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學齡人口變化與教育資源布局是教育事業發展所需解決的兩大基本問題。黨的報告提出，要優先發展教育事業，并強調要推動城鄉義務教育一體化發展，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。為提前謀劃“十四五”時期基礎教育資源配置，本文基于杭州人口變化與基礎教育資源現狀，著重研究杭州各階段學齡人口變化情況與基礎教育資源供給匹配度，預判未來15年各階段學齡人口變化趨勢，提前謀劃“十四五”乃至今后更長一段時期內杭州基礎教育資源的調整布局，為形成更高質量、更均衡的基礎教育服務體系提供決策參考。
一、“十三五”時期基礎教育現狀
（一）常住人口持續凈流入帶來學齡人口增幅顯著。“十三五”以來，杭州人口遞增態勢顯著。2019年，杭州市戶籍和常住人口總量分別達到795.4萬人和1036萬人，常住人口增速達5.65%，較2015年上升4.23個百分點，戶籍人口增速達2.75%，較2015年上升1.62個百分點。學齡人口與青年育齡人口同步增加。杭州市常住人口中0-14歲人口占比由2015年的12.12%提升至2019年的12.90%，總人數由2015年的109.3萬人增長至2019年的133.7萬人，增幅達22.32%。同時，近兩年杭州市新增戶籍遷入人口中，年齡段主要集中在18-35周歲，占比達44%以上，青年育齡人口成為戶籍遷入人口的主力軍，亦是未來學齡人口快速增長的主導因素之一。學前和小學教育階段在校生數增幅明顯。伴隨著杭州市常住人口中0-14歲人口數量的顯著增加，杭州低齡段在校生數也在同步增加，幼兒園和小學教育階段的在校生數較多且增長顯著，2013-2019年年均增速分別為3.47%和4.15%，初中階段在校生數年均增幅為2.27%，高中階段在校生數基本持平。
（二）常住人口區域性差異帶來學齡人口分布結構不均衡。受常住人口總量和增量地區差異較大影響，各地區之間學齡人口差異性也較為顯著。蕭山、余杭、富陽和錢塘新區等新城區近年受土地出讓量較多、外來人口凈流入量較大、外籍人員隨遷子女增幅較快等多因素影響，各學段在校生數總量較大，尤其是學前及小學階段學位供需矛盾日益突出。濱江區和江干區則由于常住人口中育齡人口占比相對較大，且近年新建商品房供給較為集中，義務教育階段入學壓力有增無減。上城、下城、拱墅和西湖等優質教育資源相對集中的老城區學齡人口保持基本穩定，近年在校生數穩中略增。
（三）基礎教育資源持續增長但總量仍顯不足。各學段專任教師數穩步增長。“十三五”以來，杭州市基礎教育各學段專任教師數逐年增長，其中小學、初中、職業高中教師增速總體呈上升態勢，幼兒園教師增速有所下降，普通高中教師增速基本穩定。各學段班級數呈逐年遞增趨勢。“十三五”時期義務教育資源供給力度有所加大，小學和初中班級數分別增加1733個和474個。學前和小學階段班圖/任延級數增速較快，較“十二五”末分別增長16.40%和16.54%。相對于學生數的增長速度，杭州的教師數和班級數仍顯不足。隨著近年杭州市多所中小學陸續建成投入使用，教師擴編和招聘壓力急劇增大，教師結構不合理和超編現象明顯。一方面，隨著高校應屆畢業生教師招聘數量持續增大，義務教育階段30歲以下青年教師比重明顯上升，小學、初中30歲以下教師占比分布達29.69%、21.13%，年輕教師培養壓力較大。另一方面，杭州市小學教師已超核定編制數1173人，師資隊伍中合同制臨聘教師數量較多，容易造成師資隊伍不穩定且教育教學質量難以保證。由于班級數偏少，出現“大班額”現象。學前教育階段，江干區、桐廬縣幼兒園入園壓力較大，平均班級學額分別為31.15、30.71，超過幼兒園30生/班的招生標準。義務教育階段，各區縣市均已達到教育基本現代化班額標準，西湖區、余杭區入學人數常年有增無減，小學和初中班額均在40人以上；濱江區小學入學壓力近年來持續加大，班額達到41.09，為全市之最。高中階段，蕭山、余杭、富陽、錢塘新區四大新區班額位居全市前列，高中教育班額壓力較大。
二、“十四五”基礎教育資源缺口分析
本研究采用年齡移算法推算“十四五”期間杭州市學齡人口大致變化趨勢?？紤]到杭州擁江發展、數字經濟第一城等戰略實施以及2022年亞運會等重大事件影響，未來3-5年以青年育齡人口為主的常住人口凈增態勢將持續高位，由此對學齡人口短期預測數據進行小幅上調。依據《幼兒園教職工配備標準（暫行）》（教師〔2013〕1號）《國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》（國辦發〔2001〕74號）和《杭州市城市規劃公共服務設施基本配套規定（修訂）》（杭函〔2016〕105號）測算教育資源缺口情況。
（一）從學段來看，學前和小學階段教育資源缺口明顯。2015-2019年，杭州市常住人口分別增加了12.6萬、17.0萬、28.0萬、33.8萬和55.4萬，至2019年底達1036萬人，結合2022年亞運會等重大事件影響，按照常住人口年均30萬的速度，參考人口專家咨詢意見，預計到2025年，杭州市人口總量在1250萬人左右。學前教育和小學階段教育資源的供需不匹配表現得尤為明顯，中長期隨著學齡人口年齡遞增的傳導效應，初中、高中教育資源將在不同時期呈現不同程度的供需不匹配現象。學前階段，需新建幼兒園179所，幼兒教師缺口在5000人左右。“十四五”期間，杭州幼兒園學齡人口呈增長趨勢，總量峰值將在45萬人左右。按2019年幼兒園承載容量估計，將有約8萬的學前教育學位缺口，全市需新建幼兒園179所，幼兒教師缺口在5000人左右。小學階段，需新建小學66所，小學教師缺口在4000人左右。“十四五”期間，杭州市小學學齡人口增速最快，總量峰值約為75萬人左右，缺口將在9萬個學位左右，全市需新建小學66所，小學教師資源缺口將達4000人。初中階段，需新建初中31所，初中教師缺口超3000人。“十四五”期間，初中學齡人口總量的峰值約為32萬人左右，學位缺口達6萬個，需新建初中31所，初中教師資源缺口超3000人。高中（職高）階段，需新建高中（職高）41所，高中（職高）教師缺口超5000人。“十四五”期間，高中學齡人口總量的峰值約為30萬人左右，學位缺口約9.9萬個，需新建高中（職高）41所，高中（職高）教師缺口超5000人。
（二）從區域來看，余杭、蕭山、西湖、錢塘新區和濱江等。教育資源缺口明顯上城、下城等部分主城區學齡人口基本穩定，教育資源缺口不顯著。建德和淳安主要是人口凈流出區域，教育資源缺口總體相對較小。余杭、蕭山、西湖、錢塘新區和濱江等為人口主要凈流入區域，勞動力人口不斷流入帶來的學齡人口增加將增大教育資源缺口，三個階段（學前、小學和初中）的學位缺口數分別為46813、23651、29279、16101和11122個，具體見上表。
三、對策建議
（一）強化頂層設計，發揮教育布局先導作用。加快修訂教育資源建設布局相關規劃，各區、縣（市）要加快制定教育設施建設相關規劃或三年行動計劃，并將教育資源納入城鄉發展總體規劃。根據不同地區學齡人口的變化趨勢，有側重地開展教育資源布局。對建德、淳安等學齡人口增幅不大的地區，教育投入應主要用于改善辦學條件，加強師資培訓；對蕭山、余杭等人口機械增長較快，學齡人口呈快速增加態勢的地區，主要以新建、擴建學校為主，盡可能加大教學設施的學齡人口承載量；對上城、下城、拱墅等生源相對穩定的老城區，在土地資源有限的情況下充分利用現有教育資源進行學校的改擴建等提升工作。靈活設置百戶比指標，按六城區、四大新區、西部三縣市為三大區塊劃定范圍，分別設置最低百戶比指標，比如四大新區可設置最低百戶比為13，并進行動態調整。尤其是針對學位需求增加較快的濱江區、錢塘新區、未來科技城等典型區塊可以適當提高百戶比標準至15。
（二）落實建設標準，統籌盤活教育教學資源進一步加強居住區配套學校（幼兒園）規劃建設的法規制度建設，執行《杭州市政府投資項目審核控制標準》（杭建審改〔2018〕3號），建立配套學校建設的“四同步”跟蹤督查機制，推動學校建設標準、建設導則的修訂完善。結合杭州的國家支持社會力量發展普惠托育服務試點城市建設，鼓勵支持有條件的幼兒園開設托班，推進托幼一體化服務。探索發展產業園區嵌入式幼兒園相關內容，鼓勵有需求有條件有積極性的園區、企業開展產業園區嵌入式幼兒園試點，充分利用存量資產，突破現有規劃、招生、辦園等相關政策規定，舉辦產業園區嵌入式幼兒園。同時，結合不同階段學齡人口的變化趨勢和高峰期，可適當進行小學和初中合建，促進中小學教師的合理流動和優化組合，統籌整合教師、教室、場地、設備等各種教育資源。
（三）加強隊伍建設，完善優秀教師培養機制。探索建立教師儲備庫，在新學校建成投入前2-3年招聘一批優秀教師納入全市教師儲備庫，并在骨干學校進行教學實踐、在職培訓、跟蹤考核。深化完善市域內優質教育資源共建共享新模式，深入推進中小學教師“縣管校聘”管理改革，繼續實施縣域內義務教育公辦學校教師校長交流制度，平衡各級各類學校之間的教學質量差距。實施國家“教師教育振興行動計劃”，落實師范生生均撥款標準上浮50%的要求，擴大師范類院校師范專業招生規模。尤其要加大力度新增設立教師緊缺的學前教育師范專業，鼓勵支持高等院校開展學前教育教師培養，改變學前教育師范畢業生少、幼兒園師資相對薄弱的困境。探索建立與杭州基礎教育專業相關院校的人才培養戰略合作機制，加強對基礎教育專業學生的定向培養，不斷輸送優秀專業人才。完善教師收入分配激勵機制，有效體現教師工作量和工作績效，績效工資分配向班主任和特殊教育教師傾斜。設立市、區（縣、市）二級尊師重教獎勵基金，鼓勵和引導骨干企業捐資助教，營造社會各界關心支持教育發展的濃厚氛圍。同時，充分考慮新型城鎮化、全面二孩政策及高考改革等帶來的新情況，在現有編制總量內，統籌考慮、合理核定教職工編制，采取多種形式增加教師總量。進一步探索完善市域范圍內教師編制統籌配置有關政策，推進跨層級、跨區域劃轉教師編制改革，建立跨層級、跨區域緊密型名校集團。探索借鑒建立事業編制周轉池的做法，提高編制使用效益。
（四）創新發展機制，推進公民辦協調發展。發展民辦教育不僅是教育事業發展的需要，也是教育質量優化的需要。引導鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務，是擴大開放發展、拓寬教育資源的必要之舉。創新民辦教育管理模式，積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦各級民辦教育，引導和吸收社會優質資源參與基礎教育。進一步規范杭州社會力量辦學，促進民辦教育健康有序發展，推進公民辦教育協調發展。
作者:杭州市發展和改革委員會課題組 單位:杭州市發展和改革委員會
