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行政處罰體制論文范文1
一、中國，行政處罰的大國
中國目前是世界上有數的行政處罰大國。行政處罰幾乎涉及行政管理各個領域，包括公安、交通、衛生、經濟、文教等；絕大部分行政機關都取得了實施行政處罰的權力；法律、法規、規章規定的行政處罰種類達數百種。以北京市為例，1991年北京市行政機關所實施的處罰達800多萬次，警告拘留違法行為人59．9萬人次，罰款9000多萬元。論文百事通全國每年的罰款數額更為可觀，達數十億元。行政處罰已成為我國行政機關實施行政管理，維護經濟秩序和社會秩序的重要法律制度之一。在建立和完善市場經濟體制中正在也必將發揮越來越重要的作用。
行政處罰制度在中國的發展，實際上是近幾年的事。以前，行政法律法規已有相當數量，但規定行政處罰的卻很少。對違法行為的懲戒或處理，多采用行政處分或其它行政處理手段。這是很自然的。首先，在計劃經濟體制下，企事業單位是行政機關的一部分。它們之間是內部隸屬關系；其次，當時對法律的認識，也與現在有相當差距。那時依靠的是黨和政府的威望和號召，毋需以處罰、強制作為后盾。以后，特別是經濟體制改革的深入，企事業單位日益成為獨立的主體，私人也開始擁有相對獨立于社會、國家的經濟利益，政府就不能不越來越依靠以強制力為后盾的法律手段來管理經濟和社會。行政處罰應運而得以發展。從80年代、特別是80年代中期開始，大部分法律法規都有了有關行政處罰的規定。時至今日，幾乎凡是涉及公民權利義務的法律，無一不有著處罰的規定。
既要加強處罰力度，又要制止違法處罰。法律法規的這一變化，反映了實踐對法律責任制度的迫切需要。市場經濟帶來經濟的活躍與繁榮，也必然產生更多的社會矛盾。在市場經濟建立的初級階段，尤其是在兩種體制轉換過程中，相應的規范市場經濟秩序的規則還來不及建立，舊的許多規則又難以適用。在這種情況下，各種損害或破壞經濟和社會秩序，影響國家、社會公共利益和公民個人利益的違法現象也必然大量增加。執法者的注意力就很自然地轉向更多地采用行之有效的法律制裁手段——行政處罰。毋庸諱言，行政處罰大國源于行政違法現象的普遍存在。制止違法行為是我國行政處罰制度迅猛發展的巨大動因。新晨
但是，事物發展的另一方面，是行政處罰案件數量龐大，加上各種利益機制的驅動，在行政處罰領域也存在著比較嚴重的執法者的違法現象。因而使公民、法人或者其它組織的合法權益受到損害，也使國家、社會蒙受巨大損失。
違反行政法的行為的普遍性及嚴重性，要求加強行政處罰的力度；執法者違法行為的廣泛與嚴重，則要求加強對公民合法權益的保護。兩種現象同時存在，反映出社會的迫切需求：加強對我國國情和行政處罰制度的理論研究，早日制定一部適合中國情況的能同時解決上述兩方面問題的行政處罰法。
二、行政處罰的性質與設定權
國內對行政處罰的表述似大同小異，一般表述為：“行政處罰是國家特定行政機關依法懲戒違反行政法律規定的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇”。①A有些著作則在“違反行政法律規范”后加上進一步的限定：“尚未構成犯罪”②A。其共同點是：第一，強調實施行政處罰的主體是特定國家行政機關。有些再加上法律法規授權的組織。第二，強調被處罰的行為是違反行政法律規范的行為。第三，強調行政處罰屬于行政制裁范疇。第四，就被處罰的行為而言，有些強調了“尚未構成犯罪”，有些未予指明。但其實，有些作者對此并未予以深究，因而在不同的著作中，有時強調有時則忽略不計③A?，F在看來，“尚未構成犯罪”關系重大，容后論述。
行政處罰體制論文范文2
所謂證券監管措施，是指我國證券監管機構（即中國證券監督管理委員會，下文簡稱證監會）對于證券期貨行業各類違法或不當行為所施加的監督管理措施的總稱。據了解，證監會梳理和整合出 110 種監管措施，歸納成為 18 個大類。[1]這些措施包括入市許可、運行指導、違法處罰、市場禁入、責令整改、限制經營、談話警示、限制分紅、任職評鑒、查封凍結、撤銷許可、注銷資格等方方面面。足見“，加強監管”四字當之無愧，監管者權力觸角無所不及。然而，實踐中各方對于眾多監管措施究竟屬于何種行政行為，充滿困惑。市場禁入、撤銷許可、注銷許可是不是行政處罰？責令整改、限制經營是否屬于行政強制？此類問題不一而足。此外，2011 年 6 月 30 日通過的《行政強制法》第三條第三款規定，行政機關采取的金融業審慎監管措施不適用于本法，至此，如何認定證券期貨監管領域中的行政強制措施，使得上述困惑更加突出。
公權力需要約束，在自由主義法治國度里，行政法治的目標就在于“克制政府”與“公民社會”的實現。監管措施背后的監管權，在我國實為一種行政權。監管措施定位不清，使得證監會部分監管行為事實上游離于行政程序之外，進而帶來后續司法審查中認定和適用上的困難，政府依法行政、公民權利保護以及市場有序發展也就淪為空談。因此，從行政法學角度解讀并應對該問題是必要的。
二、研究現狀綜述
目前，“誰來監管監管者”是個漸趨熱烈但不深入的話題，國內對于如何規制證券監管權的探討十分有限，且多流于“應加強行政及司法約束”之列的泛泛之談，以監管措施定位為切入視角的研究更是鮮見。
《證券法》出臺后，較早系統地提出“證券監管權的依法行使及其機制性制約”的是前證監會副主席高西慶教授，他認為我國證券監管權雖然具有其特殊性，但仍屬于行政權力范疇，監管權的依法規范是證券市場法治和依法行政的必然要求，為此“法治化、程序化和公開化”的行政及司法制約是證券監管權良序運行的必要條件，并相應地提出四點可能措施：（一）賦予證監會在行使監管權時的必要強制手段和措施。（二）改革司法制度，在幾個中心城市建立證券（或金融）專業法庭，充實專業法官。（三）健全和落實證券民事糾紛的專業仲裁制度。（四）對證券監管權的內涵進行科學的分解、組合，使其權力結構更加趨于合理。[2](P3)
從歷史上看，上述建議得到了實踐層面的回應。首先，近年來證監會在放松管制的同時，強化了監管執法權，2006 年同時生效的《證券法》和《中國證券監督管理委員會凍結、查封實施辦法》賦予了證監會查詢、凍結、查封資金賬戶等準司法性權力。其次，證監會進行了以“查審分離”為核心的證券執法體制改革，設立了新的行政處罰委員會，成立了稽查總隊，并于 2010 年末啟動了引入法官掛職擔任行政處罰委委員的改革?？梢姡婪ㄐ惺贡O管權理念已為實踐所接受。然而，遺憾的是，高西慶教授并未深入論及究竟如何具體實現對于隱藏在監管措施之后的監管權進行程序上的規范，司法監督又如何實現與行政規范的互動。實踐中，對于眾多監管措施的定位和約束依然處于混沌狀態。
近年，終于有學者開始關注到證券監管措施定位混亂的問題，并提出了一種解決問題的思路。廣東商學院的柯湘副教授在其論文中第一次開啟了對于非行政處罰性監管措施的分類定性研究。她歸納出 29 項非行政處罰性證券監管措施，經過深入分析，認為有 17 項屬于行政強制措施，9 項屬于事實上的行政處罰措施，其余 3 項是非強制性行政措施，并進而指出，行政處罰性監管措施應當遵循行政處罰法的規定，行政強制措施至少應當滿足行政行為對于正當程序的要求。對于產生上述問題的原因，她認為是特定時期的立法空缺所致———即“非行政處罰性監管措施是在行政處罰法出臺后、其他行政行為的專門規范法出臺前這一期間內出現的一個特定概念”。[3](P107)
顯然，論者意識到了問題的存在，也提供了一種旨在通過梳理、比較、歸類而予以規范的解決途徑。這種研究路徑的選擇，是基于我國行政法理論體系深受大陸法系影響，不斷追求行政行為型式化的原因。[4](P36)型式化了的公權力行為，便于準確定位、歸類并適用相應的法律規范，因為“依法治國意味著對行政盡可能的司法化”，[5](P64)所有的公權力行為都要以“法律形式”作出。從這點看，該篇文章可圈可點。但是，作者并未列出證監會所有的監管措施（110 余種），部分論證同樣值得商榷，對問題原因的分析也失于深入、全面，因此并不能從根本上解決證券監管措施存在的問題。
事實上，對于如何規范證券監管措施，國內還存在這樣一種可能認識，即監管措施就是監管措施，很難也沒有必要予以分類定位，對證券監管執法的規制完全可以通過完善的證券監管程序實現。這種認識至少受到證券市場監管體制較為成熟的美國的影響。美國證券交易委員會（U.S. Securitiesand Exchange Commission ，下文簡稱 SEC）監管執法，除受國會和法院的監督外，主要受到其《憲法》、《聯邦行政程序法》、SEC《行為規范》的限制，遵循著調查、聽證、處罰、復議等嚴格的行政決策和監管程序，處于一個嚴密的程序控權體系之下。SEC本身獨立于政府部門，內設行政法官辦公室，行政法官作為獨立職員，負責開展聽證及初步裁決事宜，具體聽證及裁決程序則由《聯邦行政程序法》和《行為規范》予以明確。司法審查對 SEC 的約束，則一般以“用盡行政救濟”為前提。
較之分權制衡機制而言，這種以程序規制為主導的權力控制方式，確保了行政裁量的克制合理與靈活高效。正因為如此，美國證券執法體制為國內眾多論者青睞，贏得了相當程度的“鼓與呼”。當然，SEC 也存在怠于行權、規避法律、[6](P8- 9)擴張權力等指責，[7](P69)但這不是本文關注的問題。應當注意的是，以行政程序實現對監管措施的約束，存在以下兩個層面的問題：其一，如何實現證券行政監管的程序化，是先行出立的證券監管程序法，還是需要構建統一的行政程序法？[8]其二，如何把握行政監管程序與司法審查的關系，受到程序約束的具體監管行為一旦被訴，如何實現其與司法審查的有效銜接？[9](P79)這些問題的存在或懸而未決，使得僅僅一句“程序控權”顯得過于蒼白、無力。
三、總結與展望
總的來看，目前國內對于監管權應依法行使和規范基本達成一致，監管立法也“要成為監督、管理、制約、控制監督者的法”；[10](P17)但對于證券監管措施定位混亂的質疑聲音，尚顯微弱；對證券監管措施失范的成因分析不足，多歸咎于特定時期立法的空缺；而對如何實現證券監管措施的行政法約束，目前基本上存在兩種思路，一種是將證券監管措施按照行政行為的種類加以梳理并歸類，分別適用相應的行政規范，另一種意在通過嚴格的行政程序約束證券監管權的行使過程，其中，前者需要在確立可行區分標準的基礎之上，將監管措施分門別類，歸于不同的行政行為之列，并解決無法歸類的監管措施的規制問題，后者需要解決監管程序立法及其運行機制問題，此外，究竟哪種思路更為可行，亦可作討論。
因此，指出證券監管措施存在的問題，深入分析其失于規范的真正根源，并在此基礎上找出規范和約束眾多監管措施的有效對策，仍然值得探討。從國外看，目前存在三種證券市場監管模式：政府主導型、自律主導型和中間型。[11](P82)
自律型監管國家崇尚經濟自由和“看不見的手”，證券市場運行以自律監管為主，基本上不存在約束不斷膨脹的公權力的問題，如英國、荷蘭、新加坡等國家。中間型監管模式，實為介于政府主導與自律主導之間的一種折中模式。以法國、德國為代表的此類國家，對于證券行業發展既注重政府干預又強調自律監管，但他們對監管機構的設置和約束又有不同表現。在法國，2003 年的《金融安全法》創立了獨立公共法人機構 AMF，開始實施獨立專業監管。
對于存在廣泛權力、卻屬于公共法人機構的 AMF，是否需要約束以及如何使其承擔責任仍然存在爭論。[12](P451)在德國，2002 年合并成立了統一的聯邦金融服務監管局，加速了由自律監管向政府主導的改革進程，對監管機構的控制則以程序約束和司法監督相結合。[13](P37)而證券監管政府主導型國家，在注意發揮自律監管作用的基礎之上，更加強調國家監管的價值，這些國家的證券監管機構權力范圍廣泛。這種模式的典型代表國家是美國。權力制衡和程序約束的有效結合所構建起的嚴密體系，使得美國證券業監管機構 SEC向來兢兢業業，以嚴格、高效著稱，備受好評。[14](P755)
行政處罰體制論文范文3
我們應當樹立行政機關與公民平等的觀念，“平等不只適用于公民之間,同樣也應適用于行政機關與公民(或組織)之間。沒有行政機關與公民之間的平等,也就沒有社會平等、公民之間的平等；行政機關與公民間的不平等,只會使公民與行政機關的關系更加緊張?！保?］
（一）從行政權力的來源看
按照古典自然法的觀點,國家是公民讓渡一部分權利而形成的。程序上民眾一旦授權給政府,行政權力便具有了對社會利益、資源進行權威性分配的合法性地位,這樣的國家和組織行使權力才有合法性。國家不得借國家利益和社會公共利益而隨意侵犯公民的權利。盧梭曾說:“權利平等及其所產生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”［2］對人的欲望不是通過縱向的等級制度來限制,而應通過橫向的相互尊重與平等對待來限制。
（二）是制度的要求
是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權為目的政治形態或政治過程。要求保障人權和自由以及尊重人的價值和尊嚴。我國《憲法》第33條規定:“公民在法律面前一律平等?！边@一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下,才被有意識地加以發展。自由和平等是的終極關懷,也是最高理想。行政機關一向處于優勢地位,對其進行限制是理性的表現,平等是對政府的最好限制。
以國家權力為本位的政治體制向以公民權利為本位的政治體制轉變,亦是身份社會向契約社會的轉變?！吧唐方洕俏幕靡援a生的土壤,在此土壤之上,個人利益與公共利益都平等化為法權，并授予個人對抗政府侵害的訴權和賠償權等權利”［3］。
（三）行政相對人的獨立性與行政的開放性
現代行政法有如下特點：(1)從行政相對人方面講，行政相對人具有獨立的主體資格；(2)從行政方面來講，現代行政呈開放性，具有吸納行政相對人意見的可能性。以上兩方面是辯證統一、相輔相成的,表現最突出的一點便是行政相對人的參與性。行政相對人不是從屬主體而是具有獨立的主體資格和享有權利義務的主體?！叭绻麤]有獨立性，行政相對人的意志就難以得到尊重，當然自由就更無法談起?！保?］公眾參與有利于行政相對人維護自身合法權益,有利于保證行政政策、行政決定的順利貫徹執行。有利于消除歧視,保障社會公正；有利于加強對公權力的監督。
（四）從法治理念分析
法治理念包含著對行政權力的限制,政府與人民平等,追求對人性尊嚴與人權的保護。政府與公民在法律面前一律平等,二者應將法律內化為內心的一種信念。“法治理念與平等理念有異曲同工之妙,法治是平等理念賴以成長的土壤”［5］。
一般情況下，行政主體與行政相對人不平等。行政主體是社會事務的管理者，行政相對人是被管理者。但在特殊情況下二者可以平等“行政法由于其價值取向的公益性,在實體上對于行政主體與相對人權利義務配置的不對等性也具有其必要性,但是這種實體權利義務上的不對等性并不構成否定二者平等地位的條件”［6］。行政指導、行政合同、行政調節、行政獎勵、行政資助等柔性的非強制行政方式的廣泛運用,極大地改善了行政主體與相對人之間的關系,它能夠促使行政相對人對行政活動的主動參與和積極配合,是民主行政、文明行政、寬容行政與高效行政的體現。非強制行政方式適用的空間越廣闊,雙方合作的程度越高,對抗與沖突的情形就會愈少,有助于推動行政法治的發展。
二、行政主體與相對人平等的適用范圍
平等權的實現有利于相對方利益的實現，每個人都是自己利益的最佳判斷者。賦予相對方與行政方平等的法律地位,他就可以獨立自主的反映自己的意志,通過與行政方的平等協商,才能調動其積極性與主動性,更好的實現自身權益并有效監督行政權的行使。
管理性質的行政行為主要有以下幾種：行政許可（“行政主體應行政相對方的申請，通過頒發許可證、執照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的行政行為”［7］）；行政確認（“行政主體依法對相對方的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別、給于確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為”［8］。）；行政監督，即行政主體以法定職權，對相對方遵守法律法規規章，執行行政命令、決定的情況進行檢查、了解、監督的行政行為；行政強制等行政行為。這些行政行為更多的體現了行政管理職能，行政相對人在參與時一般無法發揮平等性。
1、行政補償過程要體現行政主體與行政相對人的平等性
隨意變更或撤銷行政許可的，應當對當事人補償，在補償標準、補償范圍方面雙方應當平等協商。行政機關違法對相對人造成損失的應當給予賠償，《國家賠償法》規定“賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議和提起行政訴訟是一并提出?！豹?/p>
這是在行政主體違法的情況下對作出的行政行為給與補償，某些情況下，行政行為合法的也要給與補償：以前的行政征收是指行政主體根據法律規定，以強制取得相對方財產所有權的一種具體行政行為，是一種無償行為。2004年憲法修正案作出規定“行政征收應當給于適當的補償?！豹?/p>
2、行政處罰的過程也要體現行政主體與行政相對人的平等性，行政處罰分為人身自由罰，我國規定的限制人身自由的處罰有行政拘留和勞動教養，大多數國家規定限制人身自由的行政處罰需要經過聽證程序。行為罰，指限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施，如責令停產停業、吊銷許可證、執照等。財產罰是適用較普遍的一種行政處罰方式。行政處罰的程序包括立案、調查取證、聽取申辯與聽證，行政主體在做出行政處罰前裁決前，應告知相對人：根據調查情況準備對其做出處罰裁決的理由和依據。
3、行政收費及行政合同，行政收費的正當性在于它的特別交易性，諸如放射物處置費；建筑垃圾處理費；登記費；國有土地、礦產資源使用費、排污費等不同于一般的市場等價交易，也不能說其具有補償性。行政行為在此又一次體現了行政主體與行政相對人的平等性“為保障稅收和收費的現實正當性，必須在行政征收領域確立和張揚法治理念：未經人們或其代表的同意，不得征稅、收費或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財產”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，貫徹平等精神。
4、某些抽象行政行為，在行政立法的過程中也需要體現行政主體與行政相對人的平等，因為“平等不再僅僅意味著法律適用上的平等，社會成員已產生獲取立法平等的新的渴望”［9］。
三、行政主體與相對人平等的途徑
如何才能實現行政主體與相對人平等？筆者認為需要讓相對人真正參與到行政決策過程，在行政主體與行政相對人在充分的博弈基礎上做出決策。
首先，課以行政方特定義務并賦予相對方一定權利而使行政機關主導性權利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保證由此而為的行政決定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等協商制度。通常告知制度、說明理由制度、回避制度、透明公開制度等是其具體制度?！八鼈兯N含的程序上的權利與義務分配強化了相對方制約行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等狀態的形成”［10］。
其次，通過行政程序使平等成為看得見的平等。當事人參與是行政程序公正的基本標準之一，在沒有當事人參與的情況下作出有關當事人權利義務的決定本身就是缺乏公正的，更不用談結果的公正性。行政當事人參與行政程序，可以提出自己的主張和有利于自己的證據，進行辯論促使行政主體作出有利于自己的行政決定。而且更容易接受裁判結果。例如《行政處罰法》賦予了當事人知情權、陳述權、辯護權等，通過陳述、申辯、質證、聽證等一系列程序性權利，明確了相對人在行政處罰過程中的主體地位。以防止行政主體濫用行政處罰權，保護當事人的合法權益。該法第42條首次規定了聽證制度“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。聽證是指國家機關作出決定之前，聽取與該決定有利害關系的當事人的意見的活動?！奥犠C制度是現代行政程序的關鍵性制度,是指行政主體在做出影響行政相對人權益的決定前由相對人表述意見、提供證據的程序以及行政主體聽取意見、接受證據的程序所構成的法律制度”［11］。
最后，充分履行行政公開原則，否定內部文件的效力。新的時代要求我們必須履行這一原則，我國已加入世界貿易組織，該組織的規則要求“沒有公開的政策和措施不得實施”；行政處罰法也規定了“不公開的法律法規、規章不得作為處罰依據”。不僅法律法規要公開，其制定過程也要公開，凡是與法律法規等有利害關系的人都有權利參與他們的制定過程，比如價格聽證制度以及地方立法中經常使用的聽證制度，這也是行政主體與行政相對人平等的基本表現。
結語：傳統行政法是建立在人民對政府的懷疑與不信任的理念基礎之上的。在權力行使中,行政主體與行政相對人處于相互對立的地位,行政活動如果得不到行政相對人的配合與支持,權力活動就可能表現出強制性的暴力(或者軟弱無力的狀況)。我國的行政法,是建立在國家利益、集體利益與個人利益三者一致的理論假設基礎上的,強調個人利益應服從集體利益和國家利益。這一假設前提下的行政法,突出了行政權力色彩,強調了行政相對人的絕對服從,未給予行政相對人的利益以應有的保護,從而在實際行政管理活動中也產生了行政相對人與行政主體相互敵對的局面:抗拒與消極抵制。我們應當以合作取代沖突。通過合意的契約手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,則易獲取行政相對人的通力合作,從而便于行政職能的實現。
注釋：
［1］張春莉、楊解君《論行政法的平等理念—概念與觀念》，文史哲，2005年第5期(總第290期)。
［2］盧梭《社會契約論》商務印書館出版2003年版，第29頁
［3］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現代行政法中的塑構》，衡陽師范學院學報，2005年第26卷第5期。
［4］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現代行政法中的塑構》，衡陽師范學院學報，2005年第26卷第5期。
［5］范文進,陳亞玲：《行政契約中的平等權及其制度保障》，邢臺學院學報，第20卷第4期。
［6］羅豪才《行政法學》，北京大學出版社，2001年版，第122頁。
［7］羅豪才《行政法學》，北京大學出版社，2001年版，第129頁。
［8］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學出版社，2004年版，第288頁。
［9］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學出版社，2004年版，第148頁。
［10］范文進,陳亞玲《行政契約中的平等權及其制度保障》，邢臺學院學報，2005年12月，第20卷第4期。
［11］章劍生：《行政程序法原理》，中國政法大學出版社，1994年版，第121頁。
行政處罰體制論文范文4
論文摘要：建設“服務型政府”是政府治理模式 發展 到一定階段的產物，是新的 歷史 條件下社會治理的政府模式。本文深入分析了文化市場行政執法中存在的問題，剖析其深層原因，并積極探索基于服務型政府的文化市場行政執法模式的創新路徑，以進一步健全文化市場體系，完善文化市場管理機制，促進社會主義先進文化的繁榮和發展。
一、服務型政府的時代意蘊
政府本質上是社會與公民普遍需要的一種工具，在 現代 社會，政府如果能夠適應與滿足社會的普遍需要，能夠服務于公共利益，就是有價值的；否則，就是無價值的，其存在的合法性就會受到懷疑。服務型政府是為人民服務的政府，它以公民本位、社會本位理念為指導，在整個社會民主秩序的框架內，使政府由過去的控制管理為要務轉變為以傳輸服務為要務，并通過法定程序，按照公民意志組建起來并承擔著相應責任的政府。從行政理念上看，服務型政府的治理邏輯中， 政治 生活是全體自由平等公民共同的事業。公民的公共需求具有至高無上的地位，政府不過是一個具有高度權威的公共行政服務組織，必須尊重行為人的主體資格和自主權利。弗雷德里克森曾援引戴維馬修斯的話說：“政府是公眾集體行動的工具。政府是公共的財產?！闭挥袑竦墓残枨笞龀龇e極回應并通過提供公共服務的方式滿足公民公共需求，才能證明其合法性，贏得公民的公共認同和支持。政府的權力存在于民意之中。公共利益是政府利益的本質，確保公共利益的增進、實現公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。wWw.133229.COM因此，建設服務型政府首先要求各級政府和官員樹立公民本位、社會本位的行政理念和人民利益至上的行政思想，使政府權力重新回歸社會。
從制度層面上，服務型政府的制度產生于對公民和社會的責任和義務，政府必須依法保證和維護人民群眾的利益，實現公共服務行為方式的規范化，實現公共服務的低成本、高效能，實現社會公眾和政府的協商與合作。
從行為層面上看，無論是行為范圍、行為方式、行為效果都要從社會公眾需要出發，以獲得社會和公眾的最大滿意度為依歸，也就是說，建立服務型政府模式就是要把“服務于社會，服務于人民”納入政府職能的軌道，建立真正的民主行政體制。
總之，我們認為，所謂服務型政府就是以社會本位、公民本位為理念，以持久的和良好的激勵制度為平臺，在政府工作目的、內容、程序和工作方法上用公開的方式給公民、組織和社會提供有效的服務，促進社會和諧發展的政府。
二、當前文化市場行政執法的問題與成因分析
(一)當前我國文化市場行政執法中存在的問題
隨著文化市場的快速發展和文化領域出現的新變化新要求，現階段文化市場行政執法體制已經暴露出一系列弊端，主要表現在以下方面：
1．多頭執法與管理缺位并存。文化、廣電、新聞出版三個局原有的執法機構自成體系，相對獨立，各有一套管理隊伍和執法裝備。由于政出多門、隊伍素質參差不齊，相關部門在文化行政執法方面職權不明、職責不清，造成有利的事爭著上，無利、難管的事互相推委扯皮。這樣，不僅導致重復管理，職能交叉，既浪費財力物力，增加執法成本也存在管理上的脫節和空白，管理效率明顯低下。
2．執法主體地位不明確。雖然文化市場稽查隊伍初具規模，但是文化市場稽查權還沒有能從 法律 上取得一種獨立的地位，同公安、工商等部門的執法權的區別，缺乏明確的法律界定。一些地方至今仍然是管理與執法一體，沒有設立專門的文化市場執法機構。有的地方雖然設立文化市場執法機構，但沒有納入公務員序列，而是事業單位甚至是自收自支的事業單位，執法經費沒有保障，結果滋生了許多弊端。
3．執法制度不健全。雖然制定了《文化市場稽查暫行辦法》，為文化市場行政執法工作提供了基本的程序，各級文化市場管理部門也制定了許多有效的執法制度，但是，離依法行政的嚴格要求還有相當的距離。尤其是《行政處罰法》的實施，對文化市場的執法提出了新的標準，與之相應的處罰制度、聽證制度、復議制度等等在文化市場的執法領域還沒有來得及建立起來。
4．執法隊伍薄弱。文化市場稽查隊伍整體素質仍然不高，人員結構不合理，執法人員對法律內在精神缺乏正確認識，如教條主義，法律工具主義，把法律作為創收、謀取部門利益的工具，為罰款而罰款、為執法而執法等；個別行政人員的法治觀念較差，依法辦事的觀念還比較淡薄，甚至還存在著以言代法、以權壓法甚至破壞法制的現象，有的缺乏民主意識等等，同文化市場的執法要求不相適應。
(二)文化市場行政執法中存在問題的原因分析
1．執法理念不到位。從深層矛盾上探究根源，在于執法理念不到位。社會主義法治理念和依法行政的原則沒有得到有效的貫徹和落實。突出的表現就是在執法實踐中，存在”重文件輕法律”和”重實體輕程序”的法律觀念。非常容易侵犯相對人合法權益，故行政處罰行為必須依法實施。
2．文化市場的管理體制尚未完全理順。文化行政管理體制是指中央和地方文化行政管理部門與文化 企業 、事業的隸屬關系對人財務管理權限的劃分，計劃管理的職責以及管理文化事務活動的制度。文化市場管理體制是我國文化行政管理體制中一個體系。文化市場作為一種社會化的市場體系，它超出了部門和地區的界限，這既是文化市場的本質規定性之一，又是它具有社會進步意義之所在。目前在我國文化市場執法中存在著條塊分割，分兵把手的弊端，人為的割裂了統一的市場，造成政出多門，相互制肘，妨礙了政府執法力度和管理職能的實施。
三、基于服務型政府的文化市場行政執法模式創新
(一)重塑政府管理理念，樹立全新的服務行政理念
文化市場行政執法管理觀念的轉換是政府轉變管理職能、規范政府行為、調整管理方式的首要條件。服務型政府建設就是要使政府公共行政從更多地強調“特殊集團”的意志到更多地強調社會公眾的意志；從公共行政活動以政府自身的規則為導向到以社會公眾的需求為依歸；從強調公共行政對直接維護 政治 統治的工具性作用到強調對 經濟 、科技文化和社會公共事務的管理以及提供公共服務的服務性作用；從強調公共行政活動對上級負責到強調對社會公眾負責，建立和 發展 廣泛的社會公共責任機制。服務行政謀求提高行政效率的同時，更謀求提高服務質量和社會公眾的滿意程度，發展公共責任機制?？趯ⅰ胺铡弊鳛橐环N精神注入政府職能定位和政府行政之中，使政府成為服務主體，成為平易近人、腳踏實地的服務者。
行政處罰體制論文范文5
一、認真做好“六五”普法啟動工作
1．做好“六五”普法規劃編制工作。深入分析中小學法制宣傳教育和依法治教工作面臨的新形勢、新特點和新任務，以務實、創新的精神做好全市教育系統“六五”普法規劃編制工作，制定印發《市教育系統普法依法治教第六個五年規劃》。各學校要根據規劃的要求，結合實際，完成本?！傲濉逼辗ㄒ巹澋闹朴喒ぷ?，確保全市教育系統“六五”普法規劃的貫徹落實。
2．組織“六五”普法啟動宣傳。充分發揮學校作為普法教育重要陣地的作用，通過網絡、宣傳櫥窗等開展教育系統“六五”普法規劃宣傳，為“六五”普法規劃的起步實施營造良好的輿論氛圍。市教體局將對各學?！傲濉逼辗ㄒ巹澲贫皩嵤┣闆r進行檢查。
二、突出學法用法重點，切實提高教育工作者和青少年的法律素質
3．以提高依法執政、依法管理和服務水平為重點，推進干部的法制宣傳教育。健全領導干部學法用法考評機制，進一步完善每月一次的干部政治理論和法律學習制度，強化干部學法用法的檢查和監督。認真組織領導干部和公務人員參加統一組織的法律知識考試，落實公務員學法考試考核制度。
4．以提高青少年學生法律素質為重點，創新開展“法律進學?；顒印薄ＵJ真落實教育部、司法部、中央綜治辦、《關于加強青少年學生法制教育工作的若干意見》和《中小學法制教育指導綱要》，發揮學校法制教育主陣地作用，做好中小學法制教育計劃、課時、教材、師資的“四落實”。各學校要結合實際，因地制宜，利用漫畫掛圖、模擬法庭、以案說法、法制文藝、征文比賽等有效載體開展對學生的法制宣傳教育，特別是對初、高中畢業生，在畢業離校前必須進行一次法制教育。積極構建學校、家庭、社會“三位一體”的青少年法制教育網絡，深入開展依法治?；顒?。聯合團市委、關工委等有關部門，積極開展各種主題法制教育活動，共同做好青少年法制教育工作。
5．以提高職業道德和法律意識為重點，加強學校教育工作者的法制教育。學習宣傳保障和落實國家教育方針、規范行政管理行為和學校辦學行為的法律知識；學習宣傳維護學校、教師合法權益，促進學校民主管理的法律規定；學習宣傳維護未成年學生合法權益和預防未成年人犯罪的法律法規；學習宣傳維護校園安全、保障學生人身和財產安全的法律知識，切實提高廣大學校教育工作者依法參與教育事業管理的能力。堅持師德教育與法制教育相結合，深入開展“愛崗敬業、為人師表”為主題的師德師風教育活動，以各種形式學習宣傳中小學教師職業道德規范，將社會主義榮辱觀、法制觀貫串于主題教育活動之中。加強中小學法制副校長隊伍建設，充分發揮學校法制副校長的作用。各學校要主動邀請學校法制副校長到校為廣大師生上法制教育課，定期開展法制講座，增強法制教育的師資力量。
6．大力開展法制宣傳教育的主題活動。各學校要以國家、省、市等開展的法制教育主題活動為契機，積極開展“12.4”全國法制宣傳日、“6.26”禁毒日、“3.15”消費者權益保護日、“6.5”世界環境日、“12.1”世界艾滋病日、未成年人思想道德建設、反等宣傳活動，開展禁毒、消防、食品、交通安全、保護青少年合法權益、預防青少年違法犯罪等專項法制宣傳教育。突出主題，營造聲勢，增強師生法制觀念，為教育事業的發展營造良好的法治氛圍。
三、加強依法治理，推進依法治教，提高各項工作的法治化水平
7．大力推進依法行政。不斷強化依法行政、執政為民意識。認真推行教育行政執法人員法律知識培訓、考試、持證上崗制度，規范行政執法程序和行政執法行為。根據省、市教育行政部門和市法制辦有關規范行政處罰裁量權工作的要求和我市教育系統實際，進一步明確行政處罰裁量標準，繼續推進行政處罰裁量權規范透明運行工作，切實推進依法行政。
8．全面推進依法治校。一是要提升學校民主管理水平。進一步創新管理手段，充分發揮教代會職能作用，調動廣大教職工參與學校管理的積極性和主動性。要進一步健全權力陽光運行機制，認真貫徹《政府信息公開條例》，按要求規范和深化學校信息公開工作，建立健全校務公開機制，將招生、教師考錄、評優樹先、職務評聘、教育收費等群眾關心的熱點問題實行公開，充分保障人民群眾的知情權、參與權、監督權，自覺接受社會各界的全程監督，防止違規違紀行為發生，促進教育工作規范、公開、透明、高效。二是加大行業規范力度，促進教育事業又好又快發展。加大教育專項治理力度，要針對教育改革發展中存在的突出矛盾和群眾關心的熱點難點問題，開展多種形式的專項治理。嚴肅查處教育亂收費、有償家教、體罰與變相體罰學生等敗壞師德的行為，促進教育事業的和諧穩定。
四、有關要求
9.加強組織領導。各學校要成立以校長為組長，分管副校長為副組長，有關人員為成員的法制宣傳教育和依法治校工作領導小組。采取有力措施，切實落實學校法制宣傳教育和依法治校工作的各項計劃、要求和任務。
行政處罰體制論文范文6
論文摘要：行業協會限制競爭行為具有行政壟斷性等一系列特征，現階段的反壟斷法對于行業協會限制競爭行為的法律責任規定存在諸多不足，主要問題表現在立法規定過于簡單和原則、責任主體不明確、責任體系不完善以及查處機制不健全。為有效預防和查處行業協會限制競爭行為，必須抓緊制定統一的《行業協會法》、明確法律責任主體、完善法律責任體系、明確查處機制。
一、行業協會限制競爭行為的特征
行業協會限制競爭行為是指行業協會以其決議、決定、章程等形式，意圖排除、限制會員之間的競爭、會員與同非會員的競爭，或者實際達到排除、限制競爭后果的行為。其主要特征如下：
(一)明顯的行政壟斷性
依照其產生途徑，我國的行業協會主要分為“官辦行業協會”、“民辦行業協會”和“半官半民行業協會”j大類?！肮俎k行業協會”主要通過分解和剝離政府行業主管部門、自體制內部由上而下培育產生；“民辦行業協會”具有較強的自發性，主要是依據當地市場的實際需要，由同一行業企業自發組成；“半官半民行業協會”屬于上述兩者的混合形態。這其中，官辦行業協會體現出明顯的行政主導性和依附性，具有強烈的行政色彩：以政策為建立依據、建立時間早且數量多、位于重要的行業或較大的地區中，相對于企業及其他行業協會享有明顯的行政優勢。這類協會既可利用行業協會成員集體的經濟優勢實施限制競爭行為，又可利用其手中的部分行政權力，或者利用其與行政機關之間千絲萬縷的聯系所產生的影響力來實施壟斷行為[2l。綜上，以官辦行業協會為代表的我國行業協會限制競爭行為普遍具有行政壟斷性，對新生代民辦行業協會的興起和發展、整體行業協會數量比例控制等問題均存在不同程度的消極影響。
(二)實施主體的特殊性
從形式上看，行業協會限制競爭行為的發起者只有行業協會這一個法律主體，但其實質是團體成員復數意思的表示，在性質和后果上相當于成員的協議[31。從合意的角度，一般經營者實施限制競爭行為多需要經過全體的共謀、合意，最終達到協商統一，自愿實施。行業協會可以通過內部民主程序的運作，運用協會成員的集體力量，以少數服從多數為由要求成員服從行業協會決議。故行業協會形成的決議并不以全部成員完全自愿為必要，只要多數通過即可，對未參與表決或反對者亦有拘束力141。實施主體的特殊性還體現在責任的劃分和承擔，是單罰制還是雙罰制，如何認定等相關方面。
(三)實施過程的隱蔽性和穩固性
比起普通經營者，行業協會的限制競爭協議更為隱蔽且難以查處，因為其多寄生于行業協會章程、決議之中，伴隨合法職能一起履行。例如，行業協會可以利用信息交流這一平臺，晴中形成價格同盟，或者以標準認證為由，不合理的設置市場準入標準，實則保護會員企業的利益等。其次，行業協會限制競爭行為的實施具有穩固性。行業協會作為一個相對穩定的同行業利益代表者，其成員基于自身長遠利益考慮，也會對行業協會所作的決議產生內在的、自覺的履行動力；另一方面，行業協會因自治權而享有對違規成員進行直接懲罰的權力，有時還可以通過向政府部門提出建議或施加影響等方法，間接的使違規會員承擔行政方面的責任甚至法律方面的責任，以此保證決議的實施。
(四)實施后果的嚴重危害性
行業協會的規模效應決定了其限制競爭的行為后果比一般企業所實施的限制競爭行為更為嚴重——不論是會員數量，還是市場劃分、地域區域等規模因素，都是普通單個或者數個經營者所不可比擬的。影響力越大的行業協會如全國性的行業協會，其限制競爭行為將會直接影響到整個國家范圍內全行業的市場競爭秩序，導致相關行業長期競爭力的下降，后果極為惡劣。另一方面，整體行業協會一直謀求建立的公正、中立的形象也會受到不良影響，同時降低經營者和消費者對其的信任感，整體上亦不利于行業協會可持續發展。
二、反壟斷法對于行業協會限制競爭行為法律責任規定的不足
(一)規定過于簡單和原則
我國現行法律中關于行業協會的立法較零亂、分散，主要存在行政法規與規章中，如《社會團體管理條例》、民政部《關于(社會團體登記管理條例)有關問題的通知》、《國家經貿委主管的行業協會管理意見》等，這些行政法規規章中鮮少涉及法律責任方面。細化至競爭法領域，《反不正當競爭法》中既沒有關于限制競爭行為的界定和規定，也沒有對行業協會限制競爭行為的明確責任設定?！秲r格法》只針對價格卡特爾做了相關規定且責任主體限定為“營業者”，并不適用于行業協會。只有《反壟斷法》第46條針對行業協會的法律責任進行了明確規定：“行業協會違反本法規定，組織本行業的經營者達成壟斷協議的，反壟斷執法機構可以處5O萬元以下的罰款；情節嚴重的，社會團體登記機關可以依法撤銷登記。”上述相關的法律法規主要存在以下三個問題：第一，相關規定太少，除了《反壟斷法》外，其余的法律法規幾乎沒有涉及；第二，以《反壟斷法》的規定為例，法律條文過于籠統、簡單，相關法律責任的設置尚屬于起步階段，漏洞較多；第三，處罰的手段單一，主要依靠的是行政處罰，處罰的力度也有所欠缺。
(二)責任主體不明確
按照《反壟斷法》第46條規定，承擔責任的主體僅指行業協會。而依據上文的分析，行業協會的限制競爭行為存在有別于普通經營者的特殊性：其限制競爭行為的實施并不限于協會，還包括參與共同行為的經營者；其協i義的實施也并不限于共謀，合意，還可能存在強迫實施。因此，應當依據限制競爭的協議是否具有強制性及行業協會成員對于該議有無實質選擇的自由，劃分出限制競爭行為的責任主體范嗣：單獨處罰行業協會還是行業協會連同成員企業一起；在此基礎之上，從相關限制競爭行為實施的后果、獲利程度、發展角度等方面，區分責任主體承擔責任的程度：牽頭組織者、積極參與者還是被迫參與者。
此外，作為行業協會主要決策者和實施者的協會負責人，也應當承擔相適應的責任。此舉一方面可以更加有效的遏制行、會負責人實施、參與不正當競爭的行為；另一方面可以細化并完善個人責任追究機制，以維護行業協會的自治性和獨立性。同理，個人責任追究機制應適用于成員企業的主要負責人，這也和國際通行做法一致。
(-)責任體系不完善
通過對比《反壟斷法》第49條第46條等相關條文，不難發現行、會行政責任的設置方面存在諸多漏洞：其一，處罰標準過于單一，缺乏選擇性。其二，5O萬元這一上限過低，易造成違法利益期待可能性。其三，對于一些較大的行業協會不具備較強的震懾力。其四，撤銷登記這種懲罰措施如何適用于“一業一會”地區值得商榷，且如何適用撤銷登記制度本身就缺乏具體操作標準。其五，針對行政性壟斷現象較嚴重的行業和地區，行政處罰的貫徹實施缺乏有效監督，很難保證最基本的制裁和威懾作用。
我國《反壟斷法》對民事責任的規定僅見第5O條的規定，“經營者實施壟斷行為，給他人造成損失，依法承擔民事責任。”這其中，如何界定行業協會和經營者之間的關系，是解決行業協會承擔民事責任的先決條件之一。另外，國際上鼓勵采用的私人訴訟制度未見到規定，單倍賠償標準也有待商榷。刑事責任方面的規定空白，存在很大的發展空間。
(四)查處機制不健全
《反壟斷法》第46條僅指出了處罰行使權及撤銷登記權的歸屬，并未對查處機制進行職責劃分?！斗磯艛喾ā返诹轮兄赋觯瑢ι嫦訅艛嘈袨榈恼{查、查處由反壟斷執法機構依法進行。依據《反壟斷法》相關條款和國務院有關部門的解釋，現階段我國反壟斷執法機構主要是國家工商總局、國家發展與改革委員會和商務部。其中，國家工商總局主要負責濫用市場支配地位和非價格壟斷的協議及行為，發改委主要負責價格壟斷行為，商務部主管經營者集中行為。對于行業協會限制競爭行為的查處，以上三者的主要職責范嗣均未涉及，而社會團體登記管理機關又不屬于法定的執法機構，無權進行查處。因此，不論由哪方進行查處，都需要一個明確具體的規定以解決這個法律漏洞。
三、完善行業協會限制競爭行為法律責任制度的建議
(一)制定統一的《行業協會法》
從我國現在相關行業協會的法律法規分析，現有立法主要停留在地方性法規階段。我國尚未形成包括行業協會的性質在內的，關于行業協會之地位、職能、運作方式、組織機制、結構和違法規制等的行業協會法律體系[51。全國性統一立法的缺位，必然導致行業協會法律適用的混亂、法律規范的粗糙籠統、法律體系的混亂和多頭管理等現象，還容易導致行業協會法律地位的不明確、不獨立及法律責任追究的困難等問題。本文由中國論文范文收集整理。
筆者認為，制定統一的《行業協會法》對于行業協會限制競爭行為的規制十分關鍵：我國行業協會的正常運行需要法律對其進行角色定位，對權利義務責任進行明確界定，只有這樣，才能對行業協會限制競爭行為的產生起到預防管理的作用，不給其提供成長的土壤。其次，只有在明確角色定位的基礎上，通過專門的行協會立法，確立公開的準入及退出制度、成立及解散制度等相關獨立人格制度，才有可能脫離長期以來因為制度問題而造成行政隸屬性，徹底根治行業協會行政性壟斷這個問題。再次，專門的行業協會立法中設立專門的法律責任章節，無疑比放在《反壟斷法》中更能夠準確和有效的規制行業協會限制競爭行為。
(二)明確法律責任主體
顯而易見，現行法律中比照普通經營者進行簡單規定處理的方法并不能適應行業協會限制競爭行為責任設置的需求，筆者認為，應當依據責任主體的特殊性這一特點，構建一個有針對性的結構框架：
I．由行業協會牽頭并組織的，以行業協會決議、章程等形式為主導的限制競爭行為。首先追究行業協會的責任，假如賠償和處罰超出了行業協會的責任認定承擔范圍，可由參與決議的會員企業共同分擔，被脅迫的成員企業可免除處罰。對于行業協會的主要負責人采用雙罰制，即同時承擔一定的民事、行政責任，如若違法情節嚴重，造成后果嚴重的，必要時可采用刑事責任加以制裁。
2．在協會內的大企業、強勢會員企業的實際支配控制下實施的限制競爭行為，此時的行業協會淪為被利用的工具。對于此類行為，只要證明行業協會的限制競爭行為是由大企業支配形成的，就可以把這些企業作為真正的責任追究對象加以規制，由其以經營者身份適用《反壟斷法》的具體規定，行業協會承擔的一定的行政責任，例如警告等。對具體實施者進行責任認定的方法可以參考“揭開法人面紗”制度。
3．行業協會限制競爭行為的實施是相關政府部門的意志所致，旨在維護地方、部門間經濟利益和競爭相對優勢等。由于此類限制競爭行為具有行政性壟斷的特點，因而可以參照我國現有立法對行政性壟斷行為的處理方式——責令相關行政部門改正并給予直接責任人員以行政處分。
4．個人利用行業協會實施限制競爭行為打壓會員或者徇私枉法謀求私利等。在要求實施者承擔相應行政責任甚至刑事責任的基礎上，可以參考《日本禁止私人壟斷及確保公正交易法》第95條之三款②的規定，同時要求直接監督者承擔相應的行政責任。
(三)完善法律責任體系
行政責任方面，增加行業協會罰款的種類和標準，如以非法獲利或者銷售額為基準；同時增加罰款的上限額度，以確實起到罰款的威懾力。針對原則性較強的規定，出臺相關的立法、司法解釋，以確保反壟斷法的有效實施。執行方面，反壟斷法規定由社會團體登記機關對行業協會實施處罰，社團登記機關并不是反壟斷主管部門，由其對行業協會限制競爭行為給予處罰，名不正，言不順，而且還將造成職能重疊，給反壟斷的實際執法將帶來諸多不便[61，筆者建議將行業協會的限制競爭行為亦納入反壟斷執法機構的執法范圍，由反壟斷執法機構統一行使執法權。另還可以增設其他行政處罰方式，如名譽處罰等，通過降低公眾影響力以達到警告的目的。當行業協會限制競爭行為是由上級行政部門操控實施時，亦應當對有關行政部門和責任人員予以處罰。
民事責任方面，首先應當將行業協會明確納入承擔民事責任的主體范圍之內，例如在《反壟斷法》第5O條增加一款，即行業協會實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。其次，應當增強私人訴訟的運用，改變既往由反壟斷執法機構主導反壟斷案件的傳統觀念，逐步增強受害者的應訴積極性，可以比照現有訴訟舉證制度，適當放寬受害人舉證的標準。最后，關于損害賠償標準問題，筆者認為對于行業協會主導，策劃，積極推動實施的限制競爭行為，從嚴發落，適用兩倍之上3倍之下的賠償標準；對于行業協會充當工具，默認、放縱態度實施的限制競爭行為，則從輕發落，適用兩倍的賠償標準。
關于刑事責任，最重要的一條是“零的突破”，即在《反壟斷法》中明確設立相應的刑事責任條款，彌補我國現有責任體系的缺陷。其二，實行地“雙罰制”。嚴厲懲罰積極參與的個人和直接收益者，以更好地發揮刑事責任強有力的制裁作用。其三，充分發揮豁免制度的效力。通過給與那些首先對反壟斷執法機關自首并與反壟斷執法機關合作的個人或者會員企業免于或處罰等的待遇，提高行業協會違法行為被舉報、發覺的可能性。條文設置方面結合我國刑法的自首與立功制度，細化《反壟斷法》第46條的相關規定，法律條文的透明度越高，操作性和預測性就越強。:
