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社區網格化存在問題范文1
關鍵詞：消防安全網格；無縫化管理系統；可行性分析
1 基本情況
筆者選取了三亞市月川社區進行了“三亞市消防安全信息管理服務平臺”技術驗證試點、小規模應用試點等工作。項目投入使用后，消防督導員的日常的消防監督檢查能力和頻次明顯提升。小商鋪、小賓館等“六小”場所存在的火災隱患的數量從最初的50%下降到不足3%，有效提升了社區消防安全水平，現對該項目對于提高社區消防安全網格化管理水平的可行性進行分析。
2 無縫化管理系統功能分析
2.1 無縫化系統將管理指標量化；搭建實時數據采集平臺，依托動態的、真實的、實時有效的數據，為實現無縫化管理提供基礎；利用網絡技術搭建移動監督執法平臺，解決專職人員警力不足、督導執法滯后問題；利用網上辦公系統，建立互動式管理模式，使管理效果一目了然，責任明確。
2.2 總的來說就是實現管理模式創新：“改變人盯人的粗放管理方式，從而打造牢固、可靠的社會消防安全防火墻?！?/p>
2.2.1 采用網站工作模式搭建“三亞市消防信息管理服務平臺”。平臺為消防、派出所、社區（村委會）等監管單位設置固定的賬號，平臺自動將采集到的數據按網格劃分建立檔案，統計分類，方便管理者和消防督導員查找消防隱患、交換數據信息使用。
2.2.2 根據消防安全網格化管理要求，針對九小場所的消防安全管理規定，為所有中小網格的檢測點安裝RFID電子標簽，建立電子標簽數據庫，為每一個電子標簽設置專門的檢查項和檢查周期，規范消防督導員的工作標準。通過安裝電子標簽可以摸清網格內消防設施和檢查項的底數，為各網格量化消防督導員的工作提供方便。
2.2.3 為每個消防督導員配發消防督導巡檢裝置，該裝置能自動與“三亞市消防信息管理服務平臺”聯網，實時將督導及檢查結果發送至“三亞市消防信息管理服務平臺”。該裝置中安裝有針對九小場所的消防檢查軟件，制定有規范的檢查流程，可以規范消防督導員的工作行為，最大限度的減少漏檢、漏判。由于配發了巡檢工具，可以方便的檢查巡視工作的落實情況。
2.2.4 對消防督導員工作量化，建立考評機制。獎罰分明，有利于提高消防督導員的工作積極性，把消防安全網格掛管理落到實處。
2.2.5 所有檢查結果采用GIS和圖表兩種方式顯示，方便相關人員查看和檢索。其中，正常標為綠色、漏檢標為黃色、隱患標為紅色，使查看者一目了然，提高工作效率。派出所通過定期查看轄區圖表就可以直觀的了解轄區消防隱患，方便及時督導和處理，可以解決監督執法滯后的問題。同時把消防督導員發現消防隱患的能力與派出所的執法能力相結合，可以最大限度發揮有限警力的作用，同時把社區消防安全網格化管理落到了實處。
2.2.6 由于建立了網絡辦公環境，消防部門對于轄區消防隱患的種類可以做到一目了然，方便有針對性的開展專項整治。通過網絡抽查、曝光臺、文件傳送系統等功能可以方便的開展消防安全宣傳教育活動，及時檢查教育效果。消防主管部門還可以有針對性的把消防安全常識、法律法規等投放到平臺相關欄目，方便基層使用學習。
3 該系統顯著特點分析
3.1 系統配置的巡檢終端設置檢查軟件，明確檢查場所的
內容和部位，并需要拍照上傳比對，方便消防督導員日常消防檢查。
3.2 系統給每個場所單位檢測點安裝RFID電子標簽，建立電子標簽數據庫，體現了網格化的底數。
3.3 系統通過標簽掃描以及拍照上傳，解決檢查造假、走馬觀花的問題。
3.4 系統設置了隱患分析模塊，便于直觀了解轄區火災隱患分布情況。
4 該系統有效解決當前消防網格化管理中存在問題
4.1 消防督導員的日常檢查工作落不到實處。為了開展消防安全網格化管理，各級網格均聘用了數量不一的消防安全督導員。由于社區工作任務繁雜，消防督導員工作又沒有進行量化，也沒有建立嚴格的檢查制度，致使督導員的工作結果無法核查，造成工作流于形式。消防督導的工作很多還停留在應付檢查的紙面上。部分消防督導員責任心不強，實行走馬觀花式的排查，只做到統計登記，而不深入小場所開展徹底隱患排查； 有些消防督導員對偏遠小鄉村走一遍即止，不再進行“回頭看”，人走后隱患依然存在； 有些消防督導員個人業務素質不強，檢查發現隱患的能力水平不夠，導致場所檢查了一遍又一遍，火患仍然存在。
4.2 社區居委會與派出所、消防部門的工作不能有效對接和整合。在網格化管理工作中，社區居委會擔負著“九小場所”的排查，與派出所的消防監督管轄單位一致，但是由于沒有一個有效的管理系統，社區居委會與派出所的消防工作無法進行有效的對接和整合，導致消防督導員發現的火災隱患和消防安全違法行為不能及時上報派出所，火災隱患和消防安全違法行為不能及時消除。
4.3 消防網格化管理信息不通、管理不暢。由于沒有實時數據的采集和統計，消防監督員、派出所民警等消防安全管理者陷入文山之中，要想從大量的報表中及時發現問題費時費力，容易發生“時過金欠”的現象。
4.4 消防督導員開展消防監督檢查質量不高。盡管消防督導員一般具有相關知識，且有經過一定的專業培訓，但是在實際工作中受情緒、責任心、僥幸心理影響督導工作質量千差萬別，存在面對同樣的消防隱患督導的結論完全相反的現象。給社區消防安全管理帶來極大隱患，嚴重影響了消防安全網格化建設的工作質量。
4.5 社區消防監督檢查基礎工作不牢固。由于沒有動態實時數據作支撐，要想從根本上實現決策科學化、管理精細化、覆蓋無死角，由于沒有建立有效的監督檢查網絡系統，以現有的專業力量根本無法實現。
5 結語
目前，我省各地網格化工作均采取信息化系統用于輔助管理，如海口市采用“社區服務信息化系統”，儋州市采用了“社區消防監督管理”系統。在三亞各社區推廣社區消防安全網格無縫化管理系統，能有效增強三亞消防安全網格化管理工作，進一步提高社區消防安全網格化管理水平和火災防控能力。
社區網格化存在問題范文2
（一）社區管理需求的增長
自2005年至2013年，安徽省人口城鎮化率已經達到了47.86%,將近一半的人口實現了城鎮化，年平均增長率達到0.044%，如表1所示。隨著戶籍制度的進一步放開和城市人口的增加，居民生活區域———社區的數量也必然增加，對社區管理的需求也相應增加，而社區信息化則是應對這一需求的有效手段，無論是原有的社區還是城市化進程中新建立的社區都傾向于接受對社區的信息化改造。從社區治理效率上來講，信息化之前的社區由于需要承接大量上級政府的行政事務，缺乏對社區服務與自治的引導，導致社區治理缺乏人文關懷，治理效率偏低，再者政府與居民之間信息的不對稱也妨礙了政府透明度目標的實現。社區信息化建立以后，眾多信息平臺的建立方便了居民對政策信息的查詢、了解，提升了政府的透明度，由電子政務、電子商務等信息化系統的應用帶來的效率紅利也使得更多的資源能夠下沉到社區服務與自治中去，從而帶來社區管理效率的提升。
（二）提升治理水平
首先是從管理走向服務的治理方式的轉變。新公共服務理論認為，政府的職能是服務而不是掌舵；十八屆三中全會也強調轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，建設服務型政府。社區信息化通過將向上承接行政職能的電子政務和以服務社會為目的的社區信息平臺融為一體而后加以流程再造的方式，使得社區事務辦理流程化，方便居民的同時提升了基層行政效能，而行政效能的提升使得社區能把更多的精力放在為居民提供服務上。其次，從被管理到自我管理的轉變，社區信息化注重居民的自我管理與自我服務，如黃山市通過完善金融社?？ㄔ谏鐓^的使用環境，以及對居民應用信息化能力的培訓，讓社區居民通過終端查詢自己的社保信息以及辦理相關業務。再者，社區信息化也有力地提升了社區管理的治理水平與治理能力，尤其體現在社區治安上，社區警務通過采集“人、地、物、事、組織”等的基本信息，建成網格化信息平臺，并通過信息的動態更新實時掌控社區的基本情況，使得破案率大幅度提升，社區信息渠道的暢通還使得社區能夠建立矛盾基層化解機制，通過將居民之間的矛盾化解在基層、消融在基層，形成危機管理的有效手段。
（三）政府購買服務助推經濟增長
社區信息化是應用現代通信技術ICT，尤其是互聯網技術，構筑社區政務、社區管理、社區服務、小區及家庭生活等各個方面的信息技術應用平臺和通道，并與現實社區系統有機地聯系起來，使與社區有關的各個成員在溝通信息時更加充分有效地開發、共享和利用社區信息資源。[1]1-3社區信息化是信息技術在社區層面的應用，因此必然離不開信息技術的支持，無論從財政支持還是總體規劃上看，政府都是當前社區信息化建設的主導者，但由于實踐中政府缺乏信息技術以及信息人才的局限性使得政府在信息化建設過程中必須與企業合作，這就無形中使得政府成為企業的顧客，政府通過購買服務與企業合作推動社區信息化建設產業化，以此來帶動經濟增長與就業。
二、社區信息化建設的問題分析
社區信息化的建設是一項系統工程，需要各方面的支持。長久有效的財政支持、高效率的信息采集與共享機制、充足的人力資源保障以及配套實施的社區綜合管理體制改革都是信息化建設順利進行的保證。安徽省在社區信息化的建設中取得了一定的成效，同時也積累了一些經驗與教訓，對其建設過程中存在問題的研究不僅能幫助我們更好地理解信息化建設，同時還能獲取一些借鑒性意義。
（一）頂層設計不足
首先，在思想認識上，各信息化的主體，包括政府、企業和居民，對社區信息化建設的重要性認識不一，有的甚至阻撓信息化的建設工作，給具體建設工作增添了阻力；其次，權力配置不夠清晰，體現在社區信息化建設主體上，建設主體應該全權負責信息化建設并且承擔信息化建設的責任，但是由于各種原因，信息化建設的主體并不明朗，從安徽省來看，各地的建設主體分別有綜合治理委員會、經濟與信息化委員會、民政局、國有資產管理委員會。建設主體不一不僅帶來建設風格差異而且也不利于后期的行政問責；再者，由于各地經濟社會發展水平不一，要做到公平地實現各市、各社區的信息化建設，首先就要在資源分配上做到公允、公正，目前來看，政府對于各地區信息化建設的財力與物力分配，并沒有一個統一的規范文件，這就有可能導致信息化建設各地區良莠不齊的格局，進一步加劇了各地區經濟社會發展水平的差異。
（二）財政支持機制不夠完善
科學的財政體制是國家治理的基石，長效的財力支持是社區信息化建設與有效運作的保障，目前安徽省的社區信息化建設投入幾乎是由政府包辦，資金主要來自省市以及區的統籌供給。但是社區信息化建設的真正意義在于它的持續性運作，讓建設的成果真正惠及全社區的居民，其運作資本不能單靠財政的轉移支付，依照國外來看，雖然在建設初期主要由政府出資進行倡導并支持，但建成以后的運作主要靠企業與社區力量的參與。目前，國內的社區信息化在運行上還缺乏企業與社區力量的參與，急需改善。
（三）信息難以共享
信息不能共享，也就失去了信息的價值，完善的信息采集與共享機制是社區信息化建設的有效保障。社區信息化一般的做法是建立一個以大數據為基礎的社區網格化管理信息平臺，它是采用城市網格化管理理念，劃分社區網格單元，通過信息技術應用，實現對社區“人、地、物、事”等要素的精細化、主動式管理。如圖1所示，阻礙信息共享的因素來自于各個方面，但各單位應用系統相互獨立，自成體系，不同的系統開發技術、接口標準、兼容度都不一致，阻礙了信息的采集與共享。省市之間，部門之間的條條框框是導致信息不能共享的另一重要因素，特別是涉及到企業辦事項的工商、稅務、國土、人口、計生等部門的信息庫都集中在省里，導致省市之間信息共享不足，有的縣區、部門甚至提出構建自己的信息中心，這又將加劇信息共享的難度。另外，信息安全與信息法治環境的缺乏也是信息缺乏共享的原因，各部門出于自身利益的考慮，擔心公開信息會給自己帶來不必要的損失或責任，不愿意主動公開信息。社區數據中心的建立要求收集到每一住戶每一個人的生活狀況，身份特征以及社區的人員流動、甚至是社會關系等狀況，對個人隱私來說帶來很大的挑戰。
（四）人力資源結構性短缺
社區信息化的運作不僅需要資金上的支持而且需要人力資源的配套，社區信息化產生了對信息技術人才及社區管理服務人才的極大需求，但是原有社區人力資源在數量上和結構上均與社區的需求相矛盾。社區工作人員的來源主要有兩條渠道，一是撤銷街道辦過后部分人員下沉到社區，如安徽黃山市、銅陵市的做法；二是原兩委成員到社區兼職，如宿州市由兩委成員兼任網格員的做法。雖然這在一定程度上節省了人力資源的成本，但由于原有管理人員缺乏信息化的意識、能力以及從管理轉變為服務的意識，難以做好社區信息化工作，導致人力冗余而無所用的結構性困境。另一方面，由于社區并不是以營利為目的且又從屬于基層的緣故，導致社區工作人員普遍工資不高，福利短缺，省市政府每年招錄到社區工作的大學生，只是把社區當作進一步晉升的跳板，很多人在工作一定年限后，就會通過報考公務員、研究生、進企業的方式離開工作崗位，人才流失使得社區信息化建設的基礎設施成為擺設。
（五）行政任務擠占社區自治空間
朱健剛認為，我國改革開放三十年來，基層已逐漸形成政社分離的趨勢，他認為：“社區自組織的蓬勃發展以及基層社區中公民行動主體的積極參與構成了當代基層社會政社分離的趨勢,但是基層行政體制還尚未有完善的制度來應對這一趨勢[2]39-42”?？梢娀鶎拥恼绶蛛x進程并不是一帆風順，其中政府行政職能的行使嚴重依賴社區的現狀便是當前阻礙社區自治的一大詬病，由于社區資源的有限性，社區自治的空間也是有限的，國家行政權力的滲透必然擠占社區自治的空間，如圖2所示。社區信息化在兩個方面增加了社區自治的空間，一是信息化帶來了行政效能的提升；二是信息化帶來組織結構形式從垂直性到扁平化的變遷，這就使得區里的資源可以直接下放到社區，為社區自治空間的培育提供了物質保障。但是，以上兩者的實現依賴于社區職能的科學合理定位，即社區行政任務與自我管理應嚴格劃分，行政任務不可占用社區的資源與人力，如此社區才能致力于自治。目前，安徽省各地對街道和社區的職能尚缺乏合理科學劃分，社區工作任務過于繁重，許多部門為圖自我方便，將大部分工作下放社區，極大地占用了社區的人力與物力，使得社區角色錯位，無暇開展自治活動。
（六）體制改革滯后
何穎在其對政府職能轉變原因的分析中指出：“經濟發展和科技進步是政府職能發展變化的主要原因[3]327”。社區的信息化要求社區管理體制變革范圍和程度要與社區的信息化建設相匹配。信息化是推進社區治理能力和治理體系現代化的重要手段，但若沒有社區管理體制變革的配套實施，信息化便只能體現工具性價值，而不能展現其以人為本的自我服務與自我治理的公共價值。就安徽省信息化建設情況來看，如何處理街道與社區的關系，如何解決8小時之外的居民服務需求，部門間相互扯皮、推諉如何解決，干部懶政、惰政等這些行政缺位、越位、錯位問題，都急需創新社區管理體制來解決。安徽省各地大多把社區信息化建設的重點放在數據中心建設以及信息化平臺搭建上，對于社區管理體制的配套改革尚缺乏足夠的認識。
三、對安徽省社區信息化建設的政策建議
綜上所述，安徽省社區信息化建設雖取得了重大成就，但也存在諸多問題與困境。社區信息化是一項系統工程，為此需從頂層設計做起，統籌推進完善與社區信息化建設相關的各項工作，為此提出以下建議。
（一）完善頂層設計
社區信息化的運作是一個由財政支持機制、人力資源保障機制、信息采集共享機制以及后期的績效評估共同組成的一個協作系統，只有系統的各要素相互合作，相輔相成，才能形成社區信息化的合力。因此，頂層設計至關重要。如圖3所示，政府應以頂層設計環節為契機，統籌好與信息化建設有關的資金、人才、信息共享、體制創新等方面的工作。具體來看，在信息化建設的初期，應加強信息化建設的宣傳力度，統一意見，消除觀念上的障礙。全省應做好統一規劃，確定好各部門的權責體系，確定好信息化建設的主體及其承擔的責任，在權力配置、人力配置以及資金配給上做好統一安排。另外，資源的分配要做到公平、公正，實現全省均衡發展。針對落后地區，政府應該給予更多的資金支持與資源配置，縮小地區之間的發展差距，讓信息化建設的成果公平地惠及到每一個人。
（二）充分調動多主體資源
社區是一個蘊含無限商機的地方，尤其是家政服務這一塊。社區信息化產業鏈非常豐富，對于軟件開發商、設備供應商、服務提供商、系統開發單位以及系統建設與運營單位等主體來說，社區信息化建設都是一次機遇。孫宇、王金祥從三維視角透析社區信息化建設，認為“政府組織是社區公共服務信息化的主導者,企業組織是社區商業服務信息化的提供商,自治組織是社區自治服務信息化的生力軍。公共服務、商業服務和自治服務的信息化構成社區信息化建設的三大支柱”[4]58-60。因此，安徽省信息化建設，完全可以采取政府搭臺、企業運作的方式，通過系統招標、服務外包等方式引入企業的競爭機制，只要企業能夠提供的就交予企業來運作，這樣不僅可以提升效率，同時也減輕了政府的負擔。社會組織是指政府之外的公益性的非營利組織實體，具有非營利性、非政府性、自治性等特征，其基本特性決定了其可以彌補政府與企業的缺陷，據統計，安徽省青年社會組織共有337個，其中就有260多個青年組織活躍在社區，極大地促進了社區服務與管理水平的提升。社會組織在城市治理中的作用已經被理論與實踐證明，在社區信息化建設中，應通過建立準入機制，鼓勵企業進入市場化運作或者引導除政府企業之外的第三方組織等社會力量來興辦諸如社區教育、養老、休閑、娛樂、日常管理等服務，充分發揮社會組織特別是大學生志愿者組織的功效，減輕信息化建設的負擔，以此來保證社區信息化的長久運作。
（三）依托法律破除信息共享障礙
信息共享不足究其原因主要是觀念和體制上的障礙，居民擔心公開信息對自己不安全，不愿配合信息的采集，政府部門條塊分割嚴重，擔心給本部門帶來不必要的麻煩，而又沒有外部的硬性制約，自然不愿意公開自己的信息。通過加強立法與執法，對上下級部門與同級部門間的信息共享實行硬性約束，對公開信息和非公開信息進行法律上的界定，保障公民的合法隱私權，另外還要加強信息化建設的宣傳，減輕部門與居民對于信息公開的心理負擔。建立一套科學合理的信息共享機制，使信息共享得以規范化運作則是當前的主要目標，可以逐步借鑒推廣實施效果好的地區的做法，比如蕪湖市通過在省轄市建一個綜合數據中心，搭建一個信息化平臺，然后各部門、各縣、各鄉鎮、各鄉村配套建設自己的平臺來共享省轄市的數據，這種做法不僅避免了“信息孤島”現象的形成，而且避免了下級各單位的重復建設。
（四）加大引進人才力度
解決好此類問題可以從以下幾個方面入手，一是通過公開招聘，引進信息化專業人才。建立健全社區工作者的薪酬制度，逐步提高社區工作者的工資福利待遇，將人力資源保障機制納入財政預算，吸引專業人才的加盟。二是加強對原有社區工作人員的培訓，增強他們的信息應用能力。三是要加強對社區公益性組織與社區志愿者的培育，如黃山市通過降低門檻，實施備案制度、提供服務場所的方式積極鼓勵社區組織到社區開展活動，宿州市通過建立志愿者服務工作站，吸引大批志愿者投入到對社區弱勢群體的照顧以及信息采集工作中等，這樣既培育了社區組織的自治能力，而且為社區輸入了大量的人力資源，極大地助推了社區的信息化建設。最后要合理劃分網格，再造政府工作流程，提高辦事效率，避免人浮于事。
（五）協調社區行政與自治
在政府職能轉型的大背景下，社區自治并不是對政府的排斥，兩者之間應是新型合作關系而不是對立關系，社區行政與社區自治應該相互協作，相互促進。我國目前政府職能轉型不能跟上社區自治的步伐依然是長期的階段性特征，政府行政對社區依然有一定的依賴性，完全撇開政府行政，單純搞社區自治還不太現實，因此當前應當明確疏堵結合的主導思想，對于政府管不過來、需要社區協助的行政事務，比如對社區花草樹木、基礎設施的養護、協助城管、環衛部門對社區環境衛生的管理等，可以交予社區社會組織或居民幫助施行，這樣不僅可以減輕政府行政負擔，還可以間接培養社會組織與居民的自治能力。另外，過多的行政任務必然會損害社區的自治，需要建立并且嚴格執行社區行政工作準入制度，嚴禁政府部門的隨意攤派。
（六）配套創制新型社區管理體制
社區網格化存在問題范文3
一、湘潭市流動人口基本特征
（一）以長株潭地區人口居多，且集中居住于“城中村”地區
湘潭市全市轄2區2市1縣（圖1），面積5005.8平方公里，人均國內生產總值居湖南省第二位。2000年本省其他縣（市）區外來人口83943人，到2010年全市凈增外來人口79996人[6]。截止2012年底，湘潭市全市常住人口為278.1萬人，其中戶籍人口為249.5萬人，以半年為居住期限，湘潭市流動人口28.6萬人，占常住總人口比重的10.28%，市區人口105.33萬人，其中城鎮人口93.35萬人，外來人口超過40萬[7]。在調查中發現，湘潭市流動人口絕大部分來自于長株潭地區，綜合考慮經濟成本等因素，流動人口主要集中在“城中村”地區。
（二）性別結構青年多，以男性為主，初中學歷比重大
調查中發現，湘潭市流動人口性別比例中，男性比例略高于女性比例，男性比例為50.98%，女性比例為49.02%（圖2）。近年來，各類工業園區的設立，吸引了大量的流動人口，尤其是男性人口的增加，主要從事工廠流水線工作或者是一些技術性工作，基本以青壯年為主。年齡集中在18～35歲之間的比例占總流動人口的58%，學歷以初中為主，比例為68%（圖3），由此可見，在工業化進程加快的今天，流動人口有限的文化知識教育水平僅僅只能從事工業初始化階段的勞動密集型產業。
（三）從事職業與收入密切相關，消費能力低
湘潭市流動人口在所從事的職業中，以個體經商或休閑娛樂業所占比重最大，為26%；以賓館服務員業和種養殖業所占比重相對較低，分別為8%和3.5%（圖4）。從他們的工資水平來看，基本上每月工資維持在1500～3000元左右，占61.5%。獲得6000元以上高薪和工資水平低于1500元的人較少，均占5.5%（圖5）。當然，收入的高低與工作努力程度、工作經歷和技術技能、個人自身素質等因素也密切相關；一般情況下，受教育程度高低與勞動技能的高低呈正比，與收入高低也成正比，高學歷的流動人口月收入通常比低學歷的高。在收入消費中，用于房租費用和餐飲費用的比例較高，分別占總費用的70.5%和19.5%（圖6），表明湘潭市流動人口的恩格爾指數水平較低，流動人口的日常生活消費水平的能力有待提高。經濟收入水平低下容易造成流動人口消費能力不足、社會融入度低，工作變動頻率高，不利于流入地地區經濟社會建設的發展。
（四）工作性質簡單、居住方式單一，整體生活質量有待提高
流動人口在自身各種行為空間的關系處理方面大致遵循著“以工定居”、“以工定購”和“以工定娛”的邏輯。工作獲取途徑十分依賴原有社會資本，以血緣、鄉緣、地緣的鄉土社會資本在流動人口找工作的過程中占據重要地位?！凹影嗑涂梢垣@得更多的薪酬”，迫于經濟的原因他們長期處于加班過度勞累狀態。居住方式上主要還是以租房為主，從抽樣調查的200份樣本中，可以看出，85%以上的流動人口現階段都不具有購買住房的能力。出于經濟條件、交通條件、生活習慣等方面的考慮，“城中村”是外來人口的首選之地。
（五）業余生活方式單調、社會福利保障匱乏
調查發現：70％流動人口以看電視、與人閑聊打牌、作為自己的業余生活的消遣方式（圖7）。業余生活方式的局限性使流動人口獲得信息的渠道、途徑也比較單一。調查顯示，85％信息是借助于電視獲得的；6.5％靠互聯網獲?。?.5％信息通過與朋友聊天了解。社會心理行為仍然遵循著農耕文明的血緣和地緣的社會交往法則，交往主體以親戚朋友為主。由于流動人口規模較大，流動性強，目前，湘潭市政府對涉及流動人口社會保障方面的具體政策和文件較少，因此，湘潭市流動人口享受到的社會福利保障很少，調查中顯示，有70.5％的人沒有享受社會保障（圖8），其他各種社會保障也相對較少。
二、湘潭市流動人口社會管理的現狀
（一）流動人口管理體制機制逐步形成
為進一步做好湘潭市流動人口社會管理工作，湘潭市政府堅持“公平對待、優化服務”的原則，在全市形成“政府主導、多方配合”的工作模式[8]。為全面加強湘潭市流動人口和出租房屋管理服務工作，政府出臺相關規定，具體界定了各部門職責（表1）；相繼出臺了《湘潭市加強外來人口管理的若干規定》、《人口與出入境管理辦法》、《流動人口計劃生育工作條例》等相關政策文件；流動人口管理按流入人口與戶籍人口同等管理和服務要求，不斷提高服務水平[9]。
（二）流動人口社會管理方式和實施情況
湘潭市流動人口的管理方式為以“居住證”模式和“綜合治理”模式并存的方式，其主要特點即是以公安部門為主，其他民政、工商、計生、社保等各部門相互協調配合[9]。從湘潭市各職能表格可以看出，涉及流動人口社會管理的政府部門有10個，相關的職能部門也出臺了一些便民利民措施，但在全市尚未形成一個完善的服務管理制度體系。從實地調查情況來看，各職能部門也沒有很好地實施政府出臺的關于流動人口服務管理的相關規定，對流動人口的管理側重于文件的上傳下達；以“踢皮球”形式處理流動人口存在的問題，部門聯絡機制不健全，服務意識淡薄，政府政治色彩濃重。
三、湘潭市流動人口社會管理創新中存在的問題及主要成因
（一）湘潭市流動人口社會管理中存在的問題
.管理難度大、違法犯罪現象增加。據湘潭市公安局統計，湘潭市流動人口犯罪以“兩搶一盜、非法傳銷、吸毒違法”等違法犯罪行為主，犯罪率達到40％以上[10]。大部分流動人口在經濟利益、社會地位的驅使下進入城市生活，以期改善家人和自己的生活質量，其初衷本來是好的，但是，流動人口自身具備的特點加重城市管理難度：流動人口文化水平有限、薪資水平較低、居住不固定且流動性強，當其人身財產安全受到威脅時基本不懂得用法律武器維護自身權益，要么選擇忍氣吞聲，要么采取報復性的行為尋求心理平衡，從而走上犯罪的道路。而在政府方面，湘潭市政府缺乏同流動人口流出地政府建立完善的政府聯絡機制，對流動人口數量、類型、流入目的、暫住時間等基本信息統計不全面；對流動人口相關的治安管理政策落實不到位，缺乏相應的懲罰機制，部分出租房屋屋主、老板為保障自身利益，采取包庇、縱容流動人口犯罪的態度；在公安機關警力不足情況下，流動人口以其管理盲區——城鄉結合部，聚眾鬧事、形成獨霸一方的惡勢力，進行犯罪活動，危害社會發展。2.合法權益保障不到位。湘潭市社會保障對象主要是本地城鎮居民，內容涉及養老、醫療、教育、生育保險等方面。社會救濟制度也主要是針對擁有湘潭市城鎮戶籍的人口，對于像經濟適用房、廉租房和最低生活保障這樣的社會救濟制度，流動人口基本無福享受。在針對湘潭市“流動人口急需解決的服務”中顯示，醫療健康的比重占59%，子女教育約占23%（圖9），說明流動人口很重視政府對于他們在醫療健康方面的援助。流動人口社會地位較低，承擔的工作大多屬于“臟、累、差”類型，患各種職業病的風險高，加強對流動人口社會保障，尤其是醫療健康和子女教育的保障。3.管理工作的社會化程度低。湘潭市流動人口的社會管理存在的薄弱環節以“群眾生活涉及的民生服務”比例最高，占36%；認為“居委會服務不到位”的比例占30%；認為“小區社會治安安全”存在隱患的占29%；認為“樓業或物業管理不到位”的比例占5%（圖10）。由此可見，湘潭市對于流動人口社會管理存在不足，即沒有給流動人口提供一個相對融洽的生活氛圍，不利于形成和諧的社會氛圍。4.教育資源分配不公。流動人口在自身社會經歷和社會經驗的基礎上，感悟到文化教育的重要性，希望子女可以接受良好的教育，通過教育改變命運，逃離自身所處的不利環境。目前，來潭務工的流動人口呈現家庭式流動的新特點，而中國現行的教育體制與戶籍制度密切相關，流動人口的子女教育問題顯得尤為嚴峻。具體情況表現在：湘潭市教育部門規劃未納入流動人口子女；政府出臺的關于流動人口子女義務教育的政策不具體也不規范；流動人口子女借讀費或贊助費門檻高，入學率低、超齡嚴重、不時失學；流動人口子女的教育權沒有得到保障。
（二）湘潭市流動人口社會管理存在問題的主要成因
.戶籍制度束縛了流動人口社會管理體制的制度創新。從法律本身來看，中國的戶籍制度背離了《憲法》中規定公民有自由遷徙的權利。戶籍制度將公民戶口劃分為“非農業戶口”和“農業戶口”，在農村人向城市遷移過程中有明顯的限制作用，并且造成中國典型的“城鄉二元經濟結構”特征。流動人口不能享受與本地居民同等的待遇，導致更多的社會矛盾和社會問題的出現，不利于城市建設、經濟發展和社會主義和諧社會的建設。2.思想觀念落后，管理理念有待轉變。由于城鄉二元經濟結構和現行戶籍制度的限制作用，流動人口無法再城市取得合法居民的身份，政府在社會管理和公共服務等方面采取雙重標準；大多數場合，流動人口常被稱之為“外來人口”和“暫住人口”，無法在社會保障、住房福利、醫療保障、子女教育等多種公共服務方面享受與當地居民同等待遇。從實地調查結果和流動人口群眾反映來看，“形式主義”現象在湘潭市政府對流動人口管理過程中顯而易見，實際將工作落實比例僅占17%，沒有落實工作的比例占77%，剩余6%的人群則對政府工作毫不關心（圖11）。流動人口服務管理與服務，重點在于服務，服務是管理的基礎，服務的好壞直接影響管理的成效。在關于流動人口對湘潭市各職能部門具體負責工作的調查中顯示，相當部分的流動人口對于政府各個職能部門具體負責的工作事項不清楚也表示不關心，被問及當流動人口在生活中遭受不公平、不公正待遇時如何處理，他們也表示只是在生活中盡量避免該類情況的發生，即使出現，也會采取忍氣吞聲的態度，畢竟自己是外來人，受欺負很正常。目前，湘潭市還沒有專門負責流動人口管理的專業機構和隊伍，各行政職能部門往往也只是從自身部門管理的角度出發來進行管理制度的設計。3.部門之間流動人口信息尚未完全實現共享。流動人口管理涉及的部門眾多，包括住房、就業、計劃生育、稅收、工商行政等部門，各個部門依照自己的管理方針和管理辦法對流動人口進行管理，各自管理方法不配套、甚至相互抵觸。信息共享度低，肯定會出現管理漏洞，同時也會造成管理成本和社會資源的浪費。究其原因則是缺乏一個完全針對流動人口信息采集和管理的協調機構，整合各部門的資源信息。如：湘潭市人口計生委負責匯總全市人口信息，公安部門同樣也采集、管理人口信息，存在著重復采集現象；但由于部門信息保密規定，人口信息交流共享還存在障礙。因此，建立一個能把政務信息互換和共享的電子政務資源體系，整合公安、計生、民政、勞動等相關部門的信息系統，準確掌握各地的流動人口信息，加強政策、信息和資源之間的相互交流分享十分必要。
四、推進湘潭市流動人口社會管理創新的對策建議
（一）實現流動人口管理的“三種新模式”
.創新“以房管人”。首先，相關部門要嚴格出租房屋考核制度，出臺更適合房屋管理的規章制度，增強出租屋業主對流動人口的責任意識；其次，對流動人口密集的城中村改造要統一規劃和布局，對物業管理等中介部門房屋統一定價，在入住人員登記方面進行“人來登記，人走注銷”，公安機關和社區工作人員不定期或定期檢查；再次，針對散居的流動人口，居委會工作人員或社區組織成員及時主動上門準確地登記流動人口的信息。2.實行“以業管人”。堅持貫徹“誰用工誰負責”原則，嚴格要求公、私企業或單位簽訂管理責任書，并定期核實；實行“以業管人”，對流動人口比較集中的場所和雇傭流動人口較多的企業定期或不定期實行清查，加強對流動人口身份證、暫住證的檢查，揪出混跡其中的犯罪分子，打擊惡意破壞社會和諧氛圍的偏激者。3.實行“以證管人”。運用先進的計算機技術，將手工制作的居住證和公交IC卡相結合，把居住證上涵蓋的信息覆蓋在公交IC卡上，通過先進的計算機技術，對流動人口信息的實行動態化管理。這樣，既使流動人口主動申領居住證的頻率會大大增加，消除流動人口辦證嫌麻煩的思想，同時又簡化相關部門辦證程序。此外，可由政府制定相關政策對符合條件的流動人口，依據現實情況發放居住證，與本市居民同等待遇。
（二）創新流動人口的社會管理體制
.全面實施推行居住證制度，建立流動人口主動登記的身份管理制度。政府可借鑒美國的“社會安全號制度”對流入湘潭市的流動人口配備唯一的社會安全號碼，號碼涵蓋流動人口多方面信息，而且社會安全號碼與流動人口薪資掛鉤，是其納稅的重要載體，雇傭流動人口的公、私部門或企業單位要主動向國稅局報告流動人口工資收入。社會安全號碼與個人信用也密切相關，對于在消費過程中，信用度高的人政府允許其在銀行貸款等其他領域享受更多優惠和服務。建立流動人口主動登記的身份管理制度，明確身份證明與工資水平、個人信用消費、政府提供公共福利和社會救助相連。這個措施能對流動人口心理產生一定的威懾力，因為社會安全號碼記載著流動人口各項信息，能夠起到預防流動人口犯罪的作用。2.以政府為引導，實現湘潭市流動人口與當地居民“共贏”的社會氛圍。流動人口在城市經濟建設發展的過程中發揮著重要，從事當地居民不愿承擔的“臟、累、差”工作，他們雖沒有取得城市戶籍，但卻是事實上的城市居民。城市居民的利益實際上和流動人口的利益根本上是不沖突，但城市居民卻對他們采取歧視的態度。由此，政府應該通過加大對流動人口的正面宣傳轉變城市居民的態度，尤其是對流動人口的歧視態度，以正確的價值觀看待流動人口在社會建設中的作用，幫助他們改善生活水平，提高生活質量，真正融入湘潭市的城市生活，以湘潭為家。3.提高以社區為依托的社會流動人口服務水平。一是推進社區網格化、組織化建設，增強流動人口參與自治的積極性。按照“一網多格，同格同責”的原則，對湘潭市社區工作進行網格化管理；社區居委會定期舉辦針對流動人口的公益活動，提高他們的維權意識；積極引導流動人口參與社區自治，成立社區流動人口援助中心，確保流動人口正當權益遭受侵犯時有地申述、獲得有效的幫助；對于流動人口自發形成的組織，政府鼓勵并引導其發展，通過購買公共服務、采取備案制等方式切實支持其發展，引導流動人口積極參與社區的管理活動，進而形成良好的社區精神風貌；社區加強同公安、社保等部門流動人口數據共享的聯絡，建立流動人口社區單位基礎數據庫，及時更新信息。二是成立專門的流動人口服務管理機構。湘潭市政府應根據每500名流動人口配置1名協管員的要求，從各個部門抽取工作人員到協管員隊伍，并在社區統一進行管理；成立專門流動人口服務管理機構，對工作人員實行定崗定編，同時保證經費的充足。4.完善流動人口的社會事業管理體制。一是完善流動人口社會保障制度。建立分層次流動人口社會保障制度，在醫療保障方面，實行醫藥費用由政府、企業單位、個人共攤的制度（主要針對流動人口的重病醫療保障）；穩步推行流動人口社會養老保險制度，主要采用以個人為主、社會統籌為輔的儲蓄積累制；劃分湘潭市流動人口類型，有雇主、有穩定收入、職業固定的為一類，無穩定收入、職業不固定、有雇主或無雇主的為另一類。二是完善流動人口住房保障制度。劃分流動人口類型，對不打算定居湘潭市的流動人口，政府提供廉租房、經濟房出租；政府和企業聯手，充分利用閑置的廠房建造職工公寓，改善住房設施，分配給流動人口居住；對準備定居湘潭市的人口，政府和房地產開發商積極協商推行流動人口房貸折扣優惠政策，政府在一定程度上給予房地產開發商稅收優惠政策，既保證流動人口基本權益，也保證房地產開發商經濟利益；政府在城鎮規劃建設中，要制定更多有利的政策吸引民間資本加入流動人口房屋建設，在土地、水電氣配套、貸款等方面實行積極有效的優惠政策。三是提高流動人口就業水平。對湘潭市流動人口提供就業指導、職業技能等服務，著力提升流動人口就業水平。
（三）完善流動人口社會管理機制
.建立湘潭市政府與流動人口流出地政府間的長效協調機制。流動人口具有構成復雜、流動性強等特點，湘潭市作為流動人口流入地，對于流動人口流出地的文化和社會缺乏一定的了解，流動人口流出地政府與流入地政府合作能有效彌補對于流動人口缺漏的信息。利用現代化技術手段，如建立兩地政府流動人口管理網站，或者利用政府各自的公眾微信平臺，在流動人口信息、管理、服務方面聯手工作，建立政府間長效協調機制。2.完善流動人口的經費保障機制。嚴格按照國家有關文件要求，科學測算流動人口管理經費，明確流動人口服務管理項目的相關開支，保證經費落實并投入。按照湖南省綜治委流動人口人均30元的協管員經費規定撥付到位，實行專款專用。加強相關管理部門經費使用的透明度，確保公共服務支出公開、透明。3.完善流動人口管理績效考評機制。積極轉變政府管理理念，從規章制度對它們進行約束，以“德、能、勤、績、廉、法、安”作為政府工作人員考評標準，要求各部門工作人員每天記錄相關臺賬；根據多勞多得原則，每月對流動人口績效管理進行評分，評分由流動人口給出，評分與工資掛鉤。‘
（四）完善流動人口服務管理
