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政策性金融機構的功能范文1
關鍵詞：政策性金融；商業性金融；金融體系
文章編號：1003－4625(2008)02－0011－05 中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：A
一、政策性金融學的提出
政策性金融(Poliey-oriented Finance，POF)與商業性金融是現代金融體系中相互對稱、平行、并列和互補的兩大基本金融中介。目前，中國的政策性金融已處于改革與發展的關鍵時刻和歷史轉折點，無論是從理論上還是在實踐中，都有許多基本而重大的問題亟待撥亂反正、整頓梳理。而創建政策性金融學科，重新認識、界定和全面深入地研究科學的政策性金融理論，并據此確立政策性銀行的職能定位和深化政策性銀行改革，重構或再構造中國的政策性金融體制，從而按科學發展觀實現政策性金融可持續發展，已經勢在必行。
古今中外，政策性金融的實踐活動一直持續和延伸著。政策性金融與商業性金融的共生共存，不僅是一個自然歷史規律，也是一個必然的經濟金融規律，有著一般的經濟金融理論基礎和現實意義，具有深刻的基本經濟學和金融學含義。金融史專家孔祥毅教授認為(2003)，一部金融史就是商品經濟發展且受市場規律支配的歷史，也是政府干預的歷史。政策性金融作為政府適度介入和干預的一種有效手段，在金融發展的歷史長河中十分悠久。據史料記載(宋則行、樊亢，1993)，國外最早出現的政策性銀行，可能是1462年在意大利帕魯奇亞市開業的第一家由政府低利向窮人貸款的“公立銀行”(monti dipieta)。但真正開始引人注目是在20世紀40-60年代，即二戰后政策性金融機構在世界范圍內蓬勃興起，被稱為政策性金融發展的“黃金時期”。1997年的亞洲金融危機發生以后，政策性金融的作用再度為人們所認識和重視。不僅遭受危機的國家政府再次要求政策性銀行發揮重要作用，重整本國經濟，而且在國際上，世界銀行和亞洲開發銀行等國際政策性金融機構也在發揮作用，援助和拯救發生金融危機的國家。與此同時，一些處在經濟轉軌時期的國家紛紛要求組建政策性金融機構，他們相信，無論是在工業化時期還是在經濟轉軌時期，政策性金融都與經濟發展直接相連。目前，世界各國、尤其是每一個發展中國家，幾乎都建立了不同類型的政策性銀行或非銀行政策性金融機構，有的國家，如日本、美國、法國、印度、巴西等，甚至設有若干家不同類型的政策性金融機構。
在我國，早在先秦時期，就出現了辦理政府信用業務、也就是辦理政策性金融業務的機構“泉府”，經營政策性“賒貸”業務。泉府也可以說是我國政策性金融最早的組織形式。此后的一兩千年來，中國的政策性金融一直以各種形式、在不同的歷史時期存在著而從未間斷過。傳統計劃經濟體制下的政策性金融，則是一種不規范的“超政策性銀行業務”(白欽先，1999)。1994年，隨著三大政策性銀行的組建，政策性金融業務逐步從各類金融機構或政府部門中分離分立出來，中國的政策性金融進入了機構專營的新的歷史發展時期。13年來，盡管目前我國政策性金融發展的還不是很充分，但我國的政策性銀行在貫徹落實政府的產業政策、區域政策、“三農”政策、對外政治經濟政策等方面，為國家的經濟改革和發展做出了有目共睹的業績。然而，近年來，由于一些人和機構出于自己的局部利益需要，刻意或故意曲解科學的政策性金融理論，誤導了有關決策部門，不僅造成政策層面的混亂，而且導致政策性金融的結構性失衡。主要表現在立法失衡(政策性金融立法嚴重滯后)、監督失衡(政策性金融機構監督及績效評價體系缺失)、區域失衡(欠發達地區政策性金融缺位)、產業失衡(農業政策性金融功能錯位)、機構失衡(在住房、存款保險等領域有待建立必要的政策性金融機構)，以及政策性銀行的業務行為缺位和越位并存等，影響了政策性金融的可持續發展，也使得決策層不得不做出深化政策性銀行改革的政策主張。另外，有的政策性銀行，做的主要是政策性金融業務，中央及國家金融監管部門也早已明確其為政策性銀行，但在理論上卻不明確承認自己是政策性金融機構(曾康霖，2004)。所以，建立健全政策性金融學科理論體系，深入系統地研究政策性金融科學理論，以更好地規范和指導我國政策性金融的實踐活動，則具有迫切的現實針對性。
在政策性金融理論研究方面，國內外許多專家學者從多種視角進行了一些探索。其中，作為政策性金融學科及理論研究的開創者和中國政策性金融機構首倡者的白欽先教授做出了突出的貢獻。自20世紀80年代初以來，白欽先(1999)在諸多相關系列性研究成果中，比較系統地研究了政策性金融的內涵、六大特有功能和理論依據，將政策性金融提到基本經濟學金融學基礎理論的高度，揭示了其深刻的經濟學和金融學含義，并明確提出了在金融體系中，政策性金融與商業性金融是相互對稱、平行和并列的兩大金融族類。曾康霖(2004)認為，按科學發展觀審視我國金融事業的發展，需要多元化的金融制度安排?，F階段我國金融制度需要四類金融，即商業性金融、政策性金融、互金融和扶貧性金融。郭剛(2002)從財政學與金融學相結合的視角并以準公共產品為重要切入口，探討了政策性金融若干基礎性的理論問題。譚慶華(2005)基于金融功能觀，分析了政策性金融功能的實現機制。國家開發銀行提出的開發性金融理論(2004)，雖然沒有明確而全面地界分開發性金融的概念，但也是對政策性金融理論的深化和發展。在國外，一般認為政策性金融是彌補市場經濟缺陷的需要而必然產生和發展的(Gary ClydeHuPnauer&Rita M.Rodriguez，2001)。W.G.謝波德(W.G.Shephard,1975)從產業組織論的角度分析了在金融業寡占的情況下，設立政策性銀行可以提高金融業的整體效率。在當今世界各國政策性金融改革發展的浪潮中，許多知名的政策性金融機構仍然一如既往地聲稱并堅持其政策性金融的本質屬性(KDB，2004)。目前，日本政府也要求改組后的新的政策性金融機構，必須樹立鮮明的政策性金融的旗幟，充分發揮其先導性作用(張舒英，2007)。
國內外對政策性金融概念也有不同的表述，對政策性金融也有多種稱謂，如國家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、財政投融資等(白欽先，1999)。這種多稱謂、不確定性和不規范性表明，各國對這一領域尚缺乏系統的全面的研究。筆者認為，政策性金融質的規定性，應該是指在一國政府的支持
和鼓勵下，以金融資源配置的社會合理性為目標，以政府政策性扶植的強位弱勢產業、強位弱勢地區、強位弱勢領域、強位弱勢群體為金融支持對象，以優惠的存貸款利率或信貸、保險(擔保)的優先可得性及有償性為條件，在專門法律的保障和規范下而進行的一種特殊性資金融通行為。這里，所謂的“強位”，是指關乎國計民生而需政策性金融扶植的產業、地區、領域和群體，在世界各國或地區經濟和社會發展中具有特殊戰略性的重要地位；所謂“弱勢”，是指這些政策性融資對象由于自身的和歷史的種種原因，造成其在市場經濟條件下、在激烈的市場競爭中始終處于劣勢和特別弱勢的狀態。所以，對強位弱勢的產業、地區、領域和群體的金融支持，既符合并執行了政府的產業政策、區域發展政策、外經外貿政策和社會發展政策等宏觀調控政策，也是政策性金融的“政策性”的集中體現和主要標志。作為一種制度，政策性金融業務的經營主體有多種方式，既可以由專門組建的政策性金融機構獨立經營，也可以通過公開招標，委托其他金融機構兼營。國內外的相關實踐證明，采取政策性金融機構專營政策性業務，效果會更好(王偉，2006)。
總之，目前學術界對科學的政策性金融理論研究，缺乏整體性、全面性、系統性、深入性的探究，也沒有從一個學科發展的理論高度，系統地構筑政策性金融理論體系和學科架構。理論要聯系實際，但理論更要超前于實踐，未雨綢繆，以體現理論對實踐的引導性、指導性作用，避免在改革發展中出現頭痛醫頭、腳痛醫腳及亡羊補牢等方法論上的失誤。因此，在我國建立和完善有中國特色的政策性金融理論體系，促進政策性金融學科建設和發展，已經迫在眉睫、刻不容緩。
二、政策性金融學的研究對象及任務
根據以金融資源論為基礎的金融可持續發展理論(白欽先，1998)，作為政策性金融學研究對象的政策性金融資源，包含著基礎性核心金融資源、實體性中間金融資源和整體功能性高層金融資源三個層次的內容。
第一，從基礎性核心政策性金融資源來看，政策性金融學研究政策性貨幣資本或資金量的高效籌集、融通和合理分配、利用。融資的高效性，體現于資金來源的充足性、優惠性、可得性和穩定性，這是政策性金融機構賴以發揮其功能作用的前提和基礎。微觀層次或基礎層次上政策性金融資源的合理配置，集中體現于對需要政府政策性扶植的強位弱勢產業、弱勢地區、弱勢領域和弱勢群體，按照信用原則和特殊的金融規則提供貸款、保險、擔保和投融資服務。
第二，從實體性中間政策性金融資源來看，政策性金融學研究政策性金融組織體系和金融工具體系兩大類，大體上與戈德史密斯(1969)所稱的金融結構相一致。作為政策性金融制度形式的政策性金融機構，是政策性金融資源配置的宏觀主體，實現的是資源配置的宏觀社會合理性目標。所謂政策性金融機構，是指由一國政府或政府機構發起、出資創立、參股、保證或扶植的，不以利潤最大化為其經營目標(但并非不盈利)，以國家信用為基礎，按照特殊的金融規則(如非主動競爭性盈利規則等)運作，專門為貫徹、配合政府特定社會經濟政策或意圖，在法律限定的業務領域內直接或間接地從事某種特殊政策性投融資活動，從而充當政府發展經濟、促進社會發展穩定、進行宏觀經濟調節管理工具的金融中介機構。
發揮政策性金融對經濟發展的積極推動作用，要求實體性中間政策性金融資源保持一個合理的結構。這體現于對商業性金融資源沒有或很少涉足配置的落后地區和領域，應及時建立健全政策性金融機構。李揚(2006)在“政策性銀行改革與轉型國際研討會”上指出，目前中國最該有政策性金融機構的地方卻沒有政策性金融機構，比如住房領域，就應當有政策性金融機構。同時，政策性金融機構也要在金融工具和金融產品創新方面突出特色，引領金融創新的浪潮。在這方面，如出自法國進出口政策性金融機構的“混合貸款”和“網上信用評級”業務，就是在商業性金融領域絕無僅有的金融創新。我國的政策性銀行也是國內率先引進現金流量表的，體現出政策性金融應該具有的超前誘導性特有功能。
第三，整體功能性高層政策性金融資源，是政策性貨幣資金運動與金融體系、政策性金融體系各組成部分之間相互作用、相互影響的結果。如果說上述兩個層面的政策性金融資源是政策性金融資源的“硬件”，那么政策性金融整體則為政策性金融資源的“軟件”。政策性金融功能的優化和健全越來越成為經濟發展和金融發展的重要方面。政策性金融主要是針對商業性金融功能作用的不足和缺陷而發揮自身特有的功能，特別是對商業性金融的首倡誘導與虹吸擴張。通過功能互補來提高金融的總體功能效應，強化整體功能性高層金融資源合理開發和利用的效能。當前，我國應該盡快建立健全獨立的政策性金融法律法規體系，因為良好的金融法律生態環境是維系政策性金融與商業性金融二者協調有序運作的基石和可靠保障。
政策性金融學的研究對象與政策性金融學的任務有著密切的關系。政策性金融學的對象制約著政策性金融學的任務，政策性金融學的任務實現著政策性金融學對象的要求。政策性金融學的任務，就是揭示政策性金融這一宏觀現象的產生、發展及運動的規律。具體地說，政策性金融學任務的內容主要包括：(1)揭示政策性金融質的規定性，劃清政策性金融與商業性金融的界限，闡明政策性金融與其相近學科的關系。(2)揭示政策性金融的產牛、確立和發展的客觀條件和理論根基，闡明政策性金融活動的基本原理，明確政策性金融活動的基本規則。(3)闡明政策性金融資源配置的結構規律和內在矛盾，為正確處理政策性金融業內部關系提供理論指導。(4)闡明政策性金融與政府及國民經濟中相關部門之間的關系，明確政策性金融在國民經濟中的特殊地位和作用。(5)揭示政策性金融資源配置的一般規律在其業務經營中的體現，為制定和調整金融產業政策，促進政策性金融的可持續發展提供理論依據。
三、政策性金融學的研究內容：POF-SFE框架
下面，借鑒金融效率研究的SFE方法(沈軍，2006；白欽先等，2007)，把政策性金融學的研究內容整合在政策性金融結構(Policy-oriented FinanceStructure)、政策性金融功能(Policy-oriented FinanceFunction)與政策性金融效率(Policy-oriented Fi，nance Efficiency)(簡稱POF-SFE框架)的系統視角內進行一般分析。
(一)政策性金融功能是政策性金融學研究的基軸
政策性金融功能是聯結政策性金融與經濟發展和金融發展的關節點，也是聯結政策性金融結構與政策性金融效率的橋梁。任何金融體系的主要功能，都是為了在一個不確定的環境中，幫助不同的地區
或國家在不同的時間配置和使用經濟資源。金融機構的形式、監管機構的形式都應該基于功能觀點進行重新整合。(D.B.Crane,R.Merton,Z.Bodie,etc.,1995)基于功能觀視角分析金融中介，不僅是金融分析范式的重大轉換，也是研究政策性金融的理論根基。金融功能不僅包括一般金融功能和商業性金融功能，而且也包括政策性金融的特有功能。不同類別的金融功能既相互對立、又有機統一于金融總體功能之中而相得益彰，而金融總體功能的優化和健全也越來越成為經濟發展的重要方面。否則，對金融功能的研究將會是不全面、不完整的，對金融理論的認識也將是片面的，對金融實踐也是有害無益的。所以，我們應該首先從理論上重視對政策性金融特有功能或個的研究。只有首先深入系統地研究政策性金融的基本功能、核心功能和衍生功能，也才能更好地認識政策性金融，從而進一步探究政策性金融功能的實現機制和政策路徑。當然，與功能有正相關與負相關一樣，政策性金融功能也有正功能(顯功能)與負功能(隱功能、反功能)之分。其正功能體現在適度的、優化的政策性金融結構，從而可以促進金融發展和經濟發展；負功能則會延滯金融發展，進而延滯經濟發展。
(二)政策性金融結構是政策性金融學研究的主體
政策性金融結構是政策性金融體系功能的主要體現，不同國家和地區政策性金融體系的區別也主要是表現在其政策性金融結構之間的差異方面。政策性金融結構作為衡量各國和一國不同地區政策性金融發展最直觀的外在表現形式，自然也就成為政策性金融學研究的主體。自從美國著名的金融學家戈德史密斯最早提出“金融結構”這一概念以來，國內外經濟金融學者對金融結構理論進行了廣泛的考察和分析，也提出了不同的金融結構觀。在此基礎上，本文所指的政策性金融結構，是政策性金融相關要素的組成、相互關系及其量的比例。政策性金融相關要素具有高度的多樣性、復雜性與層次性。例如，國內政策性金融與國際政策性金融、地方政策性金融與國家政策性金融、商業性金融與政策性金融、政策性銀行金融與非政策性銀行金融、政策性金融機構與政策性金融工具、政策性金融機構與金融市場、政策性金融資產與政策性金融負債、政策性金融負債中政府融資與市場融資、政策性金融與經濟發展、政策性金融功能與金融發展、政策性金融理論發展與政策性金融發展……都是政策性金融的相關要素。它們之間可以有太多的排列與組合，都可以形成一種這樣或那樣的關系；許多可計量的政策性金融要素，還可以在此基礎上形成量的比例或比率(如政策性金融相關率PFIR等)，從而形成一種政策性金融結構。
(三)政策性金融效率是政策性金融學研究的歸宿
金融效率是一個全球性論題，也是金融基礎理論中亟待深入探討的重大課題。政策性金融效率問題也應該成為政策性金融理論研究的出發點和落腳點。既然政策性金融是一種資源、一種稀缺而特殊的國家戰略資源或政府資源，那么政策性金融效率即為政策性金融資源配置效率。政策性金融效率是政策性金融正功能的直觀體現，能夠比較好地兼顧公平與效率原則的有機統一。因為，一方面，政策性金融支持的是強位弱勢產業、弱勢地區、弱勢領域和弱勢群體，體現了社會的公平合理性要求。這也可以說是政策性金融資源配置的宏觀效率。另一方面，政策性金融活動嚴格遵循信用的有償性原則和特殊的金融規則，體現了一種金融資源有效配置的效率性目標。這也可以說是政策性金融資源配置的微觀效率。所以，政策性金融效率包含了宏觀與微觀兩個層面的效率。同時，政策性金融效率也是政策性金融質性發展與量性增長的有機統一。這種質性發展實際上是指在“六大協調均衡”基礎上的政策性金融可持續發展(白欽先、王偉，2004)，而政策性金融的可持續發展與科學發展觀也具有內在的統一性；量性增長則體現了以虹吸誘導為導向的政策性金融與商業性金融協調發展的量的比例關系。
四、政策性金融學的學科體系結構
政策性金融學的學科理論體系，可以從不同的視角進行分析和創建。這里，從基礎理論、機構運作和國際借鑒三個層面來進行構建。如圖所示。
第一部分為基礎理論篇，分別論述政策性金融質的規定性，政策性金融外延與政策性保險，政策性金融與商業性金融的區別與聯系，政策性金融與開發性金融的理論辨析，政策性金融機構含義及特征；政策性金融歷史演進探源，制度變遷理論與政策性金融演進的自然歷史規律，國內外政策性金融的產生與發展，中國政策性金融制度的永恒性與現實性；政策性金融的理論根基，包括市場失靈理論、資源配置理論、公共產品理論、不完全競爭市場理論、政府與市場關系理論，以及政策性金融的基本經濟學和金融學含義；金融功能觀與金融范式理論，基于市場原則的政策性金融功能觀，政策性金融的主導性核心功能，政策性金融功能的實現機制；產權理論與政策性金融治理模式，政策性金融立法特征及內容，政策性金融監督機制與權力結構，中國政策性金融立法的實證分析，中國政策性金融治理結構的完善；政策性金融機構外部關系，包括政策性金融機構與政府及其相關部門的關系、與其他金融機構的關系、與其客戶的關系，以及政策性金融機構相互之間的關系。
政策性金融機構的功能范文2
關鍵詞：政策性金融；商業性金融；投資
一、政策性金融產生的理論基礎和經濟基礎
政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國家特定的經濟和社會發展政策，而進行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、利息補貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。
政策性金融在當今世界各國的普遍存在有其深刻的經濟學理論基礎。新古典經濟學認為，在現代市場經濟的基本結構中，市場機制和原則雖然構成社會經濟資源配置和經濟運行協調的基礎，但卻不能解決經濟社會中的所有問題。這不僅因為市場機制本身有其作用的邊界，而且若干非經濟因素也使市場機制產生許多失效的現象，即所謂的“市場失靈”。作為現代市場經濟資源配置的主要途徑之一的金融市場在調節金融資源的配置中，由于金融市場的不充分競爭和金融機構本身的特性，導致不能有效地配置金融資源，即亦存在著“金融市場失靈”。對于金融資源配置中市場機制失靈的問題，就需要政府通過創立政策性金融機構來校正，以實現社會資源配置的經濟有效性和社會合理性的有機統一。因此，政策性金融機制并不是完全同市場機制相反的行政機制，它具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結合而不是簡單加總。盡管隨著各國經濟與社會向更高層次發展，政策性金融的種類、業務方式和運行范圍與領域可能有種種變化，但它的基本機制與功能將長久存在并發揮作用。市場經濟金融最發達的美國，將其農業政策性金融機構法定為永久性機構，正是從長期實踐中深思熟慮的結果。
二、我國政策性金融的功能評價
我國政策性銀行幾年來的實踐表在國務院的領導下，按照國家宏觀經濟政策和產業政策及區域發展政策，逐步完善了籌融資機制，加大了對國家基本設施、基礎產業和支柱產業、資本性貨物出口的貸款支持，合理調整了信貸結構，在一定程度上有效防范和化解了金融風險，促進了國民經濟發展。例如國家開發銀行自1994年4月開始運行到現在已經7年多了，成立時間不長，而貸款的余額已達數千億元，有力地支持了我國的經濟體制改革。
政策性金融機構不以國家權力代表的身份出現，在法律地位上沒有任何操縱、干預商業性金融機構的特權，而是作為與商業性金融機構一樣的平等主體參與產業融資活動。它不以盈利或利潤最大化為經營目標、經營風險大、資產流動性差的特點使其具有不同于商業銀行的多種功能：
(一)政策
主要表現在政策性銀行是以貫徹國家產業政策和區域發展政策為基本出發點，通常以優惠的利率水平、貸款期限和融資條件對國家政策支持發展的產業和地區提供資金支持。這特別表現在基礎產業和農業方面，農業是任何國家的基礎性產業，更是弱質性產業，因而需要政府直接的財政補貼和政策性金融的大力支持，但由于發展中國家財力所限，支持力度有限，只有發達國家的政策性金融可以給農業以直接的強有力的扶植與推進。而在發展中國家，政府則通過開發性的政策性金融對其國民經濟的基礎性產業和戰略性產業給予巨額的、持續性的、強大的直接信貸扶植。在這些領域，政策性金融就發揮主體或主導，而不僅是補充商業性金融的不足或糾正某些偏差。
(二)誘導
指政策性金融機構的資金投放，導致間接地吸引商業性金融機構從事符合政策意圖或國家長遠發展戰略目標的高風險新興產業或重點產業的放款，充分發揮其首倡性、引導，從而對政策扶植項目的投資形成一種乘數效應，達到以較少的資金推動更多的資金投入需要扶持的領域和項目的目的。一般說來，政策性金融機構對處于成長前期、發展前途不明的重點產業先行投資，表明了政府對這些部門的扶持意向，從而增強了商業性金融機構的投資信心。當商業性金融機構對某一產業的投資熱情高漲后，政策性金融機構就逐漸減少其投資份額，把該投資領域讓給商業性金融機構，轉而扶持別的行業，形成一種政策性金融對商業性金融投資取向的倡導和誘導機制。政策性金融機構通過發揮這種“領頭羊”的作用，促進了國家產業政策的順利實施，提高了整個社會的投資效益。在一般情況下，某一項目政策性投資只占20％-30％，并且大部分行業對政策性資金的依存度會隨時間的推移而由高向低逐漸下降，這就形成一種政策性金融對商業性金融資金運用方向和規模的誘導機制。
(三)區域經濟梯度整合的功能
政策性金融以政府賦予的區域調控職能為“天職”，根據生產力的梯度分布，把區域信貸政策和產業傾斜政策結合起來，配合政府進行梯度整合，從而有效調動經濟資源，推進區域經濟一體化發展。這主要是在商業性金融完全按照市場機制將金融資源從低利產業、地區配置到高利產業、地區的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的。但從宏觀經濟運行和社會合理性角度看則會帶來產業結構和地區結構的失衡。而政策性金融正是社會主義市場經濟體制下貫徹政府產業政策和區域發展戰略等宏觀經濟調控措施的必要工具。政策性金融的主要活動領域，例如農業、中小企業、某些基礎性產業以及邊遠落后的地區和行業，正是商業性金融不愿或不予選擇的領域，政策性融資活動對這些領域的正常發展，特別是對產業結構調整、地區均衡發展等方面發揮了積極作用。這也是我國西部大開發戰略中政策性銀行的主要功能之一。
(四)補充
政策性金融機構主要承擔商業性金融機構無力或不愿承擔的長期資金信貸業務，主要是補充完善商業性金融機構的功能。這表現在兩方面：一方面，對技術、市場風險較高的領域進行引導補充性投資，對投資回收期過長的項目及低收益的基礎設施補充投資；另一方面，直接對風險企業、低收益企業、低資信企業融資，間接地對企業信用形成擔保，以引導商業性金融機構對其融資。
三、我國政策性金融的現狀、問題與完善思路
我國的政策性銀行運行以來，較好地完成了原定目標，政策性銀行的貸款余額占全國金融機構貸款額的比例穩定在10％以上，達萬億元。這對我國國有專業銀行轉制、提高資金使用效益、調節地區間經濟發展不平衡、促進產業結構優化、乃至適應“西部大開發”戰略和加入WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立時間短、經驗不足，在自身經營管理和外部經營環境方面都還存在許多問題，影響其功能的有效發揮。
(一)我國政策性銀行目前存在的問題
1．內部經營機制不健全，資產質量差，潛在風險嚴重。
政策性銀行一方面強調資金的來源與運用都是有償的，需要實現自我循環；另一方面，還要體現政策，其貸款投向必須符合國家產業政策要求，扶持那些商業性金融不愿貸款、經濟效益差而社會效益好、貸款回收期長的項目。這種天然的矛盾性導致政策性銀行不得不傾向于政策性貸款一邊，忽視了盈利性。加之與政府及其部門的關系不規范，缺乏經營經驗，對放出的款項監管力度不夠，而且因為有財政的支持，責權利不明確，貸款隨意性較大，對款項回收的力度不強。這些都不可避免地造成政策性銀行信貸資產質量的低下、潛在的金融風險日趨嚴重的現實。如農發行在1997年凈虧損25億元，1998年在財政補貼156億元的情況下僅盈利1億元。
2．資產負債關系失衡，資金來源渠道單一，期限結構、利率結構不合理，成本較高。
在中央財政財力有限，資本金遲遲不能到位的情況下，政策性銀行主要是通過向中央銀行融資和發行金融債券來滿足其資金需求。有關數字表明，我國三家政策性銀行(國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行)主要的單一融資渠道籌資占其全部資金來源的80％以上，并有逐步擴大的趨勢，這加大了對中央銀行基礎貨幣的倒逼機制，影響貨幣政策的獨立性、有效性；金融債券的大規模發行不但增加了籌資成本，而且嚴重制約了資金的長期使用，最終不得不陷入發新債還舊債的境地。
3．委托制度弊端頗多。
從我國政策性銀行業務運營的現狀看，由于沒有分支機構或分支機構尚未建立，在相當長的一段時期內，其業務將委托商業性金融機構代辦。但這種委托制度由于雙方在經營目標、經營宗旨、核算體系、財務管理制度上都存在根本的區別，而雙方間的具體職責、權限、違約的法律責任等方面又沒有具體明確的規定，結果無法形成直接的信貸經濟約束，致使信貸資產質量難以保證，形成較大的體制性風險。主要表現在：委托關系缺乏競爭性和選擇性，客觀上存在行“漫不經心”，輕率放貸等現象，使政策性銀行信貸資產的質量大受影響；政策性銀行的資金嚴重漏損，時常被行和其他相關單位擠占挪用；由于結算傳遞渠道梗阻，各政策性銀行總行對系統內各地區之間資金的調度能力較低，資金閑置和資金匱乏并存、拆入資金與拆出資金并存，使政策性銀行資金流動性較差，利用效率較低。
4．從外部經營環境來看，政策性銀行的經營缺乏法律保障。
由于政策性銀行業務活動的特殊性，許多國家都通過立法的形式對政策性銀行的資金來源渠道、資金運用方式和與社會各方面的關系做出明確規定，而我國至今連一般性的政策性銀行法規都沒有，使得政策性銀行的經營活動缺乏法律依據。無論是內部經營管理，還是外部關系的協調，都處于一種進退失據的狀態。隨意干預、變更政策性銀行經營活動的事情時有發生，政策性銀行自身的“尋租”、逐利等異化行為也屢見不鮮。
(二)我國政策性銀行改革和完善思路
1．明確定位政策性金融，完善其內部經營機制。
政策性金融既具有財政的特性，又具有金融的特征。其財政性表現為，財政必須為其提供資金或是為其尋求資金創造條件，政府必須在其中起主導作用，政策性銀行必須按國家的產業政策從事業務活動，不以盈利為目的；其金融性表現為，資金來源中負債較多，資金運用是有償的，須還本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性銀行當作第二財政，隨意擴大業務范圍，不計成本，不求效益，又不能允許其經營商業性業務，與商業性金融機構爭市場、爭業務。只有從理論上明確政策性金融的實質，才能在實踐中把握政策性金融與商業性金融和財政投資的界限，避免相互串位，為政策性金融的運行造就一個良好的理論基礎。
2．拓寬籌資渠道，優化負債結構。
財政部門要量力而行，根據每年實際撥付給政策性銀行的資本金或補貼退稅額來確定政府對政策性銀行的核定任務數，給政策性銀行一定的自，增加其籌資渠道。如借鑒日本經驗，開發郵政儲蓄存款、基金融資等渠道，加大向國外籌集政府優惠貸款的力度，研究面向社會公眾發債的可行性。提高政策性銀行內部或行際之間調撥資金的流動性，挖掘內部資金潛力，減小利息負擔。由于財政撥付資本金數額巨大、穩定、且無償付紅利或股息的后顧之憂，因此要建立財政撥付資本金的固定化、合法化機制，這是最主要的低成本資金來源。
3．完善既有政策性銀行的組織機構體系，改革委托制度。
政策性銀行要能有效運轉，需要具備完善的組織機構體系。一是改變過去那種認為政策性銀行無需設立分支機構的想法，要明確是否設立分支機構，應視業務發展的情況和需要而定，本著精簡、高效的原則設立或撤并。二是改變由政府指定行的做法，引入競爭、擇優機制，通過競標決定行，同時制定相應的規則，嚴格規定行的資格和條件以及授受雙方的權利、責任等事項。只有這樣，才能提高委托質量，降低委托費用，消除“尋租”現象。
4．盡快組建國民經濟發展不可缺少的新的政策性金融機構。
目前我國一些急需政策性金融介入的領域和部門尚沒有專門的政策性金融機構，如中小企業金融機構，環境銀行，政策性保險公司，政策性住宅金融機構，科技開發銀行等等。對于這些極具開發價值、風險較大、期限較長、經濟發展必需的項目，政策性金融應積極承擔起政策性的義務，在這些領域內建立政策性銀行，完善政策性金融體系。
政策性金融機構的功能范文3
關鍵詞：政策性金融；商業化改革；專業化運作
中圖分類號：F832.0 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2010)12-0048-09
目前中國正在進行政策性金融體系改革，這一改革的價值取向與路徑選擇將在未來很長一段時間內影響中國政策性金融的發展狀況，進而影響社會資金配置框架的重新規劃，影響國民經濟轉型與可持續發展政策的實現，必須慎之又慎。在此過程中，我們需要做的一項重要研究工作就是全面地考察政策性金融改革的國際潮流，從中總結政策性金融改革的一些基本規律和原則，為解決困擾中國政策性金融改革的一些重大問題提供思路和線索。
一、政策性金融機構發展簡史及20世紀90年代以來的變化
政策性金融機構以資金的有償使用為手段來實現政策性目標，是政府調控經濟的重要工具，已成為現代金融體系中不可或缺的組成部分。自19世紀初期產生以來，政策性金融機構在世界各國經濟發展和社會進步中一直發揮著重要而獨特的作用，并通過制度安排和管理技術等方面的不斷改革，使政策性金融體系順應時展的客觀需求。
(一)20世紀以來政策性金融機構的簡要歷史沿革
20世紀以后，政策性金融機構經歷了兩個大規模蓬勃興起的時期。一是20年代至30年代，為應對各種經濟危機和大蕭條，美國、德國、法國、英國等國由政府出資先后在農業、進出口、小企業、住房等領域成立了各種形式的政策性金融機構；二是二戰之后到20世紀60年代，政策性金融被廣泛應用于各國經濟復興計劃或經濟趕超戰略，日漸成為國家及國際金融體系中不可或缺的組成部分。在這一時期，不僅日本、韓國、印度等趕超型國家迅速建立了覆蓋領域非常廣泛的政策性金融體系，而且出現了世界銀行、國際開發協會等國際性的政策性金融機構。
經過上述兩個時期的大發展，政策性金融機構不僅在宏觀層面上支持了國家戰略目標的實施，包括經濟趕超、對外擴張、區域開發、糧食安全等重要戰略目標，而且在微觀層面上對于滿足農民及中小企業等群體的金融服務需求、彌補商業性金融服務缺陷、維護社會公平、支持就業等都發揮了重大作用。
鑒于政策性金融機構的重要作用，許多國家的政府高度重視它們的發展，政策性金融體系的規范和健康程度已成為影響國家競爭力的重要因素。尤其是在現代市場經濟和全球化國際競爭條件下，其實沒有哪一個國家會忽視或摒棄政策性金融體系的重要作用，而且越是市場經濟成熟高的發達國家，其政策性金融體系的立法和覆蓋領域越是完備，運作程序、治理結構和監督管理越是規范，如美國、德國、日本等。
同時也要指出，20世紀70年代以后，各國不僅順應時展調整了政策性金融體系的業務重點和機構布局，而且經歷了股權多元化、運行機制市場化、經營服務方式日趨多樣化和專業化等系列改革。在私有化浪潮和“華盛頓共識”大行其道的情況下，世界金融危機之前的最近一波改革潮流，是20世紀90年代以后，日本、韓國、新加坡、德國、巴西、印度等國對一些政策性金融機構進行的商業化改革。
(二)20世紀90年代以后部分政策性金融機構的商業化改革
20世紀90年代以來，經濟與金融全球化的加深不僅提升了各國市場經濟的成熟度，為各國帶來了充裕的資金，而且極大地加劇了金融市場的競爭。在此背景下，政策性金融機構的發展面臨著經營效率提高、業務領域調整、優惠待遇減少、資金來源變化等諸多挑戰。為了適應變化，一些國家對本國政策性金融機構進行了商業化改革，突出表現在以下三個方面。
1.部分政策性金融機構對股權結構進行了商業化轉型或調整。隨著經濟發展和國家政策目標的調整，一些政策性金融機構的股權結構由單一政府股東轉向多元化，或完全商業化甚至上市，或公私混合。例如，新加坡發展銀行、斯里蘭卡開發銀行、印度產業發展銀行等政策性金融機構，被認為已完成了歷史使命而逐步轉變為商業性金融機構；日本政策投資銀行(前身是日本開發銀行)退出面向大企業、骨干企業的融資領域，要求在2016年前完全民營化。
2.部分政策性金融機構進行了運作機制的市場化改革。運作機制的市場化改革涉及資金來源、經營管理、政府補償、監管等各業務環節。例如，政策性金融機構的資金來源由國家全包模式向市場籌資模式轉變。2003年，韓國產業銀行客戶存款在全部負債中的比例達到13.1％，金融債券比重達到45％；2001年，日本政策投資銀行開始發行非政府保證債，等等(鄭波，2006)。在經營機制上，政策性金融機構引進現代公司治理制度和國際化標準，建立風險管理系統，注重穩健經營和提高效率；同時隨著政策性金融機構經營能力的提升，政府適當減少了對政策性金融機構的優惠政策，管理方面更為透明，監督管理方式適當借鑒對商業銀行的監管要求等，促使政策性金融機構實現其財務可持續性。
3.部分政策性金融機構的經營服務方式實現了商業化轉型和專業化運作。主要表現在業務種類不斷增多，業務范圍不斷擴大，成為兼營商業性業務的政策性金融機構。這類代表性的政策性金融機構包括：德國復興信貸銀行、巴西社會經濟開發銀行、韓國產業銀行、韓國輸出人銀行、泰國農業與農業合作銀行等。同時，為避免道德風險和不公平競爭，這類綜合經營的政策性金融機構一般采取分賬戶管理或建立母子公司的方式進行不同業務的專業化運作。
從國別來看，在此輪商業化改革的國際潮流中，以日本政策性金融體系改革力度最大(白欽先、耿立新，2005)。以下簡要回顧日本政策性金融體系改革的具體情況(見表1)。
二戰后，日本政府為了促進國民經濟的協調發展，貫徹國家政策，在幾乎每一個產業領域都設立了政策性金融機構。從1947年建立“復興金融公庫”起，幾經演變，到1971年形成了“兩行十庫”的政策性金融格局，為日本經濟高速增長提供了巨額資金支持。直到20世紀90年代初期，其格局也仍然是穩定的。
這時，日本經濟和社會發展總體上達到較高水平，資金供求由短缺轉向過剩，政策性金融機構貸款業務出現了“一般化”態勢，如深度介入本該由民間金融經營的領域，與民間金融機構形成競爭關系等。與此同時，泡沫經濟破裂后，政策性金融機構與民間金融機構都出現了大量不良資產。面對形
勢變化和自身困境，日本對政策性金融體系進行改革和重組。1999年10月，政府適當精簡了政策性金融機構，合并了其職能。經過改革，演變成“兩行六庫”的格局，以降低運營成本，使政策性金融體系更能適應國內外形勢發展的需要。
在財政投融資制度下，郵政儲蓄資金是政策性金融機構的主要資金來源，約占其全部資金來源的90％。郵政儲蓄是政策性金融業務的資金“人口”，“兩行六庫”則是政策性金融業務的資金“出口”。2005年10月日本通過了郵政民營化改革法案，郵政改革使政策性金融資金來源失去了保障。同時，政策性金融體系自身也存在繼續改革的必要性。如2003年末，日本政策性金融機構貸款余額仍占全部金融機構貸款余額的20.3％(張韶華、郭常民，2006)。政策性金融機構規模和投資范圍的擴張使之與商業性金融機構產生了激烈競爭，影響了日本銀行業的盈利水平。
2006年日本通過《行政改革推進法》，確定了政策性金融機構改革的最終方案。日本政策投資銀行和商工組合中央金庫于2008年10月實行股份公司化，并將于2016年3月前將政府擁有的股份全部賣出，以最終實現民營化。廢止公營企業金融公庫，將其業務移交地方管理。國際協力銀行被分解為日元貸款部門和國際金融部門，前者并人日本國際合作機構，組成新的開發援助機構；2008年10月，后者與國民生活金融公庫、中小企業金融公庫和農林漁業金融公庫統一合并為政策性金融機構――日本政策金融公庫；沖繩振興開發金融公庫將保持現狀，并將于2012年并人日本政策金融公庫。經過1999年和2008年兩次大規模改革，日本政策性金融體系進入統一機構的新階段。
二、對近年政策性金融演化國際潮流的基本認識
從上述情況看，進入20世紀90年代后，一些國家確實對部分政策性金融機構進行了商業化改革，不僅通過商業化改革和機構整合來實現政策性金融業務覆蓋領域的調整，壓縮或退出原來支持的某些重點行業或者落后地區的開發性金融業務；還通過引入商業運行模式，提高政策性金融機構的自主經營能力。研究經濟問題要透過現象看本質，如果深入到這些國家政策性金融改革的動因和具體效果層面考察，我們就會發現，這些國家進行各種形式的商業化改革并沒有拋棄設立政策性金融的初始理念，改革之后，政策性金融的一些職能反而得到了相當程度強化，而且政策性金融的發展潮流并不僅僅是單純的商業化改革所能夠概括的。因此，分析政策陛金融改革的國際潮流，需要厘清幾點基本認識。
(一)政策性金融機構的商業化改革是對政策性金融體系的局部調整，并不是對政策性金融的根本否定
要客觀地評價政策性金融改革潮流，需要看政策性金融改革的動因和實際效果。目前引發政策性金融改革潮流的主要動因有以下三個方面。
1.國家金融體系設計的整體思路在新階段發生了變化。例如，日本政策性金融改革的一個重要原因就是作為其主要資金來源的郵政儲蓄系統的改革需要。
2.提高政策性金融業務的針對性，降低政策性金融帶來的不利影響。
3.提高政策性金融機構的資金配置效率，降低運轉成本。
從上述三種動因看，無論哪種動因，其初衷都是為了提高政策性金融效率，而不是完全取消政策性金融服務；也沒有使商業性金融機構直接進入政策性金融領域，而是通過政策性金融的部分退出，擴大商業性金融的運作范圍。
從實際效果看，部分政策性金融機構的商業化改革，一方面縮減了政策性金融的覆蓋范圍，消除了“四面出擊”現象，將商業性金融能夠解決的融資領域還給商業性金融機構，政策性金融機構在仍然需要政策性支持的領域運營，故政策性金融的目標更加明確，業務范圍更加專一，在保留領域的專有作用得到強化。另一方面，通過對政策性金融機構的合并重組，明確了政策性金融機構的職責，降低了多個政策性金融機構相互之間的業務重疊，減少了與商業性金融機構的摩擦，有利于提高政策性金融對社會資金的配置能力、對政策性業務的支持能力以及政策性金融機構的內部管理運作水平。因此，政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融機構，更不是要取消政策性金融，而是對政策性金融業務“有保有壓”的調整，使政策性金融的作用空間更加明確，業務功能更加完善，對政策性對象的支持力度更有保障。
(二)政策性金融改革之后，政策性金融機構的效率得到提高，功能目標更加明確
通過改革，合并撤銷一些政策性金融機構，一是在一定程度上減少了人浮于事的現象，降低了運營成本；二是被保留的政策性金融機構在管理運作機制上更加貼近市場，可以減少層層審批和內部扯皮現象，減少“黑箱操作”，提高整體資產質量；三是可以進一步明確政策性金融與商業性金融的邊界，減少兩類金融機構之間的業務摩擦，形成兩類機構相互配合、相互補充的良性循環。
實踐中，一些國家的政策性金融機構經過合并，確實得到了縮減，管理運作日益規范，運作效率不斷提高，而且政策性目標更加明確，業務范圍更加專注于保留的政策性業務，資產質量得到了明顯提高，在一定程度上提升了政策性金融機構的地位。國家財政對各政策性金融機構的資金封閉供給體系被打破，并不意味著政府支持力度的減弱，而是在新形勢下轉換了形式與渠道，在一定程度上鼓勵其以國家信用為基礎，在國內外資本市場上越來越優化地籌集更多的長期性低成本資金，因此政策性金融機構離市場更近了，壓力加大了，活力也增強了。
但是，從政策性金融改革的國際潮流來看，政策性金融機構內部治理結構和管理機制的改革，都是建立在一國金融不斷深化、資本市場較為發達的基礎上。只有這樣，政策性金融機構才能在特定政策目標約束下，比較得心應手地開展各項籌資和資金運用業務，切實加強風險控制能力。
(三)政策性金融機構在商業化改革之后，政府仍然會以某種形式承擔經營失敗的損失
商業化改革后，政策性金融機構的基本業務領域仍然會集中于原來所從事的政策性金融領域。在這些領域的市場化程度不夠的情況下，從事該領域金融業務的收益不會發生根本性變化；也就是說，商業化的政策性金融機構所從事的業務，可能仍然是具有較低收益空間的金融領域。隨著商業化之后所帶來的利潤考核壓力的加大，這些政策性金融機構必然會在維持其基本業務范圍的同時，不斷拓展存在較高風險的業務以提高收益。但在相應的風險控制機制跟不上的時候，隨著高風險業務的增加，一旦經濟形勢發生變化或者是社會資金狀況出現改變，這些風險就很有可能會爆發，給它們帶來巨大損失，導致這些金融機構面臨經營困境，甚至可能面臨破產倒閉。而這些金融機構原來所從事的政策性業務，往往與影響國民經濟走勢的最基本領域或與人們的生產、生活密切相關，因此，這些金融機構出現問題之后，會給整個經濟運行或者社會穩定帶來巨大的負面影響，政府最終將不得不為它們的損失“埋單”。像美國房地美與房利美兩大商業化的政策性金融機構，在“次貸”危機中遭受巨大損失，美國政府就不得不出巨資重新購買其股權。
(四)如何防止“設租尋租”和提高績效是與政策性金融共始終的重要問題
政策性金融機構具有政府支持背景，業務帶有政策優惠特征， “設租尋租”、效率低下等問題常為人詬病，也出現過因這些或有弊端而失敗的案例，如20世紀50年代的日本復興金融公庫、20世紀80年代拉美國家的一些政策性金融機構等。因此，如何防止“設租尋租”和提高經營績效，始終是政策性金融發展過程中必須著力解決的兩個問題。不少國家通過改革和完善政策性金融體系，對這些問題進行了諸多探索，積累了有益的經驗。在考察政策性金融機構發展國際潮流的過程中，關注和汲取這些經驗，有助于推進中國政策性金融體系的規范發展。
在防止“設租尋租”方面，日本、美國等發達國家的政策性金融機構已經形成了一些行之有效的做法。
1.專家集體決策。世界銀行于上世紀90年代總結日本政策性金融經驗時強調了這一原則。1999年日本政策性金融體系大規模改革后，日本政策投資銀行等機構進一步完善了專家評審和集體決策機制，由內外部專家構成貸款決策委員會，專門評審限定規模以上的政策性金融貸款項目，從中立、公平的立場審查項目的政策意義和效果、事業主體的項目完成能力、項目效益等，總體而言，比較有效地降低了由于政策性金融機構個別領導掌握項目審批權限而產生的“設租尋租”風險。
2.嚴密的內外多重審計制度。這是世界銀行總結的另一條基本經驗。日本政策投資銀行、美國進出口銀行、德國復興信貸銀行等運作較為成功的政策性金融機構，普遍建立了以內部審計與監察、注冊會計師審計、政府部門評估、預算審批監督以及國家審計機關不定期審計等為基礎的內外多重審計制度，對政策性金融業務開展及項目評審工作進行層層監督。實行這種內外多重審計以及形成比較高的透明度，目的就在于把尋租行為壓制到最低限度。
此外，一些國家還不斷優化政策性金融機構經營項目的制度設計，從業務流程上降低“設租尋租”的可能性。例如，美國為鼓勵風險投資的發展，允許成立私人經營的小企業投資公司(SBICS)，向小企業提供風險資金或者長期貸款，并且政府規定SBICS的發起人每投入1美元到風險投資項目中，便可從聯邦小企業署(SBA)得到4美元的僅為2％的低息貸款。由于SBICs可從SBA那里得到低息貸款，利息差的誘惑以及還貸的壓力，誘使一些SBICs傾向于向那些已有現金流人的處于擴展期以后的公司提供債權融資以博取利差，而不是為那些處于種子期的初創企業提供股權融資，誘發了大量的尋租行為。1992年美國對《小企業投資公司法》進行了修改，規定SBA可以有限合伙人的身份加入私人管理的SBICs，在分擔風險的同時分享利益，促使SBICs的支持方式由債權向股權轉化，、從而在制度設計上避免了上述“設租尋租”問題。
提高績效也是歷次政策性金融改革所追求的目標。商業化改革單一導向雖然有助于提升政策性金融機構的效率，但也意味著政策性金融機構要退出政策性金融體系，失去了政策，因此，商業化改革僅適用于根據國情判斷不需要政府再提供政策性金融支持的領域。對于仍然需要政策性金融支持的領域，各國改革的舉措并不是單純的商業化，而是不斷推進政策性金融機構的“市場化運作”，即在政策性金融機構經營運作的微觀層面越來越多地引入市場機制，尊重市場并面向市場，通過增強約束機制和改進管理方式來提高績效。20世紀90年代以后的政策性金融機構改革的國際潮流更是如此。
仍以日本為例。2001年，日本對政策性金融體系進行了大刀闊斧的改革，目標是想繼續保持政策性金融積極的一面，消除其弊端。核心內容有：一是取消原先可獲的來自郵政儲蓄和養老金的強制性存款制度，政策性金融機構的資金籌措需要遵循市場化原則；二是引入政策(補貼)。成本分析，實質性地擴大公開性，以保證政策性金融機構受到約束和監督；三是貸款利率將以同期限日本政府債券的市場利率為基礎(賈康，2002)。H這些改革措施促使政策性金融機構以更貼近市場化的模式運作資金籌集、資金運用等業務環節，從機制上促進了政策性金融機構采取有效率的方式實現政策性目標；同時，也促使政策性金融機構的業務信息和財務信息更加透明，便于接受各方面的監督和評價，增強了政策性金融機構自律的內外部壓力和約束力。
只要政策性金融存在，金融雙軌制便存在，“設租尋租”的可能性也就存在，以“政策性虧損”掩蓋績效管理水平的動機也很難避免。所以，動態優化地把政策性金融控制在合理規模和必要領域之內，并防止“設租尋租”和努力提高績效水平，是與政策性金融共始終的機制建設與管理監督問題。只要措施得當，便能處理好與之相關的“不把小孩子和洗澡水一起潑出去”的問題，發揮政策性金融之利，遏制政策性金融之弊。
(五)政策性金融是國家經濟發展的長期工具，商業化并最終消失不是政策性金融改革國際潮流的全部，也不是政策性金融發展的終極目標
事實上，世界各國政策性金融機構無論經過何種合并重組，執行政策性金融業務的金融機構始終是存在的，同時，政策性金融業務更是始終存在于某些歷久彌新的領域，如進出口、農業、中小企業等領域。
美國對政策性金融體系采取低調處理、充分利用的策略。美國雖然沒有宣稱要發展政策性金融機構，但事實上從20世紀初期開始，它就建立了相當數量的政策性金融機構，在農業、小企業、進出口、住房等領域擁有功能齊備、組織發達的政策性金融體系，尤其是在農業領域的政策性金融體系更是相當完善，形成了全方位、多層次的立體支持網絡。
美國政策性金融體系在其近百年的歷史中，最大的變動當屬對住房領域政策性金融機構的改革。20世紀70年代對住房領域政策性金融機構的私有化改革，實際上是20世紀90年代政策性金融商業化潮流的一個前奏。但是，美國政策性金融的商業化改革并沒有泛化，其他的政策性金融機構仍然存在著，并且一直發揮著重要作用，特別是金融危機沖擊到來后，更彰顯了其功能。比如，2008年發生金融危機以后，美國聯邦小企業署為幫助小企業渡過經濟衰退，臨時放松了貸款標準，直至2010年9月。再比如，美國進出口銀行是聯邦政府全資所有的獨立執行機構，長期以來一直秉承1934年成立時的宗旨： “通過支持出口支持美國就業”。近年來，美國進出口銀行提供的金融服務規模一直在120億美元以上，類型包括擔保貸款、直接貸款和出口保險等。同時，美國進出口銀行在經營管理和自身財務可持續性方面非常成功。2001年以來，該行共獲得68億美元的凈收入；這些凈收入除部分用于審慎性準備金外，其余全部上繳財政部。
美國擁有高度發達的政策性金融體系，美國是否也曾擔心政策性金融機構會成為政府負擔而要對它們進行私有化改革呢?這種擔心和爭論在政策性金融體系構建之初就存在，但是，除了必要的商業化改革以外，政府采取的解決思路是通過加強立法、管理和監督來控制此類機構，充分發揮它們無可替代的重要職能。例如：1945年美國出臺了《政府公司控制法案》；1990年出臺的《聯邦信貸改革方案》要求政府改進信貸項目會計，為貸款項目評估提供了一整套程序，使聯邦政府的信貸運作建立在
更好的財政基礎上；1996年出臺的《政府債務收集改進法案》加強了政府追回欠款的能力。更值得關注的是，美國把發展政策性金融體系作為政府的長期責任，把政策性金融業務可能帶來的經營損失列入政府預算以支出彌補。
日本也是不斷深化政策性金融改革的國家，但是其歷次的改革過程中，無論怎樣合并、撤銷或者是商業化，始終存在執行基本政策性金融功能的政策性金融機構；其保留的統一機構――政策金融公庫的功能仍然完整地涵蓋進出口、中小企業、農業三大領域。雖然政策性金融公庫經營僅半年的時間就出現了6554億日元(約合66億美元)的虧損，但日本政府仍然保留這樣的政策性金融機構。
那么，為什么注重發揮市場作用進而大規模商業化改革的日本還要心甘情愿地承擔如此巨額的虧損呢?為什么美國政府對政策性金融如此重視與支持呢?這些問題是研究政策性金融改革潮流中不可回避的。認真研究政策性金融上百年的歷史，我們就會發現，政策性金融的存在自有其深刻的經濟與政治原因，其需求是客觀長期存在的，即便我們在總結其他國家出現的政策性金融改革中看到了商業化趨勢，但必須認清的是，商業化并不是政策性金融發展的全部，也并非某種確立的終極目標!大多數國家仍然存在很多繼續恪守政策性金融業務規則的“傳統”政策性金融機構。
三、中國政策性金融改革與發展面臨的抉擇
經過10多年的運轉，中國政策性金融機構也面臨著改革。2007年的全國金融工作會議，正式確立了政策性金融特別是對三家政策性銀行改革的原則和思路。其中，國家開發銀行將全面推行商業化運作，主要從事中長期業務；進出口銀行和農業發展銀行則按照分類指導、“一行一策”的原則，深化內部改革。對政策性金融業務，今后將通過實行公開透明的招標制來展開。從目前的整體改革思路與方向看，是政策性金融改革商業化潮流在中國的某種具體化。那么，在政策性金融改革國際潮流中，中國是否應該隨波逐流?未來的政策性金融之路應該如何走下去?這些問題的答案應該在清楚地認識政策性金融改革國際潮流的實質之后，結合中國政策性金融的實際情況加以分析。
(一)結合國情，實事求是地借鑒政策性金融改革的國際經驗
20世紀90年代以后，世界范圍內政策性金融的發展呈現出一種多樣化的狀態，其中確實存在政策性銀行向開發性銀行轉型和政策性銀行商業化改革的潮流。但是，這種潮流只是政策性金融發展的一個局部特征，而不是整體特征，不宜泛化。即使對政策性金融機構進行商業化改革，也正處于不斷試驗之中，其理論基礎并不成熟，改革的出發點并不完全一致，最終的結果更是難以預料。在這種充滿不確定性的潮流中，我們若簡單地試圖以單一維度從中總結出經驗，并且用于指導中國政策性金融改革的實踐，不僅由于未來較大的不確定性導致選擇面臨諸多困難，而且還可能會不切合實際，使整個改革誤人歧途。
在政策性金融改革過程中，不論哪個國家和地區對其政策性金融體系進行何種改革，其在確定政策性金融改革目標的過程中，都是結合自身的經濟發展狀況、金融體系建設與完善情況、政府能夠發揮的作用、社會公眾的反應等具體情況確定的，政策性金融發展的國際潮流在此過程中只能作為一種參考。因此，在確定政策性金融改革的目標與思路時，我們不能忽視國情和自己的特定發展階段，把有著諸多背景因素和前提條件的國際經驗，直接搬過來應用到中國政策性金融改革的實踐之中。
如果僅僅按照追逐商業化潮流的模式來改革中國政策性金融體系，那么在有些領域，中國政策性金融體系的發展可能會面臨“沒有開始，就要結束”的局面。這種局面對于中國這樣一個幅員遼闊、三大差別較為嚴重的發展中的人口大國，無論從經濟發展角度還是社會進步角度來看，都是不合時宜的。為了更好地促進經濟發展和社會進步，實現中華民族復興，我們在學習國際先進經驗時，一定要堅持結合本國國情和歷史發展階段的原則。
(二)要從戰略與長遠的角度看待中國政策性金融改革
從政策性金融的發展歷程看，中國對政策性金融體系的認識從一開始就并不清晰，對政策性金融的發展定位也存在明顯錯位，僅僅將政策性銀行當作專業銀行商業化改革的“副產品”，其功能只是承擔各專業銀行留下的某些特定政策性融資業務包袱，基本上沒有從國家經濟發展戰略角度規劃政策性金融的長遠發展問題；另外，對三家政策性銀行所從事的政策性業務范圍的界定也始終不清晰。這種情況不僅影響到政策性金融體系構建的完整性，而且也影響到決策層對政策性金融存在必要性的判斷。
基于此，設計中國政策性金融體系改革思路，需要具備戰略思維，從長遠的眼光看待這一問題。從政策性金融體系的發展角度而言，根據中國經濟發展所處階段和政策性金融需求的實際情況，政策性金融體系所包括的領域應該是非常廣泛的，而現有政策性金融機構的業務范圍是遠遠不能包含的。因此，要從經濟發展戰略高度認識政策性金融的重大意義，從長遠角度考慮中國政策性金融體系的設計，充分重視發揮政策性金融的作用，合理規劃政策性金融發展的業務領域，不斷完善政策性金融體系，增強政策性金融機構的作用；同時，不能片面強調政策性金融機構造成的不公平競爭、利潤化導向不等負面問題，更不能僅將此作為確定政策性金融改革路徑的主要因素與考量依據。
(三)中國政策性金融體系需要積極建設：合理發展、長期存在
政策性金融是需要長期存在的，發達市場經濟國家也存在比較強大且種類多樣化的政策性金融服務，并且在政策性金融改革浪潮中，仍然堅持專門政策性金融機構負責的政策性金融業務。
對于處在“戰略機遇期”的中國，政策性金融的存在，首先要滿足其在進出口、農業、中小企業等領域產生的政策性金融業務這一傳統需求目標；其次，在鎖定“全面小康”和“三步走”戰略目標的情況下，還要以政策性金融貫徹落實統籌兼顧的科學發展觀，大力促進經濟結構調整和發展方式轉變，落實趕超戰略。中國政策性金融改革的發展方向并非單一的商業化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融職能；恰恰相反，我們要通過政策性金融改革，進一步增強政策性金融體系的建設和發展，完成單純依靠商業性金融無法辦到的事情，促進經濟社會協調發展。同時，從發達國家的實踐看。由于社會資金配置的“市場失靈”現象將會長期存在，中國政策性金融的需求也具有長期性。在未來很長一段時間內，即使中國經濟得到快速發展，工業化、城鎮化、市場化水平進一步提高，但在農業、中小企業以及促進國內大型產品進出口等方面，中國仍然長期需要相應的政策性金融支持。
(四)需要提高政策性金融機構運作機制的市場化水平和風險管理水平
政策性金融機構的功能范文4
關鍵詞：農村;政策性金融;發展
1 農村政策性金融概述
農村政策性金融，是以政府發起、組織為前提，以國家信用為基礎，以配合、執行政府農業和農村產業政策、區
域發展政策為主要目的，不以盈利為主要目標，在農業及相關領域從事資金融通，支持、保護農業生產，促進農業、農村經濟發展和農民增收的一種特殊的金融活動和金融形式。農村政策性金融的服務對象不僅包括農(種植業)、林、牧、副、漁業，還包括農村的工業和第三產業，其市場主體主要是農戶(農民)、農村私營企業、合作經濟組織、鄉鎮企業、國營農場等等。農村政策性金融一般有三種形式：一是由政府組織成立的農村政策性金融機構為農業提供優惠貸款或發展資金；二是由政府部門確定使用方向，商業銀行或其他金融機構必須為農業提供的政策性貸款；三是商業銀行或其他金融機構的信貸分配政策受政府干預，不能自主地根據其資產負債情況進行信貸分配。
農村政策性金融的基本特征有以下幾點：一是經營方向的政策性。二是經營目標的非盈利性。三是經營范圍的界定性。四是資金運用的優惠性。農村政策性金融還為業務對象提供優惠條件的擔保，以改善借款人的融資條件和地位，鼓勵其它金融機構擴大農業貸款。
2 我國農村政策性金融的現狀分析
目前在我國承擔農村政策性金融業務的機構主要有農業發展銀行、農業銀行以及農村信用社。盡管我國農村政策性金融取得了重大進展，但我們必須看到當前的農村政策性金融體系非常不完善，政策金融缺位現象嚴重，這與統籌城鄉經濟社會發展，扎實推進社會主義新農村建設的要求是不相符的。具體來說主要表現在以下幾個方面：
（1）農村政策性金融規模小、業務萎縮，在支持農村經濟發展中的作用十分有限。近年來農村政策性金融業務總體上講規模比較小，政策性金融所發揮的作用不明顯，業務面比較窄，支持效果不佳。目前廣大農村農業產業化經營、農田水利設施建設、人畜引水工程、環境綜合治理等項目急需政策性資金支持。而對于這些項目，大部分政策性金融服務都未涉及到，部分已涉及的項目政策性貸款也在逐年減少。
（2）立法滯后，政策性金融無獨立的法律依據。國外政策性金融機構都有獨立的法律依據，它們在政府支持的產業方向和范圍內獨立決策和經營，是自主決策、自主經營、自擔風險的獨立法人。而我國恰恰相反，1994年農發行成立后，關于政策性銀行的立法卻一直沒有出臺，對政策性銀行經營范圍、運行規則、違規處罰等都沒有明確規定。這帶來明顯的負面效應：一是使政策性銀行的業務經營不規范；二是監管部門監管無法可依；三是制約政策性銀行職能發揮和自身發展。
（3）現有農村金融機構開辦政策性金融業務遇到較大困難。一是農業發展銀行自身生存與發展陷入困境難以承擔起農村政策性金融的重任。二是農業銀行商業性金融和政策性金融職能錯位，不能有效履行農村政策性金融的職能。三是農村信用社因開辦小額農貸造成部分經營虧損，承擔農村政策性金融職能陷入“兩難”境地。一方面是要深化農村信用社改革，成為真正的市場主體；另一方面要按照為“三農”服務的經營方向完善服務功能，進一步加大支農信貸役入。
（4）農村政策性金融與財政性資金功能分割，沒有形成整體合力。近年來中央明確了“多予、少取、放活”政策，提出“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，財政轉移支付逐年增大，但未與政策性金融資金配套使用，作用發揮十分有限。一是財政轉移支付支農資金通過多個途徑多個部門分散劃撥難以形成規模優勢。二是財政直補資金未能與農村信用社開辦的農戶小額信用貸款相結合，支農作用分散。
3 我國農村政策性金融的發展思路
（1）推進農村政策性金融立法進程。目前，在農村政策性金融方面應盡快出臺《社區再投資法》，規定任何金融機構只要吸收縣及縣以下農村存款，就應有一定比例必須用在其吸存業務所在社區的農業貸款上，如果不用，就退出存款市場；出臺《農村政策性金融條例》，包括政策性金融機構條例和章程，明確農發行的業務定位、服務領域、經營宗旨、經營原則、風險補償機制和有關部門對農發行的監管職責；頒布《農業保險法》，將一些關系國計民生、易受災害的品種、項目和行業確定為政策性險種、由政府對其提供保費補貼免稅支持。
（2）重構農村政策性金融體系。從現階段農村市場需求來看，單憑農業發展銀行現在的規模和實力，是無法滿足的，必須對現有農村政策性金融進行重構。重構農村政策性金融有兩種思路：一是繼續擴大農業發展銀行的規模和業務，使農業發展銀行成為農村市場舉足輕重的政策性金融機構，形成以農業發展銀行為主、其他政策性金融機構為輔的政策性金融體系；二是細化農村政策性金融業務范圍，按照不同業務范圍設立多種政策性金融機構，如設立區域扶貧銀行、住房儲蓄貸款銀行、農業項目銀行、政策性農業保險公司等專項政策性金融機構，與農業發展銀行、國家開發銀行等多家政策性金融機構并存，共同構成較為完善的政策性金融體系，拓展農村金融業務范圍和深度。
（3）政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間相對分工、適度競爭。需要明確的是，政策性金融機構是充當政府發展經濟、促進社會進步、以宏觀經濟管理為主要目標的金融機構，必須以從事政策性金融業務為主。政策性金融機構應該準確定位，準確界定政策性金融業務范圍，充分實現政策性金融與商業性金融分離。政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間要做好協調配合，在相對分工的基礎上允許適度競爭?，F階段，要轉變農村政策性金融的發展理念和經營模式，避免政策性金融與商業性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子來參加商業性競爭。在業務分配上，政策性金融必須立足于政策性業務和范圍，為實現經濟社會的特定目的，運用政府指令、財政直接補貼等方式，開展業務；在業務運作上，主要通過業務招投標方式保證政策性業務的公開公平和公正，力求政策性業務的透明，形成政策性金融機構與商業性金融機構之間、各政策性金融機構自身之間相對分工和適度競爭的局面，提高農村金融體系的運作效率。
政策性金融機構的功能范文5
論文關鍵詞：金融功能，金融體系，新農村
1問題提出
解決農村“三農”問題是每一屆政府施政的最大重點和難點。農村勞動力的轉移和農業的持續發展均需農村金融的支持(林毅夫，2003)。中國農村仍然是一個資金高度稀缺的經濟地域，農業是資金要素過度稀缺的產業，阻礙農村經濟發展的主要問題是資本高度稀缺(溫鐵軍，2001)。據統計，近年來通過金融渠道和郵政儲蓄渠道每年實現的農村資金凈流出總額約為4000億元左右(何廣文、歐陽海洪，2003)。農村資金的大量外流使農業和農村經濟發展受到嚴重制約（何廣文，2009）。缺乏合適有效的金融機構為農村和農民提供金融服務、無法滿足農村經濟主體的融資需求構成當前農村金融發展的困境，也是造成農民收入增長緩慢的主要原因之一。
國內外學者多從強化供給，完善體系等方面提出解決途徑，如閆先東、魏曉麗（2009）提出需強化金融機構政策性功能，同時深化信用社改革，積極培育民間信貸組織，允許和引導農民發展資金互助組織。王彬（2008）從農村合作金融功能異化角度提出合作金融形式的重構金融論文，提出通過強制性的農村信用社制度改革來滿足農村合作金融需求可行性不高，必須打破原有的農村合作金融體系，因地制宜地發展新型農村合作金融機構。目前關于中國農村金融體系構建的研究較少，大部分研究農村金融問題主要是著眼于金融總量、結構、制度等方面，而把農村金融體系作為農村經濟的一個子范疇，從金融功能的視角研究各種金融體系構建的還比較少，當前我國農村金融體系的弊端有哪些?如何構建創新型農村金融體系？對于這些問題本論文將進行進一步的深入研究和探討。
2 農村金融體系功能異化的現狀
本文就金融體系的設立對象及設立目的不同，把農村金融體系分為政府設立非營利性政策性金融體系；民間自發設立非盈利性合作性金融體系；盈利性商業性金融體系。
2.1農業政策性金融功能異化的現實問題
我國農業政策性金融目前的功能狀況，與農業政策性金融所應該具有的功能以及農業經濟發展的實際需要極不相稱，出現了“農業發展銀行難以支持農業發展”的現象。這是當前我國農業政策性金融功能的最大的缺陷。
目前農業發展銀行的籌資功能弱化，資金來源渠道單一，資金來源過度依賴于中央銀行再貸款，難以獲得足夠的資金，特別是無法獲得發放農業生產方面的中長期資金，不適應農業政策性金融長期發展的需要。1993年和1996年，農業銀行成為國有商業銀行后， 其涉農貸款余額占總貸款余額的比重更是逐年降低，其在農村金融市場上的重要地位大大弱化。
2.2商業性金融功能異化的現實問題
（1）對于商業銀行，一方面由于農村金融業務稀少單一，成本高收益低，各商業銀行出于經濟效益考慮不愿在農村投入資金。另一方面，商業銀行對農村資金的“倒吸”，使大量資金由農村流向城市。
（2）郵政儲蓄方面，國家《郵政體制改革方案》出臺以及郵政儲蓄小額存單質押貸款業務試點工作的開展之前，郵儲是“只存不貸”，使得大量農村存余資金大量集中于政府手中被用于其他行業而非農業。
（3）民間金融方面，由于其自身固有的缺陷，使得民間金融在一定程度上又不適應農村經濟的發展需要。民間金融大都追求資金的高時間價值，容易引發“高利貸”的出現金融論文，使得農村的融資成本高，農民承擔不起。追求自身利益的最大化，使得民間金融并不能很好地支持新農村建設。
（4）農業保險方面，我國的農業保險也有過長足的發展，但農業保險的發展嚴重滯后于農民對風險控制的需求和農村經濟的發展，表現為“三高三低”，即高風險、高虧損、高需求和低覆蓋率、低供給、低投保率。商業性保險機構的盈利性目標最終不堪承受高風險低回報的壓力，紛紛撤離農業保險市場。政策性農業保險則是保險基金規模較小，理賠及風險補償機制建立滯后，為農保險制度不盡完善。這些都是得使得農業生產沒有充足的保障，農業發展艱難。
2.3合作性金融功能異化的現實問題
農村信用合作社作為合作性金融已經失去了其合作的性質。當前我國大部分農村信用合作社轉型為農村銀行，實行商業化管理，致使大量資金外流，由于非農化傾向不斷加強，農戶間互助合作的性質不斷減弱。
民間資金互助合作社受參與人員的資金、信譽等方面的限制，成員規模及適用范圍局限性很大，實際運行中由于資金互助社的業務定位有問題，一些互助社也面臨著吸存難、內部管理混亂、合作性減弱、內部人控制初露苗頭以及外部環境制約發展等問題。
3 農村金融體系功能異化原因分析
政策性金融體系、商業性金融體系、合作性金融體系作為農村金融體系的主要構成并沒有發揮降低農業投資風險，提高農業資金有效配置的功能，究其原因主要在于農村金融投資風險收益不對稱、國家長期政策發展導向、農村金融機構自身服務方面的缺陷等方面。
4.1 農村金融投資風險收益不對稱
（1）農民信譽問題導致農村金融投資風險高。我國農民整體素質較低，一些農戶的和農村經濟組織信用觀念淡薄，加之金融機構沒有健全的?突信用體制，導致農村金融機構的不良資產巨大，金融機構出于自身利益的考慮，不愿涉足信用狀況不佳的農村市場，農村經濟的融資渠道進一步縮小?
（2）農業邊際收益低導致金融收益無法提高。農業較低的邊際收益使得金融產品的成本無法提高，在市場經濟條件下，伴隨著我國各大政策性銀行、商業性銀行的改制，各經濟主體均以追求經濟利潤為最終目標金融論文，依據比較利益來分配資源，使得農業自身積累的資金很大部分通過商業銀行、郵政儲蓄等渠道流向工業領域和城市，出現所謂的“抽水機效應”。
4.2 國家長期傾向的工業化政策
對于發展中國家而言，發展本國經濟、加快工業化進度是提升本國競爭力的核心。我國經濟發展很大一部分原因在于農業對工業給予的資金支持。計劃經濟體制下，國家動用一切力量來支持工業化進程，不斷壓擠農村剩余資金達到以農促工的目的。而在改革開放以后，國家仍可通過國有金融機構的資金調撥來增加其在工業領域內的投資。國家的這種長期政策性傾向造成了農村金融匱乏，資金支持嚴重不足的歷史烙印。
4.3農村金融機構自身服務方面的缺陷
農村金融機構在服務功能、管理機制、人員素質等方面遠落后于城市金融機構。農村金融機構受人才、交通、通訊、技術、資金等因素制約，其資金利用率低，金融服務產品單一，科技含量低，給客戶帶來諸多不便，使得農村經濟組織及農戶紛紛跑到商業銀行開立賬戶，流失了大量資金。
5 基于功能論的金融體系重構相關政策建議
只有通過體系重構來加強農業金融業務的利益性，同時通過擔保來降低農業風險才能提高金融機構對“三農”的服務力度，加快新農村建設的進程。以下從五個方面來分析：
5.1創新“銀銀”合作方式加強金融機構間功能整合
（1）創新貸款方式。根據農業政策性金融生產扶持功能的內在要求，借鑒國外政策性金融的先進經驗，考慮逐步實行農業政策性金融與商業銀行聯合貸款的辦法，即政策性銀行通過對投資項目發放基礎性貸款，使之符合商業銀行的貸款條件，誘導商業性金融的進入。
（2）創新擔保機制，動員商業銀行及其它社會資金流入。通過為農戶和中小企業貸款提供信用擔保，為商業金融、合作金融信貸資金投入農業和農村創造條件，促進農村信用體系建設，改善農村社會信用環境，從而以少量的資金動員和吸引更多的社會資金流入農業和農村。同時還可以考慮設立風險基金，鼓勵農村信用社等農村金融機構發放農戶貸款，共同促進農村經濟發展。
（3）創新貼現和轉貼現業務模式，促進農業政策性金融生產扶持功能充分發揮。一是對農業生產者和農業企業所持有的與農業政策性金融扶持對象相關的短票據進行貼現。二是對商業銀行或者其它金融機構所持有的上述票據進行轉貼現。三是商業銀行因向農業生產領域發放符合農業發展銀行信貸政策和條件的貸款而持有的票據進行貼現。
5.2創新“銀企”合作方式促進金融體系功能實現
（1）研究和利用好“市場需求—利益主體”互動聯系機制金融論文，通過“公司/協會+基地+農戶”等模式，促進“其他職能機構+農信社”合作模式的發展。以扶持龍頭企業為重點，積極開展商業性信貸業務，穩步推進農村城鎮化和重點基礎設施項目的建設，支持縣域中小企業和個體工商戶發展。
（2）在條件成熟的情況下，將部分金融業務通過外包形式給非金融企業，如將信貸營銷職能轉包給信貸經紀公司等，探索“銀企”間的金融合作方式。
5.3創新“銀政”合作方式保障金融體系功能運行
（1）利用地方政府擁有信息網絡等資源優勢，建立農村村民信用體系與信用評估，以期降低農村貸款風險。加強法律建設，加大對失信行為的打擊力度，大力加強信用教育，建立客戶信用檔案，完善誠信體系構建，促進農村金融環境的良性循環。
（2）加大對農村金融機構的扶持力度，通過完善合理的稅收優惠政策，鼓勵、引導商業銀行為農業和農村經濟提供金融服務。
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政策性金融機構的功能范文6
關鍵詞:農業 政策性貸款 市場化運作
所謂“政策金融”,目前還沒有統一的定義。很多研究者將政策金融定義為公共部門所從事的金融活動,還有人根據金融中介理論,認為政策金融應是指公共部門所從事的金融中介活動。日本學者小濱裕久、奧田英信等人在比較一般的意義上將政策金融定義為“為了實現產業政策等特定的政策目標而采取的金融手段”,也即為了培育特定的戰略性的產業,在利率、貸款期限、擔保條件等方面予以優惠,并有選擇地提供資金。政策金融并不僅僅是由政策性金融機構提供資金(即狹義的政策金融),商業性金融機構在政府的引導下為特定產業政策提供資金也包括在內(即廣義的政策金融)(小濱、奧田等,1994)?；谶@種觀點,我們認為農業政策性金融是一個內容涵蓋比較廣泛的概念,它不僅限于農業政策性銀行的貸款,還包括享受政府政策優惠、享受政府資助和擔保的商業性金融機構貸款。從目前我國農業政策性貸款的發放情況來看,農業發展銀行提供的農業政策性貸款由于業務范圍和業務規模狹小,已越來越難以滿足我國支農政策的需要。充分利用金融市場資源,拓展我國農業政策性貸款實現形式,提高我國農業政策性貸款的支農力度和效果,是當今農業政策性金融亟待解決的一個重大課題。
一、當前農業政策性貸款的運作現狀
目前,我國農業政策性貸款業務主要由農業發展銀行承辦。采取以政府主導的運作模式,即在政府或政府部門的支持和策劃下,以國家信用為基礎,通過政策性金融機構,按照規定的范圍、對象,用直接或間接的方法,向特定的群體發放貸款,并對貸款損失給予相應的財政補償。這種運作模式曾在增加農產品供給、穩定農產品價格、促進農業生產力提高等方面發揮了重要的保障和支撐作用。但隨著糧棉油市場化體制改革和農村經濟的快速發展,農業發展銀行政策性金融功能不斷弱化,難以滿足當前農業和農村經濟發展的需要。
1.信貸品種單一,與農村經濟的多元化需求不相適應。當前農村經濟發展對農業政策性貸款的需求逐步多元化,涵蓋了農村經濟發展生產、流通、居民生活、基礎設施建設的各個環節。然而從供給上看,我國目前的農業政策性貸款主要是農副產品收購貸款,貸款對象主要傾斜于流通環節,不能滿足農業發展的多元化需求。雖然農業發展銀行于2004年以后逐步開辦了農村基礎設施建設貸款、農業綜合開發貸款和農業生產資料貸款業務。但新開辦的農村基礎設施建設貸款支持的范圍僅限于農村路網、電網、水網、信息網建設、農村能源和環境設施建設;農業綜合開發貸款支持范圍限于農田水利基本建設和改造、農業生產基地開發與建設、農業生態環境建設、農業技術服務體系和農村流通體系建設。
2.信貸方向偏離,與農村經濟的需求重點不相適應。從各國農業政策性資金運用規律來看,發展中國家農業政策性金融的支農業務重點多偏重于農業產前和產中領域,只有當經濟發展到一定階段后,才逐漸將其資金運用向流通領域轉移。然而在我國1998年農業發展銀行業務調整之后,目前在農業發展銀行的信貸資產中,除了極少量用于簡易建倉等小型基本建設外,其余均投向糧棉油流通環節。從糧棉油收購資金流程中可以看出,以收購貸款的注入形成的糧棉油商品物資運動,其本身并沒有體現農民與農業發展銀行之間的任何債權和債務關系,只是以間接的資金再循環方式作用于農業再生產過程,使得政策支農貸款實際上脫離了農村系統的資金運動。因而,當前農業政策性貸款的信貸支農功能在很大程度上被淡化了。
3.信貸效率低下,與農村經濟可持續發展不相適應。當前農村經濟發展對資金需求具有長期性特征。但農業政策性信貸供給效率不高,不能滿足農村經濟可持續發展的需要。一方面,表現為信貸質量不高。政策性貸款不良貸款占比明顯高于商業性金融機構和合作性金融機構。貸款大都缺乏相應的庫存商品物質保證或被不合理占用。另一方面,表現為信貸資金使用效率低下。從期限上劃分,農發行現有的糧棉油收購貸款應當屬于短期性資產,按農發行現行辦理貸款的有關規定,糧棉油收購、調銷、儲備貸款的期限都不得超過1年。但在實際運營中,由于糧棉企業受收購商品供過于求、銷售困難等情況的制約,致使貸款一再展期,形成了短期貸款被企業長期占用,使用效率低下。
二、農業政策性貸款市場化運作的模式選擇
農業政策性貸款運中面臨的各種困境,歸根結底是由于當前農業政策性貸款運作模式的過于僵化。改變當前政策性貸款運作模式,實現農業政策性貸款的市場化運作,是當前農業政策性金融改革的必然趨勢。
(一)轉變農業發展銀行經營管理模式,實現農業政策性貸款的市場化運作。一是農業發展銀行資金來源的市場化。除財政每年在預算中專門安排相應數量的資金補充農業政策銀行資本金外,農業發展銀行可以通過市場化的手段拓展資金來源:如國家對農發行實行優惠稅收政策,通過免征農發行的所得稅、提高稅前風險撥備比例等稅收激勵措施擴大其資本金來源;考慮發行股票由中央財政或有關商業銀行和地方政府定向購買參股,增加其資本資來源;制定有關法規,適當拓展農發行吸收存款的范圍,拓展農發行參與同業拆借市場的范圍,擴大資金來源渠道。二是農業發展銀行資金使用的市場化。首行,作為政策性銀行,農業發展銀行要利用市場化手段拓展政策性業務。深化對政策性業務的理解,不能只局限于原有的農業政策性業務范圍,可將政策性貸款項目分為純政策性貸款項目和準政策性貸款項目和地方政策性貸款項目,可以對這些不同的項目采取不同的信貸支持政策。其次,適應市場化運作和可持續發展需要,拓展商業性業務。當前在繼續做好糧食收儲業務,確保國家糧食安全的基礎上,重點可放在支持農業和農村基礎設施建設、農村公共事業、農村綜合開發、農業生產資料、農業小企業、農業科技創新和轉化、開展扶貧開發以及農產品流通加工等方面,可考慮開辦農業保險和貸款擔保等保障性業務。
(二)通過特定操作或政策組合,推動商業性金融與政策性金融業務的結合。在現有金融機構的基礎上,通過不同機構之間的政策搭配來實現農業政策性金融功能。其實所謂的組合搭配,主要是指宏觀和微觀上的搭配,即宏觀上為實現一定的政策目的或戰略目標,但在微觀運作上仍然發揮市場機制的基礎作用。在這個過程中,發揮宏觀指導作用的主要是政府及財政部、中央銀行等政府部門,而微觀行為主體就是一般的商業性機構。例如對于中小企業的發展,宏觀政策上可以規定各商業性金融機構必須有一定的比例的資金是貸放給中小企業的,至于貸放給哪一家中小企業,則是在市場機制作用下由商業性金融機構進行自主的理性選擇。具體來說,可以規定任何商業銀行必須把自己貸款的40%貸放給中小企業,超過這個比例的由政府財政給予補貼或獎勵,達不到該比例必須交納罰款或接受其他的懲罰措施(包括在后續時間規定更高的比例)。這就有效地發揮了政策金融的補充和引導功能,市場機制不能完成的,在政策的引導下可以得到有效補充。其實這里并不需要一定由政府來承擔政策性金融活動的損失,政府只是給出方向并做好相應的配套措施和制度建設,那么一方面可以保證有發展潛力的中小企業得到足夠資金支持,另一方面可以促使各商業性金融機構去選擇更有發展前途的中小企業。
三、推動農業政策貸款市場化運作的政策措施
農業政策貸款市場化運作的核心在于利用市場機制去自發實現政策性金融目的。在當前農村信貸產品單一、市場化手段較少的情況,通過適當的政策引導,促進農村金融機構加大信貸創新力度,推動農村金融市場機制的建立,是當前農業政策性貸款市場化運作模式得以確立的關鍵。
(一)建立農村資金回流強制機制,增強拓展農業政策性貸款業務的壓力。以法律的形式規定縣域商業銀行必須將存款的一定比例投放到當地,可將縣域經濟按照發展的水平和質量劃分為ABC三類,確定不同類別縣域的最低存貸比例。運用經濟手段,同時輔之以必要的行政手段,對未達到存貸比例的縣域金融機構實行繳存特種存款,提高準備金率、提高營業稅等懲戒措施,對達到最低存貸比例的金融機構實行相應的激勵手段。建立國家農業投融資委員會,強化支農資金管理。建議成立國家級農業投融資委員會,將國務院各涉農部門的農業項目財政資金以及各級政府的財政支農資金,農發行、開發銀行、農行、農信社以及其他各商業銀行的支農信貸資金統一歸集到該委員會統籌管理,確保各項支農資金及時足額到位,提高使用效率。通過建立農村資金回流與穩定機制,倒逼農村金融機構不斷拓展農業政策貸款業務。
(二)充分發揮政策杠桿作用,增強拓展農業政策性貸款業務的動力。對農村金融機構繼續實行差別存款準備金制度,并在再貸款、再貼現等方面結合支農貢獻給予優惠政策。建立科學的縣域金融機構的分類監管制度,建立一套因地制宜、因行制宜的縣域銀行監管考評體系和指標,適當放松對中小農村金融機構存貸比例的最高限制,放松對農村信貸創新產品的管制,對農村信貸服務開展較好的機構在機構設置、并購、業務范圍、監管費用減免等方面給予支持。對支農信貸投入力度大、信貸產品創新多的農村金融機構給予部分稅收的減免。
(三)建立風險補償與分散機制,激發拓展農業政策性貸款業務的潛力。盡快建立政府農業信貸風險基金,發揮對農業經濟的補償作用,對出現因大面積自然災害等引起的農村信貸風險的金融機構直接給予一定補償。加快農業保險制度建設,建立農業風險分散機制,完善政策性農業保險機構職能,鼓勵商業性保險機構開發農業保險業務,建立銀行與保險業在農村金融中的協作機制。健全農村各類信用擔保體系,面向農戶和農村中小企業設立農業擔保機構,發展農村互助擔保組織,建立擔?；?鼓勵各類信用擔保機構進行金融創新,積極拓展農村擔保業務。
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