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一、高等教育中介組織理論概要
在教育界中，中介機構占據著舉足輕重的位置。但是，學界至今并未對其進行清晰的、權威性的界定，反而產生了形形色色的觀點理論來表現教育中介的性質特征。比較有代表性的有：緩沖器理論、中間機構理論和信息不平衡理論。在國外對教育中介組織的表述中，美國著名教育學家伯頓•克拉克（BurtonR.Clark）教授最早提出了bufferorganization/institutions，即緩沖器概念。緩沖器觀念認為，教育中介實際上就是緩解政府宏觀調控與高校自主治理過程中所產生的摩擦和沖突的工具。由這一橋梁所連接，高校能夠和政府展開平和的協調，使二者的建議及意見能夠趨于一致。當前，政府希望高校能夠為經濟發展提供原動力，而高校卻希望沿襲傳統的自主管理思想，順應時代進步要求而產生的教育中介能夠妥善緩解這一矛盾的激化。然而，大學的存在和發展不僅與政府發生關系，同時與其他許多組織機構有聯系，因而將教育中介組織當作大學和政府之間的“緩沖器”還不夠全面，實際上，其所調整和維系的是社會、政府、市場、高校以及學生等多方主體之間的關系。愛德加•弗瑞克曼就設計了一個圖例，直觀表現出了教育中介所處的社會位置，該理論的誕生使得教育中介所包含的內容變得更為廣泛，使其界定范疇與作用變得更為清晰、準確。然而，該理論僅側重于教育中介所反映的社會普遍性質，并未重點關注其教育意義。因為教育中介占據著非常特別的地位，相關人士對其考察和探討范圍變得更為寬廣。根據信息不對稱原理的觀點來看，高校與政府及社會所獲取的信息資源存在著明顯的不平衡現象：首先，無論是高校還是政府，雙方手中都擁有對方無法清晰了解的資訊內容。對于高校來說，掌握著大量的教學、財務流轉以及科研資料，而政府擁有的是教育方面的財政資金、發展決策以及相應的宏觀調控信息，在此環境中，中介的存在使得雙方能夠更為有效地共享相關信息，提升高校教學活動的規范化和一致性；其次,高校和整個社會所把握的信息內容更加不平衡，在社會領域里，擁有學界、機構組織、各類法人團體以及學習人員，而高校有權進行生源招錄、學業設計，并能夠得到大量的高科技研究信息和成果。立足于經濟學來分析，如果信息無法充分溝通，廣泛共享，就會導致成本不斷提高，并無法維持良好的品質。所以，打造出合理、高校的信息溝通機構是有效化解以上矛盾的主要方式，這也促成了教育中介的誕生和發展。上述三大論點所處的層次有所區別，所以產生的結論也具有一定的差異性。緩沖器觀點側重于政治學思想，中間機構觀點更重視社會學的論斷，信息不對稱觀點所產生的理論依據是經濟學思想。這也反映了教育中介的形成離不開經濟、政治、文化以及科學技術等各個領域的作用。
（二）高等教育中介組織產生的合理性
高校所開展的教學活動是為了將可用之材傳輸給社會，其內部體系紛繁復雜，不管采用分權、集權還是二者兼顧的教育機制，政府的政策和行為都可能出現較大偏差，最終導致政府失靈。如在美國和加拿大，政府的失靈表現為中央和地方難以通力合作，進行有效的溝通，而中央所頒布的法規制度也無法獲得地方政府的嚴格落實。對于我國來說，這種失靈現象反映在：政府無法對自身進行精準定位，對高校教學活動過于干涉，導致大學變成了政府手中的附隨產物；而在這一過程中，政府并未掌握到大量、有效的信息資源，導致效率不高；相關的制度政策老舊、保守，無法滿足教育發展需求；在干預的過程中未依據公平正義的原則。因此，政府在管理高效活動時會形成一定的問題，此時，大力打造教育中介就能夠有效增強教育效果。
（三）概念界定
隨著教育組織與社會及政府之間的關系變得日益緊密，教育中介也應運而生。從目前來說，高校需要高校自治、政府調控以及社會協調這三方面力量的通力合作，從而增強管理的平衡度與民主性。調整權力時，為提升效率和公正程度，部分高校及政府責任開始由社會的里的中介組織來承擔。其往往具備自主資本與明確的運作方向，其專業水準和管理能力也十分高，有效彌補了政府效能低下以及高校自治的局限問題，并受到了社會各界的一致好評，某種意義上，妥善化解了大學和政府因差異化的目標利益而產生的沖突，在教育領域的深層次上，以“中間人”的身份發揮著自身的巨大作用。本文所研究和分析的教育中介是根據相關成文法律規范制度建立，嚴格遵守公正、獨立、透明化要求，從屬于我國教育系統，并合理地行使監督評估、溝通協調等職能的機構組織。
二、高等教育撥款咨詢機構設置模式
（一）以美國為代表的多樣化競爭模式
（1）美國政府對高等教育的經費支持。
一直以來，在美國各州擁有教育權，聯邦政府并不擁有此項權利。在每一個州，高等教育機構的設置不同于其一體化程度，其中所占比例較大的為私立高校，高校管理中體現出明顯的分權特征以及多元化趨勢。對于高校，州政府并未加以全面地控制，放手將高校至于市場之中，自主地參與各個方面的競爭，包括生源、科技以及勞動力等。董事會（主要為校外人士）具有最終決定權，其發展導向為社會需求。聯邦政府明確指出,只有通過政府認可的評估中介機構所評估的院校才有資格獲得聯邦項目資金支持，這項規定把非政府的評估與申請聯邦經費的條件聯系了起來,不僅提高了高校參與評估的積極性,更強化了中介評估機構評估的必要性。當然,評估機構尋求政府的認可是自愿行為,也可以隨時退出政府認可,而且未經認可并不影響其開展評估活動。但是,因為高校需要聯邦政府的各種資助項目,因而評估中介機構的政府認可就顯得很重要,從而成了一種準政府行為。這也是美國高校評估制度的顯著特點。針對高校，聯邦政府資助的對象主要是學生還有研究。所謂的學生資助指向學生直接發放助學貸款或者是獎學金；亦或是將款項撥給學校，再通過獎學金，亦或是助學金的途徑發放給學生。所謂的研究資助指向高校研究提供一定的經費，其主要目的在于促進科學研究以及高校改革創新的順利開展，多數研究經費由不同的聯邦政府同時進行管理，并加以使用。在美國，政府將會為公立大學提供四到六成的經費，專門委員會負責撥款，因此專門委員會起到一個橋梁作用，負責協調政府同高校的關系。財政撥款在其具體模式上呈現出多元化地特征，但是只有得到立法機構的批準后，才能進行撥款。
（2）美國高校的各種中介組織。
在美國，教育部認可的具有全國性質的高校評估中介機構共有：8個全國性的院校認證委員會和近60個學科70余個專業評估機構以及6個地區性院校協會下屬的8個院校認證委員會是獨立的協會，此外，還有屬于各州的高等教育撥款中介機構。院校若通過某評估中介機構的評估就可以成為其的會員，評估中介機構也就成了吸收許多院校會員的“協會”，評估機構的活動經費主要于來源院校繳納的會費。成員院校按照章程規定每年向評估機構或協會交納一定的費用,數額按照學校規模亦即學生人數交納，其標準由協會組織的代表大會投票決定,每年都要投票重新確定，并及時公布在協會出版物或網頁上。美國有三個主要的全國性評估機構：一是全國高校鑒定政策委員會（NPB）。1993年，克林頓政府制定了一系列教育改革措施，進一步完善高等教育鑒定機構制度，強化美國政府在高等教育發展中的作用，成立NPB，其任務是研究評估高等教育面臨的主要問題，提出解決辦法，構思評估方案?？梢姼叩冉逃b定機構在美國政府和大學之間的作用是不可或缺的。美國高等教育評估制度是協調大學與國家、受教育者和工商業投資者之間關系的重要紐帶，高等教育評估制度的重要價值就是以“無形的手”來鞭策大學的發展。二是高校鑒定認可委員會（CORPA）。CORPA是1994年l月成立的非政府組織，其宗旨是促進、改善和確保美國高等教育的質量，任務是制定評審和認可各評估組織的準則和條例、程序和方法，對各評估組織進行評審、認可和協調，為評估組織提供服務，幫助其改進工作。CORPA的核心領導由7人組成，以個人身份分別代表公眾、各種評估組織以及學校主要行政領導人和董事會。CORPA下設負責常務工作的認可委員會（COR），負責接收評估組織要求認可或繼續認可的申請，進行評審，并作決定，每年公布獲得認可的評估組織名單。三是專業鑒定協會（ASPA）。ASPA于1993年8月成立，是一個非營利性自治組織，領導各專業評估組織，代表其利益，為其服務。ASPA可以自己制訂對評估組織進行評估的準則和程序，可以監督全國的專業鑒定過程，檢查各評估組織的評估工作是否負責、有效、嚴格、公平，維護學生和大眾的利益，促進提高教育質量。1994年7月，由24所高校的校長等組成了一個校長評估工作組，1996年3月工作組將關于成立新的高校鑒定委員會（CHEA）的建議，連同CHEA理事會的選票分送2990所院校的校長，從而實現了美國高等教育史上第一次全國性公決，成立了CHEA。同年，新的高校鑒定委員會（CHEA）有序接管了ASPA的工作。在這三個全國性評估機構中CHEA影響最大。CHEA是一家以評估中介機構的資格為主要任務的民間機構，其理事會由高校校長、學校代表以及公眾代表等15人組成。美國“高校質量認證理事會”是一個大學的協會，擁有3200所院校會員，是高校會員組織中最大的一個。宗旨是通過對高等教育評估機構的資格認可來提高教學質量，從而為學生和家長、政府與院校及贊助機構服務。由于其機構的獨立性，評價體系的科學性，得到廣泛認同，在學校獲得政府和社會各界的經費時，發揮著舉足輕重的作用。
（二）以英國為代表的委托獨立機構模式
英國于1992年出臺了教育法案，自此成立了以高校為服務對象的撥款委員會，至此英國對高校撥款方面的工作進行了統一?，F階段，英國以高校為服務對象的撥款機構總共有4個，包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士等三家專門從事教育方面的撥款委員會，以及北愛爾蘭地區的就業、學習部。中央政府負責確定撥款總額，此外政府亦或是一會有權確定分配資金時所需要堅持的基本原則以及具體的比例，撥款機構的職責是將資金具體地分配到每一所高校。對高校進行的撥款主要分為兩類，一類是教學撥款，另一類是科研撥款，對此撥款機構在原則還有方法上要有所區別，教學撥款一定要堅持公平性原則，其基礎在于標準費用，采用對教學撥款和科研撥款實行不同的原則和方法，教學撥款體現公平性原則，以標準費用為基礎，再聯系學生規模以及所需要的基礎成本來確定撥款基數；此外，科研撥款的主要方式為競爭形式，其參考標準為科研水平。實際上，撥款機構起到一個的作用，其主要職能在于按照政府制定出來的預定目標，對高校的具體績效標準加以確定，并以此這些標準來評估高校。它所體現的是政府的意志，不管是在目標上，亦或是在人員上，均反映出了高等教育市場不斷實現市場化以及逐步朝著公司化方向發展的要求?；鹞瘑T吸納了眾多的外部人員，公司化導致大學治理方面，學術人員的地位不斷地下降。并且基金委員同樣會降低公共資助水平，從而加劇了競爭性，政府資助也形成了準市場，高校必須要在基金委員會的統一管理之下才能得到撥款。近年來，英國高校發展到評價型和審計型的新階段，高等教育撥款委員會及其基金委員會管理趨于成熟，功能更為完善，如英格蘭高等教育撥款委員會中的基金委員會（HEFCE）：
（1）HEFCE的治理框架。
促進高校有一個健康的財政，是HEFCE的最終目標，從而避免高校出現財政赤字而難以彌補。對此，基金委員會對治理模式進行了完善，主要三個構成主體：政府、基金委員會和大學三者之間有明確的分工。政府通過政策對高校發展進行控制，同時負責審查財政撥款，并對其實行問責制，對教學領域還有科研領域的質量加以保障，并對其加以評價；基金委員會的主要職責在于對公共資金進行分配，并制定出與政府目標相符合的戰略；高校主要是在前兩個主體所構成的工作體系當中進行合理的運作。問責制HEFCE治理所具備的最為明顯的一個特點，嚴格地審計大學財政，并對其加以監督，從而確保政府撥款的使用價值，有效地提高高校的教學水平，還有研究質量。一是HEFCE支持大學教學。在進行教學自主的時候，主要依據是質量保障署所公布的教學排名。并且，HEFCE也會資助一些成年學生，以順利完成他們的學業。雖然HEFCE所提供的資金支持對高校來說至關重要，但是課程設置以及內容設置都取決于高校。教學資助還有一項原則，即高校將當年HEFCE確定的標準當成是依據，獲取額外的資助名額。HEFCE為了實現教育公平，劃撥一部分的獨立資金，主要用來資助一些劣勢學生，比如說沒有傳統背景，殘疾，或者是存在不能完成課程風險的學生。二是HEFCE支持大學科研。對于英國高校來說，研究基金主要來源于兩個機構，一個是HEFCE，另一個就是各研究委員會，其中含有科學與工程、醫學、量子物理學、自然環境、社會科學等各個學科的研究委員會，從而形成了“雙重支持制度”。HEFCE所提供的資金用途在于研究設施，以及圖書館建設方面，還用來支付IT費用，以及相關學術人員薪酬等。對科研的資助，HEFCE所堅持的原則為擇優分配。對此，高校必須要證明自身的科研評估同階段要求相一致。HEFCE會將科研評估的實際結果作為依據，來確定資金支持的力度。高校需要在限定時間內將科研所取得的實際工作績效提交給HEFCE。HEFCE負責對其進行打分，主要劃分為六個等級，依據排名確定撥款的具體金額。對于英國高校來說，財政支持的作用是不可忽視的，然而最近這些年，基金委員會對高校的撥款在其總收入中所占比例在45%以下，以往的比例為90%，出現了明顯的下滑，由此可見，高校有了更多的資金來源。
（2）HEFCE與高校簽署的財政備忘錄。
一是財政備忘錄的工作流程。高校通過財政備忘錄來對自身的績效責任加以承擔，HEFCE負責財政備忘錄的制定，并對其進行頒布和實施。獲取政府撥款時，高校需要同HEFCE之間進行財政備忘錄的簽訂?？偟膩碚f，財政備忘錄包括兩個部分，首先是對所有的高校均能夠適用的要求，其次是從一定高校的實際情況出發，有針對性地制定的要求，每年都要進行更新的要求。財政備忘錄主要包括三個方面的主體：首先，HEFCE的CEO，確保政府撥款的具體用途；其次，高校治理機構；最后，高校CEO（一般為副校長）。在高校內部，治理機構掌握著最高權力，其主要職能是對高校的各項內部事務以及同外部環境之間的關系進行處理和協調。一般以1992年為界，之前由高校委員會來充當治理機構，之后就變成了董事會。不管是哪個組織，都有高校員工，也有學生，此外構成人員還包括工商業的一些外部人士。高校的整個發展戰略取決于其治理機構，此外需要負責于公共資金。副校長擔任Chief-Executive，主要要只能在于對HEFCE劃撥的資金加以利用。高校的代表Vice-Chancelfor同HEFCE之間簽訂協議，倘若高校的行為中違背了備忘錄的要求，一定要報告給治理機構；倘若治理機構無法妥善解決，那么就要報告給HEFCE。責任還有資金是財政備忘錄的兩大內容。財政備忘錄對HEFCE以及高效之間的關系進行了界定，確保公共資金的正確使用；確保積極有效地實施風險管理機制，還有風險控制機制，充分發揮資金的效用。一定要強化財務管理，確保高校的償債能力，將赤字控制在合理的范圍內。二是財政備忘錄對大學進行有效的風險管理。HEFCE于2007年對《高等教育機構問責制》進行了修訂，其問責制框架反映出，其重點工作內容就是風險管理，以及風險評估。HEFCE屬于公共機構，負責于議會，需要評估資助對象的風險。倘若HEFCE并未發現高校所存在的缺陷，無法為彌補缺陷提出有效地建議，卻對此高校加以持續地資助，那么就屬于不合理利用公共資源的行為，公共賬目委員會就會對其追究責任，加以指責。在保險控制還有風險控制上，主要包括三個步驟：首先，高校于年底，即12月份將績效情況提交；其次，HEFCE需要實地監督高校，例如對其進行訪問；再次，HEFCE也要審計高校，同時需要提交書面報告。以上三個步驟對HEFCE評估大學風險具有決定性的作用。HEFCE對大學的風險評估通常有兩類結論:一種是“較高風險”，另外一種則是“較低風險”。HEFCE的風險評估是在分析研究各個大學市場和大學發展戰略計劃的基礎上，對大學的可持續發展和問責制情況進行評價。英國高校大多數處于較低風險狀態，只有極少數被HEFCE評為高風險類型。對高風險大學，HEFCE與大學在3月底達成一致的風險評估。被認定處于高風險狀態的大學，一般是財政和市場地位不能保證長期發展的需要，也可能是戰略計劃以及辦學成本超過大學的自身能力。為體現信息自由以及公共問責制的原則，風險評估結果原則上要對外公開，但一般都在3年后公開，這樣會給大學一個緩沖期，改善其自身存在的問題。
三、結論
英美兩國的社會實際具有一定的差異性，但雙方還是存在著共性部分：一是充分考慮了效率和公平兩方面的問題。雖然雙方國情不同，財政情況也有所差異，然而針對大學所采取的撥款手段都會兼顧效率和公平，確保均衡發展。二是建立了起緩沖作用的部門。大部分國家都會成立專門的緩沖機構開展相關的撥款決策活動，從而保障高校自治和國家調控工作的順利展開。三是政府相關部門同步實行主導教學與自主辦學。四是采取直接渠道與間接渠道并重的撥款模式。五是撥款源頭分別來自中央與地方兩級，有助于分權，緩解原本處于中央集權階段的高等辦學教育形勢，也能實現高等教育辦學由地方引導向國家引導的職能轉變。六是以法律途徑保證其順利實施。明確立法項目中對政府地位與高校權限的劃分，既要保證撥款規范，也要保證高校獨立。英美政府對高等教育評估中介機構的宏觀調控管理，既保證了政府對其進行間接管理，又為高等教育評估中介機構提供了廣闊的發展空間。同時，高等教育評估中介機構較為完善的自我管理系統也充分體現了自治的特點。二者共同保證了高等教育評估機構的健康發展，同時也為高等教育質量提供了保障。對于我國正在規劃的高等教育撥款咨詢委員會有如下啟示：
（1）政府要承擔起管理職責。
首先，政府應當為評估機構的發展提供法律保障。到目前為止，我國還沒有一部關于高等教育評估中介機構的法律法規，這使得高等教育評估中介機構的存在沒有“安全感”，也無形中降低了高等教育評估中介機構在社會中的威信與地位，不利于評估機構順利開展評估工作。因此，在我國教育管理體制轉型時期，政府應當盡快在法律層面上確立高校評估中介機構的性質和定位，從而為評估中介機構的發展提供法律保障，促進評估機構的健康發展。其次，政府應當運用多種手段監督、調控評估機構。政府應當運用適當的協調方法指導評估中介機構的規范發展。在必要時運用行政、法律等硬性協調手段，對不同類型的評估機構實行不同的資格準入制度、注冊管理審查制度等；但更多的時候應采用規劃、指導、鼓勵、培訓教育等軟性協調手段,扶持合法、守法的評估中介機構成長壯大。
（2）培育評估中介機構的自律機制。
從國外評估機構的發展經驗來看,完善高等教育評估中介機構不僅需要來自政府的宏觀調控，也需要評估中介機構的積極努力。評估機構自律機制是評估中介機構的內部管理機制，是發揮中介功能的基礎，也是政府拓展公共管理職能的前提。我國高等教育評估中介機構的自我管理能力還應從以下方面來提高和完善：一要強化服務觀念,樹立優良的自律管理意識和較強的風險責任感。二要建立健全內部質量控制機制，努力提高評估機構的專業化水平,建立由評估專家、政府代表、高校代表等組成的評估人才資源儲備以及科學、規范的評估標準與程序,保證評估工作的科學、公正和合理。
作者：陳齊 單位：江蘇科技大學經濟管理學院