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公共危機管理的基本特征范文1
目前，在推進“五水共治”的過程中，有兩個問題比較突出，制約了長效管理機制的建構。具體而言：
（一）治水經驗的特殊性與普遍性
縱觀目前“五水共治”的管理機制建設，主要在“治污水”方面取得了較大成果，有效推進了污水整治與水環境改善。這方面的典范是浙江省浦江縣在水環境整治上取得的經驗和成果。2013年以來，浦江縣打響了浦陽江水環境綜合整治攻堅戰，重點整治水晶玻璃行業，采取一系列強力措施予以推進：在輿論引導方面，對水環境整治中利用網絡造謠中傷、試圖制造混亂的行為進行了打擊，查處了2名“網絡紅人”并追究了刑事責任；在組織基礎方面，嚴格落實“河長”負責制，明確“每個排污口就是一個槍口”，要求各“江段長”限期消除劣五類支流；在打擊力度方面，通過一年時間，關停、取締水晶加工戶14197家，拆除違章建筑347萬平方米，移送相關部門處理533人；在機制建設方面，注重法治思維和法律手段的運用，依法嚴厲打擊水污染犯罪行為，健全行政執法與刑事司法銜接機制，擴寬行政執法監督渠道，同時建立了一系列工作機制，包括主動介入工作機制、部門聯動工作機制、矛盾研判化解機制，等等。在肯定浦江縣污水治理方面的成果和經驗同時，也必須看到，之所以浦江縣能夠取得較好的效果，除了上述經驗之外，浦江縣的特殊情況也不可忽視。從產業結構上看，浦江縣產業結構較為單一，主要污水來源是水晶行業；從從業人員上看，從事水晶行業的人員大多數來自廣西、貴州等地，本地少較少；從水晶行業本身而言，由于存在大量無證無照、廣散小的家庭作坊，對財政收入影響較少；從社會反響上看，由于水晶行業長期排放污水，對當地老百姓造成影響，從事這一行業的本地人較少，社會輿論普遍支持政府進行嚴格執法，社會穩定風險不大。上述因素決定了浦江縣開展水環境整治在內外部環境上較為特殊，能夠集中精力圍繞“治污水”展開行動并快速取得效果。但是，其他地方和浦江縣的情況有較大差別，面臨的問題更為復雜，不適宜也不可能照搬浦江縣的做法。從國際上水治理的經驗看，治理污水是一個長期的過程，不能為快速取得效果而采取急功急利的做法，亟需處理好特殊性與普遍性的關系，在長效管理機制建設上取得進展。
（二）“河長制”與長效制度安排
在當前“五水共治”過程中，“河長制”是最為普遍推行的機制，即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流治理的任務。應該看到，“河長制”能夠較快的提升水環境質量，在治理污水中發揮著重要作用，其優點在于：第一，“河長制”明確了地方黨政領導對環境質量負總責的要求；第二，“河長制”最大程度整合了各級黨委政府的執行力，彌補了“多頭治水”的不足；第三，“河長制”提出了轄區內河道治理的總體目標和基本措施，并在行政系統內形成競賽氛圍，促使相關部門提升水治理水平。但是，本質上而言，“河長制”是一種類似突發危機應對式的制度創新，是一個有效但非長效的制度安排，它的出現并不能完全實現水污染標本兼治的功能，反而還有可能阻礙和消解當下防治水污染正規制度化的努力。如下問題值得思考：1.“河長制”的產生本身體現了當前的水資源管理和保護機制的弊端———管理職能過于分散，但“河長治污”某種程度上體現了制度的非理———畢竟“河長”們不是環保局長或水利局長，這種制度創新其實混淆了原有的行政部門職能分工；2.“河長”不是目前行政體制中的正式職位，“河長”發揮作用主要依靠其所能支配的公共資源。顯然，不同級別、不同職位的行政官員在調動資源能力上必然存在著差異，這實際上影響到河流污染治理的不同效果，也難免成為受到眾多“河長”們個人權力、地位之爭的影響。3.由地方黨政主要負責人兼任“河長”容易造成權力自我決策、自我執行、自我監督的狀況。在各地規定的“河長問責制”中，很多規定是由當地的紀委、監察局及“河長”管理工作領導小組辦公室來監督和考核“河長”的工作，由各職能部門組成的驗收小組來按照既定標準進行考評驗收，實際上是“下級監督上級”，其客觀性和可行性有待商榷。
二、以戰略思維看待“五水共治”的必要性
顯然，目前“五水共治”在長效管理機制建設上存在不足，亟待加以完善。這凸顯了從戰略思維看待“五水共治”的必要性。必須看到，作為省委省政府的重大戰略舉措，“五水共治”對各級政府的綜合能力提出了更高的要求。這就需要以戰略思維看待“五水共治”，將管理活動與外部需求緊密結合，通過全面、系統的戰略管理落實治水與轉型的總體性戰略目標。具體而言：
（一）戰略管理與水資源綜合治理
水是國家重要的戰略資源，是生命之源、生產之要、生態之基。從經濟社會可持續發展的角度看，“五水共治”的首要目標即在于統籌水的經濟、社會和生態屬性，實現經濟效率、社會公平、生態安全的綜合效益最大化。必須看到，污水、洪水、澇水、供水、節水作為五個“手指”，各自具有相對獨立的功能與屬性，但都是基于水資源綜合效益這個“手掌”上。同時，受多種自然與社會因素的影響，“五水”之間具有復雜的聯系，形成多個相互耦合的場域，較為常見的有“污水—供水”、“污水—洪水”、“洪水—澇水”、“供水—節水”等，這就需要從戰略的視角出發，在治理過程中予以統籌考慮、長遠規劃，絕不能人為忽視或者割裂治水各領域的相互聯系。
（二）戰略管理與經濟社會轉型發展
近年來，人民群眾的環保意識不斷增強、對生活質量要求不斷提高；水已不僅僅是一種自然與環境要素，更是全社會廣泛關注的公共議題。從推動全面深化改革的高度看，“五水共治”的最終目的是以治水為突破口，促進轉型，推動升級。因此，不能狹隘的從“項目管理”角度理解“五水共治”，將其僅僅視為建設一批涉水工程，而應該從戰略的高度出發，通過治水實現經濟發展與環境保護的互促共贏、國家與社會的互構合作、政府與市場的互動協調，推進經濟、社會、政府的全面轉型。“五水共治”戰略管理的基本特征在于：多元主體，即在政府主導下，最大限度地實現多主體的共同參與，包括企業、社會組織、社區、公民個人等；多方聯動，即在各級政府之間、政府相關部門之間形成高度聯動；多種方式，即綜合運用多種政策工具，包括強制性工具、激勵性工具、信息性工具、服務性工具等；多重責任，即明確相關主體的責任與義務，包括行政責任、財政責任、法律責任等。
（三）“五水共治”的戰略管理體系
“五水共治”重在行動、貴在落實、成在持久。應當清醒地認識到，治水是一項長期、復雜、艱巨的系統性工程；在重點推進的同時，還必須形成“五水共治”長效機制，將“運動式治理”提升為“制度式治理”，從“非常態管理”轉變為“常態管理”。將戰略管理引入“五水共治”，就為長效機制的建立提供了理論指導與基本框架?？傮w而言，“五水共治”的戰略管理基本框架由應急管理、危機管理、風險管理組成，三者之間通過“風險———應急———危機”的演化范式相互聯系、相互轉化，共同構成“三位一體”的五水共治戰略管理體系。以這一戰略管理體系為基礎，充分借鑒吸收實踐中的先進經驗，深入總結暴露出的問題，建立系統性、主動性、持續性的“五水共治”長效機制，為子孫后代永享綠水青山提供制度保障。
三、“五水共治”戰略管理的基本框架
以上述“三位一體”的五水共治戰略管理體系為基礎，可以更加全面和綜合視角看待“五水共治”，推進相應長效管理機制的建設。具體而言：
（一）“五水共治”的應急管理之維
水是最為基本的環境要素，涉水領域發生的突發事件直接影響人民群眾的正常生活，具有影響力強、涉及面廣、持續性大的特征。近年來，浙江各地在“洪水”、“澇水”、“供水”領域的突發事件頻發，在2013年，就有由超強臺風和強降雨造成的大澇和大水、杭州市自來水異味事件等多起重大事件發生。從世界范圍看，在氣候變化背景下，我國氣候災害風險不斷增強，極端氣候事件的發生頻率增加、強度增大，有效管理極端氣候與災害風險是政府工作的當務之急。因此，通過應急管理有效應對突發事件，是“五水共治”戰略管理體系的首要任務。在國家層面上，目前我國已經建立以“一案三制”（即應急預案、應急體制、應急機制、應急法制）為框架的應急管理體系，明確了突發事件分級分類的處置要求。根據《突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》，突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件共四類。從性質上分析，“洪水”、“澇水”領域的突發事件應歸入“自然災害”類別，“供水”領域的突發事件應歸入“事故災難”類別。就浙江的應對措施而言，在《浙江省突發公共事件總體應急預案》指引下：
1.針對自然災害類突發事件
省政府了七個專項應急預案，其中與“洪水”、“澇水”相關的有：《浙江省防汛防旱應急預案》、《浙江省氣象災害應急預案》、《浙江省自然災害救助應急預案》，各地市、縣也逐級了相應預案；同時，易受氣候災害影響的沿海地方基本制定了城市防洪、防臺、排澇的應急預案，如《溫州市城市防臺防洪應急預案》、《寧波市防汛防臺應急預案》等。
2.針對事故災難類突發事件
省政府了十四個專項應急預案，其中與“供水”相關的有：《浙江省環境污染和生態破壞突發公共事件應急預案》、《浙江省城市供水、燃氣突發事故應急預案》，各地市、縣也逐級了相應預案。總體而言，目前浙江的應急管理體系已建成，應急預案基本實現了“橫向到邊，縱向到底”，能夠對“洪水”、“澇水”、“供水”領域的突發事件作出及時響應與有效應對。同時，省政府針對應急管理實踐中出現的新問題，及時修訂相應的應急預案，不斷完善應急管理體系，這些都為“五水共治”的戰略管理提供了良好的基礎。
（二）“五水共治”的危機管理之維
危機是對社會結構及其核心價值造成的嚴重威脅。危機不能簡單等同于突發事件；以“控制事態”為中心的應急管理無法適應具有公共性的危機問題，在管理主體、管理手段、管理目的上均存在缺陷。一個顯著的特征是，應急預案具有預測與控制功能，其作為應急管理的核心，本意在于消減不確定性。但研究表明，應急預案及其編制過程本身則帶有悖論性，反而可能加大應急管理制度風險，具體表現為預案“復制化”、“碎片化”、“空想化”等問題。實踐中，一些地方已經表現出“應急失靈”的現象。可見，單純應急管理并不足以有效應對復雜的公共危機；在應急管理的基礎上，還需要發展以“改善公眾認知”為中心的危機管理。近年來，隨著人民群眾對環境質量的要求日益提高，水污染問題成為社會廣泛關注的公共議題，對政府的公共事務管理提出了更高的要求，具代表性的是浙江多地環保局長被“邀請”下河游泳事件，以及因臺風引發的“水淹余姚”事件，都暴露出行政管理、社會管理的深層次結構性問題。因此，通過危機管理有力化解社會矛盾，變危機為轉機，是“五水共治”戰略管理體系的中心任務。危機管理是一種整合性的、持續的、動態的管理過程。形成“五水共治”的危機管理體系，需要重視并完善如下三類機制：
1．政府協同與危機決策機制。
政府是應對公共危機的核心主體，在危機管理中無疑應發揮主導作用。公共危機治理也對政府的決策能力提出了全面性的要求，具體包括：決策環境評估能力、決策信息獲取與處理能力、決策資源動員整合能力、決策制定能力、決策評估與自我修正能力。由于水資源天然具有流動性與跨區域性，同時公共危機具有共振性和非常規性，這就要求政府各部分之間的聯系是多向度、交織性的，而不能是傳統科層制中自上而下的直線控制。因此，應打破行政區劃與部門劃分的限制，建立“五水共治”的上下級政府之間、地方政府與地方政府之間、政府多部門之間的協同治理機制，將“五水共治”領導小組辦公室作為協調政府及部門間關系的中心機構，避免治水中出現“地方主義”與“部門主義”傾向，確保決策的快捷有效。
2．多元合作與公眾參與機制。
現代公共事務管理的最大特征在于政府與社會主體之間的合作，包括基層社區組織、非營利組織、企業、新聞媒體、公民個人等。在危機管理中，政府并非治理公共事務的唯一主體，而是應最大限度的包含非政府組織、企業、家庭、公民個人在內的所有社會組織和行為者。在目標上，通過多元主體間的合作與參與，形成全主體、全要素、全過程應對公共危機的長期合作網絡和制度平臺。從某種意義上說，多元社會主體在政府指導下的充分參與和積極互動并形成制度化的合作網絡，是“五水共治”取得成效的基本途徑。因此，應強調社會組織、企業和公民的主體地位，建立多元主體之間平等交流、協商互動的合作機制，讓社會各類主體能夠積極主動參與涉水事務的管理全過程，真正形成全社會共同參與的“五水共治”工作格局。
3．社會資本培育機制。
社會資本是以信任為核心的價值觀與規范集合。正如學者所言，社會資本是指社會組織的特征，信任是其中至關重要的方面，能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。社會資本的有效運作，能避免國家權力單向度運作的缺陷，從深層次推動社會行動和解決矛盾。由此，在一定程度上說，社會資本的形成與集聚狀況是“五水共治”能否真正實現的關鍵所在。形成社會資本培育機制，應從兩個方面入手：在制度層面，政府應重視自發并保障形成社會資本的社會條件，通過信息公開、關注弱勢群體、加強執法等方式加以促進；在價值層面，政府要給予多元主體平等的關心與尊重，培養并生成“普遍信任”，引導形成有利于“五水共治”的共同價值觀。
（三）“五水共治”的風險管理之維
突發事件與危機是一種已經發生的事實，其根源于事前存在的風險，即可以引發大規模損失的不確定性。必須看到，“風險社會”已經成為現代社會的基本特征，全球氣候變化、極端氣候頻繁發生等外在因素也正在不斷提高風險的復雜性。2013年，我省在夏天遭遇歷史罕見高溫干旱，秋天又遭遇百年不遇強降雨，已經暴露出認識不到位、缺乏預防措施的問題，凸顯應對災害的社會脆弱性問題。此時，就有必要破除“天災/人禍”的二元對立思維，從更基礎的層面對自然與社會風險進行綜合預防，實現危機管理的“關口前移”，減少突發事件與危機發生的可能性與損失，促進經濟社會平穩、健康、持續發展。因此，通過風險管理有序推進經濟、社會與政府的全面轉型，是“五水共治”戰略管理體系的最終目標。一般而言，綜合性的風險管理包括四個主要環節：1.風險識別，即在事件發生前，運用各種方法和手段識別所面臨的各種風險，包括危險源、發生區域、種類、主要危險因子等；2.風險分析，即在風險識別的基礎上，對可能出現的不良后果進行分析，以確定該事件發生的概率及其損失程度；3.風險評估，即在風險分析的基礎上對各種風險進行比較，確立風險優先順序，決定風險的可接受性；4.風險決策，即在風險評估的基礎上制定風險應對方案，采取有針對性的綜合性預防措施，減輕風險產生的影響及造成的不利后果。因此，在污水、洪水、澇水、供水、節水五大領域，都應當建立涵蓋“風險識別—風險分析—風險評估—風險決策”全過程的風險管理體系。從目前情況看，一些領域已經初步建立起風險管理框架，為“五水共治”風險管理體系提供了基礎，但也存在一些需要改進之處：1.在環境保護領域，針對化學物質的應用、工程項目的興建和運轉、各種開發行為引發的環境風險，環保部門已經全面開展了環境風險評價（ERA）工作，制定了《建設項目環境風險評價技術導則》等行業標準，為調整產業結構、保護水源地提供了決策依據，構成了“污水”、“供水”領域風險管理的基礎工作，目前需要強化規章制度建設，加大執法力度，協調不同政府部門之間在環境風險治理上的府際關系，將風險管理措施落到實處；2.在防災減災領域，各地氣象部門已經開展了氣象災害風險區劃工作，利用多種災害風險評估方法和評估模型，進行氣象災害風險評估并制定風險區劃。浙江省的氣象災害風險區劃已在2009年3月向社會公布，為“洪水”、“澇水”領域的風險管理提供了基本框架，目前需要細化風險區劃的范圍并加強后續的風險決策工作，真正實現風險評估與政策過程的“對接”；3.在社會管理領域，由于社會性風險不同于技術性風險，是決策主體與利益相關方之間的訴求沖突所產生的，需要建立專門的風險評估與管理制度框架，即重大決策社會穩定風險評估制度。從實踐情況看，針對與人民群眾利益密切相關的重大決策、重要政策、重大工程建設項目等，浙江省在全國范圍內較早實施了重大事項社會穩定風險評估機制，制定了《浙江省縣級重大事項社會穩定風險評估辦法》等政策文件，對重大事項開展經濟效益和社會穩定“雙評估”，切實預防減少實施中的社會穩定風險。這為“五水共治”中重要政策、重點工程項目的風險管理工作提供了堅實基礎。同時也必須看到，目前的社會穩定風險評估機制尚存在一定不足，需要在評估主體、內容、方法上進一步完善，真正實現從“被動保穩定”向“主動創穩定”的轉變。
四、結語
公共危機管理的基本特征范文2
關鍵詞 全過程視角 高校 危機 應對原則
近年來，全球社會進入了轉型加劇、矛盾凸顯、危機叢生的“風險社會”（Risk Society）階段。高校危機事件種類繁多，既包括自然災害事故，又包括人為事故，既可能是受到外界重大事件影響，又可能是學校自身原因導致。從整體上看，高校危機事件蘊含著一定的普遍性特征。因此，高校危機應對工作不可墨守成規、一成不變，要從危機事件的特殊性出發因勢而異，同時也要從危機事件的普遍性出發總結規律，探析危機應對的原則和方法。本文基于高校危機預防、識別、控制、決策、反饋等全過程視角，提出高校危機事件應對必須遵循的基本原則。
1預防性原則
預防型原則是指在高校危機應對的過程中，為了避免危機事件的發生、消除危機的苗頭和隱患，及時將產生危機的根源消除，或是已預知危機不可避免，盡可能地將危機帶來的損失和負面影響降到最低，高校管理部門必須采取系列預防措施，并制定系列處置預案。實際上，對于危機事件或者危機事件升級的防范更為重要，做好危機預防措施、設計危機處置預案，既是對有序校園生活的保障，又是對危機事件處理資源的節約。要做好危機應對，高校必須樹立正確的危機意識，做好危機日常預防和管理，在日常的高校工作活動中給予足夠的重視和支持。
2時間性原則
時間性原t是指在高校危機事件發生時，要快速識別危機、快速響應危機、快速防范危機，要采取有效措施最大限度地降低損失，防止危機和災害在校園內的進一步蔓延。高校危機事件具有較強的破壞性，同時由于高校組織的特殊性，其負面影響力相比一般的危機事件更大且擴散速度更快。因此，一旦高校危機事件發生，時間因素非常重要，高校必須采取系列緊急處置手段以控制危機事件的發展，越快越好；及時地處理能安定廣大師生和學生家長的心理，校園教學和生活秩序也得以初步維持，這就為爭取整個危機事件處理工作的順利完成奠定了基礎。反之，稍作延誤就可能會造成更大的損失和更廣的影響。運用這一原則需要注意的是，在危機的初始時刻，學校領導者的作用至關重要。
3效率性原則
效率性原則是指高校危機事件發生之后，需要快速集中危機救援力量，提高危機應對和救援效率。這是由于危機事件在學生中會快速傳播，往往會波及比較大的范圍，如果參與救援的人員過多，往往會導致協調困難，效率下降。因此，運用這一原則時要注意，參與救援的人員盡量做到少而精，臨時設立的救援指揮部也應該注意人員控制，防止過于臃腫。在高校組建類似危機應對指揮部之類的小組時，可以運用管理學中的一個經典組織結構――矩陣組織，即抽調各相關部門的有關人員組成一個項目組，這些人員平時服務于各自的部門，危機時刻則要為項目協作。這種組織結構一方面便于協調各個部門，另一方面充分利用了各種專家人才的優勢。
4協同性原則
協同性原則是指在高校危機事件發生之后，要及時啟動應急事件處置預案，根據預案調動整合各職能部門的人力、物力和財力資源，明確職責、細化分工，最大程度地發揮各部門優勢，盡可能減少損失。參與危機處置的人員和力量來自校內外的各個方面，既包括校內的各級職能管理部門，又包括校外的公共事務管理部門，有的時候還有學生志愿者參加。因此，危機應對中保障溝通暢通、實現協同一致運作特別重要。各個部門之間要及時溝通，要建立信息中心，及時災情，妥善處理好與新聞媒體的關系，做好和師生以及家長的公共溝通。
5科學性原則
科學性原則是指高校危機事件的應對中，要充分發揮高校內外智力資源優勢，廣泛征求特定技術領域專家意見，以更加科學性和嚴謹性的態度開展危機應對工作。造成高校危機事件的原因很多，既包括地震、火災等自然資源造成的危機，又包括高校實驗所用的危險物品等技術原因造成的危機，其發生、擴散具有固有的規律性，要使事態得以控制，不能視其規律性而不顧，應當充分調遣各專業人員的優勢，對癥下藥。只有科學的態度才是應對危機的有力武器，運用這一原則要注意科學常識的培訓，對各個崗位的教學行政人員進行各種危機應對措施的培訓，并且考核落實。要配備必要的安全設施，例如滅火器、安全通道等等。
6程序性原則
程序性原則是指在高校危機事件的應對過程中，必須按照科學的標準設置救援優先次序，統籌開展危機應對工作。這是由于相同的人力、物力，通過運籌安排，會得到截然不同的結果。田忌賽馬的故事眾所周知，遜色的馬匹通過合理的程序安排，卻取得了勝利。高校危機事件的救援人員必須在到達事故現場后快速作出評估判斷，除了應搶救受害師生生命安全外，應依據當時的環境、條件和救援能力確定工作程序和搶救順序。英國喬治大樓是赫夫寧厄姆府邸宅的最主要部分，建筑特色和內部裝飾杰出，樓內陳放著很有價值、極為珍貴的油畫和家具，大樓東側的一樓還有一個藏書相當豐富的圖書館。1984年喬治大樓發生火災，消防站長攜大批消防隊員和救援器材到達現場。他們首先對火場進行了偵查，有效控制了火勢沿走廊向大樓東側和三樓發展，并在同時派遣了大量消防隊員搶救了樓內存放的一些極有價值、極為珍貴的文物，而位于大樓東側的一樓圖書館，由于消防隊員的奮力搶救，避免了重大損失。此次滅火使得喬治大樓的80%得以保全，免遭火災的危害。
總而言之，高校危機是客觀存在的。以上總結的原則是高校危機應對的基本規律。在危機應對的過程中，只有綜合運用這些原則，才能化“危險”為“機遇”，才能化險為夷。
參考文獻
公共危機管理的基本特征范文3
【關鍵詞】突發公共衛生事件；地方政府；應急管理體系
危機事件是社會經濟不斷發展的必然產物。突發公共衛生事件作為危機事件的一種，其對人民群眾生命財產安全造成的危害是直接的、重大的，甚至是無法消除的。近年來，三鹿奶粉事件、H7N9高致病性禽流感疫情爆發等突發事件，均屬于公共衛生事件的范疇，其造成的后果有目共睹。對于如何應對突發公共衛生事件不僅應該成為政府亟待解決的實際問題，也應該成為政府治理領域的一大學術研究課題。
一、突發公共衛生事件的理論闡釋
國內學術界對于政府應機管理的相關研究大致是從2003年“非典”疫情之后才開始，雖然起步相對于國外來說比較晚，但是發展速度也比較快，十年來，在這方面也取得了相當多的理論成果，對我國政府危機管理的實踐也起到了很好的指導作用。
美國學者羅森塔爾認為，危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件。C.F.赫爾曼（Hermann，1972）基于危機所處的情境狀態這一維度來下的定義，“危機是威脅決策集團優先目標的一種形勢，是一種情景狀態，決策改變所獲得的反應時間非常有限，其形勢改變也往往出乎意料”。國內學者薛蘭、張強、鐘開斌從危機的諸多構成要素的角度來分析，認為危機通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴重威脅或挑戰，有關信息很不充分，事態發展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情景的匯聚。綜合以上國內外學者的研究成果，危機事件具備內外兩方面的特征：內在面是指危機的發生會破壞社會系統的正常運行秩序，導致社會運行的停滯甚至倒退；外在面是指危機的發生具有突然性、破壞性。
突發公共衛生事件是指突然發生的，嚴重損害公眾健康的危機事件。我國于2003年5月公布了《突發公共衛生事件危機條例》，其中第二條明確規定：突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。作為危機事件中的一種，突發公共衛生事件也具有危機事件的一般性特征，一是時間上的突然性和偶發性；二是空間上的波及面廣和破壞性大。共性之外，突發公共衛生事件也有某些個性特征：一是公眾健康成為主要的影響對象。二是政府聯動成為主要的應對方式。
二、地方政府在應對突發公共衛生事件中的實證研究
之所以選擇地方政府作為實證研究的對象，是因為地方政府其相較于中央政府而言與民眾聯系聯系更加密切，且制定的決策更加具有微觀上的可操作性，因此，地方政府應該成為應對突發公共衛生事件的主體。
（一）我國突發公共衛生事件的現狀分析
資料顯示，20世紀以來，國際上影響范圍較廣、后果較嚴重的200多起突發性公共衛生事件中，核輻射10起、食品中毒32起、藥物中毒7起、化學品泄漏造成污染42起、毒氣泄漏和煤礦爆炸60起、有毒生物引發的29起、利用毒物制造的恐怖事件8起、利用毒物自殺或釋放毒氣傷害他人的8起。建國以來，我國地方政府在危機管理體系建設上作出了很多應有的工作，雖然迄今為止仍然存在諸多問題，但也取得了相應的成就。進入21世紀以來，我國突發公共衛生事件呈現高發態勢，非典、豬流感、禽流感、霍亂等，一次次地威脅著社會公眾的身體健康，考驗著政府的危機管理能力。
1.流行性疾病爆發成為主要類型。突發公共衛生事件按照類型來劃分，可分為重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業中毒、重大環境污染事故、自然災害導致的傷亡等等。重大傳染病疫情被列在突發公共衛生事件的首位。根據國家衛生和計劃生育委員會的統計數據：2011年我國甲乙類法定報告傳染病發病數及死亡數為3237558例，報告死亡病例為15246例。傳染病發病數位居前五位的是病毒性肝炎、肺結核、梅毒、細菌性和阿米巴性痢疾和淋病，占總發病數的94.41%。位列死亡病例前五位的是艾滋病、肺結核、狂犬病、病毒性肝炎、流行性出血熱，占總死亡病例的97.68%。
2.粗放型經濟增長成為根本原因。經濟的粗放型增長方式是導致突發公共衛生事件頻發的根本原因。改革開放以來，特別是確立了社會主義市場經濟體制作為我國的主要經濟體制后，我國進入了經濟發展的快車道。但是，這種經濟的增長卻是以資源環境的過度消耗為代價，經濟高速增長的背后是資源的過度開采和環境狀況的極度惡化，工業生產排放的廢水、廢氣和廢渣等污染物，嚴重破壞了居民的生活環境，影響了人民的身體健康。
3.地方政府成為應對的唯一主體。在突發公共衛生事件的應對上，地方政府始終處于主體的地位。這客觀上是由突發事件的緊急性所致，若是應對主體多元，會造成協調上的困難和決策上的遲緩，不利于突發事件的及時解決；但是，應對主體的單一也存在一定的弊端，如政府和群眾之間的信息不完全和政府自身的自利傾向會使得政府憑借自身的公權力過濾和歪曲一些重要信息，以此來維護社會的“剛性穩定”，如事件發生的原因和實際傷亡人數。
（二）我國地方政府應對突發公共衛生事件取得的主要成就
1.應急管理體系基本形成。我國目前已經形成了“一案三制”的應急管理體系?！耙话浮笔侵竾彝话l公共事件應急預案體系，“三制”為應急管理體制、運行機制和法制。應急管理體制主要指建立健全集中統一、堅強有力、政令暢通的指揮機構；運行機制主要指建立健全監測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協調機制；而法制建設方面，主要通過依法行政，努力使突發公共事件的應急處置逐步走上規范化、制度化和法制化軌道。
2.相關法律法規逐漸完善。我國的政府危機管理法律法規體系屬于條塊結合、上下統一型。中央政府與各級地方政府（省、市、縣、鄉）形成的縱向管理體系和中央各部、委、司、局與地方各管理局形成的橫向管理縱橫結合形成的法律法規網絡治理體系。
3.公民應急能力明顯提高。危機事件的管理向來就不是政府一方的事，政府應該成為主導，但是仍需要公眾掌握相關的應急技能和知識，公眾能第一時間展開自救往往比政府救援更加及時和有效。在經歷了非典疫情、汶川強震等重大突發事件后，國家加大了對公眾的危機事件應急教育和培訓，安全教育也已經進入學校課堂和街道社區，我國公民的應急能力有了很大程度的提高。
4.社會參與程度持續加深。危機管理中的社會力量不僅包括作為個體的社會大眾的參與，還，需要有組織的公眾參與，因為個體之間自身能力和素質存在較大差異，組織化程度也不高，盲目地參與應急救援容易出現“幫倒忙”的情況，因此，一支組織化程度高、訓練有素的志愿者隊伍就可以彌補個體救援的劣勢，另外，民間組織也成為了危機管理的重要力量。
（三）我國地方政府應對突發公共衛生事件存在主要問題
一是政府內部管理不善。政府的內部管理主要是針對橫向各職能部門和縱向各層級政府之間的管理，目的是使政府組織的日常運行能做到條塊結合、形成合力。目前我國地方政府在應對突發公共衛生事件中，主要采取的方式是成立臨時的專門工作小組，協調各個職能部門的運作，這種方式有助于整合各方面資源，比較靈動，節省經費開支，有一定的積極作用。
二是政府預警能力不足。危機預警是指通過對收集到的相關情報信息、疫情監測等進行綜合分析，目的是對未來短期內或中長期可能發生的危機或災害的地域空間、程度大小、后果輕重等做出研判和預測，采取相應的預防和減災措施，最大程度降低災害發生對社會的影響程度。我國地方政府大多是在突發事件發生之后才進行應急預案制定的，事前并未有相關工作的開展。由于突發公共衛生事件具有較強的傳播性特征，若不及時預防處置，傳染病病毒會隨著人員的流動而發生大面積的擴散。
三是政府信息溝通不暢。順暢的信息溝通渠道是政府應急管理工作順利開展的重要保障。政府的信息流通主要有兩個方面：一是政府內部的信息交流，二是政府與外界社會之間的信息溝通。目前我國地方政府在應急信息處理上存在三個問題：首先是政府內部橫向和縱向之間的條塊分割的現狀導致信息流通不暢；其次是應急工作缺乏專家智囊的專業信息作為指導；三是政府對外界的信息披露工作不到位。
三、構建應對突發公共衛生事件管理體系的價值分析
在以“制度真空”和“道德失范”為主要特征的歷史轉型時期，構建起應對突發公共衛生事件的管理體系，科學有效地處理好突發事件，對于我國的政府、市場和社會發展都將起到重大而深刻的作用。
首先，消弭危機影響，維持社會正常發展秩序。突發公共衛生事件具有發生時間的突然性、影響范圍的廣泛性和造成后果的嚴重性等基本特征，它的出現會給社會正常發展帶來沉重的打擊，同時也會造成民眾情緒的極度恐慌。過渡時期，社會穩定是壓倒一切的工作重點。另外，從危機發生的周期上看，突發性公共衛生事件有其事前、事中和事后三個階段。因此，構建起應對突發公共衛生事件的管理體系可以有效地從源頭上降低危機事件發生的風險，危機事件發生后，又能在第一時間在最大限度上消弭其所帶來的社會危害，減少民眾心中的恐慌，同時也能在危機后調動一切社會資源來開展善后恢復工作。
其次，完善政府職能，推動構建服務型政府。服務型政府不僅要存在于常態社會下，同時，在非常態型社會――即出現突發事件導致社會發展的正常模式被打破這樣一種社會狀態――中也需要服務型政府。應對突發公共衛生事件的管理體系的建構是對政府職能的進一步完善，同時也是對非常態社會下如何構建服務型政府的積極探索。
最后，減少經濟損失，確保經濟健康有序發展。突發公共事件的發生通常會造成一系列惡性連鎖反應，如禽流感發生后，有些地方政府大規模撲殺家禽，造成雞鴨類供需失衡，同時，也會導致部分商品物價上漲，比如，由于受到年初禽流感疫情的影響，造成2013年底羽絨服價格普遍上漲。構建起應對突發公共衛生事件的管理體系可以有效地降低危機事件對宏觀經濟運行的影響。
四、突發公共衛生事件管理體系建構的現實路徑探索
（一）完善政府應對公共衛生突發事件的全過程管理系統
1.建立公共衛生突發事件預警子系統。地方政府必須要強化對危機事件的預防和警示意識。預警子系統的建立需要先進的信息技術作為支撐。一方面，地方政府要依靠先進的網絡信息技術建立起預警子系統的硬件設施；另一方面，要建立一支能熟練操作和利用這一系統的人才隊伍。
2.建立公共衛生突發事件決策子系統。決策是管理活動的核心環節，決策活動貫穿于整個管理工作的始終。一方面，從機構設置上看，地方政府要建立常態化的危機決策機構。橫向上，該機構行政級別應高于政府各職能部門，賦予其充分的調動各個部門的行政權威；縱向上，不僅要在省一級設立該機構，市、縣、鄉等基層政府也要相應地設置，因為危機事件大多發生在基層，基層政府對事件的信息掌握更加充分，要賦予基層政府更大的決策自來應對危機事件。另一方面，從人員配置上看，危機決策機構的人員編制應該要擴大專家學者的比例，因為危機應對工作的專業性較強，特別是公共衛生事件，涉及到的專業知識較多。讓更多的專家學者參與到危機應對的決策工作中來，可以使危機決策更加科學、合理。
3.建立公共衛生突發事件善后子系統。突發公共衛生事件的善后工作，即在危機事件發生后，對受影響的公眾進行及時救治，對未受影響的群體及時保護，同時，盡可能消弭危機帶來的影響，使中斷了的社會生產和生活得以繼續。善后子系統是以充足的資源儲備為基礎的，資源包括資金、物資、技術等諸多方面，地方政府應針對該地區可能發生的各種突發事件做好相應的資源儲備。
（二）建立社會組織參與子系統
1.推進醫療體制改革進程。我國醫療體制改革的一大目標，就是健全基層醫療體系。對于基層的醫療機構要予以一定的財政補貼，同時建立醫生的多點執業制度，鼓勵優秀的醫療人才跨區域流動，支援基層醫療機構的發展。醫療機構市場化改革的重點在城市，在農村則需要政府構建起公共衛生服務系統。只有基層的醫療體系完善了，才能增強抵御突發公共事件的能力。
2.發揮非政府組織的優勢。非政府組織是介于政府與市場、政府與社會之間的非盈利機構，是政府、市場和社會三者之間的橋梁和紐帶。在應對突發公共衛生事件的過程中，雖然要發揮政府的主導作用，但是，來自社會的力量同樣不容忽視。非政府組織一方面可以起到發動、號召社會大眾參與到事件應對中來，另一方面，通過培養一支訓練有素的志愿者隊伍，可以分擔政府的救援處置工作，另外，還能增強整個社會的凝聚力、向心力，在無形之中也增加了社會財富。
3.運用新媒體完善溝通渠道。以社交媒體和移動終端為主的新媒體正在迅速發展，并一點一滴地改變著人們的生活。在政府危機管理工作中，新媒體的作用也不容小覷。政府要順應新媒體的發展趨勢，利用新媒體及時向社會突發事件的救援進展情況，以消除社會大眾的恐慌心理，并遏制謠言的傳播；另外，由于新媒體在社會中的受眾面較廣，地方政府可以將此作為宣傳、教育大眾的手段加以利用，對其宣傳疾病預防、控制的相關知識，提升民眾的自救能力。
（三）建立公民公共衛生知識普及教育子系統
社會大眾是突發公共衛生事件應急管理體系建設的最終受益者，是這一體系建設的根本之所在。因此，要想打牢這一防線，最重要的是依靠群眾的力量。第一是地方政府要加大對群眾宣傳相關法律法規的力度，如《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急管理條例》等；二是衛生部門、疾控部門、醫院等要加強對公眾健康方面的教育，讓他們掌握基本的急救常識，因為發生突發事件后，如果掌握了一定的急救技能，第一時間展開救援是最快速、最有效的辦法；三是發揮公眾的監督作用，對政府和有關部門的日常工作，或是在突發事件發生后的應對工作展開全面而深入的監督，督促政府更好地完成工作。
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公共危機管理的基本特征范文4
[關鍵詞] 傳染病 復雜網絡 小世界網絡 無標度網絡
艾滋病自1985年傳入我國，歷經傳入期和擴散期，現已進入快速增長期。據專家估計，如不采取積極有效的措施，到2010年我國艾滋病病毒感染人數將達到1000萬，社會經濟損失將達到或超過77000億元(約9000億美元)。以艾滋病為例，結合我國以前爆發的SARS、禽流感等大規模傳染性疾病，盡管它們的病理都存在一定的差別，但是隨著對傳染病傳播規律認識的深入和相關知識的積累，研究者們發現它們在傳播機制上存在一定的共性。
對于傳染病的傳播，傳統理論的主要基本假設是把社會中人與人的關系看成規則網絡，傳染病的早期模型是基于規則網絡而提出的。但是，隨著人際溝通和商業貿易活動的顯著增多，此模型已經不能很好地反映傳染病的實際情況，一個更好的替代是從復雜網絡的角度來理解傳染病的傳播。復雜網絡是由數量極大的節點相互聯結而成的，現實世界中可以找到很多復雜網絡的例子，如互聯網等。社會網絡也是一個典型的復雜網絡，每個人都成為這個網絡中的一個節點，而人與人之間的接觸和交往形成了復雜的連接關系。像艾滋病這類高傳染性的疾病，其傳播的基礎是社會網絡，因此應該基于復雜網絡來闡釋傳染病的傳播機理并制定相應的政策措施。
一、復雜網絡理論的研究狀況
刻畫網絡的特征需要涉及到兩個主要指標：一是網絡的平均距離L，一是網絡的群聚（團簇）系數C。通常網絡中的兩個結點可以通過一些首尾相連的邊連接起來，把連接它們所需要的最少的邊的數目稱為它們之間的距離，對所有節點的距離求平均，就得到了網絡的平均距離L。而群聚系數用來衡量結點集聚成團的程度。對于某個結點，它的群聚系數C定義為，其所有相鄰結點之間連邊的數目與可能的最大連邊數目之比。類似地，網絡的群聚系數則是所有結點群聚系數的平均值。規則網絡具有大C和大L，隨機網絡則具有小C和小L。
實證結果表明，大多數的真實網絡具有小世界性（較小的最短路徑）和聚集性（相對較大的聚集系數），規則網絡和隨機網絡并不能很好展現真實網絡的性質，這說明現實世界既不是完全確定的也不是完全隨機的。
（一）小世界網絡及其特征
1998年，Watts和Strogatz提出一個兼具小世界性和高聚集性的網絡模型（WS模型），該網絡模型介于規則網絡和隨機網絡之間，可在規則網絡的基礎上加入隨機性產生：對于規則網絡依次選擇每條邊，按某一概率P將該邊的一端隨機地連接到網絡的一個新節點上（見圖1）。當P＝0時為規則網絡；P＝1時為隨機網絡。對于0
復雜網絡的這種小世界特性在現實世界中是普遍存在的。以人們的社交網絡為例：每個人很自然的與他周圍的人熟識，體現了高度的集群性；同時又有機會認識遠方的人，體現了遠距離連接的可能性。大量的實證研究表明，真實網絡幾乎都具有小世界效應。
（二）無標度網絡的特征
1999年，Barabási和Albert提出復雜網絡的無特征尺度（Scale－Free），通常簡稱為無標度特性。大量真實網絡的節點度服從冪率分布。節點度是指一個節點擁有相鄰節點的數目，節點度服從冪律分布就是說具有某個特定度的節點數目與這個特定的度之間的關系可以用一個冪函數近似地表示。因為冪函數具有標度不變性，所以稱這種節點度的冪律分布為網絡的無標度特性，該類網絡叫做無標度網絡。
現實生活中的復雜網絡有很多是具有無標度特性的，如演員合作網、萬維網和電力網等。在無標度網絡中有些集散結點甚至具有數不清的連結而且不存在代表性的結點。這種網絡具有可預期的行為特性。對意外故障具有驚人的承受力但面對協同式攻擊時則脆弱。這些發現大大地提升了人們對復雜外部世界的認識。
二、基于復雜網絡理論的傳染病傳播研究
隨著網絡理論研究的日益深入，將傳染病的傳播簡單抽象為規則網絡難以符合實際情況，復雜網絡理論的研究給我們重新審視這一問題提供了新的視角。
復雜網絡的最新研究成果――小世界網絡和無標度網絡，它們都同時具有兩個基本特征：高平均集聚程度、小的最短路徑。高平均集聚程度反映了事物在小世界的境況下自發走向有序的態勢；而小的最短路徑特征反映了演化速度快的特征。在Watts和Strogatz所研究的傳染病模型中，其接觸傳染率為1，感染的頂點（可能是個體的人）在一個單位時間以后退出系統。對于任何網絡，這樣的傳染病都將在整個網絡擴散；他們的研究發現，對于從規則網絡到隨機網絡的所有P∈（0，1）網絡，其擴散時間剛好與最短路徑一致。在這個傳播模型上，任何一個頂點都同時向其所有近鄰傳播，如果集聚程度高，傳播會更廣泛。
另外，Moore等人研究了小世界網絡中的傳染病傳播行為，發現傳染病在小世界網絡中的傳播閾值明顯比在規則網絡中小，相對于規則網絡，傳染病在小世界網絡中更適宜傳染；Paster-Satorras等研究了在無標度網絡上傳染行為，結果發現，規則網絡和小世界網絡總存在正的傳染強度閾值，而無標度網絡中傳染病傳染的閾值卻非常接近于零。
三、控制傳染病的公共政策建議
現實世界在客觀上是典型的復雜網絡。艾滋病的爆發，提醒我們要對傳染病的傳播特性進行深入和細致的研究，從而為制定相應的公共政策提供參考。要成功控制傳染病的傳播，不僅要切實提高醫療診斷水平，還需要借鑒復雜網絡的理論和觀點，把疫情的危害降低到最小限度。
（一）迅速識別病源
在現實世界的復雜網絡中，傳染病傳播可能只需要很低的傳染閾值就可以快速傳播，給公共健康造成巨大危害。因此，政府在應對危機時，采取控制措施的時間點越早，防范的效果就越明顯。事實上，傳染病危機的發生都是有預兆的。政府應在危機剛出現或者未出現之前，就迅速準確地識別病源，分析其產生的原因，以便采取有效的應對措施。
在具體操作的過程中可采用病源識別的案例分析法，即通過對已出現的傳染病事件進行分析，將其出現時暴露的典型特征記錄在案，以便今后作為借鑒。例如，對SARS疫情進行分析與研究就是為政府將來成功識別類似的傳染病病源打下基礎。病源識別的其他方法還有現場觀察法、咨詢法等。
（二）切斷傳播網絡
因傳染病以復雜網絡為基礎進行傳播，基于復雜網絡的特性，其傳播速度之快、波及范圍之廣遠遠超出人們的想象之外。SARS疫情就有很多經驗教訓值得吸取。“非典”自出現以來，通過四通八達的航空網絡和其它各種運輸工具，逐漸向我國及世界其它地方蔓延，最終導致疫情發展到比較嚴重的地步。因此，在確定病源之后，一方面對其進行治療，但更重要的是進行有效的隔離，防止進一步的傳染。
由于疾病感染者本身已成為傳染源，會使得一些潛在的傳染地點如醫院，發生大規模的傳染事件。為避免這種情況，對于疑似和確診病人的可行措施是就地隔離，從而減少大規模傳染的可能性。
另外，臨床統計表明，由于職業的關系，醫務人員成為最大的被感染群體，進而成為繼發感染源；對醫務人員的防護和對定點醫院的封閉式管理成為控制疫情的關鍵。因此，應通過相關的法律、法規或行政命令，對相關醫務人員進行嚴密防護，定點醫院實行封閉管理；對病毒污染區一切可能的傳染渠道進行徹底消毒，從根本切斷傳染病的傳播網絡。
（三）完善輔助配套措施
對傳染病的預防與控制是一項系統工程，需要有多種配套措施的溝通治理。首先，需要建立一套完善的危機預警系統。對傳染病的可能發生進行分析和預先判斷非常重要，盡可能把這種危機消滅、化解在萌芽狀態。危機預警系統的首要目標是把許多分散、零星的信息組織到一起，向風險防范指揮部門提供決策的信息基礎。系統要全面地監測、跟蹤傳染病傳播的動態，要特別注意那些有可能導致局部危機擴散的要素，建立相應的數據庫系統。
其次，艾滋病之類傳染病的傳播是在全球范圍內的進行的，其傳播的網絡基礎是一個現實的復雜網絡。這個網絡的復雜性不僅意味著它是跨空間地域的，而且從政府管理的角度而言，也是跨職能部門的。因此，應對此類傳染病的傳播，既要加強國際之間的合作與交流，從保障全人類健康的高度來處置危機；同時，還要注重各個政府職能部門之間的協調配合，個別地區或個別職能部門的孤軍奮戰是難以取得成功的。
最后，與傳染病同時傳播的還會有各種流言，流言的傳播也是藉由復雜的社會網絡，處置不當也會帶來公共危機，加劇傳染病對社會的危害程度。因此，要做好與公眾的溝通，充分利用大眾傳媒這樣的公眾溝通交流工具。當傳染病危機突發事件爆發時，公眾會比平時更依賴媒體。他們需要理解更多的相關信息，而新聞媒體是保障公眾知情權的重要力量。傳媒恰當的危機報道策略可以在很大程度上幫助政府處理好傳染病危機，穩定民心，保持社會秩序的良好運轉。
（作者單位：華中科技大學公共管理學院）
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公共危機管理的基本特征范文5
電子檔案的特征
電子檔案具有法律效力，可以為法律事實提供證據。電子檔案具有一些基本特征，這是它成為法律證據的基礎。電子檔案的基本特征有以下幾點。一是具有相關性。以往記錄人類社會活動的形式主要是口語和文字，電子檔案是一種新的記錄形式。同時社會的各項工作可以通過電子檔案形式直接記載下來，這樣社會活動就與電子檔案建立的聯系，它們息息相關。二是具有合法性。電子檔案作為法律證據具有合法性。我國相關法律對證據形式提出了明確的規定，規定了七種形式，其中試聽資料是其中重要的一種形式，電子檔案可以歸為這一類。三是具有客觀真實性。檔案資料要想成為法律證據，具有法律效力，客觀真實性必不可少的條件。資料內容要與發生的客觀事實保持一致。檔案是對客觀事實的真實反映，是對客觀事實的真實記載。電子檔案具有客觀真實性。
提高電子檔案的法律效力
提高檔案部門依法履職的能力。檔案部門要依法行政，用實際行動維護電子檔案的法律效力。檔案部門一方面按照國家的統一要求，不斷優化檔案行政執法事項，一些行政審批事項改為告知承諾。對行政規范性文件進行系統清理，并將清理結果向社會公布。另一方面，加大了檔案行政執法檢查的力度，對檢查中暴露出來的有法不依、執法不嚴問題予以通報，增強檔案法治的嚴肅性，有力促進了檔案工作法制化、規范化發展。另外，積極適應市民檔案意識和法制意識都很強的現實，妥善處理好相關工作。應對法律訴訟，不回避問題，認真準備，依法應訴，進一步提高了依法行政的意識、能力與水平。各級黨委和政府要為本級檔案行政管理部門依法履行檔案行政執法職能提供條件，提高其執法監督指導能力。堅持統一領導、分級管理原則?？h級以上各級檔案行政管理部門既監督指導本行政區域內黨的機關的檔案工作，又監督指導本行政區域內政府機關和其他單位的檔案工作。支持檔案行政管理部門依法管理本行政區域內機關、單位的檔案事務，嚴肅查處各類檔案違法案件。
加強檔案法律法規體系建設
公共危機管理的基本特征范文6
【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【正文】
從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。[NextPage]
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。[NextPage]
第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
【參考文獻】
主要參閱書目
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④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
