前言：中文期刊網精心挑選了農村制度創新范文供你參考和學習，希望我們的參考范文能激發你的文章創作靈感，歡迎閱讀。
農村制度創新范文1
[關鍵詞] 農村公共產品 供給制度 制度分析
解決“三農問題”的關鍵是要解決農村公共產品問題尤其是農村公共產品供給問題。農村公共產品供給制度的非均衡發展導致了一系列的社會經濟矛盾，成為農村經濟社會發展的障礙。本文力圖從制度經濟學角度來探討當前我國農村公共產品供給現狀和農村公共產品供給改進的可行性分析，并提出相應的農村公共產品供給制度創新的思路。
一、制度非均衡:農村公共產品供給制度現狀
制度非均衡是制度創新的必要條件，也就是人們對現有制度的一種不滿意和不滿足，欲意改變而又未改變的制度狀態。與此相適應的概念是制度均衡，被戴維斯和諾斯定義為一種帕累托最優狀態，在這種狀態中，“現有的制度安排的任何改變都不能給經濟中的任何人或任何團體帶來額外收入?！爆F有農村公共產品供給體制不僅存在著制度非均衡，而且這種非均衡已經相當顯著。突出的表現在這一供給體制的現實收益已經遠遠低于制度運行成本。產品的供給包括從籌資、生產一直到完成其產出和提供至消費者的過程。公共產品的供給機制是指公共產品供給的各環節、各要素的聯合和系統化組合。
目前，我國農村公共產品供給存在如下問題：
1.農村公共產品總體供給不足
公共產品的最優供給規模是消費者的邊際支付意愿之和等于生產單位公共產品的邊際成本。在我國二元經濟結構中，一方面隨著經濟的迅猛發展，工業化、城市化過程和農民收人的提高，農村社區對公共產品的需求也在不斷提高。另一方面，雖然農村改革極大地激勵了農民生產“私人產品”的積極性，但伴隨著農作制度向非集體化的變遷和集體化農作組織的瓦解，我國農村原來用于提高當地公共產品的供給機制基本失去了存在的基礎(張軍、何寒熙，1996)。并且因為農村稅費改革，基層政府經歷了供給公共產品資金來源萎縮的強烈陣痛(樊明麗、石紹賓，2007)。于是農村公共產品供給不足成為了“三農問題”的焦點。農田水利設施、農產品市場信息、農村醫療衛生體系等成為當前農村公共產品供給中的突出問題。
2.農村公共產品供給結構不合理
目前農村公共產品的供給主要不是由農村內部需求決定，而是由農村外部指令決定。在政治目標最大化和經濟利益最大化的激勵下，對于能增加政府社會福利和官員政績的一些公共產品的供給，呈現出一種過高的超過農民需求度和實際承受能力的供給熱情；而對農民迫切需要和農村可持續發展具有重要意義的公共產品，如農田水利建設、醫療衛生體系、環境保護等則供給短缺，不僅損害了農民的利益，而且威脅到國家長治久安和經濟社會和諧發展。
3.農村公共產品供給機制不合理，農民需求表達機制缺失，“一事一議”籌資交易成本過高
現有的農村公共供給機制不合理集中體現為農村公共產品供給決策機制不合理、需求表達機制缺失、農民參與公共服務建設的積極性不高等。長期以來，“白上而下”的供給機制沒有將農民需求因素納入到決策制定的影響因素中予以考慮。同時農村居民缺乏有效的需求偏好表達機制，結構的不合理也導致了農村公共產品供給中“過?！焙筒蛔悴⒋?。同時，這一問題的長期存在也在一定程度上影響著農民參與公共服務建設的積極性。在僅有的“合規”性需求表達機制──“一事一議”上，也存在著諸多問題，實施過程舉步維艱。目前“一事一議”在供給方面交易成本低而在籌資方面交易成本高?，F在農村農戶不在具有高度的同質性，即便是在同一村中，不同農戶之間在收入水平、收入結構和經濟活動等方面也存在一定差異。
4.農村公共產品供給責任劃分不清，供給主體缺位、錯位
根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，而地方則負責地方性公共產品的供給。目前，根據現有法律法規，地方各級政府的職責范圍規定得過寬、過廣。特別是1994年分稅制改革后，各級政府出于自身利益的考慮，盡可能上收財權，下放事權，導致鄉鎮財權和事權不匹配，財政收入來源極其有限，而支出范圍越來越廣，其結果必然導致農村公共產品供給稀缺。這些問題的出現也必然造成農村公共產品供給責任劃分不清，供給主體缺位、錯位。
二、制度成本與制度收益：農村公共產品供給制度改進的可行性分析
制度變遷和制度創新的關鍵在于制度收益和制度成本的綜合比較。當就制度的制度運行成本已經高于預期制度收益時，就存在制度變遷和制度創新的可能，當新制度的制度收益大于制度成本時，新制度就具備實施的可行性。反之則不能，即使存在制度變遷和制度創新的可能性，如果沒有一項好的新制度來代替，以及好的制度改進程序，舊制度仍然具備存在的可能。從目前我國的農村公共產品供給制度的現狀來看，現有公共產品供給制度的制度成本已經大大高于其收益，農村公共產品供給制度的變遷和創新具備可能性。因此，目前農村公共產品供給制度的創新關鍵在于制度創新的收益是否大于制度創新的成本。
下面我們對農村公共產品供給制度創新的成本進行分析。
1.設計制度的成本
這是指用來探索、研究、設計、選擇、談判和締約形成新制度的成本。從我國目前農村實際來看，我國農村幅員遼闊，各地特別是農村地區經濟發展水平差距較大，在文化、習俗、歷史傳統等方面都存在很大差異。因此，即使是設計一項新的制度，各個地區也必須根據各個地區實際情況制定具體的實施細則。因此，在這方面，農村公共產品供給制度創新成本較高。
2.預期完成成本
指預期新制度方案確立后具體組織實施的成本，它的多寡往往會延緩制度組織實施與制度方案的選擇。筆者認為，這方面的成本應該較低，原因有二：一是中國農村具有強有力的組織體系，凝聚力強，協同意識高；二是隨著農村居民文化水平的不斷提高、民主熱情的不斷提升，只要這項制度能夠給農戶帶來真正的實惠，一定能夠得到農戶居民的支持。
3.預期摩擦成本
這包括清除舊制度成本、清除舊制度之間的摩擦減少變革過程中的阻力所需要的成本。任何一項制度改革和變遷，都會觸動一部分利益團體的利益，從一般意義上講，農村公共產品供給制度變遷的預期摩擦成本較高。目前，農戶不再具有高度的同質性，即便是在同一村中，不同農戶之間在收入水平、收入結構和經濟活動等方面也存在一定的差異，這種差異使得不同農戶的公共產品需求意愿和籌資成本承擔能力之間有一定差異。因此，從另一方面講，如果這項制度改革觸動了一部分農民的利益，也會遭到強烈的反對，從這個意義上講，預期摩擦成本應該是整個制度創新過程中制度最高的一個。
4.隨機成本
指制度變遷過程中不可預料的不確定因素或機會主義所帶來的成本。這一方面的成本屬于不可控制成本，但可以預防。筆者認為，隨機成本較高，但低于制度設計成本和預期摩擦成本。
通過以上成本分析，發現目前我國進行農村公共產品供給制度創新的成本較高，但相對于農村公共產品供給制度創新的收益而言，通過建立有效的組織，農村公共產品供給制度是具有制度創新的可行性。
三、制度變遷與制度創新
有效的組織，是制度變遷的關鍵。制度變遷的動因是經濟主體產生了新的制度需求。但是，在現實生活中，要由若干分散的經濟主體提出關于制度變遷需求，在技術上是有困難的，要推進制度變遷，首先需要把分散的經濟主體關于制度需求的信息整合起來。新制度經濟學認為，有效的組織是制度變遷的關鍵。組織是指由具體共同目標的個人結合和集合。筆者認為，從廣義上講，組織也是一種能夠反映共同目標的機制(機體)。組織(包括機制)建立的目標是期望獲得收入與其他日標最大化。目前我國農村公共產品的供給與生產機制未跟上市場經濟的進程、創新嚴重不足，沿用、恪守完全依靠財政資金提供公共產品的思路是行不通的。正是基于以上分析，通過建立有效的組織和建立有效的機制對于解決這些問題意義重大。
1.建立有效組織，為農村公共產品供給制度創新“搭臺”
(1)有效組織能夠為反映農村需求偏好提供平臺。農村合作經濟組織是適應農村現階段生產力發展的一種特定的經濟關系，是農民為提高群體競爭力，謀取和保護自身利益，在資源、互利、民主的基礎上形成的產權歸其成員所有或控制的正式制度安排。農村合作組織不僅能夠在經濟上代表農民的利益、反映農民的要求，而且還能夠在政治上特別是在農村公共產品的供給決策上強化農村居民的“聲音”，能夠使決策者充分考慮農戶的意愿。一方面，農村經濟合作組織的建立，能夠為收集和反映農村居民對農村公共產品的需求提供一個交易費用比較低的平臺；另一方面，合作經濟組織能夠使分散的農民在保持產權獨立的前提下組織起來，形成農村公共產品供給決策的強有力的一方，增強其談判地位和利益保護能力。
(2)組織是形成農村公共產品多元化籌資、供給和管理渠道的有效途徑。從本質上講，農村合作經濟組織是一個相對獨立的經濟組織，是由農村居民中具有共同或相似經濟目的的群體組織起來的。農村經濟合作組織作為農戶合作的經濟體，以合作社的形式參與農業生產活動，其對農村公共產品特別是生產型公共產品的需求量較大；另一方面其作為合作的經濟體，也必然具備較強的經濟實力。根據凱恩斯經濟學的理論，需求會創造自身的供給。因此，農村合作經濟組織有能力、也有可能提供某些排他性較強的混合公共產品。從某種意義上講，農村合作社具有集體經濟的色彩，在一定程度上也能夠推進集體凈福利的增加。同時，農村合作經濟組織的形式是農民自愿供給和市場供給的完美結合，符合農村公共產品的多元化籌資、供給和管理的改革方向。
2.建立有效機制，為農村公共產品供給制度創新提供保障
(1)建立合理、有效的需求反映機制。目前，農村公共產品供給機制最大的問題在于農村居民的需求反映機制尚未建立，農村居民缺乏反映其偏好的途徑。我們說有效的組織能夠為反映農村需求偏好提供平臺，但組織的正常運轉也必須由機制(或制度)來維系。從目前在全國部分地區試行的“民主懇談”、“參與式預算”等形式對于建立合理、有效的需求反映機制都是一些很好的嘗試。由于我國農村幅員遼闊，各地特別是農村地區經濟發展水平差距較大，在文化、習俗、歷史傳統等方面都存在很大差異，因此對于建立有效的需求反映機制需要根據各地實際情況進行，但必須明確一點的就是，農村居民參與、并能夠真實地反映其需求偏好是衡量需求反映機制有效的核心標準。
(2)創造市場參與多元化供給的良好環境。目前在中國農村，公共產品供給格局正朝著多中心體制方向悄然變化，政府的主導作用仍然十分突出，但農民自愿供給和市場供給份額正在上升，在發達地區日趨活躍(樊麗明、石紹賓，2007)。但是，總體上看，由于受政府主導的歷史傳統影響、公民自主治理的意識尚未普及，特別是農村居民普遍文化水平較低，收入水平不高，大大限制了私人參與農村公共產品供給的動力和范圍。因此，為鼓勵和促進民間力量參與農村公共產品的供給，政府必須創造市場參與多元化供給的良好環境，政府要培育和引導農村中介組織和村民自治組織健康發展，提高組織化程度，通過政策扶持、項目引導、提供服務、加強管理等形式進行積極引導。另外還要加強對農村公共產品供給質量、收費標準等進行監督，避免農戶合法權益受到侵害。
參考文獻：
[1]賈 康 閻 坤 郡曉發:《農村公共產品供給機制創新研究――對江蘇省農村低保、醫療衛生和教育情況的調查》，《財政研究》，2007年第5期
農村制度創新范文2
[關鍵詞]小額信貸 績效 創新
四川省甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州、涼山彝族自治州(簡稱“三州”，下同)地處青藏高原東南緣，是典型的人口密度低、貧困面大、貧困程度深的老少邊窮落后地區。經過幾十年的農村金融體制改革，農村信用社成為服務“三州”“三農”的主力軍，但依然存在“分布廣、規模小、風險大、效益差、撤不掉、養不活”的缺點，難以滿足服務“三農”的需要。為了改變這一現狀，2007年1月起，四川省信用聯社選擇了甘孜州的爐霍縣，阿壩州的若爾蓋縣、茂縣、紅原縣，涼山州的會理縣等五個縣級聯社進行小額信貸模式試點，筆者對試點情況進行了調查。
“三州”農信社小額信貸模式改革內容
此次改革主要立足于現有的人員和機構，在經營理念、機構設置、考核管理辦法、風險防范等方面進行全面改造。改革的主要內容包括以下幾個方面：
重新設定經營目標。改革后的小額信貸模式按照市場化的要求，以經濟利益最大化為經營目標。
重塑組織架構。參與改革的五個縣的信用社進行了組織架構重組?？h級聯社設立小額信貸服務中心或小額信貸營銷管理部，專門負責轄內小額信貸的營銷、管理與服務工作。縣級以下的所有網點全部整合為專門從事小額信貸業務的營業機構，同時對經營業績較差的信用社進行撤并和重組。
規范業務范圍。改革前，信用社的分支機構經營所有的業務。改革后的農村信用社除了縣聯社營業部經營公司業務以外，所有的機構網點全部只經營小額信貸業務(包括小額信用貸款和農戶聯保貸款)和存款業務。
改進風險控制。改革前，信用社風險防范主要采取內部防范，比如對專職信貸員發放的貸款實行“四包”責任制(即包放、包管、包收、包效益)、實行授信限額管理、稽核審計等。對借款人的風險監控相對薄弱。改革后，信用社加強了與外部的聯系，建立外部監督制度與業務委托制度。在貸款發放過程中，委托村干部作為外部監督員根據各借款戶的家庭條件、經濟狀況、信用額度提出授信建議。信貸員會同村干部對各借款戶進行審核，核定貸款額度。同意貸款后，由信貸員和村干部共同在每戶申請書上簽字，并加蓋政府公章。
改進考核方式。改革前，信用社所有員工按照職務高低確定工資標準。改革后，信貸人員的收入分為兩部分，一部分是在縣聯社領取的基本保底工資，另一部分是根據貸款發放情況、貸款收回率以及利息收入確定的績效工資。
績效評價體系的構建
對小額信貸績效的評價實際上就是對小額信貸目標和功能實現程度的評價?？紤]到“三州”特殊的社會經濟和環境因素，筆者認為，對“三州”模式的評價應將商業效益與社會效益緊密結合，應將金融的發展與社會發展緊密結合，應將業務擴張與培養當地居民的金融意識緊密結合。
普惠制金融理念的實施。世界銀行扶貧咨詢委員會認為，窮人無法從傳統的金融機構或者金融體系獲得貸款，但是窮人也應該有獲取貸款的權利，這是社會公正的表現。所以，我們的評價應該把農戶獲得的貸款權以及其他金融服務權考慮在內。而且，不僅要考察貸款的覆蓋面和貸款額，還要考察獲取金融服務的便利性。
信貸資金的供給。小額信貸在某種意義上是對大金融機構或者傳統金融體系信貸真空的一種彌補。彌補程度的考察主要反映在信貸投入情況上，尤其是對廣大貧困的農牧民的信貸投入。
信用風險識別與控制能力。小額信貸對傳統金融模式的突破在于能夠有效地緩解在為窮人提供信貸服務時無法克服的信息不對稱的困境，通過降低交易成本的技術優勢，以及放松信貸條件的制度安排，實現盈利的可持續性。所以，小額信貸模式的成功與否還應考察其降低交易成本和放松融資條件下的制度安排，主要反映在風險控制水平和不良資產情況兩個方面。
可持續發展的能力。從較為成功的國際小額信貸的經驗來看，小額信貸機構自身應可持續發展，主要包括兩方面：一是穩定的信貸資金來源，包括穩定的存款來源、自有資金、捐贈資金、拆借資金等；二是財務的可持續性，評價指標主要包括資產質量、效率、收益率、資本充足率等。
實際運作的績效評價
機構整合后，增加了居民享受金融服務的成本，有背于普惠制金融理念。試點五縣共轄117個鄉鎮，改革前共有鄉鎮信用社100余家，分社數十個。改制后撤并鄉鎮信用社5個、儲蓄所和分社29個。有的地區基層營業網點全部撤并，農牧民必須到縣城網點來辦理金融業務，而最遠的鄉政府所在地距縣城85公里。
信貸資金供給總量有所增加，小額信貸覆蓋面略有改善。從調研的五個縣來看，自改革以來，除茂縣以外，各縣小額信貸余額均有明顯增加。從農戶覆蓋率來看，略有改善。2008年末五個縣的貸款覆蓋面分別為66％、53.62％、25.46％、0.19％、47.2％，較2006年末分別提高了35.27、18.87、14.01、0.13、-26.21個百分點，其中信用貸款覆蓋面較農戶聯保貸款覆蓋面更廣。
風險識別與控制能力需要進一步加強。雖然改革后的農信社建立了一系列的風險防范制度，但從執行情況來看，風險狀況依然沒有根本改善。2006至2008年，除了爐霍縣、若爾蓋縣小額貸款不良率有所下降以外，其余三個縣都有不同程度的上升。
規模小，盈利能力短期內很難改善。從2008年的盈利情況來看，五個縣聯社經營狀況進一步惡化，共虧損1.2億元。主要原因在于規模太小，利息收入難以有效彌補固定成本。以2008年末的平均貸款額度計算，五個縣聯社中只有會理縣達到了要求，其余各縣距離保本點規模還有很大的差距。
歷史包袱一時難以化解。據調查，試點縣聯社的歷史包袱主要體現在兩個方面，一是財務包袱。截至2008年12月末，五個縣聯社還有歷年虧損掛賬14556萬元，不良貸款余額27142萬元，社保基金缺口414萬元。二是人員包袱。截至2008年末，五個縣聯社的離退休職工138人，在職職工342人，平均2.5個在職職工養活一個離退休職工。這些包袱多年來一直沒有得到有效解決，成為嚴重的發展障礙。
對小額信貸運作模式的思考
小額信貸運作模式是“三州”農信社的出路之一，但改革很難一蹴而就。與過去相比，“三州”農信社的小額信貸模式優越性明顯：組織架構更加合理，績效考核更加科學，信貸管理進一步加強，運作模式也進一步符合市場化的要求，更加適合當地社會經濟水平。但是由于受到特殊的社會經濟環境因素、歷史遺留問題等制約，改革很難在短期內見效。
加強內部管理和制度創新是改革成功的基礎。首先要加強對人的管理。人力資源的素質和管理質量與實現財務的可持續性緊密相關。應加強對信貸員的專業培訓和操守教育，提高其業務水平和風險控制能力。在自身培訓能力不足的情況下，外部力量諸如人民銀行、銀監會、中國教育基金會等可以發揮重要的作用。其次是加強內部管理，特別是貸款發放和回收環節的風險控制。對獨自進行貸款發放的信貸員應讓其盡可能提供有效的擔保和抵押，提高風險可控能力；嚴格控制小額信貸人員的授信規模和經營區域，規范貸款利率，防止變相發放高利貸，保證服務“三農”的方向。
農村制度創新范文3
關鍵詞：小康社會；農村教育；制度創新
0.引言
“十”會議結束之后，我們認識到一個深刻的問題，那便是學習問題。不管是城市還是農村，人們都要保持“活到老，學到老”的心態，尤其是針對農民而言，因“三農”問題是自我國改革開放以來就一直強調且致力去解決的一個問題?！叭r”問題當中最為關鍵的是農民問題，農民的素質直接關系著農村及農業的發展，影響著我國社會的建設。
1.小康社會建設與農村教育的關系
我國是一個農業大國，農業是我國國民經濟發展的一大支柱產業，同時我國擁有近九億的農業人口，“三農”問題一直以來都是影響我國經濟及社會發展、人民生活水平提高的重要問題[1]。自改革開放以來，我國便一直強調“三農”問題，而“十”更是將“三農”問題作為重點進行了討論，其提出農村、農業及農民問題是我國全面建設小康社會的基礎。盡管經過多年以來的改革，我國“三農”問題得到了明顯改善，但是據調查，至今為止我國農民人均純收入與城鎮居民的可支配收入之比為1：3.24，相對來說，農民經濟收入的增長還是非常緩慢，城鄉居民人均收入的差距正不斷擴大，有些貧困地區的農民甚至還不能解決溫飽問題。據分析，農業發展緩慢、農村與城市經濟水平相差較大是導致我國難以實現全面建設小康社會的最主要原因，而我國農民收入偏低的最根本原因則是農民文化素質偏低。但是造成農民文化素質偏低的最重要一個原因又是我國忽視了對農村教育的重視，導致我國農村生產力落后，農發展緩慢，農民收入偏低。因此必須實施科興國戰略，改革農村教育，全面提高農村人口素質，這既是從根本上解決“三農”問題的一個重要手段，同時也是促進我國小康社會的建設、全面提高我國經濟及社會發展水平的客觀需求。
2.農村教育制度創新的措施
要想改變我國農業現狀，就必須改革及完善農村教育制度，做到有的放矢，從根本上解決問題。為此，可從以下方面著手創新我國農村教育制度：
第一，教育經費的投入要突出重點，以保證基礎教育。通過分析世界經濟可以看出，各國政府平均支出的教育經費與世界平均國民生產總值相比，其增長速度要快得多。而各國政府對于教育的投入狀況也讓我們看到，教育開支并不是由財政資源的總量來決定的，其最根本的因素是財源的分配方式。因此在針對我國基礎教育經費不足的問題進行解決時，不能把教育推給社會及市場，讓社會及市場來決定教育的投入，更不能依靠收取高額學費來維持教育的生存及發展。其應立足于國民經濟及整個社會發展，依靠政府來根據我國教育發展狀況來平衡教育經費的投入。在分析我國教育狀況之后發現加大對基礎教育的投入，以保證基礎教育的建設是解決我國農村教育問題的重要方式，因基礎教育會對中等教育及高等教育造成直接影響，從而影響整個國家的平均素質水平。雖然我國正處于全面建設社會主義現代化的大時期，各方各面都需要用錢，但是也不能忽略了對基礎教育的投入。
第二，縮小城鄉教育投入的差距，做到一視同仁。據調查，我國普及九年制義務教育已將近20年，然而農村義務教育卻一直難以實現，究其原因就是投入不足?，F很多農村人口未能受到正常教育的主要原因并不是其不重視教育，而是地方政府的能力有限，其難以加大對教育的投入，從而導致農村教育落后，農村人口文化素質水平低。據統計，在我國農村教育投資當中，中央財政支出占8%左右，而其余92%都是由各級地方財政支出，且其中多數是由縣級以下的財政來支出，而我國縣級以下財政來源相對較少，因此可農村教育投入可由原來的“以縣為主”轉變為“以省、市為主”的方式，針對一些欠發達地區，若省財政無法安排則可上報中央財政，由中央財政來負責。另外，溫加寶總理曾提出“免除扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段貧困家庭學生的書本費、雜費，并補助寄宿學生的生活費”，這在很大程度上也是縮小城鄉教育投入差距的一種方法，使得城鄉孩子都能完成九年制義務教育，從而提高了我國農村人口的整個文化素質水平。
第三，實施為“三農”服務教育制度。解決“三農”問題就是要達到發展農村、農業增產、提高農民收入的目標?？梢哉f“三農”問題不僅僅是農民文化水平問題，其更重要的是農民素質問題，只有農民素質水平提高了，農業才能增產，農村才能發展，我國全面建設小康社會的目標才能真正實現。因此除了要提高對農村基礎教育的重視度之外，政府還應大力開展成人教育及職業教育，實施統籌“三教”，即包括基礎教育、成人教育以及職業教育于一體，結合“兩教”，即成人教育和職業教育，達到優勢互補，在提高農村人口基本素質的同時也能提高農村人口的技能水平，協調了農村各階層農民文化素質水平的提高，這樣農村人口的整體文化素質水平才能得以提升。
3.結語
現我國城鄉收入差距仍在不斷拉大，從而影響我國實現全面建設小康社會的重大目標[2]。據分析，導致我國城鄉差距大的最主要原因就是農民農民文化素質偏低。因此為縮小城鄉差距，提高農民收入，同時促進我國小康社會的建設，必須對農村教育制度進行改革以提高農民文化素質水平。而這不僅需要政府的支持，而且也需要農村人口自身的努力，政府要加大農村教育經費的投入，同時農村人口則要保持積極向上的態度，正確面對教育問題。
參考文獻：
農村制度創新范文4
關鍵詞: 新農村建設； 土地整理；農業； 農村；農民
中圖分類號：G812.42文獻標識碼： A 文章編號：
推進社會主義新農村建設是新時期農村工作整體布局中的重要步驟, 是保持農村政策連續性、穩定性的必然選擇, 是貫徹落實科學發展觀, 實現經濟社會全面協調可持續發展的重要舉措。但是, 在建設社會主義新農村的過程中, 國家的作用只能是引導,真正的主體是農民。只有讓9 億農民的積極性得到充分發揮, 新農村建設才有希望。要調動農民的積極性, 制度創新, 尤其是土地開發整理制度創新至關重要。
土地整理是指采用工程、生物等措施對農村地區田、水、路、林、村進行綜合整治, 增加有效耕地面積, 提高土地質量和利用率, 改善生產、生活條件和生態環境的活動。通過土地整理提高農業生產水平, 改善農民的生產生活條件和農村生態環境, 促進農業增效, 農民增收, 增強農業、農村經濟的可持續發展能力, 同時能有效地緩解建設用地指標緊張的矛盾, 確保耕地總量動態平衡, 為經濟和社會發展提供用地保障。因此, 土地整理工作開展得好壞直接影晌到農民的根本利益。
一、土地開發整理在新農村建設中的作用
( 1) 有利于土地資源保護
土地是新農村建設的重要物質基礎, 而耕地關系到國家糧食安全和農業可持續發展。重視糧食生產, 重視耕地保護是當前建設新農村的重要內容。由于人口眾多, 現有耕地及耕地后備資源相對不足, 人口以千萬速度遞增, 而耕地以百萬公頃的速度遞減, 人地矛盾日益突出。土地開發整理作為一項見效快、質量高、投入少的系統工程已成為節地挖潛, 有效增加耕地面積的重要途徑。因此, 新農村建設要把重點用于基本農田保護和土地開發整理的政策制定上。土地開發整理在建設社會主義新農村的歷史進程中處在一個不可或缺的位置, 它是在人口持續增長的情況下, 能做到使耕地總量不減少, 確?；巨r田總量不減少, 質量不降低的一個重要途徑。
( 2) 有利于建設規劃的實施
1998 年頒布的《中華人民共和國土地管理法》對土地整理有明確規定:“按照土地利用總體規劃對田、水、路、林、村綜合整治, 提高耕地質量, 增加有效耕地面積, 改善農業生產條件和生活……?！蓖恋匾巹澓托罗r村建設規劃相互促進。按照規劃先行的原則, 將新農村建設規劃納入土地開發整理規劃之中, 逐步完善協調土地利用總體規劃和村莊點, 村莊建設等各項規劃, 通過土地整理的實施為新農村建設打下扎實的基礎。同時結合實施的新農村建設規劃, 完善土地開發整理規劃, 以土地整理和復墾為重點, 統籌安排田、水、路、林、村的綜合整
治, 通過土地整理的實施為新農村建設打下扎實的基礎, 并為項目區山水路林統一規劃整理和改善生態環境做出貢獻。
二、新農村建設中的土地流轉制度創新
據悉, 2006 年土地管理法的修改將以集體土地流轉和征地制度改革為主要內容。而不久前, 國土資源部的關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知要求穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點的建立。這一決定對于推進農村土地產權改革將起到重要作用?？梢? 我國土地產權制度改革的路徑與產權經濟理論指引的路徑是一致的?，F代產權經濟理論認為完整的產權能使資源得到有效利用。完整的產權包括使用權私有、受益權私有和流轉權私有。一直以來, 農民作為土地承包經營者只擁有前兩項產權,而沒有真正的流轉權。這意味著農民并沒有對土地的處置權, 實質上就是沒有土地的財產權, 因而也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益。因此, 如果允許農村集體土地直接入市交易, 交易的大部分收益都歸農民所有, 對農民、對新農村建設的意義是非常重大的。
首先, 土地經營權可以直接入市, 其價格就會上升, 有利于農民對其擁有的產權形成良好的預期, 全力經營使之增值；
其次, 可以抵押貸款, 以解決農民在生產經營中的資金短缺的問題；
再次, 使農民的生存保障的物質基礎增加了, 有利于社會的和諧與穩定；
最后, 使農民成為土地真正的主人。
允許農村集體土地直接入市, 農民就能夠合法地以市場主體的身份直接參與交易談判,按自己的意愿出讓土地, 并獲得土地的增值收益, 表明農民對土地擁有了真正的處置權, 擁有了完整有意義的產權, 實際上也就成為土地的真正主人。農民通過勞動投入、資本投入等活動, 以及保護與土地增值相關的公共設施和其他公共資源等使土地增值, 從而使個人利益、社會利益一致化。允許農村集體土地直接入市交易, 對重構農民與土地、農民與政府的關系具有不可估量的意義。
三、在新農村建設中土地開發整理應采取的措施
( 1) 在政策制定上各級政府部門給予必要的頃斜
制定鄉村建設用地整理的有關政策、標準, 加強農村建設用地整理工作上的指導。積極推進土地開發整理進程, 落實工業反哺農業政策。研究土地出讓金和新增建設用地有償使用費的分配和使用辦法, 逐步提高農民和農村經濟組織所得的比例, 用于農業土地開發整理等方面, 最終實現建設社會主義新農村的目的。
( 2) 建立土地整理資金保障體系, 以保障土地開發整理充足資金
資金來源有:( 1) 土地出讓金和新增建設用地有償使用費。新《土地管理法》中提到新增建設用地有償使用費30%上繳中央財政, 10%留給有關地方人民政府, 這些資金都專項用于耕地開發外, 土地出讓金也應按比例作為中央和地方土地管理專項基金。( 2) 按《土地管理法》規定, 為實現耕地占補平衡, 用地單位沒有條件開墾的耕地不符合要求, 應繳納開墾費, 這筆收入應用于土地開發整理補充耕地。( 3) 利用金融部門貸款, 作為土地整理的啟動資金。( 4) 投資多元化, 積極引進國際性投資。( 5) 以政府投資為主, 充分調動當地農民積極性、主動性和創造性, 鼓勵農民參與, 政府投入與農戶相結合, 實現多渠道投入。
( 3) 周密規劃
土地整理是一項綜合性的系統工程。在新農村建設中, 首先依照新農村建設的總體目標要求, 圍繞土地利用總體規劃和城市建設規劃, 安排土地開發整理項目區和土地整理重大項目。在編制土地整理規劃設計時, 應注意兩個方面: 首先要向糧食生產區和基本農田保護工程頃斜, 主要用于高標準基本農田建設,對中低產田,通過移動建設用地上好的耕作層, 對其進行改善, 使瘦田變良田, 低產變高產, 實現農田高規模經營集中。其次推進舊村整治, 結合撤鄉并鎮, 撤村并點, 使人口適當集中, 農民住宅向中心村集中, 鄉鎮企業向工業園區集中,進行建設用地整理, 徹底改變農村生活環境和村容村貌。通過土地轉換、土地權屬重撥等形式, 挖掘閑置土地,改善農村基礎設施, 建設農村公益事業項目。
( 4) 各級領導要高度重視土地開發整理工作, 科學組織
土地整理是一項長期而艱巨的系統工程, 也是政府部門賦予土地管理部門不容推辭的責任。土地管理工作抓得好, 對實行耕地占補平衡、建設新農村有著舉足輕重的含義。首先要設立專門機構, 專門管理。專人負責, 明確目標責任, 規范動作程序。其次是把土地管理耕地占補平衡列為領導干部政績考核的主要內容, 使干部從主觀意識上重視土地開發整理工作。第三抓好示范區, 由單一的土地開發整理向綜合開發轉變, 發展高效生態農業項目, 對農村多種資源整合, 根據本地實際情況, 通過示范區建設和實施重大工程帶動面上的土地整理工作,抓典型, 逐步推開。第四由國土資源部門配合多個部門, 從制定政策, 編制規劃, 籌集資金到實施都要科學組織。多種資金融合, 多項技術結合, 求得土地利用效益最大化。
參考文獻：
1、楊宏翔.現代產權制度視角下的農村社區股份合作制.學術探討, 2010, ( 5) .
2、王玉慶.土地整理及其原則.河南農業大學學報,2010,(3):40- 43.
農村制度創新范文5
關鍵詞：社會保障制度；制度創新；重慶市
中圖分類號：F24文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）01-0105-02
1 重慶市農村勞動力轉移中的主要特征
重慶市農村固定觀察站的調查數據顯示， 2000 年重慶市農村勞動力轉移比重為 26.51% （ 357 萬人）,2001 年為 30.1% （ 405 萬人）、 2002 年為 30.92% （ 415 萬人）、 2003 年為 30.74%。其中在重慶市省內（含區縣內）轉移的農村勞動力占外出勞動力的比重由 2000 年的近 60% 下降為 2003 年的 40% 以內，相反跨省外出的勞動力所占比重則有逐漸上升的趨勢，具體轉移情況如下（數據見表 1 ）：
（1）外出勞動力在樣本村中占的比重及構成。在所有樣本村中， 2000 年 ~2004 年外出勞動力分別占樣本村勞動力總數的 26.51%、 30.10%、 30.92%、 30.745%、 34.77%。從 2004 年十個村的調查戶印證， 486 戶調查對象 1166 個勞動力中外出勞動力達 457 次，比例為 39.2%，較面上為高。在 2004 年外出的樣本村農民工中，有 616 戶是全家出走，外出人口 2049 人，分別占調查樣本總數的 9.39% 和 9.07%。其中，在 2000~2004 年的農村外出勞動力調查中， 40 歲以下的青壯勞動力所占比重約為 80% 左右（在調查戶中統計，外出務工人員平均年齡 32.3 歲）。而另一方面，留在本鄉本土從事傳統農業的勞動力平均耕作土地由 2001 年的 2.17 畝/ 勞動力降為 2003 年的 2.00 畝/ 勞動力。這表明，農村勞動力資源仍然過剩，外流的趨勢還會發展。但從農村勞動力外出性別構成上看，男女之比由 2000~2001 年的 1.3:1 升到 2004 年的 1.46 :1。
（2）流向和組織程度。2000~2004年，樣本村中外出勞動力有明顯的流向（直轄）市外的趨向；具體而言， 2000~2004 年向省外轉移勞動力占樣本村全部外出勞動力的比重分別為 40.26%、 50.41%、 50.65%、 61.64%、 65.0%，而留在本區縣務工的勞動力所占比重則分別為 33.9%、 24.75%、 22.13%、 10.85%、 10.85%。至于在區縣（自治縣、市）外、直轄市內務工的勞動力在比例上的變化則由 25.84% 略微升到 27.51%。按地區來說，山區和庫區的樣本村中，外出勞動力流向（直轄）市外的趨向更為突出，到市外打工的勞動力均在 55% 左右或更多。值得注意的是，這些農村勞動力外出的盲目性很大。據對固定樣本觀察村調查分析，經中介機構組織外出的，盡管由 2000 年的 1% 左右上升為 2004 年的 2.97%，加上用人單位招工，也不過 5~6% 左右；而靠自己碰運氣的，逐漸從 2000 年的 49.28% 下降到了 2004 的 28.13%。此外，隨親友外出的比例也很大，逐漸從 2000 年的 43.79% 上升為 2004 年的 66.31% ；其中，山區幾個樣本村特別突出，均接近 70%。
（3）農村勞動力轉移的地域特征。以重慶固定樣本觀察村調查戶勞動力外出為例， 2003 年向省外轉移勞動力占樣本村全部外出勞動力的比重高達 61.64%，遠遠高于省內務工轉移所占比重；另外， 2004 年重慶市農村轉移出鄉外的勞動力中，轉移到市外的勞動力 249.89 萬人，占 65.0% ；轉移到市內的勞動力 134.42 萬人，占 35.0% ；市外地區成為重慶市農村勞動力轉移的主要區域。而就跨省轉移的總體就業格局而言，重慶市農村勞動力以向廣東、浙江、江蘇等東部地區集中為主，向周邊鄰近的省區轉移為輔，不過近年來隨著西部大開發的推進，重慶農村勞動力在西部地區之間的流動呈上升趨勢，相反向東部地區轉移的比重則呈現出下降走勢；在 2004 年重慶市異地轉移的農村勞動力中，轉移到東部地區就業的人數占 54.2%，轉移到中部地區就業的人數占 2.1%，轉移到西部地區就業的人數占 43.7%。隨著國家經濟結構的調整，西部大開發的大力推進，以及“東企西移”、“外資西進”，東部地區提供的新增就業機會正在逐步減少，而西部地區的勞動力需求迅速增大，重慶市農村勞動力向西部地區轉移的速度明顯加快。2004年當年轉移的農村勞動力中，轉移到東部地區的人數占 46.8%，轉移到中部地區的人數占 2.9%，轉移到西部地區的人數占 50.3%。當年轉移到西部地區的人數所占的比重超過東部地區約3.5 個百分點，西部地區已成為重慶市農村勞動力轉移的新熱點地區。
（4）農村勞動力轉移的職業結構特征。2006年5~8月，本人負責的課題組通過對酉陽、開縣、石柱、巴南等地的實地調研，發現目前重慶市各區縣農村勞動力外出從事二、三產業（即進入城鎮務工經商）的人數占外出勞動力總數的80%以上，且所占比重仍有上升的趨勢。另據重慶市農調隊調研數據顯示，2004年重慶市異地轉移的農村勞動力中，從事農業的勞動力占0.8%，從事工業的勞動力占31.5%，從事建筑業的勞動力占28.3%，從事交通運輸業的勞動力占2.5%，從事商業的勞動力占2.7%，從事住宿、飲食業、居民服務等行業的勞動力占34.2%。這反映了農村勞動力異地轉移與就業的職業具有很強的可替代性和競爭性。
2 農村勞動力轉移過程中的制度缺失
影響農村勞動力轉移的因素有很多，從轉移的主體農民來說，其轉移行為主要受到經濟收入的驅動力、受教育程度、轉移就業環境等因素的影響。但制約農村勞動力轉移的深層次因素仍舊是戶籍制度與農村土地制度、農村社會保障制度等。
目前許多研究表明，戶籍制度、農村土地制度等制度因素所導致的對農村勞動力市民化轉移的阻礙作用正在逐漸減弱甚至消除，惟有社會保障制度依然維持了城鄉居民之間的利益差別。具體而言，目前農民工的社會保障問題主要表現在以下四個方面：
（1）農村社會保障機構不健全且缺少保障農民工的相關法律制度。一方面，農村基層沒有專門機構管理和從事農民（含農民工）養老保險及醫療保險，農村社會保障難以全面建立；另一方面，現行的社會保險法規政策中，至今沒有一部綜合的關于農民工社會保障的全國性專門法律、法規或規章，重慶市雖然出臺了一些地方性法規條例，但由于地方性法規和規章效力的限制以及缺乏系統性和完備性，因此，在現實中很難保障農民工的權益，大部分的農民工并未得到社會保險的保障。
（2）社保繳費基數和比例對農民工收入而言過高。據筆者組織課題組成員對重慶市“三農”問題的調研發現，10年來，重慶地區的農民工月工資只提高了60元，卻要用1/6的收入繳納社保費，負擔過重。
（3）未按農民工需求的輕重緩急程度提供社會保障。農民工有強烈的保障需求，根據重慶市農調隊的調查資料，農民工認為用工單位要為外來工解決的問題依序有：按時發放工資占30%，居首位；辦理失業、醫療保險占22%，居第二。據筆者組織課題組成員于2006年8月進行的調查，發現醫療費用問題是農民工們最大的心病，他們普遍對“得大病沒有錢醫治”以及“工傷后老板不管”的情況非常擔心，認為養老保險是“遙遠的事情”。由此可見，現行五大社會保障險種中，農民工對工傷保險和重大疾病的醫療保險、失業保險的保障需求最為迫切。
（4）城鄉社會保障制度不對接造成農民工退保率高。據調查，重慶每年都有大量農村外出農民工在春節前后辦理退保手續。這主要是因為目前我國廣大農村的社會保障制度尚未建立，在外地的重慶籍農民工按照當地規定都要參加社會保險，但是他們在重慶農村地區還主要是家庭保障模式，一旦這些外出農民工離開打工地，其養老保險個人賬戶無法轉回原籍。
從上述農民工社會保障問題中可以看出，真正阻礙我市農村勞動力市民化轉移進程的最主要障礙表面上是城鎮戶籍制度，實際上是我國社會保障制度的二元性。在農村勞動力轉移進程中缺乏化解市場風險的社會保障制度安排，其結果造成非農化與市民化呈現為兩個分割的過程。因此，我市應從加快工業化、城鎮化和現代化進程的戰略高度，正確把握時展的要求，順應農村勞動力市民化轉移的內在規律，創造性地建立適合農民工特點的社會保障制度，為全面建設小康社會提供強有力的制度保障。
3 農村勞動力轉移進程中的社會保障制度創新
為了構建覆蓋全社會的社會保障制度,我們必須借鑒西方國家關于社會保障從工業延展到農業的理論成果,從我國的實際出發,構建城、鄉各自既相對獨立,又利于銜接的連通式社會保障體系。作為一種制度創新，從我國目前的情況看，首先應構建農民工市民化社會保障制度，有助于在城鄉社會保障制度體系之間建立起一個銜接的平臺，對最終實現城鄉一體化的社會保障制度具有重要的意義。
（1）建立健全重慶市級農村社保管理協調機構與農村社會保障法規體系。為了加強農村社會保障管理，應當設立重慶市級農村社保工作管理委員會，負責農村社會保障的全面管理與協調工作。區縣(市)可成立相應的機構負責統籌協調本區縣(市)農村社會保障工作。在鄉(鎮)可設立相應的辦事機構，配備專職人員從事農村社會保障日常業務工作。
（2）對重慶市屬內的農民工積極實施城鎮化政策，如制定農民工的城鎮準入制度，完善農民工的城鎮進入機制；制定農村土地流動轉和土地經營制度，完善農民工的農業退出機制、建立農村社會保險制度；完善農民工的農村返回機制。
（3）將重慶市屬內的農民工納入城鎮社會保障制度。無論重慶市屬內的農民工是否放棄了家鄉承包的土地，其就業和生活的場所是城鎮，而且未來重慶市城鎮化的步伐會迅速加快，這意味著在“十一五”期間就要逐步將本市進城農民工納入到城鎮社會保障體系中。
在為全體農民工建立最低生活保障制度的基礎上，對農民工進行分類，將之逐步納入城鎮社保體系：①為已經進城落戶并將承包土地一次性出讓的農民工，應直接將他們納入城鎮社會保險體系，其參保險種和社會保險費的繳納辦法視同于城鎮職工；②對于無穩定職業且流動性較大的農民工，則設計過渡性方案，規定必須參保的險種以及自愿參保險種，如工傷保險和醫療保險為強制性參保險種，凡參加大病醫療費用統籌的農民工均可持大病醫療卡到指定醫療單位接受治療。而養老保險則制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇，同時規定凡雇用農民工的企業必須根據農民工所選擇的繳費率而繳納相應檔次的保險費；③對于進入城市從事經營性的自雇性農民，這類農民實質上已經實現非農就業轉移，可以參照城鎮個體工商戶的保障制度進行安排。
（4）為失地農民提供社會保障。重慶市失地農民主要分布在都市經濟圈及渝西經濟走廊等經濟相對發達地區，根據筆者對茶園新城區、北部經開區的失地農民調查，發現有40％左右的失地農民無法就業，他們最需要醫療、養老和就業保障。隨著我市工業化和城鎮化的進程，還將有更多的農用土地被征為建設用地，這意味著失地農民的規模還將繼續擴大。目前，我市各區、縣已開始探索建設失地農民保障體系，將征地款首先用于為他們提供社會保障，將社會保障體系與城鄉一體化就業市場的建設相結合。
因此，我市在“十一五”期間，可利用給予農民的土地補償金以及政府收取的土地出讓金，為失地農民提供較好的社會保障：為轉向非農生產的農民創造就業機會并提供各種相應保障；建設和完善農村合作醫療保險制度、養老制度、最低生活保障制度，為失地后繼續從事農業生產的農民提供保障。
（5）根據生產力發展狀況分類實施,率先在我市都市經濟圈等發達地區實現城鄉社會保障體系的對接。重慶市區域間經濟發展水平存在較大差異，城鎮化水平不同，導致了地方財力和農村社會保障制度發展水平不一。因此全市的農村社會保障體系建設不可能一蹴而就，更無法在短時間內實現城鄉社會保障體系的統籌。一個比較切實可行的做法是在“十一五”期間，率先在經濟發達的都市經濟圈實現城鄉統籌，為全市積累經驗和發揮表率作用。都市經濟圈的城鄉社保體系一體化，也可按照農民需求的順序先實現醫療保險的統籌，然后是養老保險。具體而言：
①完成制度模型設計,形成城鄉連通的社會保障信息技術網絡,在全社會(或一定區城) 推行社會保障卡工程,使所有社會成員均擁有自已的專用社會保障卡號和專用卡,并且在社會保障卡上輸入所有與其個人社會保障相關信息,卡隨人走,本人和相關單位必須履行相關義務,其信息及時錄入,形成完全社會保障信息庫。
②在制度模型實化為實施措施,并搭建了信息技術平臺之后,應分別根據農村社區人員結構狀況,采取形成“漏斗”的方式“趕羊入圈”:首先將農村有工薪收入的社會成員（包括村干部、鄉鎮企業職工）納入社會保險。其次，通過建立社會保障卡工程,實行社會成員個體社會保障的屬地管理,可以將仍然是農民身份的“民工”逐步納入全市統一的社會保險系統。然后，對農村社區中有固定的收入且生活穩定的個體經營者和自由職業者,當地政府可以參照城鎮將個體經營者和自由職業者納入社會保障體系的做法,從實際出發,制定可行的實施方案。最后，通過廣泛的宣傳教育，引導相對富裕的農村居民自愿地投入到社會保險體系之中,從而擴大社會保險覆蓋范圍。通過分類實施和“趕羊入圈”,讓那些有條件進入社會保險體系的農村居民,通過有利于城鄉社會保障銜接制度設計的“漏斗”,逐步進入全市統一的社會保障體系,從全社會的角度,從發展的角度最大限度地減緩社會成員的各類風險,最大限度地降低城鄉社會保障對接的成本。
（6）通過城市化推動城鄉一體化社保體系的發展。2005年重慶市城市化水平(45.2%)落后于工業化水平（二、三產業就業人口比重50.68%）局面的形成。據此，2005年重慶市委、市府正式印發《關于推進城鎮化的若干政策意見》，規劃重慶市城鎮化發展藍圖，提出了城鎮化水平的發展目標和本市農村人口轉移的目標，按“五普”統計口徑，2010年全市城鎮化水平達50%以上。到2010年，本市農村人口轉移到城鎮生活就業約200萬人以上。由此可見，城市化的過程伴隨著失地農民和農民工社會保障的逐漸解決，最終有利于城鄉社保體系一體化。
總之,在我市建立了社會主義市場經濟體制,加快工業化、城市化發展的歷史背景中,建立城鄉分離、兩個獨立的社會保障體系,不但會割斷生產要素優化配置的通道,破壞市場機制,還會使農村居民和政府在未來發展中面臨巨大的風險,進而形成影響社會健康、穩定、快速發展的巨大障礙。 因此，構建利于城鄉銜接的農村社會保障制度已不容忽視!
參考文獻
［1］李友根.我國西部農村社會保障制度選擇的有效路徑思考［J］.經濟縱橫，2007，（2）.
［2］高建國.試論我國農村社會保障的發展對策［J］.前沿,2005，（10）.
［3］朱明.關于構建農村社會保障制度的探討［J］.生產力研究，2003，（4）.
［4］劉書鶴.農村社會保障的若干問題［J］.人口研究，2001，(5).
［5］劉文朝等.重慶市農村社會保障建制的問題與對策［J］.重慶工商大學學報(西部經濟論壇),2003，(2).［6］李友根.影響西部農村勞動力轉移因素的實證分析［J］.南方經濟，2006，（4）.
農村制度創新范文6
關鍵詞:農村商業銀行;“三農”;事業部
中圖分類號:F832.35 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)06-0073-06DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.06.19
當前,海南省農村信用社改革進入關鍵時期。自2006年12月31日國務院批準海南省啟動農村信用社改革以來,海南省農村信用社不斷推進內部改革,支農和經營效益日益改善。但由于底子薄,歷史包袱重,改革發展任務非常艱巨,很難在規定時間內實現中國人民銀行總行專項票據兌付,亟待進一步深化改革。2009年12月31日,國務院出臺《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》(國發[2009]44號)明確提出:推動建設農村商業銀行等地方性金融機構,這對加快推進海南省農村信用社深化改革,實現跨越性發展是一個重要契機。圍繞如何建設海南農村商業銀行,結合我省農村信用社改革現狀,本文提出了進一步深化海南省農村信用社改革的設想。
一、海南省農村信用社改革現狀
2006年12月31日,國務院批準海南省啟動農村信用社改革。2007年8月,海南省農村信用社聯合社成立,海南省農村信用社改革進入實質性操作階段。2008年12月4日,中國人民銀行總行批準發行海南農村信用社20.96億元暫不計付利息專項票據。目前,海南省有19家縣(市)農村信用聯社,法人機構225家,網點388家,資產總額233億元。其中,瓊中縣聯社已完成6000萬元的募股目標,改制為統一法人,并于2009年6月通過中國人民銀行總行專項票據計息考核計息;?？谑谐墙悸撋缫涯脊?2781萬元,統一法人改革正有序進行;白沙縣農村合作銀行已于2009年12月31日正式獲銀監會批準籌建。
海南省農村信用社改革之后,歷史包袱大為減輕,內部改革不斷深化,業務快速健康發展,管理水平、盈利能力和經營績效持續提升,但觀其現狀仍存在較大的問題阻礙其進一步發展。
一是資產質量仍然較差,歷史包袱依舊沉重。2009年末,按四級分類,海南省農村信用社不良貸款占比17.8%,仍高于全國農村信用社平均水平。
二是增資擴股進展緩慢,嚴重影響了農村信用社改革進程和服務“三農”能力。截至2009年末,海南省除瓊中縣聯社、?？谑谐墙悸撋绾桶咨晨h聯社外,其它市縣聯社均未開展實質性的募股工作。
三是目前以市縣統一法人的模式進行改革,部分發展較差的農村信用社改革力度不夠,“三農”服務能力很難提高?？h域經濟和“三農”發展較好的地區,農村信用社的實力較強,經濟和金融互動不斷增強,農村信用社改革發展較好。但農村和縣域經濟發展較差的縣市,農村信用社很可能陷入惡性循環。募股工作很難開展,資金實力弱,支持“三農”效益較差,反過來又影響增資擴股工作。
四是海南省農村信用社聯合社角色沖突。海南省農村信用社聯合社于2007年8月10日掛牌開業,由海南省轄內19家縣(市)農村信用社合作社聯合社自愿入股組成,實行民主管理,主要履行對社員社自律管理和服務職能,具有獨立企業法人資格的地方性金融機構。其根據海南省人民政府的授權,省聯社承擔對社員社的管理、指導、協調和服務職能。海南省農村信用社聯合社對推動農村信用社改革,轉換經營機制,降低不良貸款起到了關鍵性作用,但省聯社卻面臨定位沖突。它既是金融機構,卻不能經營管理;既由社員社入股組成,卻又對社員社行使管理職能。并且其在履職過程中,重管理、輕服務,甚至取代法人自主管理,與增資擴股后股東行使法人治理的制度形成潛在沖突。如果這種關系不理順,將不利于農村信用社的長期發展。
二、進一步深化改革的緊迫性
金融是現代經濟的核心,國際旅游島建設涉及的地方投融資需求巨大,迫切需要地方金融的大力支持。然而,海南省金融體系并不完善,自海南發展銀行關閉后,海南省沒有一家地方性商業銀行,僅有兩家政策性銀行、五家國有商業銀行、兩家股份制商業銀行在海南省開設分支機構,地方金融在推動地方經濟社會發展的重要作用有待發揮。海南省農村信用社作為海南唯一的地方性金融機構,改革雖然取得了明顯的進步,但仍面臨沉重的歷史包袱,增資擴股難、法人治理不清晰、風險控制不力等問題,支持國際旅游島建設的力量不足,亟待進一步深化改革。
三、進一步深化改革的目標
國務院出臺《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》(國發[2009]44號)明確提出:推動建設農村商業銀行等地方性金融機構。因此,我省農村信用社深化改革的目標應是農村商業銀行。建設農村商業銀行主要有兩種模式:全省統一法人模式和市縣統一法人模式農村商業銀行。根據海南省的實際,筆者建議組建全省統一法人農村商業銀行。
(一)兩種模式的比較分析
市縣統一法人模式是指按照目前市縣統一法人的模式建設農村商業銀行,其基本路徑是:首先,海南省農村信用社聯合社與海口市聯社或?？谑谐墙悸撋绾喜?組建股份制銀行控股公司“海南農村商業銀行”,并吸收企業法人(省內農村合作金融機構除外)、自然人入股,按照《公司法》的規定建立公司治理結構。其次,19家市縣聯社分別改制為完全獨立的市縣農村商業銀行、農村合作銀行或市縣統一法人農村信用聯社,由“海南農村商業銀行”聯合企業法人、自然人按照《公司法》的規定發起設立。其中,“海南農村商業銀行”占20%的股權,按照股權比例行使相關權力,替代海南省聯社現有“管理、指導、協調、服務”的行政職能?！昂Ｄ限r村商業銀行”對19家農村合作銀行按規定實施并表,并利用自身資源提供相應的批發業務、IT技術支持、資金清算、風險管理、人力資源支持等服務。最后,縣級聯社的產權制度改革及其組織形式選擇應堅持市場原則,充分尊重股東的自主選擇。積極穩妥推進改制工作,成熟一家,組建一家。
全省統一法人模式是指按照全省統一法人建設農村商業銀行,其改革的基本路徑是:在全省19家農信聯社的基礎上,通過新設合并方式組建海南農村商業銀行,取消縣級聯社的法人地位,實施全省統一法人。
這兩種海南農村商業銀行的建設模式在全國都有先例。其中,全省統一農村商業銀行有北京、上海和重慶市農村商業銀行,天津全市統一農村商業銀行也已獲批籌建;以市縣為單位組建農村商業銀行的全國各省市都存在,而以省級農村商業銀行進行控股的僅有寧夏黃河合作銀行。綜上所述,只要涉及成立省級農村商業銀行都必須由國務院批準。
雖然都建立了省級農村商業銀行,但兩者存在較大的差別(見表1)。主要是在省農村商業銀行與各市縣農村信用聯社的關系、法人治理結構、抗風險能力和“三農”金融服務和增資擴股等方面各有利弊。全省統一法人在增資擴股、法人治理、抗風險能力和資金組織方面具有較大的優勢,但可能存在非農化傾向,與中央加強“三農”工作的精神不符。而以市縣為單位組建農村商業銀行則保留了市縣統一法人,又由省級農村商業銀行控股,既可以發揮市縣法人在“三農”金融服務具有較大的優勢,又可以理順省聯社與市縣聯社的關系,一定程度上解決法人治理的問題。這兩種模式各有利弊,不能說一種模式一定強于另一種模式,制度的選擇應取決于各地的實際情況。
(二)海南省實施全省統一法人農村商業銀行改革的必要性
1.海南省地理范圍和管理半徑小,適合全省統一法人農村商業銀行
海南省雖然是我國最大的經濟特區,但地理面積小,僅有3.4萬平方公里,相當于我國內陸省份1-2地級市。同時,海南管理半徑也小,是“省直管縣”改革的先行者,中間沒有地級市層次,這一點對于實施全省統一法人改革而言是一個非常大的優勢。
一是“省直管縣”的體制使農村信用社改制為全省統一法人農村商業銀行后,具有管理層級較少、委托問題小等特點,更能直接深入“三農”和縣域客戶。銀行業金融機構經營效率的高下與其治理層級密切相關,治理層級少、“扁平化”管理的金融機構,委托的問題小,經營效率和服務客戶的能力相對較高。國有商業銀行在股份制改革后也在不斷深化內部改革,其追求“扁平化”管理。由于海南省是“省直管縣”的代表,海南省農村信用社也是海南省農村用社直接管理縣市聯社,與其他省份農村信用社“省-市-縣”的三級管理體系相比,更加符合“扁平化”管理的要求,更能接近“三農”客戶。
二是海南省地理面積較小,即使改制為全省統一法人的農村商業銀行也只是小銀行。不僅小銀行在服務“三農”的優勢沒有丟,而且更能發揮規模效應,提高服務“三農”的能力。雖然農村金融需求仍然以小額、分散為主要特征,但應注意一點,隨著新農村建設的發展和土地流轉制度改革的深化,以及逐步實施的城鎮化改革,農村金融需求也在不斷升級,從小額、分散到大額、集中的方向演變。
從實際情況來看,我國農村信用社改革以全省統一法人為模式的地方都是地理范圍和管理半徑較小的直轄市(北京、上海、重慶、天津)。以重慶農村商業銀行為例,它有39家區縣支行,而海南省如果實施全省統一法人農村商業銀行僅有19家市縣支行。因此,筆者認為海南省獨特的條件使其非常適合組建全省統一法人農村商業銀行。
2.全省統一法人農村商業銀行有利于增資擴股,加快農村信用社改革步伐
當前,阻礙海南省農村信用社改革的主要障礙是歷史包袱沉重,增資擴股緩慢。這不僅由于海南省政府地方財力薄弱,很難消化歷史包袱,而且因為海南省本地優質企業較少,農村信用社多,增資募股的難度較大。而實行全省統一法人改革有助于解決這些問題,加快農信社改革步伐。
一是實行全省統一法人有助于省政府幫助消化歷史包袱。表面上看,海南省地方財力薄弱,很難消化歷史包袱,這主要是因為全省225個法人農村信用社分散在各市縣,很難統一對其進行資產置換。如果實行全省統一法人,省政府可以直接利用國際旅游島建設的專項資金和其他優質資產幫助消化歷史包袱,全面改善財務狀況。
二是實行全省統一法人也有利于增資擴股?，F在海南農村信用社主要以市縣法人為單位增資擴股,很多地方在全國知名度不高,只能選擇在省內招商引資,可選擇的投資者太少。而如果實施全省統一法人模式,借助國際旅游島建設的有利條件,品牌效應將非常突出,能夠吸引全國乃至境外投資者。同時,這種模式也能發揮海南省數量較少的骨干企業作用。如果以市縣法人為單位增資募股,骨干企業即使資金雄厚也不能每家都入股,只能個別市縣農村信用社先改革,再帶動其他聯社,而統一法人后骨干企業可以利用其資金雄厚的優勢直接入股全省統一法人。
3.全省統一法人農村商業銀行有利于完善法人治理,提高抗風險能力
全省統一法人更有助于農村信用社提高抗風險能力。一是縣市統一法人業務集中在狹小的縣域范圍,經濟結構比較單一,一旦縣域經濟出現下滑,信貸風險就會集中爆發。而全省統一法人在全省配置資源,各地經濟結構的差異能夠形成資產組合效應,平滑信貸風險。二是全省統一法人更有利于抵御流動性風險。由于自然資源稟賦的差異,海南省各市縣經濟發展程度不同,個別市縣農村信用社條件較差,容易出現流動性風險。而流動性風險一旦發生,社會成本和救助成本將很難估量。全省統一法人后,即使個別信用社出現問題,全省統一法人也有足夠資金保障其不出現流動性問題,并有足夠的資本消化不良。三是全省統一法人能有效減少各市縣政府的行政干預。由于各市縣政府在發展經濟方面有非常強大的動力,很可能在利益驅使下對市縣農村信用社進行干預,影響農村信用社的資產質量和經營效益。全省統一法人后,各市縣農村信用社由省里統一管理,能夠有效抵御各市縣政府的行政干預。[1]
全省統一法人有利于完善治理結構。從實際情況來看,即使是增資擴股后的市縣統一法人農村信用社法人治理結構仍存在“內部人”控制和“省聯社管理取代法人管理”的問題。一方面,雖然經過增資擴股,形式上股東進入理事會行使股東權利,但實際上股東并不關心農村信用社的經營情況。企業入股的目的就是獲得貸款。因此,經營層缺乏所有者的有效監督和制約,形成“內部人控制”的局面,“三會”制度流于形式。另一方面,省聯社既是省政府授權管理機構,也是金融企業,職責定位模糊。省聯社不是基層社的所有者,但卻以所有者的身份行使管理職責,在職責履行方面普遍傾向于重管理、輕服務,管得過多過寬,甚至取代了法人自主管理。這種問題的核心在于政企不分,省聯社與基層社之間的管理關系沒有理順。而實施全省統一法人模式不僅能夠解決省聯社履責過程中的各種法律和體制困擾,而且在全省統一法人的基礎上增資擴股也比市縣統一法人更加規范,更有利于形成真正的法人治理結構。
四、進一步深化改革的具體思路
改制基本路徑是:在農村信用合作社及其聯合社基礎上以發起方式重組改制設立,實行股份有限公司形式。在省聯社解散的基礎上吸收戰略投資者(組建農村商業銀行的條件)、自然人和企業法人股東入股,按照《公司法》的規定共同發起設立省級農村商業銀行。
(一)海南省政府幫助化解歷史包袱,并由政府平臺公司投資農村商業銀行
海南省政府幫助化解歷史包袱,借鑒其他省市的成功經驗,采取資金注入、優質資產置換等方式處置農村信用社的不良資產,使全省農村信用社不良貸款率降至5%以下(組建農村商業銀行的條件)。要初步達到組建農商行的條件,至少需要海南省政府支持15億元。具體方式有兩種:一是所屬優質資產置換銀行不良貸款,優質資產既可以是土地使用權和房產,也可以是優質企業股權;另一種是以政府平臺公司貸款融資置換不良貸款。
在此基礎上,海南省政府平臺公司入股農村信用社,并利用此機會把政府平臺公司打造成類似天津泰達投資控股有限公司的金融控股公司。目前,北京、上海、重慶等市農村商業銀行,地方政府投融資平臺公司都入股成為大股東或重要股東。如北京市國有資產經營有限責任公司是北京市農村商業銀行的第一股東,股金占比9.85%;重慶渝富資產經營管理公司是重慶市商業銀行的第一股東,占比10%。因此,海南省政府可以通過海南發展控股公司等政府平臺公司入股農信社。
(二)增資擴股,組建全省統一法人農村商業銀行
1.募股總額。資本充足率須達到8%(組建農村商業銀行的條件),海南省農村信用社必須募股50億元以上。
2.發起人。海南省農村商業銀行在農村信用社合作社及其聯合社基礎上以新設合并方式發起設立,實行股份有限公司形式,由發起人認購農村商業銀行發行的全部股份。在省聯社解散的基礎上,引入戰略投資者(組建農村商業銀行的條件)、自然人股東和法人股東,共同發起設立省級農村商業銀行。市縣聯社已經入股的股東,按一定比價折算為海南省農村商業銀行的普通股。在吸收自然人入股的基礎上,鼓勵境內外有實力的金融機構和海南骨干企業投資入股。尤其是要積極引進境內外有實力的金融機構作為戰略投資者入股,有利于農村商業銀行學習先進的法人治理和風險控制經驗,提高綜合競爭力。按照股權結構多樣化、投資主體多元化的要求,構建新的產權關系,真正實現“誰出資、誰管理,出了問題誰負責”的改革目標。
3.溢價增發核銷壞賬。針對機構定向溢價增發的方式募集資金,而定向增發所產生的溢價將用于核銷海南省農村信用社的不良資產和歷年虧損掛賬。
4.條件成熟時公開發行上市。夯實法人治理結構,提高風險管理水平和經營效益,爭取在時機成熟時公開發行上市。
(三)構建“三農”事業部,加大服務“三農”力度
海南省農村信用社改制為海南農村商業銀行后,可以實施“三農”事業部制改革,并要求“三農”事業部涉農貸款占全行貸款的比例高于60%,小額農戶貸款的比重高于20%,加大對新農村建設和熱帶現代農業的支持力度,實現商業化運作和服務“三農”的協調和可持續發展。
1.“三農”事業部制改革的重要意義
海南省農村信用社在改制為海南農村商業銀行后進行“三農”事業部制改革,能充分利用農村信用社在鄉鎮的資金、網絡和專業等方面的優勢,發揮在海南省農村金融中的骨干和支柱作用,更好地為“三農”和中小企業服務。同時,建立“三農”事業部單獨核算體系,形成資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好的事業部自我約束機制,也能較為客觀的反映農村信用社服務“三農”的成效,為中央和省級人民政府對農村信用社服務“三農”給予必要的政策支持提供決策依據。
同時,“三農”事業部制改革是兼顧國際旅游島和新農村建設、實現城鄉統籌發展的內在要求。隨著海南省國際旅游島建設的不斷推進,地方金融機構的支持力度也易加大。海南省農村信用社作為海南省唯一的地方金融機構,客觀上要求妥善處理支持國際旅游島建設與開展“三農”金融服務的關系。實施“三農”事業部制改革能夠通過準確的內部定價、明晰的激勵約束等機制,在統一的法人管理下推動兩大業務板塊相互促進、共同發展。由于城市業務和“三農”業務具有不同的特點,實施“三農”事業部制改革,針對“三農”業務重新構建一套金融服務體系,促使各項業務相輔相成,和諧發展。
2.“三農”事業部制改革具有現實基礎
近年來,海南省農村信用社聯合社從創新小額信貸體制入手,在省聯社成立了小額信貸管理處,在瓊中縣成立了小額信貸總部,在各市縣成立了小額信貸部,在各鄉鎮成立了小額信貸服務站,率先在全國建立了省、市(縣)、鄉(鎮)三級小額信貸管理和服務體系。只要在此基礎上加強“三農”事業部制建設,增強服務內容,就可以完全轉化為“三農”事業部。
小額信貸工作取得顯著成效。截至2009年末,海南省農村信用社招聘了300名大專以上學歷的小額信貸技術員,建設專業專職專管專責專利的“童子軍”隊伍,專業培訓后分派到全省204個鄉鎮,挨家挨戶向農民發放貸款,做到“給農民放款、教農民技術、幫農民經營、促農民增收、保農民還款”,初步形成了農民貸款不出鎮、還款不出村的格局。2009年末,海南省農信社小額貸款余額為34億元,惠及24.79萬農戶,全年累放小額貸款12億元,新增貸款農戶6萬戶,有效促進了農村經濟發展。
3.“三農”事業部制改革的基本思路
一是科學確定事業部的邊界。地域上以鄉鎮為界,將海南省鄉鎮農村信用社納入“三農”事業部。同時由于當前涉農統計中存在一定的模糊,筆者建議在市縣農村信用社劃分業務邊界時,初期只把農村小額信貸劃分為事業部邊界,后期再把其它涉農的貸款包含進來。
二是搭建事業部制管理組織架構。改制為海南農村商業銀行后,在董事會層面設立“三農”金融發展委員會,負責審議全行服務“三農”的戰略規劃、經營計劃、基本政策制度和風險管理規劃,并監督、評價有關決策的執行情況。中國人民銀行總行組建“三農”事業部,下設三農政策與規劃部、農村產業金融部、農戶金融部等專業部門,分別履行綜合管理、政策研究、發展規劃和客戶營銷等職責。在中后臺部門設立核算考評、信貸管理、風險管理、產品研發、人力資源管理、資本與資金管理六大支持中心,履行支持保障職責。各市縣支行比照中國人民銀行總行組建“三農”事業分部,并設立專業部門和必要的支持管理中心。全省鄉鎮信用社作為“三農”事業部的基本單元,整體納入事業部管理。
三是構建事業部制管理的核心機制。核心機制是實現“四單”管理,即:單設機構,確保有專門的機構和人員專心開展服務“三農”工作;單獨核算,客觀真實地反映事業部經營成效,及時向股東匯報、向社會各界披露,接受各方面監督;單獨考評,引導各市縣支行重視“三農”工作;單配資源,確保服務“三農”工作得到必要的資源保障。只有真正實現“四單”管理,才能真正發揮事業部制管理在開展“三農”金融服務方面的活力和創造力。
四是創新“三農”服務機制。根據農村金融需求特點,著力創新四大服務體系,即:創新“三農”信貸政策制度體系,擴大鄉鎮農村信用社審批權限,下沉經營中心,簡化業務流程,豐富擔保方式;創新“三農”金融產品體系,不斷完善“兩委”干部黨員雙帶致富貸款、農村誠信青年創業貸款、林權抵押小額貸款、工資擔保小額貸款、財政惠民“一卡通”小額貸款、農民專業合作社小額貸款等信貸產品,分別滿足農村個人客戶低、中、高端信貸需求;創新服務渠道體系,大力加強電子服務渠道建設,積極探索流動服務方式;創新服務“三農”科技支撐,加強服務“三農”特色產品科技系統開發,并加強數據信息分析管理,為經營決策和信息披露提供服務。[2]
五是建立事業部全面風險管理體系。進一步完善“三包一掛”、信用村建設等行之有效的做法,健全“三農”風險管理組織架構,增強風險管理的獨立性和自主性,制定相對獨立的授權管理、風險定價、信用評級和風險撥備政策。
4.政府考核補貼鼓勵農村商業銀行支農
海南省政府對農村商業銀行“三農”事業部涉農業務單獨進行考核。2007-2009年,海南省農村信用社農業貸款占比分別為47.3%、47.16%和53.40%。①為激勵農村商業銀行加大支農力度,海南省政府按“三農”事業部涉農貸款總額占全行貸款的比例高于65%,小額農戶貸款的比例高于20%的標準進行考核。該比例可根據海南省經濟發展情況按年進行調整,滿足“三農”金融需求。在農村商業銀行達到考核要求時,海南省政府可將農村信用社繳納的地方稅收(包括省分成部分和市縣分成部分)給予一定比例的返還,鼓勵農村商業銀行支持“三農”。
參考文獻:
