾。在依法治教的大背景下，將現存的教育理論和政策進行法治化整合，并在借鑒域外相關經驗的基礎上提出完善建議，是目前研究的應有之義。
1遠程教育的開展模式與法律定位
1.1遠程教育的開展模式
在我國目前的遠程教育體系中，由于辦學主體的差異性，演變出兩種不同的典型樣態。其一在于普通高等學校依托現有教育資源開設遠程教育課程，如華東師范大學網絡教育學院。其二在于獨立設置的遠程教育全國性院校，如目前存在的北京、上海、江蘇、廣東和云南等五所開放大學以及其余地方的廣播電視大學。從教學的本質來看，這兩種類型遠程教育的開展目標是一致的，都是以無法在校內全天候學習的成人為教學對象，通過運用現代網絡技術，實現師生分離式教學，達到知識更新和技能增長的目的，從而為社會培養應用型、復合型人才，并推動終身教育的進步。但是，目前很多傳統高校開展的遠程教育依托自己的學校品牌，通過廉價的辦學成本和既有學習資源來為學校創收，實際已經成為高校的營利機構，教學質量堪憂。此外，獨立的遠程教育機構由于自身定位不明確，并且存在師資力量和教學設施供給不足的問題，社會上認可度并不高。在當下普通高校紛紛進行擴招的趨勢下，其生存空間受到進一步的擠壓。兩種教育模式困境的“疊加效應”實際使遠程教育很難為社會輸送合格的應用型人才。因此，建議對既存的遠程教育機構開展體制性改革。一方面，對于傳統高校附屬的遠程教育機構，可以借鑒香港開放大學的公司制形式，賦予其獨立的法人地位。在辦學資格、專業設置、學位授予、運營管理方面賦予其一定的自治權，另一方面，對于獨立設置的遠程教育機構，應該在現存的廣播電視大學的基礎上進行資源整合，構建以開放大學為體系的法治化路徑。開放大學不僅是傳統廣播電視大學的延續，而且是在整合區域內優質教育資源，并利用現代衛星通訊和互聯網技術開展教學的開放性學校，功能更加全面，更能發揮遠程教育的教學優勢。
1.2遠程教育的法律定位
明確的法律定位是遠程教育得以順利開展的前提，也是對學生權益的重要保障。目前涉及遠程教育定位問題的規范性文件僅有教育部的《廣播電視大學設置暫行規定》，但其條款規定過于籠統、缺乏實際操作性，教育部門難以把握遠程教育的需求定位。我國遠程教育機構辦學的主要任務實際仍是解決社會在職人員的學歷需求問題，但在遠程教育法律定位不明確的情況下，其社會認可度并不高，學生往往面臨存在“學和沒學一個樣”的局面。考察發達國家的相關規定，遠程教育能取得與普通高校同等的社會地位，兩者的差異多體現在教育形式和教學內容方面，在辦學資格、學位發放、運營管理等方面實則差異不大。社會教育發展的宏觀工程不能局限于現有的教育形式，我國經濟發展水平存在很大的地區與城鄉差異，教育資源的配給在布局上也體現出很大的不均衡性。盡管傳統的全日制高校有不可替代的優勢，但傳統高校的市場定位仍位于中心城市和經濟發達地區，培養方式欠缺廣度與深度。我國遠程教育的法律定位模糊，使遠程教育很難把握社會需求。但遠程教育擁有不受時空限制的靈活性和高性價比，應該在社會的教育資源整合層面發揮更大的作用。因此，面臨我國教育市場的現狀，承認遠程教育作為現行教育體系的一種獨立模式是十分必要的。
2遠程教育的主體規制
2.1政府部門的職責劃分
現代遠程教育基于互聯網技術開展教學與管理活動，使得其管理主體衍生出多元化的趨向。一方面，教育部門對于遠程教育的教學、管理、評估、審核等工作享有傳統意義的管理權限；另一方面，網絡空間具有賦權和控權的雙重功能，信息通訊部門、信息技術部門、網絡安全部門都有能力對遠程教育的教學內容進行審核。從我國目前的立法現狀來看，該領域的法律規制多以部門規章和其他規范性文件為主，呈現出層級低、碎片化的特點。利益相關部門可能通過“造法”的形式不斷跑馬圈地，最終導致管理職能的重疊與行政的無效率，也會出現權力尋租與腐敗。針對我國遠程教育管理領域存在的職能分散、交叉重疊等現實問題，建議立法應規定以某一部門為主導，使其對遠程教育領域的監管與執法有法律上的正當性?？紤]到遠程教育專業性和技術性較強的特點，可以由教育部門進行統籌安排，并從管理部門、網絡技術部門、信息部門借調相關專家，組成相對獨立的遠程教育委員會。因為教育部門作為傳統意義上的教育工作領導者，對于教育市場的運作模式與管理方法有深厚的理論基礎和實踐經驗。只要擁有其他部門的技術上的支持和執法上的配合，教育部門就可以逐步適應遠程教育的特點，發揮在教育管理上的固有優勢。
2.2遠程教育機構的審核與準入
遠程教育機構的規制應該包含兩個層面的含義。其一，明確何種類型的機構享有遠程教育的辦學資格；其二，明確遠程教育的招生入學標準，從而提高遠程教育的質量和管理效率。在遠程教育辦學資格層面，隨著2014年國務院取消遠程高等的教育辦學審批權，更多的高校和社會教育機構參與到遠程現代教育的辦學行列中，遠程教育市場化模式日漸形成。但問題在于，我國尚未形成良性的市場競爭機制，相應的遠程教育規范體系也未完全建立。遠程教育機構在經濟利益的驅動下，任意擴大規模和投資，會超出現有法規和監管部門的承載能力，教育的質量和社會信譽也難以得到保證。因此，建立一定的認證標準是對當下制度環境的重要改進。對于決策者而言，認證可以為評估遠程教育院校提供指導；對于遠程教育的提供者而言，認證可以為其設定一定的辦學資格標準；而對于學習者而言，認證使他們購買、衡量服務績效的重要指示。關于認證標準的具體內容，應包含遠程教育機構的任務、培養方案、師資力量、技術職稱等各范疇的規定。在遠程教育的入學資格層面，我國采用先審查后注冊的模式。從目前遠程教育的市場需求來看，買方（學生）在交易上處于市場中的有利地位，而為了獲得更多生源，遠程教育市場準入層面出現諸多不正當競爭行為，給后續教學帶來了很多風險。由于我國對于遠程教育的入學標準沒有形成統一的要求，各遠程教育機構在入學標準的設立層面有很大的自由權，這使得其在招生時基于自身運營需求往往不愿意嚴格把關。此外，遠程教育入學資格審查模式主要是形式審查，對于學生提交材料的真實性很少檢驗，因此學生為了取得入學資格可能會提供虛假證明材料。針對此現狀，建議由教育部牽頭制定統一遠程教育的入學標準，并設立獨立的監督部門通過網絡技術手段進行監察。必要時教育部門也可以通過派遣考察組的形式對部分遠程教育機構的招生入學情況進行實際檢驗，做到形式審查和實質審查的結合。
2.3遠程教育參與者權利義務分配
教師與學生作為開展遠程教育過程中的主要參與者，應該從立法層面明晰其權利義務。從教師層面而言，除傳統教育中的基本權利義務外，遠程教育也賦予了其新的權利和義務。一方面，遠程教育機構教師制作的課件，應該受著作權法律保護，建議在遠程教育的專門立法中加以體現。另一方面，應該建立遠程教育機構授課激勵機制。教師講授一門在線課程等同于一門面授課程的績效，并且準備相應的講授材料需要花費更多時間，適應遠程教育形式也需要教師付出更多的努力，因此應考慮通過一定的激勵機制鼓勵更多教師參與遠程教育。在教師的義務層面，由于教授方式和教師自身定位的差異，遠程教育立法應該明確規定教師上崗所應具備的條件，對于其計算機、互聯網技術、心理學水平都需要設立門檻并進行定期審核。在學生層面，相對于傳統的高等教育模式，遠程教育的學生與學校（機構）之間的法律關系更具有平等性和契約性，因此應該保障學生的契約性權益。具體而言，學生不僅應該享有普通高等教育中的基本權利，在遠程教育中教學質量的保障、學位證書的頒發、收費標準、學分要求等都應該通過遠程教育立法確定統一的標準，保障學生的知情權和受教育權等相關權利。在學生的義務方面，由于遠程高等教育擁有很高的自由度，加之考核、評價方式不嚴謹，造成了部分學生隨意逃課、退學、混文憑等情況。建議應施加相應的懲戒機制，可以考慮建立統一的遠程教育公共數據庫，對學生的無故曠課、退學等違規行為進行記錄，達到相應標準分別予以警告、通報批評、退學等處罰，使遠程教育的辦學模式規范化、體系化。
3遠程教育的教學管理
3.1遠程教育的課程設計
我國目前遠程教育機構多圍繞熱門專業展開課程設計，導致市場上的遠程教育課程呈現出同質化的趨勢，嚴重限制了學生的自主選擇。此外，遠程教育的人才培養模式也過于單一化，往往是普通高校的“網絡復刻版”，重視基礎性課程的教學評價，而使社會在職人員的工作經驗、實用技能等方面優勢被大幅度削弱，與社會實踐的脫節愈發嚴重。從市場機制的自身作用看，這屬于正常的經濟現象，遠程教育機構往往關心自身經濟利益，很難從社會公益角度進行考慮。因此，遠程教育的辦學特色和優勢在市場自發的調節機制下難以得到凸顯，需要一定的理論指引與法律規制來加以矯正。查爾斯•魏德邁的自主學習理論應該是遠程教育課程設計的核心理論，其基本要義是獨立學習與學生自治。該理論進一步認為遠程教育中的學習需要經歷三個階段，即獲取信息、內化信息和評價、利用信息，因此學習應該是主動的、獨特的，只有學生自己才能實現。在具體的立法指導層面，基于我國宏觀性、全局性的立法理念，立法設計無法對課程方面可能出現的問題進行細致具體的規定。因此建議中央立法層面僅給出宏觀的原則性指引，而將課程設計的自主權下放到各遠程教育機構，由其根據實際情況制定實施細則，并報教育部門審查備案。立法原則應該主要對課程安排、教師授課方式、學生評價方式等進行指導，確保課程設計中應凸顯遠程教育機構自身的辦學特色，注重課程安排的綜合性和適用性。其一，遠程教育機構的課程設計應該立足于教育市場的需求，重視自己的教育培養方式的特殊性，以培養實用性人才為宏觀目標制定自己的培養計劃，重視技能教育。其二，在課程的比例設計與課堂實踐中，選修課應占較大比例，教師要改變傳統填鴨式教學、老師主導課堂的局面，進行交互式教育重構。其三、在課程的評價層面，應該以形成性評價為主，以教師的教學經驗和方略搭建支架，讓學生始終處于主動體驗、主動反思、主動建構的主體地位。
3.2遠程教育的運營管理
規范嚴格的管理體制是保障遠程教育質量的關鍵所在，分類管理體制是目前我國對指導和管理各種教育院校的主要模式。我國將高等教育院校分為普通高等院校和成人院校兩類，并且將遠程教育院校歸入成人院校的管理范疇，該領域的管理機制通常采用技術手段實現對網絡教學內容的管理與控制。這種管理機制雖然在短時間內可以達到較高效率，但技術本身的中立性也決定了單純依賴技術治理所存在的缺憾性。遠程教育的管理應該在尊重教育行業基本特性的前提下，在社會規制的理論指引下提高水平。一方面，可以借鑒英國對于遠程教育的管理體制，對各教學中心和教師建立嚴格的考評和管理制度，在學生學習過程中的作業評判、課堂的秩序、學生反饋意見的收集與評價等方面都要提出明確的要求。遠程教育內部應該設立專門的監督機構，與教育部門進行連接并定期匯報相應情況，對于定期評估不合格的遠程教育機構予以警告、限期整改。對于整改后仍不合格的遠程教育機構，教育部門應限制其招生和辦學資格，情節嚴重的清除出遠程教育行業。另一方面，研究生教育中的導師制可以考慮予以借鑒，通過每位教師負責指導5~10人學習者的方式，對學生學習期間的學習、生活、心理、社會實踐等方面進行定向指導和管理，這不僅能夠提高教學和管理效率，也可以克服教學分離模式下產生的學生孤獨感、失落感等一系列心理問題。
4遠程教育的交流合作
4.1遠程教育的國內交流
由于國務院已經取消了遠程教育辦學審批權，更多的社會教育機構和高校有能力去參加到遠程教育中來，這些遠程教育機構基于自己的實際情況會形成自己的辦學優勢與特色。通過學院交流、合作辦學等形式促進遠程教育機構之間以及遠程教育與傳統普通高等教育學校之間展開合作，不僅可以提高學生的知識接收途徑，也能解決資金和師資等方面的需求，更可以解決人口增長、教育規模擴大等問題。遠程教育的主要交流內容應該包括幾個層面：第一，教學資源共享，遠程教育系統內部交換教材、課件以及其他學習材料可以降低成本并提高教學效率。第二，文化交流，主要是通過教師交流、學生交流的方式了解其他遠程教育機構、其他高校的文化理念、教學方法、學習情況，使校際合作不再局限于表面的領導層的溝通，推動相互合作關系的深入發展。第三，學分學位的互相認可，未來遠程教育合作領域，應該包括合作機構之間證書、同等學位、文憑、學分的認可等，以實現教育模式的自由開放。針對國內遠程教育的交流需求，立法設計可以付出兩方面的努力。一方面在于通過公權力部門搭建遠程教育機構的公共服務平臺，遠程教育交流的相關法規與政策信息，同時遠程交流機構也可以在該平臺尋求合作、教育資源共享、專家聘任等信息等，從而為遠程教育機構開展合作交流提供便利條件。另一方面，應該在學分制度層面進行改革，針對我國學分制度標準不一、不規范的情況，可以考慮設立激勵性基金，用于遠程教育機構之間的合作辦學項目，利用資源來刺激遠程教育系統內的合作，通過聚集來自不同機構、高校的專長，整合相關的利益訴求。比如可以通過遠程教育機構內部之間、遠程教育機構與高校之間創立聯合培養學位計劃的形式，允許成員學校轉換累積學分，完成教學計劃。
4.2遠程教育的國際交流
高等教育的國際化是經濟全球化發展的必然結果，遠程教育作為高等教育多元模式的重要組成需要放在高等教育國際化的背景下考慮。諸如英美等西方發達國家在遠程教育的理論與實踐領域已經積累了相當豐富的經驗，與其展開交流合作不僅可以提升國內遠程教育機構的知名度和社會認可度、也可以吸收來自發達國家遠程教育體系的先進辦學經驗。但是也應該明確，我國在政治、經濟、文化、法律體系以及社會環境和英美等國家有很大不同，導致對于遠程教育的發展模式必然會有很大的差異。舉例而言：西方對于遠程教育的需求多出于文化上的求知欲和興趣積累，而我國遠程教育要承擔一定的教育資源共享、實現教育公平的功能，中國市場的遠程教育很大一部分需要滿足學員的學歷要求，即西方遠程教育相對而言是“軟需求”，而對于中國而言是“硬需求”。這些差異無疑會造成中國現代遠程教育規范的理論體系和發達國家存在較大差別，需要我們審慎對待。具體而言，我們可以從三個層面進行制度改良：第一，教學資源引入。如香港公開大學與英國開放大學展開合作引入所需要的課程資源和教材；第二，專家人才引入。如上海開放大學提高自身的學術影響力引入國外高校特定領域的一些專家和學者；第三，辦學理念引入。在世界開放大學的教學實踐過程中，我國應該積極參與國際遠程教育機構組織、著名開放大學舉辦的各類學術討論會和國際范圍的課題研究，從中吸取先進的辦學理念和教育經驗。
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作者:孫冠豪 單位:華東師范大學