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地方債務審計報告范文1
一 機構設置
印度審計產生于十九世紀中葉，1860年，英國殖民政府按照英國模式在印度設立了審計長一職，負責政府審計和會計工作。1919年為制約腐敗，避免納稅人的錢浪費，第一次以立法的形式，規定了總審計署的職能，確立了印度審計長獨立于政府的地位。1935年，印度政府法頒布實施，該法規定設立審計長，成立印度審計會計部（Indian Audit and Accounts Department），即主計審計長公署。1950年，印度共和國成立，印度審計進入新的階段。
印度審計會計部實行垂直領導、分級負責和歸口管理的政府審計管理體制，主要由主計審計長公署、聯邦審計、地方審計（會計長審計辦公室）、地方會計（26個會計長賬戶與撥款審批辦公室）和培訓機構組成。最高審計機關是主計審計長公署（the Comptroller and Audit Ceneral of India，簡稱CAG），由主計審計長負責，設在德里，共有6萬多員工，在全國各地設有各類專業機構104個，其中大約有3.5萬員工和68個單位從事審計上作，每年審計工作經費大約55億盧比（折合人民幣約9億元）。每年要審計84000多家單位，向管理部門提交77000多份調查報告并向國會和邦議會提交80份審計報告及300份專題報告。
①主計審計長公署（CAG）包括會計和審計兩部分職能，不涉及具體的審計業務，主要負責制定政策，指導、監督和控制各級審計機關的工作，開展國際交流，考核和培訓審計人員。CAG設主計審計長一名，對國會下屬的公共賬目委員會和公共委員會負責。
IA&AD組織結構示意圖：
②聯邦審計機構指CAG下設的多個“主任審計局長辦公室”和一個“企業審計局”。主任審計局長辦公室負責對中央政府部門與機構、海外機構、國防、印度鐵路、印度郵政電信局等聯邦政府部門的審計。企業審計局由副審計長領導，專門負責審計中央政府部門下屬公司和企業。
③印度地方審計局指“會計長審計辦公室”，負責審計邦級政府的財政財務收支賬目，審查地方國有企業和一些自治機構的賬目，根據主計審計長公署的審計計劃，承擔對聯邦政府設在行政區范圍內的機構和組織的審計項目。
④印度地方會計局指26個“會計長賬戶與撥款審批辦公室”，主要負責邦（?。┮患壵臅嫼蛽芸顚徟马?，如為大多數邦級政府編報賬目，發放工資、津貼和退休金，制定政府會計制度和會計原則等。從1996年3月起，聯邦政府和一些邦級政府已經開始自行負責會計賬目的編制。
⑤培訓機構包括CAG培訓局、一個國際培訓中心、國家審計會計學院和九個地區培訓機構。印度審計人員必須經過為期兩年的培訓，通過考核后方能分配具體工作崗位。在各個不同的工作崗位上還要進行專業化崗位培訓，并隨著工作的進展不斷進行知識更新培訓。
二 審計職責和范圍
1.審計職責
審計的職能是審計本身所固有的內在功能，包括監督、經濟鑒證和經濟評價。根據規定，印度國家審計的職責與權力可概括如下：
（1）政府支出審計。
對中央和各邦國庫賬的所有支出進行審計并報告，確認各賬戶中支出的貨幣是否獲法律批準，且用于法律批準之用途，確定各類支出是否與批準的要求一致。
（2）政府資金流動審計。
對中央和各邦的所有資金交易進行審計并報告，包括債務、各種存款、沉淀資金、預支、吊銷賬、匯款賬、工商業的損益賬等。
（3）負責記載中央政府的各種賬目，但與鐵路、國防及各邦有關的賬目除外。
（4）準備反映中央和各邦年度收支的各種賬目，并將其交與政府有關部門。
（5）準備財務總表，并交給總統。
該表反映每年度的各種賬目，如總統要求，還反映各類余額、過期未付債務及其它有關資料。除憲法中規定的這些職權外，還履行其他一些職權，包括由議會通過的法律所規定的某些與政府公司賬戶有關的職權。如對政府審計員的任命及重新任命，必須征求審計總監的意見。有權對公司賬戶進行補充性或試驗性審計?？筛鶕c有關政府部門達成的協議，對某些政府部門或機構的賬戶進行審計。要在財政管理領域內捍衛憲法和法律，不允許違反憲法和法律的支出，客觀地估價財政領域的執行情況。
2.審計范圍
“審計范圍可以擴大到這樣一些方面，諸如財務方面（會計錯誤、舞弊、財務控制、財務報表的公正性等等），合規合法性方面（忠實地執行管理及法律方面的要求、政策和規定等等）、以及工作績效方面（經營控制、管理信息系統、項目等方面的經濟性、效率和效果）（引自《審計與實踐——稅收審計》，印度審計署，摘自《最高審計機關國際會議文選》）。具體包括：
（1）中央和26個邦政府部門和機構。
（2）政府性的商業機構，如印度鐵路、印度郵政通信公司。
（3）由中央和邦政府控制的大約1200個公營企業。
（4）由中央和邦政府擁有或控制的約400個非盈利性自治機構。
（5）4400家靠聯邦和各邦撥款的機構和團體。
但印度人壽保險公司、印度國家銀行、印度發展銀行、農業發展銀行和其他國有商業銀行等不屬于主計審計長公署的審計范圍。
三 印度國家審計體系的特點
1.地位崇高，獨立性強
印度國家審計體制采用的是立法型審計模式，最高審計機關CAG隸屬于立法機構，直接對立法機構負責，薪金及其他行政費用由印度統一基金交付，勿需議會表決批準，對政府機構具有很強的獨立性。印度《憲法》（1949年11月26日制憲會議通過，1979年9月25日第四十四次修憲法令最后修改）專門以一章篇幅規定了印度審計長的職責權限，明確規定：總審計署在國家經濟生活中扮演“雙重角色”，一方面代表議會立法機關，監督和確保行政部門收支嚴格按照法律行事，另一方面代表聯邦政府，確保地方政府開支“有法必依”。作為印度審計署最高負責人，總審計長地位十分特殊，他由總統直接任命，監督公共財政，并對總統負責，級別和待遇與印度最高法院院長等同。如果出現行為不當或失職等情況，只有議會兩院以2／3票數才能罷免總審計長，程序等同于最高法院大法官和總檢察長的罷免。各邦審計長是主計審計長的代表，執行主計審計長的命令。1971年印度還制定了《主計審計長法》，賦予審計工作廣泛而獨立的權力。正是總審計署地位獨立特殊，因此在近年來印度腐敗之風屢禁不止的情況下，總審計署加大了對各級政府的審計力度，查起來毫不手軟，取得了顯著成效。
2.合理的審計準則體系
只有保證審計質量，審計才具有可信性，審計意見和建議才會受到認真的考慮和執行。確保審計質量的前提是具有衡量和改進績效的標準。主計審計長公署編制了《主計審計長公署工作守則》
（Comptroller and Auditor General′s Manual Standing Orders），確保了審計實務有章可循。其除審計準則和審計指南外還包括審計規定和指示、審計原理和邏輯以及審計程序。印度的審計準則體系包括審計標準和審計指南兩個層次，審計標準又分為一般標準、作業標準和報告標準：（1）一般標準，主要規定審計人員任職要求和審計機關質量保證機制。（2）作業標準，是審計機關在實施審計和對審計工作進行管理時必須遵循的基本框架。（3）報告標準，對審計報告階段的框架性規定?！秾徲嬛改稀肥侵笇徲嬋藛T規范有序地開展審計工作，確保審計準則得到遵守執行的規范性文件。包括：費用支出審計，收入審計，公共部門的附屬商業機構審計，控制制度審計，人力資源審計，電算化審計，績效審計，中央和邦政府的預算和撥款賬戶的審簽以及鐵路等重要審計領域的單項指南（包括鐵路審計指南、郵政電信部門審計指南、聯邦政府收入審計指南、公營商業組織的審計指南等）。
3.獨具特色的補充審計制度
補充審計，即指政府審計人員運用測試審計的對注冊師審計過的國有進行的補充審計或追加審計。印度實行混合模式，國有企業生產總值占國民生產總值的20％以上，根據1971年主計審計長法，主計審計長有權對國家控股51％以上的國有企業進行審計。印度的公營公司分為司局級企業、政府公司和法定公司（引自《公營企業的審計方法和技術》，印度審計署，摘自《最高審計機關國際會議文選》）。其中，會計師事務所或執業會計師公司的注冊會計師根據主計審計長的指派，可對政府公司進行審計。為了對注會審計結果的正確性負責，CAG建立了獨特的審計委員會審計制度。審計委員會由政府審計師和專家組成，有重點地對注會已審的國企再進行一次補充審計。審計內容包括：注冊會計師已審計的企業財務報表，公司會計制度，注冊會計師的審計報告及其資格等。補充審計完成后，國家審計人員把補充審計結果通知注冊會計師和被審企業，并給予兩周時間征求對補審結果的意見。CAG最后要把所有企業補充審計中發現的報送議會。
4.卓有成效的績效審計制度
印度審計的主要類型有財務審計和績效審計。財務審計是對部門和單位的財務報告進行審計并發表審計鑒證意見，主要審查有關單位的各項財務收支活動，看其是否合規、合法，并對其資產負債表、損益表等報表是否公允地反映其財務收支活動、財政狀況以及是否遵守了有關的會計制度等發表意見?？冃徲嬍且皂椖繛榛A，考察有關項目是否有效地使用資金并取得了預期的經濟效益。印度自稱，印度已由過去的財務審計，發展到測試評價政府活動和公共企業事業單位的總體效益，即測試其經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）階段。審計委員會對國企生產經營活動進行綜合檢查和評價，除年度財務審計外，每隔五年進行一次績效全面評估。其內容包括：投資決策、工程項目實施與管理、生產情況、設備能力利用率、勞動生產率、物資管理、內控制度和成本控制制度、價格及財務狀況等。由于印度績效審計往往能披露出政府或公共部門管理中的問題，所以受到了執政黨、在野黨的重視，公眾也很關注政府和公共部門的服務質量，給予了績效審計較高的評價；被審計的單位可以通過績效審計提高和豐富自己，使自己的工作做得更好，所以這項工作也容易得到被審計單位的認同。例如，印度節油協會（具有印度官方背景）為推動能源節約，確保石油產品高效合理使用，推動經濟持續發展，該協會把對企業的“能源審計”作為協會每年工作計劃中的“重點戰”。2005年底，由印度節油研究協會向政府提交的2004年石油節約項目成績單中，已確認石油節約總額達到了22.7萬噸，總價值29.7億盧比（摘自2005年8月31日《人民日報》國際版《印度能源審計顯成效》）。
5.初具規模的機審計制度
當前世界審計辦公自動化工作，主要集中于審計計劃自動化，審計管理工作自動化，審計統計自動化，數據傳遞自動化，計算機編制審計表格和審計報告等方面。印度是世界第一大軟件生產國，越來越多的政府部門和公共企業廣泛使用信息處理系統，印度審計部門已開始對被審計單位計算機系統進行審計。一是電算系統開發審計，包括對開發計算機系統的規范和標準的審查、對計算機應用系統開發管理的審查、對計算機應用系統開發成果的審查等；二是電算系統內部控制制度審計，即內部控制制度是否健全、是否有效，審計人員就必須對被審計單位的內部控制制度進行審查；三是對電算系統程序的審查，評價控制功能是否恰當、邏輯流程是否合理、程序設計是否符合用戶的需要；四是對系統數據文件的審查，包括紙性數據文件和磁性數據文件的審查。例如，印度特許會計師協會（Institute of Chartered Accountants of India，簡稱ICAI）理事會最近在新德里召開的會議上通過了2005版《銀行審計指南注釋草案》（Draft of the Guidance Note on Audit of Banks），就包括電算化審計方面的內容。
6.比較完善的審計報告制度
印度主計審計長公署建立了一套比較完善的審計報告制度。每年，總審計長會就聯邦政府賬目向總統提交財政審計報告，并由總統轉交議會兩院審議，此外還就各邦賬目向邦長提交財政審計報告，并由邦長轉交邦議會審議。審計報告的內容和形式由主計審計長確定，除了提交聯邦政府的預算與決算的鑒證報告、法定公司的審計報告外，還按部門行業提交分類審計報告。分類審計報告也稱專項審計報告或專題審計報告，是對某個待定的項目和內容進行的專題審計所編寫的審計報告，如公共分配系統績效評估審計報告、綜合發展規劃評估審計報告、掃盲績效審計報告、能源審計報告、武器裝備審計報告等。審計報告由立法機關下設的公共賬目委員會和公共企業委員會審查研究，公共賬目委員會負責審查政府直接管理的企事業單位的賬目，公共企業委員會負責獨立經營企業的審計報告。審計報告要指出各種浪費及資金的不恰當適用，并按財政原則進行明確評論。如已發生或可能發生重大損失的事項，新的服務支出及與各種程序及先例相背離的事項等。審計人員還將編寫的重要問題備忘錄（問答表形式的）隨時提供給公共賬目委員會和公共企業委員會，以便政府對審計報告中做出的調查結果給予具體的回答，并對審計發現的問題采取補救措施和改正方法。
7.近乎苛刻的人事管理制度
CAG擁有一大批資深的審計工作人員，他們具備執行審計職能的廣泛技能和豐富經驗，能夠勝任這一工作。為了保證審計人員的素質與能力，審計人員都是通過全國范圍的激烈的競爭并從不同的專業和學科中挑選出來的，如管理、會計學、成本計算、和工程學等。其附屬機構人員的更新也要通過競爭考試來完成。一方面，實行嚴格的人員招聘制度。印度國家審計人員（輔助人員除外）都是通過招聘錄用后才安排到審計員、審計監督員、審計總署官員等崗位。其中，審計員由大學文理工商等科畢業生通過“政府人才選拔委員會的考試”錄用；審計科長（審計會計監督員）由審計員通過“基層審計考試”或社會招聘兩種方式產生；審計長和會計長從審計科長（審計會計監督員）中選拔；印度審計會計服務局官員由“聯邦公共服務委員會的競爭考試”產生。另一方面，實行成熟的人員培訓制度。在印度要想正式成為一名國家審計人員，還必須經過為期兩年的崗前培訓，包括四個階段：（1）四個月的行政管理培訓，在國家行政管院基礎課（在印度，所有高級官員都要學習這些基礎理論課程）。（2）十四個月的專業培訓，在印度審計會計學院進行為期一年的學習。（3）地方專業審計局、財政局、計劃委員會等單位的實習；（4）年度結業考試。實踐證明，嚴格的錄用、培訓和晉升制度是非常有效的。它使印度政府審計人員保持著較高的素質，確保了審計工作的高效運行。
「
[1]印度駐華大使館網站indianembassy.org.cn
[2]Office of the Accountant General，Haryana網站aghry.nic.in/
[3]印度駐上海總領事館indianconsulate.org.on/ch/index.htm
地方債務審計報告范文2
雖然速度很快，但這次全國范圍摸底并不突然。“此前因為地方債務透明度較低，加上之前流動性緊張，相信高層已經非常重視有關地方債的問題。新一屆政府上臺后，防止系統性金融風險已成為重中之重。今年以來的首發（IPO）核查、債券市場核查都遵循了這種思路?！?惠譽評級國際公共財政團隊聯席董事高俊杰接受時代周報記者采訪時表示。
據時代周報記者了解，此次全國性審計工作將于8月1日起全面展開。由第一次的“三級審計”（即省級、市級、縣級三級地方政府），延伸到“五級審計”（即中央、省級、市級、縣級、鄉級五級政府）。這也是改革開放以來的首次“五級審計”。
全面摸底
早在2011年初，審計署曾對全國省市、縣三級地方政府性債務余額進行過審計。截至2010年底，除了54個縣級政府沒有政府性債務以外，三級地方政府的債務余額為10.7萬億元，這一數據在當時引起各方高度關注。
今年2月份，審計署對36個省級地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計，截至2012年底，這一債務總額為3.8萬億元，相比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。其中，9個省會城市負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。
短短兩年時間，12.9%的省級地方債規模增速，可謂神速。公告的一度引發出中國版底特律的擔憂。
地方債規模到底有多大？ 根據惠譽預計，去年底地方債務規模已達到12.8萬億—包括去年銀監會對地方平臺貸款約9萬億規模的測算，還有大約1.7萬億的城投債，以及信政合作信托、基建信托等，但若考慮一些其他影子銀行的融資，此數目有可能增加。
今年4月份的博鰲亞洲論壇上，財政部原部長項懷誠預計，地方政府負債估計超過20萬億元。國際貨幣基金組織第一副總裁大衛·利普頓此前則表示，將地方政府融資平臺包括在內，廣義政府債務已增加到GDP的近50%，相應的財政赤字2012年約為GDP的10%。
這也成了外資金融機構唱空中國的依據。今年4月份，國際評級機構惠譽將中國的長期本幣信用評級從AA-降至A+.理由是擔心政府債務膨脹及影子銀行擴張損害金融穩定。這是自1999年以來中國信用評級首次被一家大型國際評級機構下調。
“最大的風險就是不知道地方債規模有多大。各種融資方式太多，有顯性的，有隱性的。但地方債究竟有多少，統計角度和統計方式不同，結果眾說不一。如果你不知道有多大的規模，你就不知道有多大的風險?！便y河證券首席經濟學家左小蕾接受時代周報記者采訪時表示。
“摸清真實情況是非常必要的，對于未來推進的新型城鎮化等政策形成一個良好的鋪墊，為下一步穩增長的政策提供一個基礎的數據。從短期來看利空，但長期還是帶有利好的?！?中信證券首席經濟學家諸建芳告訴時代周報記者。
據審計系統內部下發的本次全國政府性債務審計工作方案，8月1日起全部進點審計，8月20日前將本部門政府性債務情況報審計署，10月中旬前向國務院提交審計報告。
膨脹怪圈
“最關鍵的問題不是說規模有多少，而是還在繼續膨脹，你不知道它會膨脹到什么樣的程度?，F在究竟有多大的風險，說不清楚?！弊笮±俑嬖V時代周報記者。
根據審計署2011年的審計結果顯示，地方政府債務“債權人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。對比36個地區2010年底、2012年底的債務余額發現，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而地方債券、其他單位和個人，分別增長62.32%、125.26%。
為何“其他單位和個人”增幅如此高？審計署審計長劉家義此前的審計報告透露了部分端倪，一些地區違規集資、變相融資，金額高達2181億。這些方式隱蔽性強、不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，蘊含新的風險隱患。
在德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿看來，地方債高企的主要原因是大規模的地方融資需求與“陽光融資渠道”之間的嚴重錯配：地方政府對于基礎設施和民生資本型項目的投資需求大概每年是5萬億，但“陽光融資渠道”大概只有提供1萬億。
所謂“陽光融資渠道”，一是中央政府允許地方政府發行的地方政府債，另一個是城投債。其他的大部分地方政府融資則是通過“非陽光渠道”—融資平臺實現的。
海通證券數據顯示，在政府融資平臺15萬億元的債務中，就有3萬億元來自于信托債務，占總債務比例的20%，其中，大部分歸屬于基建類信托。
據了解，此次摸底將主要就鐵路、公路等交通運輸行業和地鐵等市政建設項目的債務規模以及地方政府融資平臺公司的資產質量、償債風向變化情況等。
“對比其他一些債務率較高的國家，目前中國出現整體系統性風險的可能性不大，但需防范局部地區和個別項目出現一些風險敞口，特別是一些經濟欠發達地區或行政級別較低的地方政府?！?高俊杰告訴時代周報記者。
據了解，部分地方政府“攤派集資”的事件頻繁發生。例如，江蘇省如皋市經濟技術開發區，2008年至今，向公眾四次集資，承諾利息最高達14%；曾經“被神化”的鄂爾多斯，債務規模超過2000 億，轄下的東勝區政府為了向公務員發放工資，已開始向企業伸手借錢。
“一旦地方融資平臺出現難以清償債務的情況，風險最終會轉嫁到所借貸的銀行。出了問題，最后棍子要打到銀行身上。哪家銀行的平臺貸多，哪家銀行受到的影響就大”。某股份制銀行的一位高層人士告訴時代周報記者。
黑洞出口
眼下陷入了一個怪圈：經濟低迷時，為了保增長，中央松動政策，允許地方政府利用各種融資渠道，借錢投資；投資過猛，經濟過熱，不良貸款的風險露出苗頭。于是政策收緊，投資減速，不良貸款增加，又面臨重新保增長的態勢。
在申銀萬國分析師李蓉看來，對于中國經濟而言，比經濟下滑更危險的，是警惕地方政府在穩增長的煙幕彈下，再次拿出龐大的投資計劃，將政績留給自己，將債務留給銀行和后任。這種多年來累積的風險已經無以復加，則很可能成為中國經濟面臨的最可怕的定時炸彈。
中金公司表示，過去兩三年融資平臺貸款余額增長緩慢，但高成本變相融資的興起使得地方政府債務問題更加復雜和脆弱，因此化解地方政府債務風險的迫切性顯著增加。
地方政府債務的最終解決方案會是發行債券嗎？近日來自財政部的消息，其中正式將山東省和江蘇省納入地方政府自行發債范圍，呼吁已久的地方債信用評級制度試點開始。
瑞銀首席中國經濟學家汪濤此前表示，地方自主發債最終將成為新增地方債務的主要融資來源，但是遠水解不了近渴，地方債券難以用來置換現有的地方債務存量。
地方債務審計報告范文3
自2010年起，規模龐大卻面目模糊的地方債問題就成為社會各界討論的焦點。今年年中，中國人民銀行、銀監會、國家審計署等多部門先后作出表態和調查，地方債問題開始變得愈加敏感與尖銳。
《中華人民共和國預算法》第28條明確規定：“地方各級預算按量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。 然而1994年我國的分稅制改革后中央和地方政府間財權上移、事權下放，導致地方政府財力緊張，地方政府隱性債務不斷增長。從20世紀90年代末開始，地方政府開始紛紛建立地方融資平臺以解決地方發展和支出中的資金瓶頸問題。地方投融資平臺和地方政府債務規模的迅速擴張是在2008年4萬億投資計劃推出以后。有關數據統計，截至2010年年底，地方融資平臺總數由4000增加到9828個，其中大約70%為區縣政府服務。
不久前，國家審計署公布了《關于全國地方政府性債務審計情況的報告》，披露截至2010年底，全國地方政府性債務余額為10.72萬億元，超過全年財政總收入，負債率達到70.45%，借款來源有79%來自于銀行貸款，其中42%的債務將在今明兩年到期償還。若加上國債余額6.75萬億元，約合17.5萬億元，占GDP的43.9%，雖然官方認為地方債不存在危機，離國際公認的安全線也還有一段距離，比如歐盟的安全線是GDP的60%。
審計署還表示，地方債數據是真實可靠的，不存在個別機構和個人毫無依據、憑空推測出的所謂“低估”或“遺漏”的問題。審計的地方政府性債務范圍，包括政府負有償還責任的債務，也包括政府負有擔保責任的或有債務，還包括政府可能承擔一定救助責任的用于公益性項目的其他相關債務。
但隨著各個地方政府債務將在2012年逐步進入償還期，如此龐大的債務規模仍然引起眾多市場人士的擔憂。10.72萬億元的地方債相當于2010年全國地方財政本級收入的2.68倍，即使算上去年一年地方政府的土地收入2.7萬億元，地方債也是地方政府收入的1.6倍，很多地方政府負債率甚至達到了300%，是當地財政收入的3、4倍。如何償還債務已經成為不少地方政府的當務之急，無論是地方債還是地方融資平臺的投資項目，部分投資周期長、投資效率較低、財務漏洞較多、投資回報率不高，成為壞賬的可能性極高，而地方政府出于GDP考慮，往往不顧后果強行上馬。在國家加強房地產調控的今天，土地財政很明顯已經不能填補地方債的缺口了，如今土地財政收入銳減，方法之一就是舉新債還舊債，進一步加大了未來地方債償還的壓力。如果地方債大面積違約，我國經濟或許將面臨較大的危機，銀行不良資產猛增，政府投資銳減拖累經濟。地方政府不可能如企業一般破產清算，一旦地方政府出現難以清償債務的情況，中央財政不可避免成為最后的支付人。那么，雖然官方宣稱地方債風險總體可控，但某些省市的債務違約風險有可能會演化為區域性、甚至是全國性金融恐慌。激增的地方性債務不斷累積，正成為懸掛在我國經濟上方的“達摩克利斯之劍”，這并非是筆者危言聳聽。
現在討論地方債規模如何已經不重要了，地方債總量即使是官方數字，對于某些地方政府也已經是風險重重。目前的任務很顯然就是如何化解地方債問題，這才是最迫切和關鍵的任務。
現行政府會計制度對政府債務處理上存在缺陷
世界銀行和國際貨幣基金組織研究財政風險問題的專家Hana Polackova指出政府面臨四種財政風險: 顯性的、隱性的、直接的和或有的財政風險。每一種風險從廣義上都可定義為負債, 每種負債均具有以下四個特征中的兩個：直接的和或有的、顯性的與隱性的。直接債務是指在任何情況下都要承擔的債務，是可以根據某些特定的因素來預測和控制的債務，比如國家債務（中央政府借款和發行的債券）、預算涵蓋的開支（非隨意性支出）、法律規定的長期性支出（公務員工資和養老金）?；蛴袀鶆帐侵赣赡骋换蛴惺马椧l的債務，是否會成為現實要看或有事項是否發生以及由此引發的債務是否最終要由政府來承擔，比如國家對各種貸款（抵押貸款、學生貸款、農業貸款和小企業貸款）的保護性擔保。直接負債和或有負債又可以從債務風險的角度進一步劃分為兩種類別：顯性債務，即被法律或者合同所認可的政府債務；隱性債務，即政府反映公眾和利益集團壓力的道義上的義務。我國財政部會計準則委員會對廣義上的政府債務定義為：各級政府機關、事業單位或其他組織，以財政收入為主要還款來源，由于向國內外籌借或擔保以及處理經濟社會生活中的各種突發事件等原因，而負有直接或間接償還責任的債務，如國債、各種直接或間接的外債、國有銀行壞賬及國有企業破產所導致的或有債務及隱形債務等。關于政府負債范圍的界定，國內外基本上是一致的。
與企業會計類似，“受托責任”和“決策有用”也是構成政府會計目標的兩大方面，政府會計需要為政府財政管理提供會計信息，而防范政府負債風險是政府財政管理的重要內容。風險控制首要途徑是獲取信息，獲取相關信息越充分對風險控制就越有效，同樣，有效防范與控制政府負債風險必須減少信息不對稱，并獲取詳細的有質量保證的政府負債信息。
會計確認基礎一般有收付實現制與權責發生制兩種，我國政府會計制度長期以來采用收付實現制。在現行政府預算會計制度下，主要以現金的收付為依據來確認收入、支出、資產和負債，僅對政府借款和國債等直接引起現金收付的政府顯性負債項目才能在當期被確認為負債，對于政府或有負債項目，養老金負債、政府擔保、國有企業未彌補虧損和金融機構不良資產等隱性和或有負債在當期并未引起現金的流出，在政府的資產負債表中得不到確認，從而隱藏和減少了政府的當期負債，不利于債務風險的控制。會計信息的嚴重滯后可能導致政府管理者和決策者對未來的負債風險狀況缺乏清晰的認識而難以采取預防性的控制措施。
政府會計與政府負債風險控制存在著密切關系。政府負債風險控制需要政府對其所承擔的各種負債風險進行識別、評價并采取正確決策實施有效控制，如果得不到完整、可靠、及時的會計信息，談何風險控制？目前政府直接顯性負債，如國債或地方債本息、各種拖欠款、應付未付款等，在財政部門的資產負債表中沒有按照流動性的大小劃分為流動負債和長期負債，都是通過“借入款”、“借入財政周轉金”、“暫存款”、“上下級往來”等少數幾個會計科目進行核算，這就直接影響到會計信息的決策有用性。
同時，現行政府會計制度在披露信息完整性也存在缺陷，政府財務報表不能全面反映政府未來所應該承擔的支出責任，只確認和報告當期實際收現的直接顯性負債，財政支出中也只反映當期實際用現金償付的利息數，而無法對當期已經發生但尚未付現的直接隱性負債以及未來可能引起現金支出增加的或有負債進行確認和報告，致使對財政風險控制具有重大意義的并已經造成大量積累的直接隱性負債和或有負債游離于政府會計核算體系之外，導致現行政府預算財務報表反映的政府負債規模遠遠小于實際規模。這一次審計署審計范圍，據稱包括了地方政府的或有債務，在10.72萬億元地方政府性債務余額中，政府負有償還責任的債務為6.71萬億元，政府負有擔保責任的或有債務為2.33萬億元，政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務為1.67萬億元。但必須認識到，政府負債風險控制需要動態數據支持，地方債存在嚴重的不透明度，不確定性風險很大，調查、認知和清理都存在著難以預測的困難，僅僅靠審計署運動式的摸底審計顯然遠遠不夠，審計署對地方債審計沒有人力物力來支撐作為常態化審計摸底。并且，審計署的審計“摸清”了地方債的情況，但地方政府的資產情況仍然模糊。不清楚地方政府的資產情況就無法準確判斷政府的資產負債率，到底是償債能力無憂還是資不抵債，對債務風險的判斷存在不確定性，不能對債務風險及財政風險作出合適、全面的科學評估，也就談不上政府負債風險控制。
破解隱憂方法：改革政府會計
關于如何破解地方債問題，眾多專家學者、財政部以及發改委等相關部門都提出了不少建議與措施，例如：清理地方融資平臺；允許地方財政赤字、優化；清理規范融資平臺公司，在落實償債責任和措施后要剝離融資業務，不再保留融資平臺職能；禁止政府違規擔保行為，包括不得違法違規舉借債務，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議等，建立地方政府債務風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理；配套建立債務風險評估制、政府債務督察或稽查制、舉債準備金等等。
上述的若干措施實質上都是治標措施，治本必須從風險控制的信息基礎做起，改進建立起一個良好的政府會計體系，能夠完整、可靠、及時地確認、計量、記錄和報告政府負債情況, 以提供政府負債風險控制所需信息。
政府會計制度改革是一項復雜的系統工程，關系到政府管理理念、管理方式、行政職能轉變、財政預算體系以及信息公開的巨大變革，不僅理論層面需要突破，而且技術層面的難題非朝夕之間所能解決的，并且涉及到中央到地方各級政府、政府各個部門、以及公眾等不同利益實體，改革思想是否統一、改革方案設計是否科學、改革措施是否到位、政府隱形債務和養老金計提等敏感信息披露是否完善等等，這些問題處理不當，不僅改革失敗，可能導致政府財政混亂，甚至引發政治、經濟、社會嚴重問題。因此，改革政府會計制度首先應立法先行，以法律保障政府會計改革目標的實現。完善政府會計法律體系，在《會計法》的范疇內，修訂現行政府會計制度中不符合會計法規范的規定，同時制定我國政府會計準則，建立起以《會計法》、《政府會計準則》、《政府財務報告制度》等為核心的政府會計法律體系。針對政府負債風險控制，還需進一步修訂《擔保法》、《國債管理條例》等法律法規，明確政府負債風險管理覆蓋各級政府全部公共服務活動。
第二，統一政府負債的定義以及確定條件。《國際公共部門會計準則第19號―準備、或有負債和或有資產》將政府負債定義為：“主體因過去事項而承擔的現時義務，該義務的履行預計將導致含有經濟利益或服務潛能的資源流出主體”。而我國《企業會計準則―基本準則》將負債定義為：“負債是指企業過去的交易或者事項形成的、預期會導致經濟利益流出企業的現時義務?！辈⒁幎舜_認條件：“在同時滿足以下條件時，確認為負債：（一）與該義務有關的經濟利益很可能流出企業；（二）未來流出的經濟利益的金額能夠可靠地計量?！苯梃b上述定義，政府負債可以界定為：政府負債是過去的交易或事項產生現時義務，該義務履行預計將導致含有經濟利益或服務潛能的資源流出政府。滿足該義務有關的經濟利益很可能流出政府、該義務的金額能夠可靠的計量的條件，確認為政府負債。
第三，改革政府會計基礎，實施權責發生制。會計師國際聯合會認為：權責發生制會計信息不僅能夠評價政府預算的執行情況，而且能夠證明政府及其機構利用財政資源的受托責任的執行情況，幫會計信息使用者準確評價政府及其機構的績效、財務狀況及現金流量情況，進而正確作出經濟資源最佳配置的決策；準確反映政府為其提供資金的情況，評價其融資及償債能力以及政府部門提品和服務的成本、效率。
地方債務審計報告范文4
5月12日，江蘇省財政廳相關公告，披露將在5月18日發行第一批總計522億元記賬式固定利率附息債券?？梢灶A見，地方政府債將快速擴容，成為債券市場的一個重要組成部分。其如何定價，也成為投資者關注的問題。
地方政府債發行環境發生變化
2014年，財政部推出地方政府債券自發自還試點辦法，試點地區包括上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏和青島，發行總量1092億元，期限包括5年、7年、10年，結構比例為4：3：3。
從發行結果來看，自發自還地方政府債認購倍數基本都在2倍以上，只有6月23日發行的廣東債略低，這與當時市場對經濟企穩預期較強、恰逢半年末市場預期資金緊張等因素有關。從自發自還地方政府債的中標利率和當日國債二級市場收益率之差來看，前者幾乎都低于后者（見表1）。
2014年地方政府債發行火爆，主要基于以下四個原因：一是當地財政廳很重視試點發債工作，并可能存在一定的行政干預，如對中標銀行做出財政存款承諾等；二是主承銷商數量較多，競爭提升了申購的踴躍度；三是由于試點期間發債量有限，地方政府債在定價上并沒有體現出中央政府和地方政府的信用差異，地方政府債也被市場當作了無風險的利率債；四是試點發行期間債市多頭氛圍濃厚。
但2015年，地方政府債發行環境發生了較大變化。首先，財政部印發的《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》明確指出，地方政府債發行利率在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定；其次，部分地方政府對財政存款支持的承諾可能將出現分化；最后，由于大部分的地方政府債將集中在三季度到四季度發行，而三季度經濟很可能企穩，預計下半年資金將逐步流出債市，債券市場的有效需求并非十分充足。
地方政府債溢價因素分析及預測
從理論上看，地方政府債的收益率應由無風險利率、信用風險溢價、流動性溢價三部分構成，即：
地方政府債收益率=國債收益率+信用風險溢價+流動性溢價
此外，考慮到銀行持有地方政府債存在資本損耗，且銀行是其最大投資主體，所以地方政府債對銀行的資本占用也應一并考慮。由于銀行債券投資大部分是持有到期，所以對銀行而言：
地方政府債收益率=國債收益率+資本占用溢價+信用風險溢價從試點地方政府債券的實際發行和交易情況來看，一級市場主要體現信用風險溢價因素和資本占用溢價，二級市場主要體現流動性溢價因素。此外，發行時期債券市場的供需情況、市場氛圍等多種因素，也對債券發行定價有重要影響。
（一）溢價因素分析
1.信用風險溢價
如前文所述，在當前宏觀及債市背景下，2015年一級市場上難現2014年的火爆行情。但短期來看，市場可能還難以完全明確中央政府債和地方政府債的信用風險差異。綜合來看，地方政府債在一級市場的信用風險溢價可能僅為0～5BP。
2.商業銀行資本占用溢價
根據《商業銀行資本管理辦法》，商業銀行對國債的風險權重為0%，公共部門實體債權的風險權重為20%。國債和地方政府債都免繳地方稅。按照2014年上市商業銀行平均資本利潤18.59%、最低資本充足率9.5%計算，地方政府債的風險溢價=9.5%×18.59%×20%=0.35321%。也就是說，如果10年期國債收益率為3.4%，則地方政府債的收益率應達到3.75%。
3.流動性溢價
從2014年的情況看，盡管在一級市場上自發自還地方政府債中標利率大都低于當日國債收益率，但在二級市場上看，同期限地方政府債和國債的利差基本都在[20BP，30BP]區間（本數據未區分自發自還地方政府債和財政部代還的地方政府債）。
從2014年的具體成交來看，無論是自發自還或是代還地方政府債，其二級市場交易都非常不活躍，全年自發自還地方政府債成交天數最多的為16天，是5年期浙江債；其次則是5年期上海債，成交天數已經下滑到只有7天。2014年自發自還地方政府債總共發行2908億元，全年的成交量只有202.3億元。
地方政府債交易的極度不活躍，一是與其持有人結構過于單一有關――基本由商業銀行持有，以持有到期為主；二是該類債券體量太小。
2015年，自發自還地方政府債的流動性溢價有望降低。首先，自發自還地方政府債的體量將快速膨脹，預計2015年發行量接近1.7萬億元；其次，地方政府債投資者范圍正在不斷擴大，社保資金已經被納入地方政府債投資者范圍，未來鼓勵住房公積金、企業年金、職業年金等投資地方政府債的政策都有望出臺。更為重要的是，當前地方政府債的配套制度還未完善，特別是在流動性方面。目前市場預期，地方債將被納入人民銀行抵質押品范圍，納入中央國庫現金管理和試點地區地方國庫現金管理的抵質押品范圍，且可以在交易所展開回購交易。如果預期成真，那么地方債的流動性溢價也將下降。
（二）對地方政府債溢價的預測
商業銀行是地方政府債的最大需求者，其對地方政府債定價決定權相對最大。由于商業銀行通常會將大部分地方政府債持有到期，所以地方政府債和國債的利差主要體現在資本占用上，約為35BP左右。而對于其他市場參與者，地方政府債和國債的利差則由信用風險溢價和流動性溢價組成?？紤]到一級市場上國債和地方政府債的信用風險差異體現不明顯，以及二級市場上地方政府債的流動性溢價今年有望降低，預計地方政府債相對于國債的信用風險溢價和流動性溢價合計在20BP左右。
整體來看，二級市場上地方政府債相對國債的均衡利差波動區間可能為[20BP，35BP]。一級市場上，由于銀行可能考慮到和地方政府合作的綜合收益，包括財政存款、項目融資等因素，銀行認購將較為積極，一級市場的發行利差區間將略微下移，筆者預計在[15BP，25BP]。
當然，根據目前媒體披露的《財政部、中國人民銀行、銀監會關于2015年采用定向承銷方式發行地方政府債券有關事宜的通知》（財庫z2015{102號），定向發行的置換債和公開發行的置換債以及一般債券會出現不同的價格和不同的流動性。預計人民銀行會通過PSL等方式給定向發行債券提供流動性，并且會再度降準、降息對沖地方債供給增加可能產生的影響。再貸款的規模、價格未知，而這會影響定向置換債的定價，央行流動性配套措施的及時性也將影響地方債的短期價格。
地方政府債券定向發行對市場的影響
（一）可能推高操作成本
根據財庫z2015{102號文，與銀行貸款相對應的部分采取定向方式發行，與信托、證券、保險等方式融資相對應的部分也可以采用定向方式。由此推斷，由于置換債務中貸款可能占到一半以上，因此定向發行將成為2015年置換債券的主流。
但這一方案的操作成本可能較高。由于債券發行與債務置換掛鉤，可能導致前者可能影響到后者。首先，地方政府在發債之前要明確置換債務的明細，這需要地方政府與債權人進行協商，而本來置換債券是給地方政府的一個額度，是化解風險的手段，并不需要提前對應債務明細。其次，銀行可能不愿意將已被納入政府性債務的到期貸款置換為收益較低且流動性較差的地方債，征得銀行的認可和配合會增加協商時間和成本。最后同時，每次債券發行因涉及更多的債權機構，地方政府與金融機構協商確定發行時間、利率的成本也會提高。
（二）納入抵質押品范圍的作用相對有限
雖然根據媒體報道，人民銀行將自發自還的地方債納入SLF、MLF和PSL的抵質押品范圍，但由于我國的貨幣政策還不完全是價格調控，投放基礎貨幣的創新工具都有額度控制，且銀行的抵質押品中，已經有了大量的國債、金融債及其他高等級信用債，也包括財政部代還地方債，并不缺少質押品，因此，預計地方債進入抵質押品的實際作用相對有限。
（三）可能影響市場定價體系
從目前的發行方案來看，債券發行與所置換債務掛鉤，且定向發行的置換債和公開發行的置換債以及一般債券的價格和流動性可能出現不同的價格和不同的流動性，因此整個利率債的定價體系都可能受到影響。
地方政府信用水平分析
與發行試點有所不同，隨著供給增大，未來各地方政府的信用風險差異將逐步體現于市場之中。根據地方政府債務審計報告及地方財力，筆者對地方信用風險進行了初步分析。
（一）債務率指標
債務率=地方政府債務余額/當年可用財力
這一指標反映地方政府的償債能力，債務率越高，表示償債能力越弱，地方政府債務風險越高。根據2012年全國性政府債務審計結果，全國總債務率為113.41%。國際貨幣組織確定的國家債務率應控制在90%～150%之間，因此從全國來看，整體債務風險可控。
根據各省審計報告，2012年北京、重慶、貴州、云南、湖北、上海等地的總債務率較高，均在85%以上；甘肅、河南、寧夏、山西、安徽等地的總債務率偏低，均在53%以下（見表2）。
（二）土地財政依賴程度指標
土地財政依賴程度=地方政府基金收入/地方財政公共收入
土地財政形成的地方基金性收入是地方政府收入的重要來源。土地使用權轉讓收入等土地財政收入與房地產市場息息相關，具有較大波動性。對土地財政依賴度較高的地區，未來收入波動的可能性較大，信用風險相對較高。
經測算，截至2013年末，青海、重慶、陜西、上海、北京等地的土地財政依賴程度較高；廣東、江蘇、安徽、四川、浙江等地的土地財政依賴程度較低（見表3）。
（三）非信貸渠道依賴度
非信貸渠道依賴度=非銀行融資/債務余額
從債務來源分析，各省債務主要來源為銀行貸款，其次是發行債券和信托融資。如果非信貸渠道依賴度較高，那么區域內金融風險較高。因為非信貸渠道依賴度低表明該區域面臨的金融風險主要集中在銀行內，政府控制能力較強，出面解決問題的概率較大，風險相對較低，反之則反是。
根據地方政府債務審計報告，在直接債務中，貴州、甘肅、內蒙、寧夏、河南等地非銀行融資占比較高，均在63%以上；天津、上海、廣東、海南、遼寧等地依靠銀行貸款融資的比重較高（見表4）。在或有債務中，山西、云南、江蘇、重慶、安徽等地依靠非銀行融資占比較高，在40%～50%；青海、上海、新疆、遼寧、海南等地依靠銀行融資的比重較高（見表5）。
地方債務審計報告范文5
常委會組成人員認為，從審計工作報告反映的情況看，2011年我省本級預算執行和全省其他財政收支情況總體上是好的，但也存在一些不容忽視的問題，主要是：預算編制不夠完整和細化；部分項目資金下達不夠及時，預算執行進度不夠均衡；部分財政性資金仍未納入預算管理，行政事業性收費還不夠規范；全省土地出讓金的征收、管理和使用中還存在較多問題；部分市縣保障性住房資金缺口較大；高?？蒲薪涃M等一些專項資金管理不嚴，使用績效有待提高；全省普通高中學校舉債建設較為普遍。為此，提出以下建議：
一、深化預算改革，完善政府預算體系。加快推進綜合預算改革，不斷完善公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和政府性債務計劃編制，促進規范完整的政府預算體系建設。細化預算編制，增強預算編制的完整性和準確性，要將中央補助和稅收返還等體制性結算收入及對市縣轉移支付支出編入預算，逐步將全部政府性資金納入預算管理范圍。優化財政支出結構，進一步加大對民生領域的投入。建立健全預算信息公開制度，積極、穩妥、有序地推進預算信息向社會公開。
二、嚴格預算執行，規范預算管理制度。嚴格按照省人代會審查批準的預算，積極組織各項收支的執行和實施，按照法定要求，及時下達預算，改變年底集中撥付和預算支出執行率偏低的現象，提高預算執行的嚴肅性和均衡性。壓縮和控制一般性支出，嚴格控制預算追加，規范超收收入安排使用，強化預算剛性約束。進一步完善轉移支付分配方式，提高一般性轉移支付的比重。
三、強化財政監管，提高資金使用績效。加快財政監督體系建設，建立健全財政全過程監督機制。全面推進預算績效管理，完善資金使用績效評價機制和責任追究制度。加強地方政府性債務管理，有效防控債務風險。加大專項資金整合和清理力度，規范專項資金管理，防止資金積壓和沉淀，加強結轉資金使用監督，提高財政資金使用績效。省政府要進一步重視審計反映出來的突出問題，深入研究，健全制度，堵塞漏洞，加強監管，逐步使問題得到解決。
地方債務審計報告范文6
關鍵詞：地方政府債務；現狀；成因；對策
中圖分類號：F812.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0194-03
改革開放以來，我國各項社會事業取得快速發展，經濟保持平穩較快增長，綜合國力大幅提升。然而，由于大規模的建設性融資需求，地方政府債務規模也在快速增加，地方政府債務問題已經成為我國經濟社會發展研究的重要議題。而在2014年的8月份，我國預算法進行了重新修訂，其中對于地方政府債務管理進行了規范，允許省級地方政府經批準后發行債券，并納入預算管理，這為管理地方政府債務、防范債務風險指引了方向。在這個背景下，研究我國目前的地方政府債務現狀及其產生根源，可以為具體規范地方政府債務提供參考和依據。
一、我國地方政府債務的現狀①
截至2013年6月底，全國地方政府性債務余額178 908.66億元。其中，政府負有償還責任的債務108 859.17億元，占60.85%；政府負有擔保責任的或有債務26 655.77億元，占14.90%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務43 393.72億元，占24.25%。地方政府債務率即負有償還責任的債務余額占當年地方政府綜合財力的比重（2012年底相關數據測算）為90.44%，若加上負有擔保責任的或有債務，則高達113.80%，雖未超出國際上通行的債務率上限（世界上多數國家將債務率指標控制在80%～120%之間），但也足夠引起警戒。
從舉借主體看，地方政府債務主體呈多元化趨勢，有政府和機構直接發債、經費補助事業單位、融資平臺的借款，還有某些國有企業的借款，甚至有些行政事業部門也可以貸款。2013年6月底地方政府性債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為69 704.42億元和40 597.58億元，占比共計61.65%。這種多主體借款融資，造成了各自為政，多頭管理，債務不清，難以監控的混亂局面。
從借款來源看，地方政府債務來源雖然是多渠道的，但絕大部分還是來自于銀行貸款，2013年6月底地方政府性債務余額中，銀行貸款為101 187.39億元，占56.56%（詳見表1）。政府債務對銀行存款具有很強的依賴性，一旦政府無法清償債務，將直接把風險轉嫁到金融系統，增加我國金融系統的風險性。
從資金投向看，主要投向基礎建設和公益性項目，已支出的政府負有償還責任的101 187.39億元中，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利生態建設等公益性、基礎設施項目的支出占86.77%。
二、我國地方政府債務的成因分析
（一）體制不健全是地方政府債務產生的深層原因
首先，分稅制的財政體制使得地方政府財權與事權不相匹配。分稅制雖然在制度上規范了中央和地方政府之間的分配關系，加強了國家的宏觀調控能力，但在地方政府財權與事權的匹配問題上仍存在不合理之處：中央掌握了大宗稅，集中了過多的財稅收入，而只留給地方一些小稅和散稅，地方缺乏穩固的稅源；與此同時，由于事權劃分不清，使得地方政府承擔了過多的提供地方公共產品等責任，但卻沒有相應的財力予以支持，地方政府要解決事權與財力之間的矛盾，只能靠借債。
其次，投資體制不健全使得投資風險向地方政府轉移。投資是促進我國經濟發展的三大馬車之一，但現有的投資體制還沒有跳出計劃經濟的框架，如主要經濟領域仍然由政府壟斷，民間資本難以涉足；而公共事業領域社會資本又不愿意進入。因此，最終各方面的投資就集中到了各級政府身上，而財力不足使得地方政府只能依靠借債來融資，投資風險也就不斷向地方政府集中。
再次，融資體制不合理，使得地方政府隱形債務增多。市場機制建立后，政企脫離，企業貸款完全依賴銀行。但由于銀行追求利潤最大化，使得一些企業特別是中小企業的融資存在一些問題，它們不得不借助地方政府的威信進行融資或者由地方政府擔保貸款，這加重了地方政府的債務壓力。
最后，行政管理體制改革滯后使得地方政府職能轉換不到位。改革開放30多年來，我國行政體制改革始終滯后于經濟體制改革，使得政府未能及時轉換職能，這是地方政府負債的一個深層次原因。
（二）政策的落實是地方政府債務產生的潛在原因
地方政府債務的擴大與國家的宏觀政策密不可分，其中有一部分是各級地方政府在落實上級各項宏觀政策過程中，因財力不足而產生的。如在縣鄉一級，有相當部分的政府債務來源于“兩基”（基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲）達標。西部某地區自1997年以來，為實現“普九”教育目標，僅鄉村修建學校負債就達10 051.14萬元，占鄉村債務總額的47.18%。①此外，上級政府撥付專項資金時，要求下級政府提供相應的配套資金，很多地方政府為了爭取該專項資金，只能通過舉債來籌集配套資金，其結果是地方債務的不斷膨脹。
（三）政績觀不合理的是地方政府債務擴大的內在原因
傳統政績考核體系以GDP為主要內容，地方政府要取得政績，必須實現地方GDP的快速增長，所以往往超越自身權限和發展階段盲目投資，不斷的上大的基礎設施項目，比如高鐵項目或高速公路項目，幾十億甚至上百億的投資就會形成上百億甚至數百億的產值，GDP 增長了，政績突出了，地方干部也就提拔了，但是巨大的地方債務也同時形成了。當然，這種債務本身是屬于投資性的。但是問題是，這種投資一般都是帶有準公共產品性質的長期投資，由于投資形成的負債短期不可能收回，更不可能產生利潤，這種不斷的投資必然造成地方政府的債務累積。
（四）債務管理制度缺乏是地方政府債務擴大的外在原因
新《預算法》出臺以前，國家雖然明確不允許地方政府自行發債，但地方政府出于貫徹財政政策、提供地方公共產品等原因還是負擔了日益膨脹的債務；對于這些債務。國家未及時采取明確制度措施進行管理約束，致使地方政府債務一度失控，問題百出。當然，自2011開始，中央政府層面開始高度重視政府債務問題。目前，國務院也已出臺關于加強地方政府性債務管理的意見，地方政府也開始加強自身債務管理。根據2013年政府債務審計報告，截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1 736個縣級（分別占省級、市級、縣級總個數的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出臺了綜合性的政府性債務管理制度，但與此同時仍有很多的省市縣尚未真正建立起相關管理制度，不能很好地約束地方政府債務規模，未來還需進一步建立并完善地方債務管理制度。
三、加強我國地方政府債務管理的政策建議
2014年10月2日，國務院了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，對規范地方政府性債務管理進行了指導，未來的地方政府債務管理也應在此框架下有序開展，為此，需要做到以下幾點。
（一）改革現行財政體制，明確政府間事權和支出責任
一方面，應該在市場經濟體制和公共財政框架下，遵循事權劃分的基本規則，盡快在教育科學、醫療衛生、社會保障等基本公共服務領域，形成相對規范、明晰的管理權限和支出責任的劃分模式，并以法律的形式固定下來。另一方面，在保證中央權力集中的基礎上適當賦予地方政府稅收自，擴大地方政府的稅基、稅率決定權，給予地方政府在某些共享稅上更多的發言權與參與權。此外，明確政府的事權和支出責任，還正確看待政府與市場的關系，充分肯定市場在資源配置中起的決定性作用，政府則主要關注提供純公共產品的提供，對于可以部分通過市場配置予以提供的準公共產品，應積極引入社會資本，從而提高公共產品的提供效率，也減輕地方政府的財力負擔。
（二）建立健全融資體制，劃清政府與企業融資界限
地方政府債務中有一部分是為地方企業融資進行擔保而形成的，為割斷地方政府與企業之間的這種債務關系、消除地方政府的隱形債務，必須建立科學、規范、系統性的融資體制。一方面，政府與企業融資應該分渠道進行，地方政府通過發行地方債券籌措資金，地方國有企業、集體企業和民營企業通過金融市場貸款，走市場化的融資渠道，以此來形成規范的市場融資體系；另一方面，對于地方中小企業的融資問題，地方政府應起到鋪路搭橋的作用，通過相關政策措施引導銀行和企業之間進行資金對接，同時，政府也要進一步加強對或有債務的管理，根據國務院《意見》的指示，剝離地方投融資平臺公司的融資功能，不再通過投融資平臺公司舉借債務。
（三）加快政府職能轉換，改革官員晉升考核機制
地方政府要從觀念上樹立服務型政府的觀念，切實轉換現行職能定位，將工作重點放在提供優質公共服務上；改變包攬一切的做法，在資源配置上充分發揮市場的作用，退出經營性、競爭性領域，把企業作為推動經濟發展的主要動力，不再以經濟發展主體自居，從而成為真正的服務型政府。另外要建立科學合理的地方政府官員政績考核體系，要注重把官員任期內本級政府為促進地方經濟發展或相關民生項目而舉債的規模及債務償還情況等納入地方政府主要官員的政績考評體系中，明確責任，以此約束地方政府舉債規模的肆意增加。
（四）健全債務管理制度，監督地方政府債務管理
目前，新《預算法》已允許省、自治區、直轄市經批準后按照限額發行地方政府債券；同時，對地方政府債務實施分類管理和規?？刂?，將地方政府債務納入預算管理，并規定政府發債收入不得用于經常性項目。為保證地方政府舉債按照法律規定進行，必須加強對發債地方政府的監督管理，包括政府發行債券流程的監督和債務收入的使用監督。同時，地方政府應建立配套的償債基金保障機制，并加強對債務融資配套資金的管理。此外，還要健全債務信息公開披露制度，全面反映地方政府的債務狀況，既要反映政府債務收入及其結構分布（包括顯性債務和隱性債務）、債務擔保情況、債務使用情況、債務還本付息以及延期情況、對債務未來發展狀況的預測等，還應及時報告有關地方政府償債能力和債務活動等方面的信息，以此加強對地方政府債務的監督管理。
（五）建立債務風險防控、預警機制，降低政府債務風險
一方面，中央政府必須加強對地方政府債務融資的統一控制，通過在中央設立專門的機構統一負責對地方政府債務融資的監管；另一方面，要建立健全地方政府債務風險預警機制，通過對地方政府的各項財政支出活動進行監督和監測，在政府債務風險增大到一定程度時發出警報，從而把政府債務風險降低到比較安全的程度。根據2013年政府債務審計報告，截至2013年6月底，18個省級、156個市級、935個縣級政府建立了債務風險預警制度；28個省級、254個市級、755個縣級政府建立了償債準備金制度，準備金余額為3 265.50億元，其余未建立的地方政府可以借鑒相關實踐經驗。
參考文獻：
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Reflections on the local government debt issues in China
NI Cai-xia
（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）
