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政策性金融機構的職能范文1
(一)日本政策性金融監督制度
日本政策性金融與商業性金融高度平行并列與對稱，把政策性金融與商業性金融二者嚴格劃分開來(機構分離、業務分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機構分別單獨立法予以監督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國際協力銀行法》、《農林漁業金融公庫法》、《日本中小企業金融公庫法》等。雖然日本的政策性金融機構在國內被歸入“銀行和其他金融機構”一類，但它們并不受主要適用于普通商業銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監督機制中，政策性金融機構受到政府許多相關職能部門的業務指導，尤其是受財務省(原大藏省)資金、財務方面的協調與制約的力度較大，但限于政府授權和法定的范圍之內，金融公庫受主管大臣的干預程度也很大(如公庫每季度經營計劃必須經主管大臣批準，并定期報告資金運用情況)，但政策性金融機構不受中央銀行和金融監督廳的監管。20世紀90年代以來，日本金融監管體制在經過了一番大的改革和調整后，于2000年7月在金融監督廳的基礎上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構和金融市場的統一監管，而政策性金融機構仍不屬于其監管。同時，所有的政策性金融機構都要接受獨立的審計部門即會計檢察院的審計檢查。日本政策性金融監督的特殊權力結構集中體現為董事會或理事會的組織形式，幾乎所有的政策性金融機構都設有董事會或理事會這種最高的決策權力機構。
(二)德國政策性金融監督制度特征
講究秩序的德國，政策性金融由政府依法單獨監督。德國是最早建立金融綜合監管機構的國家，聯邦銀行業監管局實際上是一個綜合性金融監管當局(因德國銀行業可以同時經營證券和保險)，但德國復興信貸銀行等政策性金融機構則不屬于其監管之列，而是依據獨立的法律由政府職能部門監督制約其行為的，《德國銀行法》和德國有關的商法典也不適用于它們?！兜聡鴱团d信貸銀行法》第1章規定，該銀行是依據公共法設立的法人團體；第12章規定，該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。政策性金融機構奉行不與商業性金融機構競爭的補充性原則和中立原則。依據德國復興信貸銀行法規定，作為一家政府的政策性銀行，其業務范圍必須是商業性金融機構因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業務(補充性原則)。同時還規定，該銀行有政府支持，享受政府的優惠政策，在金融市場上就必須保持中立，不能與商業性金融機構競爭，否則就違背了平等競爭的市場經濟原則(中立原則)。因此，在實際操作中，該行發放貸款原則上都必須通過商業銀行轉貸給借款人，基本不直接發放貸款。但它的具體業務卻不受政府干預，始終保持經營決策的獨立性、穩定性和靈活性。政府還給予政策性金融機構長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國住房信貸協會的住房貸款也長期享有免稅特權。
(三)美國政策性金融監督制度特征
美國對政策性金融單獨立法授權。美國是一個善于并且主要利用間接手段來干預調節經濟的國家，對于政策性金融機構的監督，政府主要是通過立法決定其活動宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業務活動、日常管理則不必政府事無巨細統統過問。美國的農業政策性金融監督體系是建立在如下三部法律的基礎上：1916年的《聯邦農業信貸法》、1923年的《農業信貸法》和1933年的《農業信貸法》，據此分別建立的美國土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨立的合作金融機構后，仍受聯邦農業信貸管理局的監督和檢查，因此其農業信貸業務不自覺地遵從了政府的政策意圖，成為美國農業政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機構依法定位制約。以美國進出口銀行法為例，該法包括銀行設置目的、基本權限、內部組織機構、與政府的關系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點及種類限制、融資國別限制、融資公正性(反補貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過了《進出口銀行法修正案》，還陸續制定了一些其他相關法律。通過對進出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明，使銀行的運行建立在明確的法律基礎之上，以便于政府對其進行監督、管理。政策性金融機構主要是由與其業務相關的政府職能部門監督、協調與制約，政策性金融監督的權力結構也主要體現于董事會的組織形式上，并由總統直接任命其主要官員。美國進出口銀行的最高權力機構為由5名成員組成的董事會，董事會成員由總統任命并經參議院確認。美國聯邦住房貸款銀行體系依據《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯邦住房貸款銀行委員會負責監督和協調，該委員會3名負責人均由政府任命，任期4年；每個聯邦住房貸款銀行的領導權力機構是董事會，由12名成員組成，其中4名由聯邦住房貸款銀行委員會任命，任期4年，8名由會員選舉產生，任期2年。美國聯邦存款保險公司由一個3人組成的董事會負責管理，成員由總統任命。
二、建立健全我國政策性金融監督機制的建議
借鑒世界各國政策性金融監督制度及運作機制的經驗，我國應盡快構筑有本土特色的政策性金融監督體制。當務之急是從監督的法律依據、監督的主體結構和監督考評指標體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監督機制和結構。其中，特別是要加強對政策性銀行的政策導向作用的引導，盡量減少其片面追求盈利的動機，有所限制其兼營商業性業務的規模和范圍。
(一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規
實現依法監督、制約和引導的規范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機構的單獨立法，也有專門的政策性金融監督條例，以及具體的業務管理制度，如《政策性銀行業務管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認定辦法》等規章，使對政策性金融機構的監督和考評有法可依。
(二)在政策性金融監督主體上分為宏觀和微觀兩個層次，并體現為不同的監督機制和治理結構
通過這兩個監督層面或外部治理和內部治理的有機統一，形成政策性金融機構的監督機制、決策機制、激勵約束機制和自我調控機制等相互結合的良好的治理結構，進而為其業務行為提供行動界限和激勵機制。宏觀層次的政策性金融機構監督主體應該是國務院“政監辦”。即建立一個由國務院有關職能部門參與和共同組成的權威性的“政策性金融機構監督辦公室”，負責對政策性金融機構的總體性協調、規劃、考評、人事安排、經濟處罰和依法監督。微觀層次的政策性金融機構監督主體，是由不同的政策性金融機構分別構成的特殊形式的董事會(或理事會)。董事會主要負責日常經營決策、政策執行和內部稽核監督控制。之所以稱其為特殊的董事會，主要體現在有別于商業性金融機構由股東大會選舉的董事會的成員構成上。即政策性銀行的董事會成員結構必須是經國務院批準和任命的、由業務相關的政府職能部門、金融機構和商業界的代表以及學術機構的專家等有關人員共同參與組成。
(三)制訂一套適合政策性銀行業務特性要求的科學的業績考評標準并自成體系
考核指標要定量化和具體化，含義必須明確，可統計和進行縱向、橫向的比較，要超越類似于或雷同于商業性金融機構的盈利性考評要求，在注重評價政策性金融的政策實現度的基礎上，將其政策性貢獻同其工作業績和工作報酬也同時掛鉤和制度化，體現規范、約束機制與激勵機制的有機統一。一般而言，衡量和評價政策性金融的效果不外乎兩個方面：一是財務穩健度，主要參考資產質量和利潤兩個指標，綜合考察經營管理水平。政策性金融機構作為一種金融機構，也要求其資產安全(風險大的政策性項目，應該由政府財政或相應決策部門提供擔?；蛸N息)，以及至少是保本微利基礎上的非競爭性盈利。這是政策性金融機構生存和可持續發展的基本要求。二是政策實現度，包括政策性銀行與政府的溝通協調度，政策性信貸政策與經濟政策的關聯度，貸款、擔保和保險對形成現實生產和出口能力的貢獻度，對社會投融資安排的便利度，產業發展目標的實現度，地區發展目標的實現度等具體指標。當然，要嚴格準確地認定和區分政策性虧損和經營性虧損。對于政策性虧損，應該由政府財政兜底；對于經營性虧損，必須追究相關人員的經濟和法律責任。
第四，要注重發揮國家審計監察和新聞媒介的社會輿論監督作用。政策性金融機構也要定期向社會公眾公開、公布財務報表和業務活動情況，增加透明度，以盡可能地防止“內部人控制”和尋租現象。
政策性金融機構的職能范文2
關鍵詞：政策性金融機構;負向互動;社會控制;立法
中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05
我國政策性金融機構改革發展20多年來，運營中出現的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關立法工作的嚴重滯后。加強政策性金融領域的專門立法，依法治理政策性金融機構，實現我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應有之義。
我國政策性金融立法的呼聲，從業界到學術界一直持續不斷。專家學者從經濟學、金融學和法學的角度，對政策性金融立法的理論依據、結構框架和國際經驗等分別進行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻，2015）。但是，從社會學視閾進行政策性金融機構的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學原理尤其是法律社會學及經濟社會學的理論和方法，對我國政策性金融機構立法的社會環境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機制的構建等進行初步探究。
一、負向互動與越軌是政策性金融機構法制生成的社會基礎
社會生活中人與人之間進行著各種各樣的互動，社會互動發生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔了相應的權利和義務，經過對他人采取社會行動和對方做出反應性社會行動兩個環節，這一互動過程才結束。而共同認可的價值觀、行為規范等構成了制約與影響達到各自本身目標的外部環境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規范提供的相互影響框架內進行社會互動，那么這種互動才能得以持續;而一旦打破了規范，就會表現出負向越軌，互動難以進行，甚至被迫中斷。如圖1所示。
政策性金融領域各主體基于資本供求相互聯系，表現出合作和競爭的關系。行動者包括政策性金融機構和中小企業、農村企業等強位弱勢群體。其中政策性金融機構是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權力;中小企業等強位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達到共同目的發揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導與虹吸的基礎功能便體現于此。政策性金融機構用直接的資金投放可間接吸引商業性金融機構跟隨從事符合國家戰略意圖的放款，當資金配套時政策性金融機構再轉移投資方向，開始新一輪的投資循環;同時，在這一過程中，政策性金融機構的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔保，可以提高商業性金融機構的投資信心，降低其投資風險。兩者協同投資的結果便會降低被投資地區和領域對政策性資金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關系，基于各自的利益訴求運用各自權力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續發展。政策性金融機構擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優惠待遇。一旦政策性金融機構偏離政策性目標，無視經營原則，主動與商業性金融機構越位競爭于市場正向選擇機制下的投資項目，盈利算其業績，虧損由財政兜底，必然會產生將政策性虧損與經營性虧損人為加以混淆的動機。在這種負向互動下，強位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機構設立的初衷，政策性金融機構作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業性金融機構在宏觀經濟調控中內在不足的工具。若其經營運作偏離了國家政策性目標，強位弱勢群體在市場經濟中平等的發展權就難以得到保障。
從更深層次來分析，負向互動也極易導致政策性金融機構出現越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負向越軌，即破壞社會規范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機構違反規范的行為即群體越軌對社會規范的破壞更大。社會學家默頓的“手段―目標”理論認為，社會以文化傳統方式界定了規范目標，但是在社會結構的安排上缺少以制度設置方式規定的實現其目標的手段。當規范目標與規范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產生。政策性金融機構因其性質及定位與商業性金融機構有著根本差異，業務范圍理應依據明確的規范與之劃清界限，充分發揮在各自業務領域中的比較優勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業務活動越位越軌即群體越軌問題相當突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機構自身的根本性質、宗旨與職能割裂，不僅違法違規地同商業性金融機構展開不公平、不正當的市場競爭甚至“惡性競爭”，而且還將業務觸角逐步延伸、擴張到其他政策性金融機構的業務領域。強調市場化運作是政策性金融機構的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機構越軌經營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產生。從約束和規范政策性金融機構行為的角度出發，為盡量減少與其他主體之間的負向互動，需要依賴一種穩定且持續的社會規范所提供的外部制約環境即法律制度。
二、法律是政策性金融機構規范運作的有效社會控制手段
個人或群體違反其所應遵守的行為規范的行為是越軌行為，缺乏合理規則的競爭是不公平競爭，并可能導致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機構）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規范及與之相應的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進行指導、約束，對各類社會關系進行調節和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導下引發多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發展，得以持續，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機統一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標的價值觀與相應的行為模式，制約彼此行為，協調互動關系;明確規定各自利益競爭范圍，調節其利益關系。
另一位美國社會學、法學家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認為：在某種意義上，法律是發達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統、有秩序地使用這種社會的暴力而達到的社會控制。法律之所以成為現代社會中最權威、最嚴厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機關制定，以國家政權作后盾，由強有力的司法機構保證實施的行為規則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機構的社會控制，不僅需要商業道德、組織紀律、社會輿論、群體意識，以及一般的機構條例、規章等來進行規范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權威和效力不僅僅在于制裁，關鍵在于警示。
現代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發達國家政策性金融法律體系的構建中也體現得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機構設立目的、法律性質、經營范圍、資金來源、監管機制和法律責任等內容，為政策性金融機構實施內部管理和處理外部關系設定了嚴格的法律框架。如日本的《中小企業金融公庫法》第一條便開宗明義地規定：中小企業發展所需長期資金，一般金融機構難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發銀行的目的在于通過提供長期資金，促進產業的開發和社會經濟的發展，補充并獎勵一般金融機構。德國《復興信貸銀行法》明文規定了政策性金融機構特殊的公法法人地位：德國復興信貸銀行為以公法設立的法人團體。在規范政策性金融機構同商業性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業性金融機構競爭的原則，銀行所從事的發放貸款、擔保債務、購買公司債券、應政府要求取得資產要求權或進行投資等業務，只有在確認它們能產生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進行;德國《復興信貸銀行法》規定了復興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業性金融在諸多領域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優惠同商業銀行不公平競爭?！度毡菊咄顿Y銀行法》明確建立了穩定的財政撥付援助機制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機構借入短期資金，用于滿足現金流量需要或財務省規定的其他要求。針對監管機制，《德國復興信貸銀行法》第12章則規定了：該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。法律責任的追究和承擔則嚴格規定了政策性金融機構負責人和職員的經濟和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規定：公庫的負責人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權將其解職。
我國政策性銀行在20多年的機構運行過程中，出現了諸如權力尋租、定位不準、不良貸款規模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現了超越政策性業務范圍同商業性金融機構主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機構的組織、運行和決策僅依據成立之初的內部章程，缺少專門的法律，使機構運作無序，監管也無法可依?！胺ㄕ?，治之端也”。法律作為穩定、有力的社會控制手段，能夠對政策性金融機構的越軌行為予以懲罰，并對規范行為做出正向引導。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內立法缺失的歷史教訓，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進政策性金融改革，在法治的框架內規范政策性金融改革。
三、構建政策性金融機構法制體系是實現法治化的前提條件
市場經濟是法治的經濟，法律的指引、評價、預測、強制與教育功能為市場有效運轉構建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應注重事前的引導與警示。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。當前，一些市場亟須的基礎性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現行的制度規則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機構的內部章程）也已滯后于發展實踐，專門針對政策性金融機構治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統性、體系性還不強。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現機構法治的基礎，要實行政策性金融機構法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發展前途必然是最終實現政策性金融法治。從實現我國金融領域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業性金融同等的法律地位。因此，當前和今后一個時期，應當重點做好政策性金融等領域的法規層級的完善和提升工作，構建政策性金融法律制度體系。
（一）強化政策性金融立法的國家建設與非市場治理機制
影響競爭行為、過程和結果的重要因素是競爭的規則。根據龐德的社會控制理論的利益學說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產生競爭甚至沖突，運用法律進行社會控制的關鍵在于承認、確定、實現和保障利益。即以法律的規定為依據，決定、承認哪些利益，在什么范圍內對其進行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設計上，要反映出社會公眾認可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應該充分發揮政府干預或國家治理的主體作用，通過非市場治理機制公正地協調各方利益，提高政策性金融機構的國家治理能力。為了避免社會風險，在宏觀上對社會運行進行控制，既是人們的期望，也常常表現為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權力，但實際上，國家是最強有力的社會控制者的代名詞。
（二）科學認識政策性金融立法的制度基礎和立法宗旨
從認識層面承認政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經濟發展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當政府經濟與社會調節管理職能的工具，專門為關乎國計民生的各種形式的強位弱勢群體提供資金、擔保及保險等方式的金融服務，補充并引導商業性金融，促進這些特殊目標群體的經濟增長與社會進步。政策性金融的性質，則體現的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經濟轉型時期，政策性金融機構的改革更應牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標，所有經營運作手段都要圍繞這個中心目標。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業性金融機構建立平等的合作關系，與“三農”、中小企業、國計民生領域等資金需求方建立平等的借貸關系。
在科學認識政策性金融制度的基礎上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創設法律所預期實現的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質，也要體現規范政策性金融機構運作行為和保障政策性金融可持續發展的目的，即權益和責任有機統一。尤其是必須堅持和體現國家政策導向與戰略意圖，持續發揮政策性金融機構在金融資源配置中的導向作用，履行扶持強位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機構已形成的各種利益團體的利益關系，避免成為立法進程中的阻礙。
（三）界定政策性金融機構的法律地位和法人治理結構
法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關系中可以獨立行使權力和履行義務的范圍。政策性金融機構只有明確了法律地位，才能夠在法律規定的范圍內進行各項活動，越過法律權限必然會受到相應懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機構屬于特殊公法法人，應采用公司制，按照職責明確、制衡有效、管理科學的現代企業制度要求，建立起由董事會、監事會和高級管理人員組成的法人治理結構。根據各政策性金融機構履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務部、農業部、銀監會等有關部委負責人和相關領域的專家組成，行使政策性金融各領域發展改革中對重大事項決策和協調的權力，直接對國務院負責。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機構同各主管部門的利益關系以及所有者和經營者之間的權責關系，減少行政干預，提高效率。
（四）規范政策性金融機構業務范圍和考核制度
政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔保、信托、投資基金、資產管理等在內相互補充的機構體系和業務體系。立法中要協調好政策性金融機構與商業性金融機構的經濟關系，即明確界定政策性金融機構的業務領域，防止其業務因利益集團的利益而發生偏離，避免政策性業務與商業性業務的交叉重疊。對政策性金融機構績效考核，要以實現國家政策程度為基礎和前提，考核體系指標要從政策性金融機構的財務穩健度和國家政策實現度兩方面設計，減少其片面追求盈利的動機和行為。要嚴格區分政策性金融機構的政策性虧損和經營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼;經營性虧損部分必須依法追究相關人員的經濟與法律責任。
（五）建立健全政策性金融機構問責追責機制
責任追究是法律對越軌行為的懲治，體現了法律的強制性與震懾力?？山梃b日本對政策性金融機構的立法實踐，單獨增設罰則一章，具體規定政策性金融活動中各責任主體所要承擔的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權責關系。在立法規范和依法監管的基礎上，真正形成從終端到源頭的問責追責倒逼機制。政策性金融機構是執行政府經濟政策的特殊金融機構，因此要對政府決策失誤與政策性金融機構執行失誤嚴加判別，建立公平的追責機制也應是依法治理政策性金融機構的應有之義。
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）
政策性金融機構的職能范文3
關鍵詞：金融；政策性金融；金融機構
一、發展政策性金融的作用和意義
政策性銀行幾年來的實踐表明，在國務院的領導下，按照國家宏觀經濟政策和產業政策及區域發展政策，逐步完善了籌融資機制，加大了對國家基本設施、基礎產業和支柱產業、資本性貨物出口的貸款支持，合理調整了信貸結構，在一定程度上有效防范和化解了金融風險，促進了國民經濟發展。它不以盈利或利潤最大化為經營目標，經營風險大、資產流動性差的特點使其具有不同于商業銀行的多種功能。
1.政策。主要表現在政策性銀行是以貫徹國家產業政策和區域發展政策為基本出發點，通常以優惠的利率水平、貸款期限和融資條件對國家政策支持發展的產業和地區提供資金支持。這特別表現在基礎產業和農業方面，農業是任何國家的基礎性產業，更是弱質性產業，因而需要采取政府直接的財政補貼和政策性金融的大力支持，但由于發展中國家財力所限，強度難以很大，只有發達國家的政策性金融可以給農業以直接的、強有力的扶植與推進。而在發展中國家，政府則通過開發性的政策性金融對其國民經濟的基礎性產業和戰略性產業給予巨額的、持續性的、強大的直接信貸扶植。在這些領域，政策性金融就發揮主體或主導，而不僅是補充商業性金融的不足或糾正某些偏差。
2.誘導。指政策性金融機構的資金投放導致間接地吸引商業金融機構從事符合政策意圖或國家長遠發展戰略目標的高風險新興產業或重點產業的放款，充分發揮其首倡性、引導，從而對政策扶植項目的投資形成一種乘數效應，達到以較少的資金推動更多的資金投入需要扶持的領域和項目的目的。一般說來，政策性金融機構對處于成長前期、發展前途不明的重點產業先行投資，表明了政府對這些部門的扶持意向，從而增強了商業金融機構的投資信心。當商業金融機構對某一產業的投資熱情高漲起來后，政策性金融機構就逐漸減少其投資份額，把該投資領域讓給商業金融機構，轉而扶持別的行業，形成一種政策性金融對商業性金融投資取向的倡導和誘導機制。
3.區域經濟梯度整合的功能。政策性金融以政府賦予的區域調控職能為“天職，根據生產力的梯度分布，把區域信貸政策和產業傾斜政策結合起來，配臺政府進行梯度整合，從而有效調動經濟資源，推進區域經濟一體化發展。這主要是在商業性金融完全按照市場機制將金融資源從低利產業、地區配置到高利產業、地區的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的；但從宏觀經濟運行和社會合理性角度看，則會帶來產業結構和地區結構的失衡。而政策性金融正是社會主義市場經濟體制下貫徹政府產業政策和區域發展戰略等宏觀經濟調控措施的必要工具。政策性金融的主要活動領域，例如農業、中小企業、住房、某些基礎性產業以及邊遠落后的地區正是商業性金融不愿或不予選擇的領域，政策性融資活動對這些領域的正常發展，特別是對產業結構調整、地區均衡發展等方面發揮了獨特的積極作用，這也是我國西部大開發戰略中政策性銀行的主要功能之一。
二、我國政策性金融存在的問題
我國政策性金融機構在配合國家產業政策的實施，支持、推進基礎產業、基礎設施和重點項目建設以及加強宏觀調控等方面發揮著越來越重要的作用。然而我們必須清醒地看到，我國政策性金融在發展中經歷著許多艱難與困苦，面臨著諸多的矛盾與問題。這些矛盾與問題正困擾著我國政策性金融的進一步發展。
1.政策性金融主體性質的定位發生偏差
關于政府性金融主體的性質已由國務院的有關文件作了明確的規定，它是“獨立法人”，“實行獨立核算、自主、保本經營、企業化管理”，然而在實踐中卻過于強調“三自一?！?自主經營、自擔風險、自我約束和保本微利)的經營機制。既然強調政策性金融機構是獨立法人并實行獨立核算，為什么在強調自主經營、自擔風險、自我約束的同時只追求保本微利而非經濟利益最大化?這顯然是一種權利與義務不對稱的表現。政策性金融機構性質過分偏向“獨立法人”――企業而遠離這種企業的“政策性”，其結果是淡化了政策性金融機構的政策性特征，從而又模糊了其與商業性金融機構的應有區別，阻礙了原國有專業銀行真正實現向商業性銀行的轉型，同時也損害了政策性金融機構自身的健康發展，陷自身于迷茫困惑的窘境。
2.政策性金融主體的資產與負債失衡
作為政策性金融機構主體性質定位偏差的必然結果之一，是其資產與負債難以達到均衡與穩定。這種失衡突出表現在：
(1)總量失衡。政策性金融機構過分趨近企業而偏離政府財政，導致財政性撥款和貸款渠道的梗阻甚至斷流。而其一般不被允許直接吸收社會閑置資金的限制，更使其籌資渠道變得單一，最終不得不主要依靠向商業性金融機構發行債券和向中央銀行借款來融資。與此同時，由于我國尚處于社會主義初級階段，基礎產業、基礎設施等政策性項目的建設需要政策性金融的強有力支持。政策性金融資金供給的有限性與不穩定性，使其難以及時有效地滿足政策性產業、項目快速發展所形成的對政策性金融資源的剛性需求。
(2)期限結構失衡。國家政策性產業和項目的投資建設，往往不僅數量巨大且期限較長，而政策性金融機構向中央銀行和商業性金融機構的借款等負債卻一般表現為資金使用權的短期性。政策性金融資源投放的長期性與來源的短期性矛盾及其尖銳化，導致資產與負債在期限結構上的失衡。
(3)收益與成本的失衡。已如前述，政策性金融資源流入的產業和項目一般是具有明顯外部間接凈正效應但其內部直接經濟效益相對較低的準公共產品，因而政策性金融機構的資產收益往往較低，有時甚至出現負收益，這是由政策性特點所決定的。與此形成強烈反差的是，實踐中政策性金融機構負債渠道單一，不得不主要依靠向中央銀行借款和向商業性金融機構融資，從而形成其負債的高成本。資產低收益與負債高成本的嚴重失衡，正威脅著我國政策性金融機構的生存與發展。
3.政策性金融主體的外部環境不夠寬松與理想
政策性金融機構的成長有賴于良好的外部環境，然而目前我國政策性金融機構的外部環境還遠不夠寬松和理想。主要表現在：
(1)受商業性金融機構的制約。商業性金融機構對政策性金融機構的制約主要表現在兩個方面。其一，在政策性金融機構初建之時，原國有專業銀行借政策性金融與商業性金融分離分立之機，將大量不良資產的沉重包袱推給了初生的政策性金融機構，導致政策性金融機構的先天不足。其二，因目前我國政策性金融分支機構不足的限制，相當多的政策性金融業務不
得不委托一些商業性的金融機構來付諸實施，某些商業性金融機構擠占挪用政策性金融資源，從而形成對政策性金融發展的制約。
(2)受國有企業發展的制約。我國政策性金融服務的基本對象群體是國有企業。遺憾的是國有企業改革尚未最終成功，而且虧損現象仍然比較普遍和嚴重。由此導致政策性金融機構的資產被長期占壓、收益低下、質量下降，極大地制約著資產與負債均衡的實現，影響了政策性金融業務活動的正常開展和經營機制有效運行。
三、我國政策性金融的改革建議
1.正確認識政策性金融主體性質，進一步理順其與政府財政和商業性金融機構的關系。
政策性金融機構是一種政策性企業。作為企業當然應該擁有一定的自主經營權，應該進行經濟核算，允許追求企業自身的經濟利益，這也是保證政策性金融可持續發展的必然要求，否則，企業將難以在競爭中生存與發展。另一個方面作為政策性企業，政策性金融機構必然是一種政府銀行或者說政府財政性金融機構。這就是說，政策性金融機構是政府用于控制調節社會經濟的重要杠桿。政府是這一杠桿的運用主體，杠桿運用的范圍、杠桿作用的力度等均受政府的直接控制與影響。從這個意義上說，政策性金融與政府財政具有共性和密切聯系，兩者都是政府直接用于調控社會經濟的重要手段。要根據我國具體的歷史發展階段，界定政府性金融的業務范圍和大致的業務規模，也就是為政策性金融之“鳥”構造一個盡可能精致的“籠子”。
2.規范和穩定政策性金融機構的資金來源，促進政策性金融機構資產與負債的均衡。
(1)政府財政無償撥款、有償貸款應成為政策性金融機構的基本資金來源。財政無償撥款具體分兩個部分：一部分形成政策性金融機構的資本金；另一部分用于政策性金融資產低收益而負債高成本的缺口補償。原來由財政直接安排的企業政策性虧損補貼也應通過無償撥款的方式納入政策性金融業務范圍，由政策性金融最終實現對各類企業的政策性虧損補償。財政對政策性金融機構的無償性撥款應成為財政預算經常而穩定的支出項目，絕不能時斷時續、時多時少。財政信用支出中用于基礎產業、基礎沒施、重點項目建設的政策性財政投資，應歸口納入政策性金融業務，并以有償貸款的方式由財政借給政策性金融具體配置，貸款條件相對優惠。需強調的是，政府財政不應事先指定貸款的具體投放項目，政策性金融機構也不能為自身經濟利益而以此優惠性財政貸款與商業性金融資源競爭項目，政策性金融機構應在政府預先劃定的政策性項目范圍內，具體選擇有一定優勢的政策性投資項目。在這層關系上，政策性金融機構實際上擔當政府財政信用資金貸放的受托人、人。
(2)注意借鑒日本等外國政策性金融融資的成功經驗，采取切實可行的作法，將我國的郵政儲蓄、社會保險和保障基金列入政策性金融機構可融資的范圍。融資渠道的多元化和資金來源的穩定充裕，是政策性金融可持續發展的重要前提。我國郵政儲蓄、社會保險和保障基金可讓渡使用權的時間跨度較長，并且其數量將隨社會保險與保障制度的完善而穩步，這些無疑表明了它們有可能而且也適合成為我國政策性金融機構穩定的、可持續的資金來源，關鍵在于作好科學的規劃和合理的規范。
3.建立健全政策性金融機構內部結構體系和風險防范、管理與控制機制。
政策性金融機構的職能范文4
關鍵詞：農村金融機構；金融服務；功能定位
中圖分類號：F830.33 文獻標識碼：A
文章編號：1005-913X（2014）01-0095-03
農村金融是我國金融體系的重要組成部分，是支持服務“三農”的重要力量。農村金融機構在三農方面的作用主要有三點：促進農業增長、保持農村穩定、幫助農民增收。當前我國農村金融改革雖取得了階段性成果，但農村金融依舊還是金融體系的薄弱環節。
目前，孝感市農村金融服務體系形成了一個以農村信用合作機構為基礎，商業性金融與政策性金融分工協作的正規金融服務體系和非正規金融并存的格局。其中，正規金融機構包括中國農業發展銀行、中國農業銀行、農村信用合作社、郵政儲蓄銀行以及村鎮銀行等。非正規金融包括民間借貸、私人錢莊、各種民間合會等。農村的非正規金融在制度體系、風險控制等方面還存在很大的問題，處在探索發展階段，在農村金融服務方面起主要作用的仍然是正規金融機構。因此，筆者將著重對當地正規農村金融機構的農村金融服務問題進行分析和研究。
一、孝感市農村金融機構概述
中國農業發展銀行是直屬國務院領導的我國唯一的一家農業政策性銀行，其主要任務是：按照國家的法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，國家支農、惠農財政資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。中國農業發展銀行孝感市分行于1996年11月28日掛牌成立，現轄6個縣（市）支行、1個營業部。2012年底，各項貸款總計60億。其中，政策性、準政策貸款44億，商業性貸款16億。
中國農業銀行是中國大型上市銀行，其主要任務是：根據國家的方針、政策和法規，組織編制和執行農村信貸計劃，籌集農村資金，統一調度和管理農村信貸資金，對農村的機關、團體、企業及事業等單位實行現金管理和工資基金管理以及做好農村貨幣流通的調查工作。中國農業銀行孝感分行自1979年成立以來，經過30多年的發展，現有8個一級支行和58個營業網點，在崗員工1097人。制定了“面向三農，服務城市”的發展戰略。農業銀行一方面繼續貫徹中央的支農、惠農政策；另一方面作為盈利性商業銀行開展了一系列以“服務”為主題的網點轉型工作。多年來，孝感分行秉承“誠信立業，穩健行遠”的核心價值觀，不斷加大對孝感經濟社會發展的支持力度。搭建銀企合作平臺，加大信貸投入，全力支持孝感重點產業倍增計劃。深化三農服務，以農業產業化龍頭企業為重點、以金穗惠農卡為紐帶，支持農民、農業、農村發展。
農村信用合作社是指經中國人民銀行批準設立、由社員入股組成、實行民主管理、主要為社員提供金融服務的農村合作金融機構。孝感市農村信用合作社聯合社下轄孝南、大悟、安陸、云夢、應城、漢川、孝昌7個縣級農村信用合作聯社，全轄現有機構網點152個，員工2765名，網點數占全市金融機構總數的38.3%，是全市金融行業中機構人員最多、服務覆蓋面最廣、貸款投放最多、服務“三農”力度最大的金融機構。近幾年來，孝感市農村信用社加大改革發展步伐，不斷拓展業務范圍。主要業務有存款、貸款、結算、中間業務等。其涉農貸款增長與新農村建設同步，充分發揮著農村金融主力軍的作用?？傮w來看，孝感市農村信用合作社正處于一個積極健康的發展態勢。
孝感市郵政儲蓄銀行成立于2008年3月20日，下轄6個縣（市）一級支行。自成立以來，開辦業務品種不斷豐富，服務渠道不斷延伸。目前，孝感市僅有湖北漢川農銀村鎮銀行一家村鎮銀行，該行以“立足縣域，服務三農”為辦行宗旨，結合城鄉農業產業化、農村城鎮化、城鎮工業化的“三化”發展趨勢，更加全面地支持當地經濟建設。
二、孝感市農村金融機構各類金融業務比較分析
孝感市的正規金融機構主要有合作性金融機構、商業性金融機構與政策性金融機構三類，它們分別起著主導作用、支持作用和引導作用。
（一）存款業務比較
孝感市的云夢縣有九鎮三鄉，270個村委會，1617個自然村，總人數60多萬人，其中農業人口44萬人。云夢縣的網點有6個，4個集中在縣城，鄉鎮網點僅2個，80%以上的鄉鎮只有農村信用社和郵政儲蓄銀行。作為政策性金融機構的農業發展銀行，其主要存款業務是辦理業務范圍內企事業單位的存款及協議存款、同業存款等業務。而孝感市農村信用合作社聯合社下轄的農村信用社存款業務品種豐富，服務方便、快捷，主要存款產品包括個人通知存款、存本取息定期儲蓄、教育儲蓄、零存整取定期儲蓄、整存整取定期儲蓄、定活兩便、對公存款等。
在存款業務方面，農村信用社有網點多，覆蓋面廣的優勢。相較于農業銀行和農業發展銀行，農村信用社更能深入到許多偏遠的農村地區，因此能更好的服務于農戶。但在網點硬件設施、人員素質培訓和服務功能方面農業銀行都優于農村信用社，并且作為傳統金融機構，農業銀行的企業品牌和企業形象更加深入人心，因此絕大多數大中型涉農企業還是偏向在農業銀行辦理存款業務。而農業發展銀行因受其政策性職能的約束，在存款業務辦理方面具有較大的局限性。
（二）貸款業務比較
農業發展銀行是政策性銀行，主要的貸款業務有儲備糧貸款、糧食調控貸款、商業儲備貸款、糧食收購貸款、糧食加工企業貸款、農業生產資料貸款、農業產業化龍頭企業貸款、農村流通體系建設貸款等。目前，農業發展銀行孝感分行存在信貸審批效率不高的狀況。從現有信貸管理體制來看農業發展銀行實行的是總分行制，通過逐級授權的方式管理基層縣區級支行的經營活動?；鶎愚r發行開展銀團貸款業務需要層層上報，由總行審批導致程序復雜，審批鏈條長，信貸審批效率亟待提高。
農村信用社縣級為一個獨立法人，在貸款審批方面的自更大且審批程序相對簡單。具有貸款額度可大可小，貸款期限可長可短，貸款用途覆蓋面廣，貸款方式靈活多樣等優勢，這也為其更好地服務于基層農戶提供了保證。孝感市云夢縣農村信用社專為農戶設置的幾個貸款產品有“龍頭企業+農戶”貸款、訂單農業貸款、農村專業組織成員聯保貸款、農戶保證擔保貸款和農戶小額信用貸款等。農村信用社根據國家規定，專門對農村的貸款占比在70%以上，充分發揮了其在農村金融服務中主力軍的作用。
農業銀行是“一級法人”管理模式，除了年度信貸計劃受到上級控制外，在信貸資金運用上，必須按照先授信再用信的流程要求，走集約化經營道路?；鶎鱼y行資產業務的信貸立項、調查、授信、審批、投放等逐步走向規范化，其前提是信貸項目必須通過國家行業限制、節能減排、重復建設等名目繁多的信貸準入門檻，而且各級對風險控制的要求也相當高，下級行除“小額農貸”外，一般無審批權限。這在很大程度上限制了對農貸款的投放力度。農業銀行孝感分行現行的金融產品相對單一，仍以傳統產品為主，主要是面向中小企業、農業產業化龍頭企業進行信貸支持。個人消費類、生產經營貸款僅適用于城鎮。盡管農業銀行也開設了面向農戶的信用貸款和擔保貸款，但由于風險過大，在實際操作中，基本不實行信用貸款，以及較少實行聯保貸款。常見的個人貸款方式有，請公務員、教師或內部員工來擔保的方式貸款，對于城中有住房、有門面的個人采用抵押擔保的方式貸款。
面對大量需求資金的農戶，農業銀行現行辦貸模式和辦貸力量明顯不足，信貸供給與普通信用農戶資金需求不適應，農戶資金來源主要依靠源于農村信用社等合作性金融機構。由于農業銀行和農業發展銀行均實行的是總分行制，是“一級法人”管理模式，在貸款審批效率方面相較于農村信用社程序復雜，審批鏈條較長，且貸款額度和期限也沒有農村信用社靈活。
（三）中間業務比較
孝感市農業銀行多年來堅持開拓創新，不斷加大金融產品服務創新力度。先后推出了金鑰匙、金穗卡、金e順、金光道等一系列品牌產品，已形成了品種齊全、特色鮮明、本外幣結合的現代金融產品體系。農業銀行還了“新農保”業務。自取得“新農?！豹毤乙詠?，孝感市農業銀行投入大量的人力、物力、財力，主動配合各級政府開展工作。針對部分偏遠鄉鎮沒有營業網點，農戶辦理業務不便的現狀，積極開展電子銀行業務。在農村安裝轉賬電話、開通個人及企業網銀、短信平臺，形成了連接城鄉、功能齊全的電子化金融服務網絡。
農村信用社在辦理中間業務的時候一般不能直接作為信用活動的一方出現，即不直接以債權人或債務人的身份參與，一般不使用農村信用社自有資金。孝感市的農村信用社中間業務品種多、收費低、服務優，主要有各類保險業務、辦理銀行卡業務、工資業務、收費業務、短信服務平臺等。其現有的支付結算系統通過多次改造升級后，也處于行業先進水平，具有速度快、收費低、品種多、保安全的特點。主要支付結算業務包括：大、小額支付系統，農信銀匯兌業務，農信銀通存通兌業務，小額通存通兌，轉賬電話業務，農信銀自助結算業務。
農業發展銀行主要辦理開戶企事業單位結算、發行金融債券、辦理保險、資金結算、代收代付等中間業務。同時還辦理糧棉油政策性貸款企業進出口貿易項下的國際結算業務以及與國際業務相配套的外匯存款、外匯匯款、同業外匯拆借、代客外匯買賣和結匯、售匯業務。
農村信用社在開發中間業務方面缺乏技術支持，人才也相對匱乏，在建立內控制度與防范中間業務風險方面也存在著很大的不足。農業銀行作為國有四大行之一，內控制度健全，防范風險能力強，相較于農村信用社在中間業務方面更具優勢。農業發展銀行由于品種客戶窄和起步晚等原因，致使其中間業務與商業銀行之間存在一定差距。
三、農村金融機構在農村金融服務中存在的問題
通過對孝感各農村金融機構在農村金融服務方面基本情況的了解，以及對合作性、商業性、政策性農村金融機構在各類銀行業務方面進行比較分析，發現了農村金融機構在農村金融服務中存在著農村金融機構職能分工混淆、功能定位不明確的問題，導致其無法滿足農村對資金和服務的多樣化需求。
（一）政策性金融機構支農力度逐步弱化
農業發展銀行在功能定位和資金來源上受到很大的局限，因此其盈利水平相較其他金融機構偏低。由于其業務范圍非常狹窄，功能在逐步退化的同時也伴隨著支農力度的逐漸弱化，難以承擔我國政策性金融的重任。功能的相對單一導致農業發展銀行在支持農業產業化、農村綜合開發、農村基礎設施建設、農業科技推廣等諸多農村經濟發展的關鍵環節方面受到制約。后期的政策調整使其僅在農產品收購方面發揮著政策性金融組織的作用，造成農業發展銀行退化成糧棉的收購銀行的結果，而亟須政策扶持的農業開發、農業技術進步及農村基礎設施建設等方面卻得不到應有的政策性金融支持。
（二）商業性金融機構對農村金融服務力度減弱
農業銀行目前承擔著農村扶貧、農業綜合開發以及農業基礎設施建設等農村政策性金融業務，但為獲取足夠的資金來源和高額回報，應對外資銀行的挑戰，農業銀行幾年來實行商業化改革，實施了一系列限定農業貸款的政策，其信貸重心正由農村轉向城市、由農業轉向商業。逐利動機驅使農業銀行從農村抽取大量資金轉移到城市運作，使大量農村資金非農化。在這種經營戰略主導下，銀行貸款投放集中于少數重點企業，而對鄉鎮工業、特色農業生產及農業深加工等企業發放的貸款在逐步減少。因此，農業銀行對孝感當地農村經濟的支持作用日趨減弱。
（三）合作性金融機構逐步走向商業化
農村信用社等合作性金融機構作為專門為農民提供金融服務的金融機構，仍然有沉重的歷史包袱，且其商業化發展正逐步背離合作金融性質。在中國農業銀行不斷改革過程時期，農村信用社在農村金融市場中的主體地位逐漸顯著。目前農村信用社多項貸款余額中農業貸款余額占金融機構農業貸款余額的比重超過80%。然而，農村信用社在追求自身利益最大化的驅使下，日漸與商業性金融機構趨同，片面實行選擇性貸款的特征日益明顯，貸款結構表現出了日趨“非農化”和“城市化”傾向。選擇性貸款現象嚴重導致其放貸的范圍對象都具有嚴重的局限性，一般農戶獲得貸款的可能性不斷降低。商業化發展背離了合作金融性質，嚴重影響了農村信用社為當地“三農”服務的效果。
四、優化涉農金融機構對農村金融服務的建議
目前，我國農村金融機構結構體系仍然很不合理，需要根據農村需求多樣化的特點，積極發揮政府的導向作用，加大各種政策措施力度，構建適應“三農”特點的農村金融體系，提升“三農”金融服務水平。針對農村金融需求多樣化的特點和社會主義新農村建設的需要，必須積極培育分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融機構，著力構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系。因此，需要對農村金融機構的功能進行重新定位，使農村金融真正做到為農民服務。
（一）加強政策性金融的支農力度
政策性金融的本質是財政手段和金融手段有效結合，彌補金融市場“失靈”。首先，由于農業銀行和農村信用社承擔著較多政策性金融產品的供應任務，因此，要把農業銀行和農村信用社中的政策性金融業務分離出來，將農業銀行的政策性金融業務劃歸給農業發展銀行，對農業信用社承擔的農業開發性貸款等政策性較強的貸款，也應劃轉給農業發展銀行，統一由農業發展銀行集中管理，充分發揮政策銀行的優勢。其次，針對農業發展銀行業務單一，難以發揮政策性金融職能的局面，需重點完善農業發展銀行功能定位和運作機制，擴大政策性業務范圍，在繼續做好糧棉油收購融資基礎上，大力開展有政策指導、資本約束、與“三農”相關的業務，突出加大對農業綜合開發、農村基礎設施建設等中長期項目的金融支持，真正使其成為政策性金融服務“三農”的骨干和支柱。合理界定它的業務范圍， 使農業發展銀行真正從單純的“糧棉油銀行”轉變為支持農業開發、農村基礎設施建設、農業結構調整甚至是農產品進出口的綜合型政策性銀行。
（二）加強商業性金融對農村市場有效金融需求的服務
作為商業性銀行的農業銀行應加大對農村金融的支持，強化商業銀行支農的社會責任。商業銀行要按照中央要求，穩定縣域機構和業務。鼓勵和支持各類商業銀行到農村地區設立機構，開拓業務，自覺履行社會責任，將一定比例信貸資金運用于“三農”，加大對“三農”的信貸支持力度。農業銀行要按照“面向三農、整體改制、商業運作、擇機上市”的原則，穩步推進股份制改革，在借鑒現有國有商業銀行改制經驗的基礎上，重點處理好“面向三農”和“商業運作”的關系，完善經營管理體制，加快經營機制轉換，充分利用在縣域的資金、網絡和專業等方面優勢。加大對縣域經濟發展的支持力度，努力成為商業金融服務“三農”的支柱和骨干。保留農業銀行在農村的營業機構，可以農村信用社匯兌結算業務，有利于解決農村信用社“匯路不通”的問題。農業銀行資金力量相對雄厚，政府可以出臺優惠政策或財政補助，引導農業銀行向農村投放資金，為農業開發和農業產業化經營提供規模較大的資金服務。
（三）加強合作性金融對農村金融服務的主導作用
農村信用社作為主要的合作性金融機構，應繼續發揮其主力軍的作用。明確農村信用社的市場定位，是其保持競爭力的關鍵。同時要進一步深化農村信用社改革，改革中應遵循以下基本原則：一是按照市場經濟運行規則，明晰產權關系，促進農村信用社法人治理結構的完善和經營機制的轉換，使農村信用社真正成為自主經營、自我發展、自我約束、自擔風險的市場主體；二是按照為“三農”服務的經營方案，改進服務方式，完善服務功能，提高服務水平；三是按照因地制宜、分類指導的原則，積極探索和分類實施股份制、股份合作制、合作制等各種產權制度，建立與各地經濟發展和管理水平相適應的組織形式和運行機制；四是按照權責利相結合的原則，充分發揮各方面積極性，明確農村信用社的監督管理體制，落實對農村信用社的風險防范和處置責任。在深化改革的同時，農村信用社應發揮自身的自主性大，靈活性強的優勢，業務經營進行靈活調整，開發和創新差異化的金融產品，加快建立存款保險制度，著重面向鄉鎮企業、農村個體私營企業和農戶，更好地滿足農村客戶的金融服務需求。
五、結束語
充分發揮金融在現代農村經濟中的核心作用，對于解決好三農問題具有重要意義。農村是保增長、擴內需、調結構的主戰場，擴大農村投資和消費離不開農村金融的大力支持。一方面要充分發揮農村信用社等合作性金融機構的主導作用，同時農業銀行等資金實力雄厚的商業性金融機構也要充分發揮其對農村金融的支持作用；另一方面，要充分發揮政策性金融機構的引導作用，妥善調整農業發展銀行職能定位，拓寬其業務范圍和資金來源。
在服務三農的過程當中，不同的金融機構應有專門的功能定位，對于不同的服務對象，應有相應的金融機構去服務，使農村金融機構逐步走向職能專一化、專業化道路。特定的銀行服務特定的對象，逐步達到資本的合理配置，使農村金融機構在與利潤最大化不沖突的前提下能更好的服務于三農。
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政策性金融機構的職能范文5
摘要：農業政策性金融邊界的確定成為農業政策性金融機構改革的關鍵和邏輯起點。本文從三個方面進行論述；首先，從農業政策性金融的金融性．政策性和優惠性出發確定其理論邊界；其次，從農業經濟發展的內在要求出發，從生產、流通兩個環節對農業政策性金融的邊界進行界定；最后，從交易成本的角度出發，區分農業政策性金融的核心和外延邊界。以此為基石，得出農業政策性金融邊界的模糊性、多層次性和動態性。
關鍵詞：農業政策性金融；邊界；模糊性；多層次性；動態性
中田分類號：F830．6 文獻標識碼：A 文章編號：1008―2972(2006)03-0054-03
一、引言
要促進農業增產、農民增收和農村發展，需要強化農村金融服務，增加農村信貸供給，但農業的弱質性導致商業性金融不愿介入，需要農業政策性金融功能的發揮。但是，當前農業政策性金融體系的供給卻存在嚴重偏頗，其主體金融機構農發行更存在業務萎縮，支農功能弱化的現象。由此，重塑農業政策性金融成為一種必然。但在以往的研究中，卻忽視了一個最基本的問題：什么是農業政策性金融?農業政策性金融的邊界在什么地方？首先，農業政策性金融在國外就沒有一個明確的定義，而對農業政策性金融的業務邊界也僅僅是一個模糊界定。其次，農業政策性金融邊界的模糊性更是嚴重地阻礙了其功能的發揮：一是農發行糧棉油流轉貸款性質的模糊性導致道德風險的出現；二是商業性金融機構(農發行和農信社)的政策性業務的性質難以明確，進而導致貸款的風險歸因不明確；三是商業性金融機構兼營政策性業務和政策性金融機構兼營商業性業務導致的目標沖突和道德風險。最后，農業政策性金融的邊界更是我們進行以農發行為代表的農業政策性金融機構改革的邏輯起點：由此，本文依次從農業政策性金融的理論基石、農業經濟金融發展的內在要求和農業政策性金融機構的供給特征出發來多維度分析農業政策性金融的邊界。
二、農業政策性金融的理論邊界
政策性金融的含義，目前還沒有一致的、被普遍接受的定義。國外的學者一般從政策金融的目標或運作方式來對政策金融進行界定。日本的小濱裕久、奧田英信等人在比較一般的意義上是將政策性金融定義為“為了實現產業政策等特定的政策目標而采取的金融手段，也即為了培養特定的戰略性的產業，在利率、貸款期限、擔保條件等方面予以優惠，并有選擇地提供資金。”國內學者白欽先(1993)指出，政策金融是以國家信用為基礎、國家作為融資主體運用各種特殊的融資手段和融資渠道、為配合國家特定經濟與社會發展戰略而進行的特殊的資金融資行為，政策性金融雖然同其它資金融通形式一樣具有融資性和有償性，但其更重要特征卻是政策性和優惠性。[1]瞿強(2000)將政策性金融定義為后發展國家為了實現一定的政策目標而采取的手段，它主要是通過建立政策性銀行或對銀行體系的直接干預，以比市場或商業金融更為優惠的條件，為特定最終需求者提供中長期信用。[2]
從國內外學者對政策性金融內涵的界定，我們可以發現政策性金融包含三個方面的本質性特征。(1)政策性，即服務于政府的某種特殊的產業或社會政策目標；(2)金融性，即在一定期限內有條件讓渡資金使用權的資金融通活動；(3)優惠性，即以比商業金融優惠的利率、期限、擔保等條件提供貸款或保證提供貸款(即可得性)。這三方面的本質特征也從理論上明確了其與商業性金融及財政的邊界，政策性與優惠性的特征決定了其與商業性金融的區別；而金融性又決定了其與財政的區別。
由此可見，政策性金融的作用邊界在于解決“市場失靈”，具體的作用領域：一是這些需求產生于非盈利性或盈利性非常低的公共部門領域；二是這些需求屬于非市場性的有效需求，無法通過商業金融行為來滿足。由此也決定了政策金融機構存在的前提有二：一是提供基本的公共金融產品二是保護弱勢群體的需要。在管理應用中，對于政策性的理解突出表現為：(1)政策性銀行與政府的關系，是“政府的銀行”。(2)政策性銀行與其他金融機構的關系，是互不競爭的關系。(3)政策性銀行的政策性具體體現在其業務范圍或者職能定位上，其邏輯便是把政策性和競爭性的理解最終歸結為業務范圍來界定。但是，這樣一來，政策性問題就簡單化甚至于異化，而業務范圍反而又復雜化。其原因在于，僅僅用政策性的概念是無法解決政策性問題的，必須從農村經濟和金融發展的內在要求出發賦予政策性明確內容。
三、從農業經濟發展的內在要求看農業政策性金融的邊界
我們從農業經濟發展的內在規律出發來探討政策性金融的邊界。
(一)農業生產領域對農業政策性金融邊界的要求
農業生產領域貸款需求的核心在于增加農業的可持續增長，但是從表1我們可以發現，農業基本建設總體水平較低，波動較大，平均占比在6％左右，其構成比例以水利基建為主，占比60％左右。而新增固定資產的年增長率較低，從1999開始，僅為8％左右。
從上述分析，我們可以發現，我國農業基本建設投資和固定資產投資嚴重不足，但這些項目普遍具有周期長、外部收益高的特征，普通商業性金融機構不愿介入，因此政策性金融的主要目的是穩定或提高農業生產能力，增加農民收入。其具體政策性金融需求如下：(1)農業基礎設施貸款。我國農業抵御自然災害的能力下降，農業基礎設施非常短缺。具體而言，業務重點應為繼續增加農村節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等“六小工程”的投資規模，擴大建設范圍，提高工程質量。(2)實用農業科技的投入使用。我國是一個資源稀缺的國家，人均可利用耕地面積小，增加農業產量和促進農民收入的唯一辦法就是增加農業科技投入。業務重點應為種子工程、良種工程及各種機械設備的購買。(3)農業生態環境改善。我國耕地資源逐年減少，水資源短缺，森林覆蓋率低，污染嚴重，水土流失，土地荒漠化。業務重點應為中低產田的改造、土地肥力的增加、退耕還林和生態資源的保護。(4)農業產業結構的調整。我國農產品在總量過剩的同時，結構性矛盾十分突出，表現是農業生產結構與市場需求結構不相適應。業務重點應為調優無公害農業、特色農業等具有比較優勢的產業結構。
(二)農業流通領域對政策性金融邊界的要求
農業流通領域政策性金融的主要目的是穩定農業產品市場，確保糧食安全。這也是過去我們農發行的唯一業務，但隨著糧棉油流通體制改革和農業產業化及市場化，確保糧食安全的關鍵在于進行流通組織的創新。一是建立充分競爭的市場機制，二是規模經濟
效益。但是，在產銷一體化發展的農業產業化農業中，生產與銷售、與流通的邊界已經并不十分確定，問題的關鍵變為如何建立健全農產品的物流體系。在物流體系中，金融運動是起決定性作用的因素。由于農業流通的正外部性，使政策性金融的一個重要職能被定位于農業流通領域。其具體運作模式為：(1)培育各類市場流通主體，一般通過訂單農業的方式保證糧食價格的穩定和運轉。(2)提高優勢農產品的加工水平和農產品的競爭能力。通過加工企業競爭力的提高來實現糧食的有效運轉。(3)政策性金融的價格支持。(4)擴大優勢農產品出口。農產品的出口關鍵在于質量的提高和中介組織的創新，政策性金融的重點在于對農產品結構的調整和支持農民專業合作組織建設標準化生產基地、興辦倉儲設施和加工企業、購置農產品運銷設備，擴大優勢農產品出口和價格支持，及出口信用保險支持。
具體而言，不同的項目可以劃分為公益項目、基礎性項目、競爭性項目三大類。本文的政策性金融項目不包括純粹應由財政資金投入的公益型項目如公益林業、公益水利設施、農業氣象等，政策性金融的重點在于基礎性項目的實施。
四、從農業政策性金融體系的供給特征看農業政策性金融的邊界
從農業經濟和金融發展的內在要求出發，政策性金融的邊界局限于兩個方面：在生產領域，主要是維持和增進農業生產力的提高，集中于基礎性和開發性的農業項目方面；在流通領域，主要是促進流通中介組織的競爭力，以此來進行農業產業結構的調整和增加農民收入。比較而言，生產領域的金融需求政策性更強一些，而流通領域的金融需求更具有競爭性，因此我們可以從兩個層次來理解農業政策性金融的邊界。
(一)農業政策性金融的核心邊界：提供基礎性和開發性的農業貸款
首先，改善農業生產條件和提高農業生產率的基礎性投入嚴重不足?！叭r”問題，可以集中用農村來概括，農民是農村的主體，農業是農村的主業。中國前進中還存在諸多問題，但最主要的制約因素是農村發展嚴重滯后，占中國人口多數的人還在從事傳統農業。這除了要繼續加快城市化進程轉移大批農民外，農村的工業化、信息化、現代化是必需的。而實現這一點，對目前處于一家一戶分散經營，以手工勞動為主體的大多數農村而言，大規模的基礎設施建設，如農村道路、農村電網、農村通訊、基本農田水利設施、節水灌溉、農村醫療、小城鎮建設等是必需的；大量大中型農機具使用也是必須的；大量農產品加工設施的建設也是必需的；大量為轉移農業人口而在農村興辦第二、第三產業也是必需的；同時，科技投入、生態環境的改善和產業結構的調整也是必需的。其次，農村基礎建設的長期性和風險性決定了政策性金融支持的必要性。農業由于其特有的基礎地位和農業弱質屬性，是一個需要國家長期扶持的產業。其實，除了公共服務設施以外，農村絕大多數項目都是能夠盈利增值的，只是與城市項目相比，它的盈利水平普遍較低，投資回收期一般較長，風險也相對偏大。這些特征特別適合政策性金融介入，由于它能盈利，有還本付息基礎，銀行能夠介入；由于它盈利水平偏低，貸款回收期長，不適合以盈利為主要目的的商業銀行介入，商業銀行也不愿介入，而需要有兼有財政和銀行屬性的政策性金融介入。最后，相比流通流域而言，生產領域的貸款更具有政策性。在現代市場經濟體制中，農業流通領域的發展是以培育市場主體為發展目標，項目也更具備競爭性，可以通過政策性金融機構的適當扶持來實現其完美運行。
(二)農業政策性金融的外延：為弱勢群體提供貸款和為各類流通中介組織提供貸款
1．為弱勢群體提供綜合扶貧貸款。貧困農戶收入的增加成為政府的必然職責，但是扶貧是一個綜合的工程，需要多種措施的配套使用。因此，這只能作為農業政策性金融的外延，最好由政府作為主體來牽頭，具體由各類合作金融組織來實施，政策性金融機構為其提供貼息、擔保或最后信貸支持。
2．為各類流通中介組織提供貸款。糧棉油流通體制改革以后，各類流通中介組織成為保證糧食安全的關鍵，但是農業產業化本身已經具備了商業性的特征，只是其承擔了一定政策，需要政策性金融機構的支持。因此，各類中介組織的貸款，農業政策性金融機構的職能應局限為市場環境的建設和基礎倉儲建設。
五、結論：農業政策性金融邊界的模糊性、多層次性和動態性
農業政策性金融的核心在于政策性、金融性和優惠性，由此決定的邊界也是非常模糊的。由此，我們只能給農業政策性金融在內核上界定清楚，即為農業提供基礎性和開發性的貸款，而外延則十分模糊，其不斷地與商業性金融、合作性金融及政府職能不斷重合。同時，隨著農業經濟和金融的發展，其外延也會不斷地變化。由此，我們在現階段對農業政策性金融機構進行改革的時候，也不宜對其業務界定過于清楚，僅需要對其核心層進行明確的界定。
參考文獻：
[1]白欽先，曲昭光．各國政策性金融機構比較[M]中國金融出版社，1993
政策性金融機構的職能范文6
韓國政策性金融機構起到引領作用
在快速城鎮化發展伊始，韓國政府就十分重視政策性金融機構的組建，分步成立5家政策性金融機構，包括產業銀行、企業銀行、農協銀行、水協銀行和進出口銀行。它們在韓國快速城鎮化期間起了重要的作用，具體而言具有以下特點。
首先，政策性金融定位清晰。在推進城鎮化期間，韓國政策性金融機構的主要業務活動，均圍繞其產業政策。同時，各大政策性金融機構分工明確。起到核心作用的是產業銀行，它的任務是支持石化重工業和出口導向產業的發展。中小企業銀行主要扶持韓國中小企業發展，專門為占韓國企業總數95%的中小企業提供中長期信用和信用擔保服務。農協銀行主要協助農協，為農協基層組織的創辦給予免稅、低息貸款的優惠政策，同時也為農村的道路、水利、信息化建設提供資金支持。
其次，金融服務種類多樣。在基礎設施建設方面，有專門的項目分析、評估和融資業務。在中小企業信貸方面，針對有發展潛力的中小企業，既有直接投資的方式，也有專門投資基金的方式。在企業的收購兼并方面，除了在最有利的條件下發行和收購企業債券，還協助企業進行戰略性重組，提供咨詢等服務。同時，依靠農協銀行的生產指導、運銷、結算、保險等業務，降低了信貸風險。韓國政府還將審查農村的基礎設施、教育、文化等投入的任務，委托給農協銀行。
再次，相關法律體系完備，且監管有力。韓國的政策性金融機構，都是依據最高立法機構通過、專門立法設立的法人機構，具有明確的法律地位，與政府機構、一般商業金融機構區別開來。例如，產業銀行依據《韓國產業銀行法》成立，該法規定了《韓國銀行法》不適用產業銀行，明確規定了適用產業銀行的法律文件是《韓國產業銀行法》。同時，韓國對政策性銀行實施多方位的嚴密監管。國會通過立法界定政策性金融的職能和性質。金融監管委員會根據與商業銀行相同的監管指標，對政策性金融進行健全性監管。財政經濟部決定政策性金融業務的方向和信貸規模、融資規模，以及審批預決算、評價業績。審計監察委員會則負責檢查經營管理的規范性，配合檢察院懲處金融犯罪。
我國金融業大有可為
借鑒韓國政策性金融的做法，我國可從以下方面改進政策性金融機構。
第一，鞏固、增強政策性金融機構的地位。政策性金融在韓國銀行體系中具有很重要的地位。相比之下，中國的政策性銀行資產占GDP的比重，不到韓國的一半。政府應出臺相應政策措施，促進國家開發銀行、中國農業發展銀行等政策性金融機構，及時滿足城鎮化中基礎設施建設、中小企業發展等的資金需求。同時，組建新型政策性金融機構，也應提上日程。目前對我國來講，建立類似韓國農協銀行的“農民所有，農民管理，農民受益”、基本已經商業化的政策性金融機構尚不現實。而韓國中小企業銀行值得我們學習，其在韓國中小企業貸款市場中占有最大的份額，具有強勁的實力。
第二，找準切入點，提供更多元化、更高質量的金融服務。我國應引導商業性金融業把資金投到與城鎮化緊密相關的基礎設施建設和內需行業。學習韓國城市化先集聚后分散的經驗，對資源優勢和區位優勢明顯且發展前景廣闊的城鎮和農村給予更多的支持。具體而言，一方面，著力支持優勢企業做大做強，支持優勢工業園區和重點城鎮的發展；另一方面，加強與證券、保險、投資基金等行業之間的合作，為滿足城鎮化帶來的更全面的金融需求做好準備。
第三，拓寬政策性金融籌資渠道，優化負債結構。學習韓國中小企業銀行、農協銀行等政策性金融機構向職工、農民等外部人籌資的方式，開發郵政儲蓄存款、基金融資等渠道。城鎮化過程中，有相當數目的資金會流向投資回收期長、低收益、低資信的高風險項目。這需要我國政策性金融機構開發建立對這些項目的信貸風險分析系統，同時加強機構內部監管，從而避免政策性金融機構資產負債關系失衡、淪為“無償撥付”的第二財政。
