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一、中國成人教育法制化的形成與發展
(一)成人教育法制化的內涵
規范成人教育的一系列法律法規是成人教育制度的重要構成部分，成人教育制度是成人教育發展完善的必要規范。成人教育的實踐不斷的表明，成人教育制度涉及到如何最大限度辦好成人教育，主體的權利義務如何規范，如何將其權利義務轉移給合作辦學主體，其成立條件如何。在多元化辦學主體存在的條件下，如何規范辦學自主權，企業及社會如何介入成人教育。在辦學體制上如何處理中央和地方的關系，怎么實現集權與分權，怎樣規范招生權、辦學權、管理權。在成人教育過程中實現法制化就要對與成人教育相關的各種關系及其程序依法規制，有效運轉的進程。它反映成人教育制度的演變，標志著成人教育已由初始階段的自發狀態上升為國家意志，反映成人教育法律制度的體系化、系統化和有效性。其主要內容就是規范成人教育的目標、內容、措施、體制機制等。
(二)中國成人教育法制化的發展
隨著成人教育實踐的豐富，我國成人教育制度逐漸發展壯大，成人教育事業呈現出蓬勃發展的局面，培養出大批知識人才，我國成人教育法制化進程經歷了三個階段。三個階段的歷程揭示了人們對成人教育本質認識的不斷深化而逐步建立的過程。第一個階段，成人教育法制的確立階段。從上個世紀新中國建立不久到整個50年代。新中國建設百廢待興，在黨和國家號召下，很快開展開了工人、農民教育的浪潮，提高工人、農民的教育水平，使之與普通教育平行發展。第一次全國工農教育會議是在教育部、全國總工會的主持下于1950年9月在北京勝利召開，大會制定了工農教育實施方針、政策和措施。1951年10月，政務院《關于改革學制的決定》，《決定》第一次從國家角度以法令形式提出成人教育制度問題。新的成人教育制度由政務院于1952年實施。中國高等函授教育的學制也由教育部在1955年確立。次年，業余高等學校本、?？坪吞貏e班的學制也得以確立。根據實踐的需要又多次進行完善，成人教育制度終于初步建立。第二階段，成人教育法制發展階段。從上世紀70年代末到90年代初。在這個階段，隨著改革開放基本國策的確立，工作重心的轉移，成人教育在國民經濟發展中的作用非常明顯，于是加快了成人學歷補償教育。同時，明確提出實施繼續教育和崗位培訓，初步形成成人教育體系，為成人教育制度的建立打下了堅實的基礎。十一屆三中全會后，成人教育進一步促進了經濟社會發展，其法制化呈現迅猛發展。高等教育自學考試制度的建立也提上日程?！蛾P于高等教育自學考試辦法的報告》被國務院在1981年批準，中共中央在1985年作出《關于教育體制改革的決定》，崗位培訓制度被正式提出。國務院隨后要求建立和逐步完善繼續教育制度以適應人民接受教育的需要。1987年，《關于改革和發展成人教育的決定》出臺，這對于中國成人教育制度建設十分重要，具有里程碑意義，逐步確立了中國成人教育制度主要框架，成人教育的任務進一步明晰、職責更加明確，制定了各項政策來解決成人教育發展中暴露的問題。如三種證書制度的實行、考核機制與崗位合格證的頒發、成人高等學校發展的重點，大學后繼續教育和各類學校之間的聯系、協作。并對成人教育經費的投入進行了明確規定，完善各類成人教育管理機構，對其各自的職能和作用也進行了規范，實行分權和放權相結合分級管理的體制。第三階段，成人教育以基本法為主體的法制化形成階段。從90年代中期開始至今。1993年，國務院出臺《中國教育改革和發展綱要》。1995年，頒布《中華人民共和國教育法》。1996年，推出《中華人民共和國職業教育法》。1998年，《中華人民共和國高等教育法》正式出臺。這個階段法制化建設由分散單項的制度安排上升為整個成人教育制度戰略構想和法律規范的高度。1993年出臺的《中國教育改革與發展綱要》明確指出:成人教育不僅是傳統教育的完善，而且是建設終身教育的創新。國家要不斷完善成人教育制度，繼續建立適合社會發展需要的一系列教育制度，如崗位培訓制度、證書制度等，并深化改革成人教育辦學體制，實現以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的合理體制。我國成人教育實現法制化的重要標志是《中華人民共和國教育法》的建立與完善，不僅推動了普通教育法制化，而且對成人教育進行了綱領性規定。奠定了成人教育法制化的法源基礎。指出成人教育制度是國家保障從業人員獲得職業培訓、繼續教育重要途徑。2002年，《中華人民共和國民辦教育促進法》正式通過，該法的出臺標志著民辦教育也走向法制化道路，進一步豐富了我國多元辦學體制。2004年，國務院制定《中華人民共和國民辦教育法實施條例》。2004年，批準《教育振興行動計劃》，大力推動多樣化成人教育和繼續教育的發展。實現了成人教育以學習者為主體，政府資助，單位鼓勵的體制。2010年國務院頒布實施《國家中長期教育改革和發展綱要》，確立加快發展繼續教育，建立健全繼續教育體制機制，構建靈活開放的終身教育體系。2014年，國務院頒布《關于加快發展職業教育的決定》，積極發展多種形式的繼續教育，建立有利于全體勞動者接受的職業教育、培訓學習制度，服務全民學習，推進學習型社會建設。建國以來，特別是改革開放以來，我國成人教育制度的基本框架已經形成，它有效地引導和保障了我國成人教育的發展。
二、我國成人教育的現實困境及法制化建設中的問題
(一)成人教育存在的現實困境
1．社會對成人教育的認識不夠。
教育管理機構偏重普通教育而忽視成人教育，對成人教育的重要性認識不足，措施不力。企業及社會認為成人教育是市場調節的主體，對成人教育參與熱情不高，支持力度不大，沒有真正認識到成人教育的直接受益者是個人、企業、社會。辦學主體在舉辦成人教育過程中，過分看重經濟利益，忽視成人教育的社會職能，許多高等成人學校在資金投入、師資配備、教育資源利用上沒有得到應有的重視與支持。只把成人教育作為一種創收的手段，沒有站在全局的高度，站在提高國民素質的高度去看成人教育。盡管中央三令五申推進職業教育、終身教育，但是由于社會基層對成人教育認識不到位，甚至存在偏差，造成成人教育社會推動力不夠，在法制建設上自覺性不強。
2．成人教育的機構職能不到位。
從國家層面上看，缺少成人教育統一指揮系統。從地方層面上看，有些成人教育系統被合并、撤銷。或者雖有機構但在成人教育辦學過程中管理不到位。導致成人教育機構無法協調指導、細心管理。正是由于管理機構、管理力量、管理職責的不到位或缺失，造成成人教育市場后繼乏力。
3．成人教育的市場混亂。
我國的成人教育市場很大，競爭也很激烈。成人教育各自為戰，放任自流。受經濟利益的驅動，一些辦學合作單位為了招攬生源進行了惡性競爭，在同一區域、同一學校多家辦學合作單位爭奪生源，打價格戰，甚至國外的辦學機構也參與了這場競爭，競爭達到白熱化程度，這些無序的競爭破壞了成人教育健康發展。
4．成人教育特色不鮮明。
把成人教育等同于普通學歷教育，忽視學歷之外的崗位培訓、繼續教育，以至于形不成成人教育的特色和亮點。把成人教育應有的針對性和實踐性沒有發揮出來，出現了為了學歷而上學，學不學一樣拿文憑的怪現象。
5．成人教育教學質量下降。
由于生源質量差，學生的自學能動性不高，制度的約束力不強，教學管理的不到位，國家對成人教育質量的監控體系缺失，造成成人教育教學質量的下降。
6．社會認可度低。
在傳統觀念和習慣勢力的影響下，社會對成人教育學生“另類”看待，不屬于大學畢業，一些工作崗位成人教育學生被排除在外，在晉級提升也被作為“另類”人員，得不到應有的社會承認。
(二)現行法律體系存在的問題
1．缺少基本法的支撐與保障。
成人教育是終身教育的有機組成部分，它與普通教育共同構成我國教育的完整體系，共同支撐我國國民經濟的發展，作為教育的重要一極，有著普通教育無可替代的作用，它是建設學習型社會和終身教育的基本途徑和方法。但是我國社會成人教育法制并未得到應有的重視。在憲法層面，建設學習型社會，實行終身教育，發展成人教育并未列入現行憲法。在法律層面，建立了高等教育、基礎教育、成人教育、職業教育四大教育體系，但是《成人教育法》一直缺位。在行政法規和地方性法規層面，雖有國務院頒布的規范性文件，但就成人教育沒有單行條例。成人教育的法制大多散見于政府文件或其他低層次規定中，這些規定是一些零碎的、淺顯的，缺乏系統性和強制力，而且立法空白太多，內容滯后，不具協調性和前瞻性，對成人教育實施場所、經費保障、管理機構、資源配備、體制機制缺乏強制性規定。發展成人教育沒有基本法保障，這在我國法律體系中實屬遺憾。
2．現行政策強制力弱。
由于我國缺少統一的《成人教育法》，從而使成人教育雖有大政方針但無法在統一的規范下落實，雖有各部門的單行規定，各辦學主體的章程，但法律的空白多，它們之間相互沖突，造成執法者無法可依、執行者無法遵循，法律難以適用。更有甚者，由于法律層次低，行政單位無權行使處罰權，或雖擁有處罰權，由于大環境的影響難以實現處罰。就現行政策來講，由于政策具有時代性和針對性，使原有政策面對新出現的問題顯得力不從心。由于市場機制的引入，辦學主體多元化，但相應法律制度沒有建立，辦學行為出現混亂局面。為了規范自主權，2007年教育部下發《關于加強成人高等教育招生和辦學秩序管理的通知》，各地教育部門相繼制定管理意見，但是由于層次太低，成人教育混亂局面沒有得到根本治理。成人教育規范化，需要以《成人教育法》為主干，以行政法規、地方性法規、規章為具體實施，形成層次分明、調整有效、堅強有力的法律制度。
3．成人教育依法實施的意識淡薄。
就辦學主體來講，一些不具備條件的主體也能得到行政許可，教學質量多次達不到要求的沒有得到應有的限制;一些違法行為得不到應有的處罰。一向遵紀守法、辦學成績較好的辦學單位，得不到應有的保障。就成教學員來講，以拿到文憑為目的的成教學習觀念還沒有根本轉變，在此基礎上學習制度、考試制度無從實施與遵守。社會對成人教育依法實施的意識普遍淡薄，阻礙了成人教育的發展壯大。
三、西方發達國家成人教育法制化建設的啟示
(一)歐盟成人教育法制化建設歷程及啟示
在歐盟范圍內，英國成人教育是成功的典型。英國相關法律體系的構建既是成人教育科學發展的法律保障，又是實現人人享有受教育權和學習權的法律基石。英國在成人教育發展的每一個重要階段都會頒布一些具有重大影響的法規。1919年，頒布《史密斯報告》，該報告使英國成人教育作為制度被確立下來。1924年，《成人教育章程》頒布實施，該章程不僅詳細規定了成人教育入學的條件，而且對課程內容也進行了規范，深刻影響了成人教育的發展。1964年頒布國家培訓法案即《工業培訓法案》，建立由政府監督的工業培訓，具體培訓交給產業培訓委員會進行。1973年，《就業與培訓法案》頒布實施，成立制定培訓政策的人力服務委員會。1988年，《教育改革法案》頒布實施，明確了教育主管機構在義務教育結束后應當承擔的責任，把成人教育歸類于繼續教育，要求地方教育當局必須在其管轄區確實提供高等教育設施的責任。1992年，《擴充與高等教育法》頒布實施，該法案明確界定了成人教育的主要機構。自1993年起，成人教育經費由成立的擴充教育基金管理委員會與地方教育當局共同承擔。此外，英國成人教育制度還包括:《學習的時代—新英國復興》綠皮書、《學習的成功》白皮書、《學習與技能法》、《高技術移民方案》、《技術———在商務中增強，在工作中提高》白皮書、《繼續教育———提高技能并改善生活機會》白皮書等文獻中。法國1919年頒布《阿斯蒂埃法》，該法案規定未滿18歲的青年必須接受免費義務職業教育，雇主應保證學徒和青年接受職業培訓的權利。1947年，法國議會批準“教育改革計劃委員會”制定的改革教育方案，要求創造青年離開學校后接受繼續教育的條件。1971年，頒布《職業繼續教育法》。該法案提出“接受繼續教育是勞動者的權利，所有勞動者都應享受繼續教育的機會”。同時要求確立雇主支付教育費用的計算方法，提出勞動者應享有教育休假的權利，要求國家、企業、個人在繼續教育中應盡的義務。1984年頒布新《職業教育法》，重申帶薪培訓休假制度，雇主應為成人職業教育提供經費，確立成人職業繼續教育監督與檢查制度，要求培訓班制定相關管理制度。德國在成人教育過程中陸續制定一百多部與相關法令，主要包括《青年教育法》、《職業教育法》、《繼續教育法》等。上述歐洲國家教育法令，主要有以下精神:一是政府把成人教育法制放在了重要位置;二是把市場機制引入成人教育，用市場手段調動、分配資源，形成市場的自動調節機制;三是地方管理成人教育的積極性充分被調動;四是鼓勵企業參與成人教育事業;五是國家對成人教育采取了有效的規制手段，如國家撥款、考試制度等;六是隨著科學技術的進步，加強現代化手段在成人教育中的運用。
(二)美國成人教育的法制化經驗和啟示
美國教育世界領先，其成人教育也非常發達，早在1848年，馬賽諸塞州就授權成立各種形式的成人學校，創造成人繼續教育的機會。美國在1862年頒布實施《草雷爾法案》，如果農工學院主要面向產業界和勞動者授課將會無償獲得政府用地，1887年和1890年又相繼頒布法令，撥款聯邦各州建立面向農業勞動者提供技術培訓的農業試驗站。據統計，美國設立成人學校的城市在1900年就達到156個，有力的提高了公民文化水平，推動了社會發展。美國在1914年出臺《史密斯———來沃法》，資助各州建立農業及實用技術推廣中心。1917年，《史密斯———休斯法》頒布實施，資助在大學教育之外發展職業技術教育。這一系列法案的頒布實施有效解決了中等職業技術人才不足問題。1944年頒布實施《退伍士兵權利法案》，規定在戰爭服役超過90天退伍士兵免費接受不超過4年的職業教育訓練。第二次世界大戰后，為建設終身學習社會，聯邦政府頒布《國防教育法》、《成人教育法》。美國成人教育法令的主要經驗是:一是運用立法對各州成人教育發展進行干預;二是緊緊依靠各級學校教育機構實施成人教育;三是發揮各州和成人教育機構辦學自主性;四是崇尚實用，強調教育方式的靈活多樣。
四、我國成人教育法制化對策
回歸豐富的成人世界、走進繽紛的成人精神家園。對成人教育學科建設而言是成人教育未來發展應采取的基本態度和首要的方法選擇。鑒歐美成人教育法制化經驗，反思我國成人教育制度化的實踐，應從以下幾個方面著手實現我國成人教育法制化。
(一)加快成人教育立法，完善成人教育法律體系
成人教育由憲法、法律、行政法規、地方性法規和規章組成，形成體系完善，層次分明，相互支持，各有調節，完整的調整體系，使決策者形成的頂層設計有法律保障，執法者有法可依，遵守者樹立法律意識，達到成人教育的法制化。憲法是我國的根本大法，由于成人教育在我國國民經濟中的地位和作用，應把建設學習型社會寫入憲法，確立成人教育、終身教育的憲法地位，在保證教育機會均等性的前提下實現成人教育的全民性，保障公民受教育權的實現。從根本法上找到法律依據。借鑒歐美國家成人教育法的經驗，加大《成人教育法》的立法工作，保障成人教育健康發展。從基本法的角度規范主體的權利義務，運行機制、機構經費保障等大問題。既要保證制度的嚴肅性，又要考慮各地經濟和社會發展的不平衡性，保證法律體系具有一定的靈活性。制定行政法規地方性法規，完善行政規章，加大法理研究，總纂法律、行政法規、地方性法規和行政規章，理順各種法律關系。
(二)規范成人教育體制機制，保證成人教育良性運轉
1．正確處理中央和地方的關系，保證集權和分權的落實。
正確處理中央和地方的關系，就是既充分發揮中央宏觀控制的作用，又要調動地方辦學的自主積極性。采用綜合調控手段如國家撥款、考試來實現成人教育有序發展。就我國來講，立法工作應盡快啟動立法程序，加強調查研究，盡快制定適合我國國情的《成人教育法》。在撥款上，應制定撥款的強行性法律。在國家考試上，雖然每年組織國家級入學考試，但國家對其重視程度還不夠。在專門機構上，要建立統一的指揮中心。在宏觀規劃上，應加強宏觀戰略規劃，規劃的制定要統攬全局符合我國實際，持之以恒，保證落實。在成人考試上，要建立認證中心。學習法國做法，法國成立成人教育認證中心，這個中心宗旨是在正規學歷教育之外知識技能的認證，從而得到社會認可。充分發揮地方積極性，地方政府應根據地方國民經濟需要，在政策法規的框架內采取各種有效手段實現成人教育的科學和諧發展。
2．正確處理政府、企業、成教成員的關系，保證經費落實。
成人教育理應得到企業的支持，因為提高成人素質，最直接的受益者是企業。歐美國家成人教育實踐不斷證明的一個道理就是人力資本構成公司核心競爭力，越來越多的公司不斷加大教育投資，甚至把人力資本同設備投資一樣看待，各公司企業集團推行各種員工培訓計劃，實現員工學習的常態化。在歐盟各國內，德國成人教育經費的構成私人企業出資占很大比重，除了成人學員交納的學費以外，各種財政撥款也起了很大作用。法國的法律規定，企業必須把工資總額和資助職業繼續教育的經費相掛鉤，目前來看，企業拿出用于繼續職業教育培訓的經費不低于工資總額的1．1%，也可以由企業自己利用此經費總額作為職工培訓項目的支出。我國成人教育政府仍是主要投資者，企業對成人教育投資少之甚少，它們認為成人教育是政府的事，是教育機構的事，這一觀念與國民經濟的發展要求不相適應。必須擴大企業在成人教育中的投資比重，從而奠定成人教育的堅實基礎。盡管我國憲法中規定“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業、事業單位和其他社會力量依照法律法規舉辦各種教育事業”，《民辦教育促進法》實行多元投資辦學，但只是鼓勵，而沒有強行性法律規定成人教育資金來源保障問題，成人教育的經費應當得到法律保障。
(三)規范辦學自主權，解決成人教育市場混亂的問題
市場機制的引入，法律規定多元化辦學，成人教育自主權得到擴大，但是由此而來的市場混亂也產生了，規范成人教育自主權提到了法律規范的議事日程。規范辦學行為，理順招生權、辦學權、管理權，從而提高成人教育質量。規范招生權，規定成人高校的招生權及其轉移條件，進行法律的明確授權及合同的約定的合法轉移，從根本上解決亂招生、欺詐招生問題。規范計劃管理，成人招生計劃，是根據社會經濟的發展，經過大量普遍的真實的調查，結合一個地區一個辦學主體條件確定的，計劃一經確定，就要保證法的嚴肅性，不能輕易變動。規范招生及章程、規范合作辦學成立的條件、程序和權利義務。規范辦學權，規范辦學權及轉移條件，主辦學校實行統一教學計劃、統一大綱、統一師資、統一教材、統一考試閱卷，規范授課方式，運用現代技術授課，實行教考分離，注重平時實踐成績。規范學籍管理和證書發放制度。規范管理權，實行誰批準誰管理的原則，加大檢查監督，經評估條件不具備的給予限制招生和停教整頓，直至撤銷資格。對權利義務履行不力、違法行為給予相應的行政處罰。提高教學質量，規范“三權”的目的是規范辦學秩序，提高教學質量。一是規范辦學與就業的關系，以聯合辦學、協作辦學、定向培養等形式最大限度地與用人單位人才市場掛鉤;二是正確處理傳統的函授教育與遠程教育的關系，倡導現代化教學;三是規范質量監控體系，定期進行質量評估。
五、結語
總之，成人教育制度發展的趨勢是規范化、法治化，隨著法治國家的建成，這個趨勢不但不會削弱，還會在未來社會中表現得愈加明顯。我國正在進行社會主義法治建設，建立以人為本的現代成人教育制度是其應有之義。富強、民主、文明、和諧社會的建成離不開全體成員素質的提高，成人教育肩負著繼往開來的重任，只有依法有序地推進成人教育，才能培養出愛國、敬業、誠信、友善的勞動者，實現民族復興的偉大中國夢。
作者：張師偉 單位：菏澤學院繼續教育學院