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國有土地征收賠償細則范文1
【關鍵詞】房屋拆遷現代制度經濟學產權交易成本國有土地使用權產權
一、引言
新制度經濟學理論體系擴張了傳統經濟學的解釋力，已成為一種能更準確和全面地解釋現實世界的經濟學工具。盛洪（1993）用兩個詞概括了其理論核心，一個是“產權”，即受制度保護的利益，產權制度既涉及對產權的界定，有涉及對產權的保護；另一個是“交易費用”，即指達成契約和保證契約執行費用。
眾所周知，房屋拆遷工作對于我國現代化建設、城市面貌更新及國有土地使用的合理布局等有著舉足輕重的意義。然而拆遷工作又直接關系到人民群眾的切身利益，對于被拆遷者的國有土地使用權產權的不明晰界定，導致了拆遷補償標準的確定機制不完善，進而降低了拆遷工作效率，嚴重增加了拆遷工作的交易成本，甚至引發了大量拆遷雙方的矛盾糾紛，對社會穩定造成不利影響。因此，在此基礎上提出切合實際的建議措施，以圖為建立健全房屋拆遷的法律法規，處理好加快城市改造、提高城市品位和居民生活質量與保護被拆遷人合法權益的關系提供借鑒。
二、實施拆遷行為的必要性分析
對于問題交互性質的認識將有利于人們更理性地判斷某一行為的潛在收益和損失?？扑梗?960）在分析涉及對他人產生有害影響的工商行為時深刻指明損害問題具有交互性質，即外部侵害不僅起因于侵害者的行為，也起因于被侵害者的存在，避免對受損害方的損害將會使實施損害的一方遭受損失，關鍵在于避免較嚴重的損害。因此，在分析拆遷行為給房屋所有權人帶來損失的同時，更應考察不實施拆遷行為給社會凈收益帶來的損失，唯有權衡兩者輕重，才能更好地理解實施拆遷行為增加社會總價值的戰略意義。
實施拆遷行為給被拆遷者帶來的損失方面，暫不考察拆遷者（損害方）對于被拆遷者（受損害方）是否補償及補償是否合理，需考慮的是由于城市居民的房屋往往是一個家庭的命脈，承載著太多的東西，當拆遷方實施拆遷行為時，大多數被拆遷者將只能選擇放棄原來市中心便利的生活設施和交通條件，到城市邊遠地區購買一套住房，這使得居民蒙受了原有物業和物業區域內土地使用權喪失，以及因搬遷而造成的生活、工作、學習成本增加等損失。
此外考察不實施拆遷行為帶來的損失，亦即實施拆遷行為帶來的收益。由于拆遷制度的實施，我國許多城市實現了住房資金的良性循環，加快解決了住房困難，大部分危房、棚戶、簡屋得到了改造，居民的居住環境得到了較大的改善。因此，拆遷行為是我國進行舊城改造和城市更新的重要手段。另外，拆遷制度也使中國城市住房的所有制結構發生了天翻地覆的變化，城鎮住房以公有制逐漸轉化為非國有為主，為房屋的市場交易奠定了基礎。因此，比較實施與不實施拆遷行為的各自損失，我們可以發現，雖然目前拆遷制度受到了一定的詬病，但是放棄拆遷制度而將城市更新重新放歸私法領域也是不現實的。
為了更好地分析實施拆遷行為的必要意義，在此引入科斯（1960）提出的“合法的妨害”這一概念，即有些行為即使對別人造成了損害，只要該行為的當事人采用了適宜的技術降低了侵害，受到侵害的人也只能承認這些行為的合法性，即他們只能忍受。這是法律根據對整個社會的成本與收益的考慮，作出的對私有產權適當削弱的調整。于是，從提高社會凈收益的角度出發，受侵害一方應當允許并接受“合法的妨害”，即人民群眾應當對城市房屋拆遷行為報以支持和配合的態度。另外，由于相對于實力較弱的、分散的居民，拆遷方及地方人民政府顯然具有談判優勢，這使得擁有“合法的妨害”權利的當事人，會降低技術的適宜水平，從而使侵害的程度提高。對于國有土地使用權產權的不予以承認及不明晰界定導致被拆遷者損失加重的現象，便是拆遷方提高侵害程度行為的具體表現。
三、土地使用權產權不明晰界定引發的城市房屋拆遷問題
土地使用權是憲法確定的私有產權，在涉及對這種私人產權的征收、征用、拆遷時，就應當考慮補償。然而近年來，在城市房屋拆遷過程中，拆遷往往只是對房屋進行補償，不對土地進行補償，有關土地使用權的補償糾紛時有發生，從而影響了社會的穩定。此外，不合理的法定拆遷補償標準使得居民在缺乏合理依據的情況下根據自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到滿足，后人會以此為依據提出更高的要求，這也致使拆遷方和地方政府承受了巨大的交易成本和財政負擔。
1、城市房屋拆遷的本質及其所涉及的土地問題
為了考察國有土地使用權的獨立產權性質，必須理解什么是產權。阿曼·阿爾奇安（1965）指出：“在任何社會里，資源的個人使用權（即產權）都能得到解釋，產權意味著對于其他人在資源使用方面做出的違背我意愿的選擇的一種保護”。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）認為：“產權不是指人與物之間的關系，而是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權安排確定了每個人相應于物時的行為規范，每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關系，或承擔不遵守這些關系的成本?！?/p>
土地使用權雖然是不完全物權，但仍然是獨立的財產權利，具有對世性的特征。土地使用權者直接和不特定多數人發生法律關系，也都可以獨立地行使物權請求以保護自己的合法權利，也可以自主決定將該權利轉讓、出租或抵押，或在其權利上設定其他性質的物權。土地使用權人實施上述法律行為時，不受土地所有權人即國家及社會任何其它個體或組織的干涉。因此，土地使用權是其使用權人的一項獨立產權。
盡管城市的土地按照憲法規定屬于國家所有，但這些國有土地上建立了各種不同所有權的房屋，這些房屋是因為擁有國有土地使用權而存在的。城市房屋拆遷的直接目的在于國有土地使用權的流轉，被拆遷人的財產價值構成不僅涵蓋房產，更應當體現出土地的價值。從表面上看，拆遷似乎指向的是房屋，但其本質卻是在公權力干預下的平等主體之間土地使用權的產權交易。基于土地使用權的獨立產權性質，其流轉交易應依法實行有償轉讓，房地產開發及拆遷行為應當按照法律規定支付土地使用權出讓金、城鎮拆遷費等相關費用，以平等協商、等價有償的原則上取得土地使用權。
然而無論是相關法律理論，還是拆遷補償實踐，大多有意無意地偏離了拆遷的本質。長期以來，一些部門和單位宣稱拆遷方產權人購買的只是地上建筑物的所有權，利用地方規章和政策無視、模糊以至于抹殺公民合法擁有的土地使用權產權，不能給予被拆遷方公正合理的拆遷補償。因此，國有土地使用權產權的不明晰界定導致了對于受損失方不合理的拆遷補償標準，進而引發拆遷交易成本急劇上升、致使矛盾糾紛頻繁涌現，不利于社會的和諧發展。
2、土地使用權產權不明晰界定引發的拆遷交易成本上升
“交易成本包括事前發生的為達成一項合同而發生的成本和事后發生的監督貫徹該合同而發生的成本”（R.Matthews，1986）。樊綱（1992）對交易成本的具體成本支出內容進行了劃分，本文所要分析的拆遷交易成本上升問題則主要涉及其中的議價成本，即為確定買者和賣者的真實要價而進行的討價還價過程，此外還應包括因無法達成合同而產生的訴訟賠償等方面的成本支出。交易與交換，無論是物品的交換還是勞務的交換，說到底都是一種權利即“產權”的交換，也就是放棄對某一物品的產權換得對另一物品的產權。產權不明確，事實上從兩個方面使交易成本上升，一方面是造成交易對象之間發生議價博弈，雙方為追逐私利引起了“有形交易成本”的上升；另一方面，模糊的產權會阻礙交換行為的發生，導致交易規模的縮小，使人無法通過交易行為提高經濟效率，這一由產權不確定造成的效率損失，也被稱為“無形的交易成本”。下面就有形和無形交易成本兩個方面，對土地使用權產權不明晰界定引發的拆遷交易成本上升問題進行考察。
有形交易成本方面，假定拆遷方對其所致損失（包括房屋所有權和土地使用權）負完全責任，被拆遷方就沒有任何理由修改他們的安排，因為對被損害權益的賠償總是能夠替代他們損失的市場價值。但是，如果拆遷方抹殺公民的土地所有權即不用負完全賠償責任，他們就會堅持這一安排，這樣輪到被拆遷方設法減少損失，采取與拆遷方進行議價博弈的形式。進而，在議價過程中，居民往往具有更高的博弈資本，由于一旦對某個地塊進行拆遷，這個拆遷的程序是不可逆轉的，政府和開發商無論投入多大成本都必須將這個工作完成，此時，居民就不會擔心因為自己要價過高而使得開發商知難而退。因此，在后一種情形下即土地使用權產權不明晰的情形下，原先的拆遷補償標準名存實亡，被拆遷方不合理地提高補償要求，使拆遷方和政府承受了大大超出預算范圍的有形交易成本。
無形交易成本方面，當拆遷雙方就補償標準進行議價談判陷入僵局而無法達成拆遷協議契約，甚至引起雙方法律糾紛時，就產生了無窮大的無形交易成本。即當我們以“機會成本”的觀點來看該問題時，產權界定不清楚，事實上阻礙交易的實現，使任何交易成為不可能，事實上使潛在無形的交易成本無限大。
從這個意義上說，明確界定產權，不僅是減少有形交易成本的前提，而且本身也減少了“無形的交易成本”。對于我們分析的城市房屋拆遷問題帶來的借鑒意義便是：承認并明晰界定被拆遷方應有的土地使用權產權，并為此建立公平合理的產權制度以保護公民的私人獨立產權，將會大大降低拆遷過程的交易成本，提高社會資源配置效率。
四、土地使用權明晰界定為被拆遷居民獨立產權的意義
明確的產權界定，提供了人們進行一切交易活動的基礎，它能有效減少和節約交易成本。進而，不同的產權界定所帶來的資源配置效率也是不同的，換句話說，一種界定可能比另一種更有效率或更無效率，并且存在著最佳產權界定。盛洪（1992）認為，“誰的行動給他人的既定經濟利益帶來損失，誰就要負賠償責任，這便是達到最佳產權界定的簡化了的經濟學規則”。
對于房屋拆遷問題而言，要達到最佳土地使用權產權界定，應當要從遭受利益損失的使用者的產權角度去考察，由于拆遷方的行為改變了既定的利益格局，為了使社會資源配置效率不受影響，必須負完全賠償責任。即政府及有關部門應脫離房屋所有權、土地使用權分離的思路，土地所有權公有化，并不意味著土地使用權產權的公有化，應當按照出讓土地使用權的完全市場價格，將其基本或完全界定為居民的獨立產權。唯有如此，才能以最有利于社會資源配置為目的的土地使用權產權界定方式，有效減少拆遷過程中因土地使用權產權不明晰所造成的有形和無形交易成本，使拆遷交易活動更容易、更順利、更高效率地進行。
同時，不能執行的法律，只是一紙空文；不能有效地加以貫徹和保護的產權，只是“口頭”的產權。因此，為使界定產權不流于形式，還必須有效地保護產權，即能對破壞產權的行為進行有效的制裁。既然產權的概念本身是一個社會概念，是在人與人之間才能劃定的社會關系，那么也就需要以國家機器為物質基礎的社會契約方式加以界定和保護，而產權制度便是這樣一種社會法律契約形式。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）指出：“產權制度是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和社會關系”。產權制度的價值，就是它所能避免的為爭奪產權而付出的代價和因產權未定帶來的資源配置的機會損失。因此，產權制度較之沒有產權制度是優越的，有關拆遷立法和監督執行部門要在行政法規、地方規章和具體行動中真正明晰界定以及保護居民土地使用權和房屋所有權，加快建立起將土地房屋共同界為私人獨立產權的公民產權制度，推動城市房屋拆遷安置工作更好地為城市建設服務。
五、對我國城市房屋拆遷問題的對策性措施思考
1、以明晰界定被拆遷者土地使用權產權為基礎對拆遷法規進行修訂
國家應當盡快出臺《房屋拆遷管理法》，確保城市政府因公共利益的需要征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權和房屋所有權時，能夠依照法律的規定進行，而不是依據現行的行政法規。修訂法規的核心任務是明確城市房屋拆遷安置屬民事范疇，應遵循“有償”、“公平”、“平等”的原則，充分保護被拆遷人依法享有的土地使用權產權，改變對依附于房屋所有權的土地使用權被無償征收的不合理狀況。
2、逐步完善土地使用權補償制度
應當在《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理條例》中增加對土地使用權剩余年限補償以及區位變動補償的具體規定，這既是尊重和保護私人財產的體現，也是市場經濟中土地資源市場化發展的必然要求。同時，通過設定較為科學完善的價格評估程序，合理確定被拆遷房屋及依附土地的貨幣補償金額，充分保護被拆遷人的合法權益。由于作價補償時，必須考慮土地的價值因素，置換地段區位，應以合理的土地評估價，給予被拆遷人公正合理的拆遷補償。因此，要全面推行市場化評估，拆遷房屋所依附土地的市場化評估要符合國家房地產評估規范的要求，緊跟動態的房地產市場。對于被拆遷房屋所依附土地和安置房屋所依附土地的評估，要參照同區位的房地產市場交易價格，采用同一的市場化評估方法，充分體現公平、公正原則。最后，具體費用的計算標準和方法應該通過制定新的《行政征收法》以及相應的實施細則來加以規定和明確。
3、政府應合理定位并履行好自身職責
在土地管理過程中，政府扮演著雙重角色，即土地所有者和行政管理者。實踐中出現的很多問題都是因為沒有理順這兩種角色的關系，若要有效推進土地所有權與使用權分離、土地使用權產權有償轉讓制度，政府必須正確行使土地所有權和行政管理權職責。拆遷是平等主體之間土地使用權的轉讓，拆遷補償應由雙方當事人依法平等協商確定。除非涉及公共利益拆遷外，政府應保持中立。當然，由于土地的國有性，國家作為土地所有權人和土地使用權人存在管理服從的行政關系。但是如果政府能夠嚴格區分其作為土地管理者與土地所有者的角色，做到“有所為、有所不為”，才不至于在實踐中出現政府職能“越位、缺位、錯位”的情況。具體到拆遷補償問題上，政府應謹守其財產所有人的中立角色，尊重土地使用權人的私人獨立產權，做到“行政的歸行政，市場的歸市場”，讓拆遷人與被拆遷人自主談判，無法達成協議的依法裁決；同時作為管理者，政府要把自己的工作定位在努力做好協調關系、制定優惠政策、提供信息等服務工作，做到不從拆遷中牟利，不充當市場競爭的主體，不與投資主體之間存在經濟利益或親緣關系，不搞暗箱操作，做到公開、公平、公正。因此，政府唯有成為超脫的居中管理者并努力踐行上述職責，才能使其重新樹立群眾公信力，更好地推動城市房屋拆遷安置工作。
4、推行被拆遷人參與機制：對擬建項目的社會評價制度
城市發展項目是引致城市拆遷的動因所在，因此，必須要做好項目評價工作，把好城市項目審批關。然而現有的城市建設拆遷制度似乎在引導公眾參與、協商、促進信息公開、減少負面社會影響等方面有所欠缺，在城市開發項目的規劃和建設過程中，缺乏對擬建項目進行必要的社會評價，難以識別開發中存在的社會問題。通過對擬定項目進行社會評價可以在拆遷戶與拆遷人之間建立一種協商機制，賦予拆遷戶協商權、發言權，把拆遷戶的意見體現在拆遷協議中，確保他們的利益不受侵犯，達到城市發展以城市居民為本的目的。
【參考文獻】
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國有土地征收賠償細則范文2
Zheng Lei
（中國銀行西安電子正街支行，西安 710100）
（Xi'an Electron Zhengjie Branch of Bank of China，Xi'an 710100，China）
摘要：城中村改造關于改造資金的來源問題研究者們已經進行了大量的研究，目前比較可行的辦法就是信托融資模式，接著就是城中村改造后農民拿到大量的賠償款后的理財問題確實是很多銀行關注的重點。本文從對西安市城中村改造的一些政策進行了分析，從而引出農民將得到巨額的賠償，提出了西安市各大銀行應該積極吸納改造城中村農民的存款，這對推動銀行儲蓄存款的增長有著很大的意義。
Abstract: The researchers have done a lot of research on the sources of transformation fund of reconstruction of the village, and the current feasible solution is trust financing model, the following is that the financial problems are the focus of many banks after the farmers got a lot of compensation for the transformation of villages. This article analyzed from some of the policies about the reconstruction of the village in Xi'an, which means that farmers will get a lot of compensation, and points out that the major banks should actively attract deposits of the peasants from the transformation of the village, which has great significance in promoting the growth of savings deposits of banks.
關鍵詞：城中村改造 儲蓄存款增長 若干思考
Key words: reconstruction of the village；savings deposits growth；thoughts
中圖分類號：F83 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）15-0163-01
0引言
和中國的許多城市一樣，西安在經歷了多年外延式的擴張發展之后，內涵式的城市化道路被提上了議事日程。多年的擴張發展造就了很多所謂的城中村，城中村生活設施條件差，缺乏公共綠地空間，環境質量差，建筑物間距小、質量不高以及其他社會問題，嚴重制約了城市整體服務功能的提高與生活質量的改善。這些已成為西安建設現代化城市的巨大障礙。因此，改造城中村勢在必行。
1國家關于城中村改造的規定
我國《土地管理法》規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。這一規定主要是針對農用土地使用權，法律在此對農村建設用地的流轉并未涉及，而城中村一般都屬于農村建設用地，法律對此沒有詳細區分，實踐中也只是因地上物的不同有所區別。《城市房地產管理法》規定，城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。這一過程中，征收補償是大家最關注的問題?！段靼彩谐鞘蟹课莶疬w管理實施細則》規定：拆遷補償可以實行貨幣補償，也可以實行產權調換。實行貨幣補償的，根據被拆遷房屋的區位、使用性質、產權建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。實行產權調換的，除租賃私有房屋外，住宅和非住宅房屋均以被拆遷房屋產權建筑面積為安置依據。價格的結算，按下列規定執行：（一）對產權調換的房屋，以被拆遷房屋的房地產市場評估價格與安置用房的房地產市場評估價格相抵進行結算。（二）對承租國有直管住宅房屋的承租人，產權人放棄產權的，安置的住宅房屋建筑面積中原自住面積部分，按當年房改規定的成本價格結算，超出原自住面積部分（不含（一）對原住宅房屋建筑面積小于20平方米且無他處住房的住戶,每戶可增加8平方米建筑面積。（二）對由城墻內安置到一環路以外二環路以內、或者由一環路以外二環路以內安置至二環路以外區域的，每戶可增加5至10平方米建筑面積；對由城墻內安置在二環路以外區域的，每戶可增加10至20平方米建筑面積。），按安置用房的房地產市場評估價結算。
2西安市城中村改造狀況
《西安市城中村改造管理辦法》規定：城中村改造拆遷補償安置以房屋產權登記載明的面積和性質作為補償安置依據。《西安市城中村村民房屋建設管理辦法（試行）》施行前，城中村已建成房屋二層（不含二層）以上部分的面積按殘值（即重置成新價）給予補償。包括產權調換和貨幣補償兩種補償安置方式，實行貨幣補償的，根據被拆遷房屋的區位、使用性質、產權建筑面積、房屋結構等因素，以房屋市場評估價確定補償數額。實行房屋產權調換的，以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結合原房屋產權建筑面積進行安置。
西安市部分城中村提倡的是“高補償、高速度”的模式，幾乎一夜之間成為百萬富翁的人比比皆是。中國注冊理財規劃師王宏說，城中村改造就像是一個巨大誘人的蛋糕，幾乎所有人都想來咬一口，最先進入城中村的就是銀行。對銀行來說這將是不容錯過的增加資金儲蓄量的最佳時機?！霸诙虝r期內，突然出現一批接一批的一夜致富的人群，而且這部分客戶資源是屬于優質客戶，他們一般文化層次低、理財觀念淡薄、人比較厚道，對于銀行業務，一般都是活期或定期儲蓄，這樣資金量大、要求低的客戶當然是銀行的首選客戶?！蓖鹾晖嘎兜馈?/p>
3城中村改造對銀行的影響
一場各大銀行之間的爭奪戰已經開始。城中村改造為各大銀行及農村信用社帶來了前所未有的大好發展機遇，就要求銀行必須加強營銷攻關力度，積極爭攬城中村改造征地拆遷補償款，有力促進了儲蓄存款發展?，F還有許多城中村尚未改造，其中蘊涵巨大的商機。各銀行要把潛在的機遇變為現實的機遇，應該對城中村改造始終保持高度關注，緊密跟蹤，對城中村改造計劃、改造進程、改造規模、資金需求、征地數量、拆遷戶數、人口數量等具體情況進行詳細了解，為日后成功爭攬奠定了良好基礎。甚至可以預先做一定量的宣傳，給城中村農民講理財知識，并給予這些村民每戶2萬元至3萬元不等的信用貸款，給村民說是用這些錢先打點一下今后的安置問題，就這樣與每一戶村民建立了信貸關系，等到真正拆遷時就可以拿下了儲蓄爭奪戰的“第一局”。
為了擴大收益，銀行還可以圍繞補發拆遷征地款制定了一攬子金融產品營銷方案。對城中村農民開展基金、保險、理財產品、信用卡組合營銷，這樣將會取得更好的成績。
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國有土地征收賠償細則范文3
四川省基本農田保護實施細則最新版第一條為了合理利用土地，切實保護基本農田，根據國務院《 基本農田保護條例》的規定，結合四川實際，制定本細則。
第二條本細則適用于四川省行政區域內基本農田保護區的劃定、保護和監督管理。
第三條縣級以上人民政府應當將基本農田保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，并列入政府目標管理。
縣級以上人民政府土地管理部門和同級農業行政主管部門按照國務院《 基本農田保護條例》和本細則的規定以及本級人民政府規定的職責，負責本行政區域內基本農田的保護管理工作。
鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內的基本農田保護管理工作。
第四條編制基本農田保護區規劃應當根據基本農田的地理位置、自然條件，以土地利用總體規劃和農業資源調查區劃為依據，并與城市規劃、村鎮建設規劃相協調。
第五條省土地管理部門和省農業行政主管部門會同其他有關部門根據國務院基本農田保護規劃，編制全省基本農田保護區規劃，經省人民政府審查同意后，報國務院批準。
縣級以上人民政府土地管理部門和同級農業行政主管部門會同其他有關行政主管部門根據上一級人民政府的基本農保護區規劃，編制本行政區域內的基本農田保護區規劃，經本級人民政府審查同意后，報上一級人民政府批準。
鄉(鎮)人民政府應當根據縣級人民政府的基本農田保護區規劃編制本行政區域內的基本農田保護區規劃，報縣級人民政府批準。
第六條全省基本農田保護面積不得低于1994年耕地面積的80%。
省人民政府根據全省實際，確定基本農田的布局安排，并向市(州)人民政府和地區行政公署下達基本農田保護的數量指標;市(州)人民政府或地區行政公署逐級下達到縣(市、區)和鄉(鎮)人民政府，并落實到村社。
第七條下列耕地原則上應當劃入基本農田保護區：
(一)國務院有關行政主管部門和縣級以上人民政府批準確定的糧、棉、油和名、優、特、新農產品生產基地;
(二)平原和丘陵一、二臺土的水田和旱地;
(三)大、中城市蔬菜基地;
(四)農業科研、教學和良種繁育基地。
第八條基本農田保護區的基本農田按兩級劃分：
(一)高產、穩產農田，有良好水利與水土保持設施的耕地，經過治理改造和正在按計劃實施治理改造的中低產田，以及長期不得占用的耕地，劃為一級基本農田;
(二)生產條件較好、產量較高、規劃期內不得占用的耕地，劃為二級基本農田。
第九條基本農田保護區的劃區定界工作，以鄉(鎮)為單位進行，由縣級人民政府土地管理部門會同同級農業行政主管部門組織實施。
基本農田保護區劃定后，由市(州)人民政府、地區行政公署或其委托的有關行政主管部門組織驗收。驗收結果報省土地管理部門和省農業行政主管部門備案。
第十條基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自改變或占用。國家和省能源、交通、水利等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田保護區內耕地的，必須依照土地管理法律、法規規定的審批程序和審批權限向縣級以上人民政府土地管理部門提出申請，經同級農業行政主管部門簽署意見后，報縣級以上人民政府批準，發給《基本農田占用許可證》。
第十一條占用基本農田按下列規定審批：
(一)占用二級基本農田3畝以下(以下含本數，下同)的，由縣級人民政府批準;
(二)占用二級基本農田3畝以上10畝以下的，由市(州)人民政府或地區行政公署批準(其中，成都市和重慶市人民政府可以審批占用3畝以上20畝以下的二級基本農田);
(三)占用二級基本農田10畝以上(成都市和重慶市占用20畝以上)1000畝以下、一級基本農田500畝以下的，由省人民政府批準;
(四)占用二級基本農田1000畝以下、一級基本農田500畝以上的，由國務院批準。
第十二條非農業建設經批準占用基本農田保護區內耕地的，除依照土地管理法律、法規的規定進行補償、安置外，由用地單位或個人負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地。沒有條件開墾或者開墾不符合規定的，依照下列標準繳納或者補足占用基本農田保護區耕地造地費(以下簡稱耕地造地費)：
(一)一級基本農田每畝按征地費(包括土地補償費、青苗和附著物補償費、安置補償費，下同)的2倍計算;
(二)二級基本農田每畝按征地費的1倍計算。
第十三條小型水利工程、人畜飲水工程等直接為農業服務的工程項目，以及占用基本農田保護區內的菜地，已按國家有關規定繳納新菜地開發建設基金的，免繳耕地造地費。以國家投資為主興建的能源、交通、通訊、水利、國防軍工等大中型建設項目，經國務院批準，可以免繳耕地造地費。
第十四條耕地造地費由批準用地的縣級以上人民政府土地管理部門負責收取。對收取的費用，按省、市(地、州)各20%，縣(市、區)60%的比例分配，并交當地財政專項儲存，專項用于基本農田的開墾、建設和中低產田的改造，以及基本農田的劃定和保護管理工作。耕地造地費由土地管理部門和農業行政主管部門各按50%的比例安排使用。
耕地造地費的具體收取、使用和管理辦法，由省土地管理部門和農業行政主管部門會同省財政、物價行政主管部門另行規定。
第十五條縣級人民政府應當根據省制定的基本農田地力分等定級標準和當地實際情況，制定當地的地力分等定級辦法，由其農業行政主管部門會同土地管理部門組織實施，對基本農田保護區內耕地地力分等定級，并建立檔案。
第十六條鼓勵農業生產者對其經營的基本農田增施有機肥、保持和培肥地力。在土地承包期間，地力升級的，由集體經濟組織給予獎勵;地力降級的，由經營者予以賠償。
第十七條在使用、保護和管理基本農田中，有下列情形之一的，由縣級以上人民政府土地管理部門、農業行政主管部門給予表彰獎勵：
(一)合理利用耕地成績顯著的;
(二)對開發土地資源，保護耕地有重大貢獻的;
(三)積極檢舉揭發亂占濫用耕地、破壞耕地行為的。
第十八條違反本細則規定，由土地管理部門或農業行政主管部門依照土地管理法律、法規和國務院《 基本農田保護條例》的規定處理。
第十九條本細則具體應用中的問題，由省土地管理部門會同省農業行政主管部門共同解釋。
第二十條本細則自之日起施行。
基本農田保護的具體措施①在體制上，國家成立國土資源部，地方各級人民政府成立國土資源管理部門，統一負責土地的管理和監督工作，加強對基本農田的保護和管理。
②在機制上，各級人民政府編制土地利用總體規劃，對土地實行用途管制制度，尤其對農地轉為建設用地實行嚴格控制，從嚴審批。同時，國家對新增建設用地征收土地有償使用費，對占用耕地征收耕地占用稅，采用經濟手段建立占用耕地的調控機制。
國有土地征收賠償細則范文4
第一條、根據《廣州深化城市管理體制改革試點區改革總體方案》、《試點區深化國土房地產管理體制改革方案》（以下簡稱《方案》），制定本操作辦法。
第二條、根據《方案》，市國土房管局（以下簡稱“市局”）對區國土房管局（以下簡稱“區局”）實行業務領導、監督，由區局組織實施征地拆遷、土地監察、房地產登記、租賃、鑒定、測繪、評估、危房改造工作。
第三條、為適應國土、房地產管理的各項業務工作，區局應根據本區實際，相應建立和健全區征地辦、區土地開發中心、區拆遷辦、區房地產登記所、區房屋租賃管理所、區房屋安全鑒定所等職能機構，所需人員可從區局機關定編人員中調整解決，或由區編辦協調解決。
各區房管局應指導各房管站轉制，各房管站轉制后從事房產經營和物業管理，保證公有房屋的保值和增值，不再具備行政職能。
第四條、區局建立和健全與市局相應的職能機構時，須具備以下條件：
1.成立專業機構并具備固定辦公場所；
2.配備有經培訓考核合格、領取上崗證書的專業人員；
3.開展檔案綜合管理，實現檔案管理電腦化，并與市局聯網。
第五條、市局委托區局實施具體工作，行政行為主體為市局?！冻鞘蟹课莶疬w公告》、《建設用地通知書》、《建設用地批準書》、《土地使用權出讓合同》、《房地產證》均以市局名義、簽署或簽發。在工作中形成的文件材料，應在規定時間內移交市局房地產檔案館。
依法或依協議應由區局負責的工作，區局應積極完成。
第六條、區局應對市局負責，按照市局的委托、授權范圍和法律法規，認真履行職責；市局及所屬機構對口派出聯絡人員，具體指導、監督區局及所屬機構的業務活動。對區局的不當行政行為，市局有權予以糾正，區局拒不改正的，市局可收回委托區局的權限或停辦區局的相關業務。
第七條、凡市局委托區局實施具體工作，實行備案制度。區局辦結的案件應在7個工作日內向市局申請備案。市局對申請備案的案件不核準的，應在收到案件的10個工作日內書面通知區局，逾期的視作同意并生效。
第二章、建設用地管理
第八條、市、區兩級建設用地管理實行市管兩頭，區管中間的原則，市管兩頭，即“批前”（建設用地通知書）和“批后”（建設用地批準書）的工作；區管中間即征地、收稅費、監證、交地、農轉非、核減面積等工作。
第九條、建設用地管理要積極地、逐漸地實行“五統一”，即統一規劃、統一征地（拆遷）、統一開發、統一出讓和統一管理。建設項目用地規模涉及征用集體土地400畝以下的（包括區屬大型項目的統一包干征地工作），由區局辦理征地補償手續。包括直接與村鎮商談土地補償事宜，申辦減免農業稅以及“農轉非”的初審手續，主持土地交接等工作。400畝以上和市重點項目、特殊項目等建設項目的征地和交地工作由市土地開發中心負責辦理。
前款由市土地開發中心負責辦理的工作，也可由市局委托區局辦理，但必須辦理委托合同。
第十條、區局應建立閑置土地檢查、建檔、處理制度，對轄區內批出的土地情況進行定期追蹤檢查，對批而不征、征而不拆或者拆而不建的用地紅線進行檢查及認定工作。凡批出時間超過兩年又未經市局批準延期的，由區局負責向市局提出收回土地的申請。凡認定屬閑置土地的，負責依法征收土地閑置費。
第十一條、區局受市局委托，對由區組織實施的道路市政和舊城改造項目的用地，辦理有償出讓的前期工作；對有條件的地塊由區政府組織統一拆遷，將“生地”改造成“熟地”后再交由市局組織出讓實施工作。
第十二條、凡由區負責辦理的用地，市局憑區局建議核發《建設用地批準書》函，辦妥土地有償手續后，準予發出《建設用地批準書》。
第三章、房屋拆遷管理
第十三條、市局的職責和事權
1.宣傳貫徹國家、省、市有關城市房屋拆遷的法律、法規和規章。
2.制定全市城市房屋拆遷的規范性文件。
3.對全市的房屋拆遷總量實施總體控制。
4.對拆遷單位和拆遷人員實施管理，依法核發房屋拆遷單位資格證、房屋拆遷員證和房屋拆遷工作證。
5.對委托拆遷合同實施審查備案。
6.審批中央、省、市、部隊、外地駐穗機構（包括與其合作開發的項目）的拆遷計劃和拆遷方案。
7.對拆遷當事人簽訂的補償安置協議實施審查備案，依法核發房屋拆遷公告、房屋拆遷許可證。
8.審批永遷點和永遷安置面積增幅。
9.房屋確權、房屋代管。
10.對拆遷糾紛依法實施行政栽決。
11.對拆遷違法行為依法實施行政處罰。
12.核發拆遷結案意見書。
13.對拆遷工作實施跟蹤檢查。
第十四條、區局的職責和事權
1.對區組織出讓和區屬單位的建設項目的拆遷計劃和拆遷方案進行審批，報市局備案。
2.對區組織出讓和區屬單位建設項目（包括與其合作開發的項目）的拆遷補償安置協議進行審批，報市局備案。
3.對拆遷范圍內的危房實施安全檢查，提出處理意見。
4.對區局管轄內的房屋拆遷，作出房屋確權、代管建議，報市局審批。
5.對區局管轄內房屋拆遷的違法行為提出處理意見，報市局審批。
6.對區局管轄的房屋拆遷案件，提出結案意見報市局審定。
7.對區局管轄內的房屋拆遷實施跟蹤檢查。
8.行使市局下放的市重點工程項目（包括市政建設、公益建設）的部分管理事權。
9.辦理市局交辦的其他拆遷管理事項。
第四章、土地監察
第十五條、土地違法案件由土地所在市、區、縣級市國土局管轄、查處。
1.市局主要負責對大案、要案和跨區、縣級市案件的查處，區、縣級市主要負責對轄區范圍內違法用地案件的查處。
2.對土地違法案件，區、縣級市發現后五個工作日內，應向市局報告；區、縣級市對立案和作出行政處罰決定五個工作日內，應向市局抄送立案報告和行政處罰決定書。
3.區、縣級市對已立案查處的土地違法案件，應在立案后的一個月內作出行政處罰決定，涉及犯罪的，應移送司法機關。個別案件不能按時作出的，應向市局書面報告。
4.凡區、縣級市新發生的土地違法案件在15天內未發現或不按第2條規定辦理，累計三次未向市局報告、抄送的，市局將予以通報批評。
第五章、房地產登記發證
第十六條、市局的職責
1.負責全市國土房產登記發證作業的管理，負責貫徹執行國家、省、市有關房地產登記發證的法規、規章和制度；負責全市房地產登記發證方面的規范性文件制定和實施；負責協調、管理、監督、指導各區局發證辦的業務工作。
2.負責全市國有土地上的房產總登記和初始登記。對全市房改房、商品房、部隊房、宗教房、涉外房予以確權發證以及變更登記、注銷登記；對全市單位自管房及私房的總登記和初始登記的確權登記。
3.負責他項權利的登記發證，核發他項權證或出具抵押備案證明書。
第十七條、區局的職責
1.負責對轄區內不涉及改制、資產重組的非生產性單位自管房的初始登記及總登記、落實政策的私人房屋的登記和直管公房的在市局整幢初始確權后的公、私房進行變更登記、轉移登記（除買賣交易外的繼承、贈與登記）。
2.負責涉及土地出讓金的房地產轉移登記的收案和到市局辦理土地出讓金的審核及征收工作。負責對轄區內不涉及收取土地出讓金的房地產進行抵押登記，核發他項權證。
3.負責對集體土地房產的總登記和初始登記發證，對“兩違”集資房經市局確權后發證。
4.條件成熟后，逐步施行國有土地范圍內的房地產初始登記。
第六章、房地產測繪
第十八條、市局的職責
1.負責全市房地產測繪作業的監督管理，房地產測繪資質審查報批，并對區局和受委托測繪單位進行技術培訓和業務指導。
2.負責貫徹測繪技術標準，制定我市房地產測繪技術規范。
3.負責全市房地產的地籍管理，負責地籍圖地號的編寫、管理、圖件資料的收集、保存、更新、利用等工作。
4.負責提高測繪管理自動化水平，完善改進房地產繪圖軟件，建立地籍現代化信息管理系統。
5.負責組織全市房改房、商品房、部隊房、宗教房、涉外房、拆遷征審等測繪工作及其他屬市局發證需進行房地產測繪的工作。
6.負責全市房地產地籍基礎圖和較大項目房地產測繪的組織實施。
7.負責房地產測繪成果質量的監督管理。
8.負責裁定房地產測繪糾紛。
第十九條、區局的職責
1.負責區轄內直管公房、集體土地房產的測繪，受市局委托和監督可進行區轄內房改房和集資房的測繪工作及其他屬區局登記發證需進行的房地產測繪。經市局審批的區局也可負責其他屬市局登記發證需進行的房地產測繪。
2.負責建立區局地籍現代化信息管理系統。在系統未建立聯網前，區局負責每月將修繪的資料送市局歸檔，作統一管理。
3.區局施測的房地產基礎地籍圖、分宗圖及較大項目的房地產測繪的圖件、資料、控制點坐標、驗收報告等，需復制送市局整理歸檔。
4.地籍圖應按保密條例進行管理，嚴禁擅自復印、復制。
5.負責市局交辦的其它測繪任務。
第七章、房地產評估
第二十條、市局的職責
負責政府指令性評估即政府公益性、職能性評估，包括：
1.國有土地使用權出讓；
2.行政、司法機關決定或裁定以房地產作價補償、賠償；
3.依照房地產價值為納稅基數的項目等。
第二十一條、區局的職責
評估業務范圍包括：
1.國有土地使用權轉讓、抵押；
2.組建中外合資企業、股份制企業及上市公司對房地產作價投資、入股；
3.不涉及土地出讓金的企業兼并或破產需對房地產評估；
4.房屋抵押、典當、投保等。
第八章、房屋租賃管理
第二十二條、市所的職責
1.負責《廣州市房屋租賃管理辦法》及《廣州市房屋租賃管理辦法實施細則》在全市范圍的貫徹執行；參與制定房地產租賃管理法規、政策。
2.負責全市房地產租賃管理行業的業務管理，對各區房地產租賃管理所的業務具有指導、管理、協調、監督的職能。
3.為統一、平衡全市房屋租賃管理工作，市所每年向區所下達工作指標，提出工作要求。
4.負責辦理涉外（指當事人雙方或一方是境外，含臺灣、香港、澳門的經濟組織駐國內的辦事機構、外資獨資、中外合作、中外合資企業及香港、澳門個人）的房屋租賃，以及市屬以上的賓館、酒店房屋租賃登記管理；其澳臺同胞出租住宅的，由區局辦理。
5.組織全市房屋租賃管理人員的業務培訓和考核。
6.參與制定房屋租賃參考價格（原為指導價格）。
7.檢查監督全市房屋管理執法情況，受理對違法房屋租賃行為和違法管理行為的檢舉、投訴；協助房屋租賃案件的行政復議、調查處理工作。
8.負責全市房屋租賃管理辦事表格的統一印制工作。
9.參與房地產租賃市場的調研和信息收集、工作。
10.法律、法規、規章規定的或市局授予的其他職責。
第二十三條、區所的職責
1.按照工作要求，全面完成市所下達的工作指標。
2.負責轄區內除涉外房產及中央、省、市、部隊、外地駐穗機構的賓館、酒店以外的房屋租賃登記和市所委托辦理的房屋租賃合同審查、登記、管理。
3.負責轄區內房屋租賃價格評估。
4.負責轄區內房屋租賃市場的稽查。
5.負責轄區內房屋租賃違法案件的查處和房屋租賃糾紛的調解，并上報市所備案；協助執行市局作出的行政處罰決定。
6.協調與政府其他職能部門的關系，配合所在轄區做好社會環境綜合治理工作。
7.每月5日前向市所上報房屋租賃管理統計報表、會計報表和數據磁盤。
8.完成上級主管部門交辦的其他任務。
第二十四條、建立年度考核制度。市局和市所對區所每年進行一次考核，以委托要求和每年市所下達的任務的完成情況（包括質量和數量等）為考核內容，對考核不合格的，責令限期整改，逾期仍不能改正的為不合格，連續兩年不合格的，市局收回委托。
第九章、房屋安全鑒定
第二十五條、市所的職責
1.負責《廣州市房屋安全管理規定》在全市范圍內的貫徹執行。
2.負責全市房屋安全鑒定行業的業務管理，對各區房屋安全鑒定所的業務具有指導、管理、監督、協調的職能，督促區所按照《貫徹廣州市房屋安全管理規定的若干意見》的“八統一”（鑒定標準、鑒定程序、鑒定文書、鑒定專用章、培訓發證上崗、使用電腦軟件、資料歸檔、收費標準）要求開展工作。
3.為統一、平衡全市房屋安全鑒定工作，市所每年制定工作計劃，對區所提出工作要求。
4.負責辦理涉外的非住宅房產和市屬以上的賓館、酒店、公共娛樂場所（含影劇院、歌舞廳等）以及省、市法院委托，其他技術難度較大、項目較復雜的房屋安全檢查和鑒定。
涉外房產是指房產當事人雙方或一方在境外，含臺灣、香港、澳門的經濟組織駐國內的辦事機構，外資獨資、中外合資、中外合作企業及香港、澳門個人。
其他技術難度較大、項目較復雜的房屋安全檢查和鑒定是指：
（1）災難性房屋：300平方米以上的房屋發生火災或塌故的房屋鑒定；
（2）因建筑施工質量原因引起房屋整體損壞，建筑面積在1000平方米以上的房屋鑒定；
（3）因集體性糾紛而需要房屋鑒定；
（4）因施工事故造成工地周邊房屋需緊急排危搶險的鑒定。
5.組織全市房屋安全鑒定人員的學習交流、業務培訓和考核，帶動全市房屋安全鑒定技術和管理水平的不斷提高。
6.法律、法規、規章規定的或市局授予的其他職責。
第二十六條、區所的職責
1.接受市所在業務上的指導、管理、協調和監督，按照《貫徹廣州市房屋安全管理規定的若干意見》的“八統一”要求，開展房屋安全鑒定和管理工作。
2.根據工作要求，全面完成市所下達的工作任務。
3.負責轄區內除市所辦理的業務以外的房屋安全鑒定工作，包括開具新基坑開挖周邊房屋的安全鑒定證明，市局市場處在核發商品房預售證明時把關。
4.每月5日前向市所上報上月房屋安全鑒定統計報表（在全市鑒定所未聯網前，用磁盤將工作數據復制）及會計報表。
5.完成上級主管部門交辦的其他業務。
第二十七條、建立年度考核制度。市局和市對區所每年進行一次考核，以委托要求和每年市所下達的任務的完成情況（包括質量和數量等）為考核內容，對考核不合格的，責令限期整改，逾期仍不能改正的為不合格，連續兩年不合格的，市局收回委托。
第十章、危房改造
第二十八條、市所的職責
1.負責全市危房改造管理行業的業務管理，對各區危房改造管理所具有指導、管理、協調、監督的職能。完成由市負責的危房改造任務。
2.制訂危房改造的近期和遠期工作計劃。
3.負責辦理危房改造項目向市計委申請立項的有關手續。
4.參與制定組織實施危房改造管理的政策、法規等。
5.組織全市危房改造管理人員的業務培訓工作，支持、幫助區所解決工作中存在的困難和問題。
6.法律、法規、規章規定的或市局授予的其他職責。
第二十九條、區所的職責
1.在市所的統一領導下，按照市、區兩級簽訂的責任狀，負責本轄區危房成片改造和零星分布的危房改造工作。
2.負責轄區內危險房屋的督修工作，確保轄區內房屋不發生倒塌傷人事故。
3.協調與政府其他職能部門的關系，配合市所完成全市危房改造工作。
4.完成上級主管部門交辦的其他任務。
第三十條、獎懲辦法
1.在規定期限內完成危房改造任務的單位，市局應按危房改造建筑面積每平方米20元給予獎勵。
2.在規定期限內未能完成危房改造任務的單位，市局按未完成部分的危房改造房屋建筑面積每平方米10元予以懲罰。
第十一章、業務收費的分配
第三十一條、按照市局與區局的職責和事權分工，區局收取職權范圍內的征地管理費、拆遷管理費、房地產登記費、房地產測繪費、房屋租賃登記費和房屋安全鑒定費，并按規定的比例上交市局。各項收入以實際發生數為依據，并在會計報表中反映。
第三十二條、征地管理費的收取標準，仍按省國土廳〔1986〕136號和市政府〔1996〕125號文執行。區局收取的征地管理費，應在次月15日前將上月收入總額的25％上交市局。
第三十三條、區局收取由區政府組織出讓的項目和區屬單位建設項目的拆遷管理費。在次月15日前將上月收入總額的30％上交市局，余額上繳區財局，并按規定返還使用。其他項目的拆遷管理費由市局收取，并連同區局上交的費用一并上繳市財局，按規定返還使用。
第三十四條、區局受理的房地產登記，其登記費、工本費、測繪費由區局收取，在次月15日前將上月收入總額的10％上交市局作為市局業務指導、圖冊資料和證書印制等費用。
第三十五條、區局收取的房屋租賃登記費和房屋安全鑒定費按收入總額的30％在季度結束后15天內上交市局。根據需要市局從區局上交收入中提取30％支持區所作業務費和獎勵金。
第三十六條、各區租金與市局的分配比例，由市局與各區局另行協商確定。
第十二章、附則
國有土地征收賠償細則范文5
關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策
一、引言
迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。
本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。
二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路
（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃
在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。
（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展
改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。
隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。
（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展
我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。
地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。
盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。
解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。
（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用
我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。
我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。
具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。
三、主體功能區的土地政策設計
（一）優化開發區的土地政策
1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。
2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。
3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。
4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。
5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。
6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。
7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。
（二）重點開發區的土地政策
1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。
2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。
3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。
4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。
5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。
6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。
（三）限制開發區的土地政策
1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。
2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。
3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。
（四）禁止開發區的土地政策
1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。
2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。
國有土地征收賠償細則范文6
一．不動產物權登記制度的基本理論。
1、不動產物權登記制度的法律意義。
不動產物權登記是指土地及其它定著物之所有權和他物權的取得、喪失與變更，依法定程序記載于有關專職機關掌管的專門薄冊上，它是不動產物權變動的公示形式。物權公示是物權法的一項重要原則，是指物權享有與變動的可取信于公眾的外部表現形式。根據現代各國物權法的規定，物權變動的公示方法，不動產物權以登記，即物權變更登記，為物權變動的公示方法；動產以交付，即占有的移轉，為物權變動的公示方法。物權以登物權變動之所以要公示，是由物權的性質決定的。物權是一種絕對權、對世權，具有絕對排他性效力，對物權人的物權，任何人都負有不得侵犯和不得干涉、妨礙的義務，但如果不能從其外部察悉物權變動的征象，則會給第三人造成難以預測的損害，直接威脅交易安全。物權公示就是要使物權具有可識別性，通過公示使物權法律關系得以公開透明，使當事人及第三人直接從外部就可以知悉物權的存在及其現狀，其目的就是要維護物的占有秩序和交易安全，保護善意第三人的利益。
2、不動產物權登記的性質及登記機關
不動產登記的性質，依我國學者之通說，屬于一種行政行為，它體現的是國家行政權力機關對不動產物權合理干預，目的是為了明晰各種不動產物權，依法保護物權人的合法權益。
關于不動產物權登記之主辦機關，現代各國和地區做法不盡一致，但主要做法有二：一是由司法機關主辦。二是由隸屬政府的專門的不動產登記局或“地政事務所”主辦。如日本的不動產物權登記為法務局、地方法務局、支局及派出所，在瑞士則為各洲地方法院，在德國為地方法院中設立的“土地登記局”，在英國，統一管理城鄉土地權屬的登記機構是“政府土地登記局”。
關于登記機關的職責，綜合民辦各國的立法例，主要有三種做法：
一是登記采形式審查主義。登記機關對不動產物權登記申請，只進行形式上的審查，倘若申請登記所提出的書件完備，即依照契據所載的內容，予以登記。至于契據所載權利事項，在實質上是否存在，有無瑕疵，則不過問，登記機關也不承擔錯誤登記的責任。
二是登記采實質審查主義。即登記機關對于登記之申請，除須審查登記書件是否完備外，對于不動產物權變動的原因與事實是否相符，有無瑕疵，也須詳加審查，經確定后方予登記。如果登記有錯誤、遺漏、虛偽，而致權利人于損害時，受害人得請求國家賠償，但登記機關本身不予賠償。
三是任意登記主義。對于不動產物權變動不作強制要求，但是一經登記，則登記具有不可推翻之效力，如登記有錯誤、虛偽、遺漏而致真正權利人受損害時，登記機關則負損害賠償之責。
3、不動產物權登記的法律效力。
不動產物權登記的法律效力，世界各國民法有以下幾種不同的立法例：
一是登記對抗主義。認為不動產物登記并非不動產物權變動的必須程序。不動產物權的變動依當事人的意思表示而發生法律效力，但非登記不能對抗第三人。法國、日本等國采此立法例。
二是登記要件主義。認為登記是不動產物權變動的要件，不動產物權變動除了當事人之間的合意外，還要進行登記，非經登記不僅不能對抗第三人，而且在當事人之間也不發生法律效力。德國等國采此立法例。
三是地券交付主義。又稱托倫斯登記制，該制度采任意登記制，不強制一切土地都必須申請所有權他項權利登記。但如申請不動產物權登記，則登記是不動產物權變動的生效要件。
另外，對不動產物權登記的效力，多數國家及地區還根據登記原因的不同而賦予登記不同的效力。
一是依當事人的民事法律行為而變動不動產物權者，非經登記不生效力。這里所說的民事法律行為包括買賣、贈與、互易及在不動產上設定物權的行為?！胺堑怯洸簧ЯΑ笔侵钢挥挟斒氯说姆尚袨榕c國家專職機關的登記行為相結合，才能實際發生物權變動的法律效果。
二是依法律行為以外的法律事實而取得物權者，不以登記為生效要件，如因繼承、沒收、征收、法院判決、強制執行、土地回復、附和、房屋新建等原因而取得物權者，均不以登記為物權變動的生效要件。但是出于維護交易安全的考慮，各國和地區的民法同時規定，此等場合，物權人在登記以前，不得處分已取得的物權。
二、我國不動產物權登記制度的現狀及其存在的問題。
我國迄今尚未制定物權法，也沒頒布專門的不動產登記法，有關不動產物權登記的規定主要散見于各項單行民事法律法規及一些司法解釋，不動產物權登記制度尚未在中國得到系統地建立，而且現行法規中的有關制度基本上說不上完全是民法物權法意義上的制度。其存在的主要問題有：
1、登記的法律依據不統一。不動產物權登記，通行的做法，實質上依據一國民法典之有關規定，程序上則依據專門制定的不動產登記法。而我國不動產物權登記的法律依據主要是單行民事法律、法規，如《中華人民共和國房地產管理法》、《中華人民共和國土地管理法》及國家土地管理局頒行的《土地登記規則》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，政出多門。
2、登記機關不統一。根據不動產物權類型的不同，我國的不動產物權登記分為土地物權登記、房屋物權登記、礦產物權登記、水權登記、漁權登記和林權登記，相應地，我國不動產物權登記的機關也有六家之多，分別是國土管理機關、房產管理機關、礦產管理機關、水行政管理機關、漁政管理機關以及林業管理機關。登記機關不統一，損害了登記制度的基礎權威。
3、登記效力不區分不動產物權變動的原因。如前所述，世界上多數國家和地區大都根據登記原因之不同而分別賦予登記以不同的效力，而我國現行法不區別不動產物權變動的原因，而一律規定非經登記不生物權變動的效力。如1990年《城市房屋產權產籍管理暫行辦法》第18條規定，凡未按照本辦法申請并辦理房屋產權登記的，其房屋產權的取得、移轉、變更和他項權利的設定，均為無效。這一規定，是與我國《繼承法》的規定明顯相違的。按照我國《繼承法》第二條的規定，繼承人從被繼承人死亡時起即取得被繼承人遺產房屋的所有權，而不是繼承人于房管部門進行變更登記后才取得遺產房屋的所有權。又如，1987年的《城鎮房屋所有權登記暫行辦法》第10條規定：“新建房屋，應于竣工后三個月內申請辦理所有權登記”。問題是，如果建房人在辦理登記后才能新建房屋的所有權，那么在這三個月內新建房屋的所有權歸誰所有，就很難作出合理的解釋了。
4、絕對化的登記要件主義。對于不動產物權登記的效力，我國立法一向采納登記要件主義，如1983年的《城市私有房屋管理條例》、1987年城鄉建設環境保護部制訂的《城鎮房屋所有權登記暫行辦法》、《土地管理法》，以及《土地管理法實施細則》等對此都作了明確規定。根據我國學者的一般看法，不動產所有權的取得、消滅和變更，非經登記，不能產生法律效力。我國司法審判實踐對不動產物權特別是房屋所有權的確認原則上也以登記為準。我國現行立法也安全采納了登記要件主義。登記要件主義立法，有利于保護原所有人的利益，并因增強登記效力而有利于強化國家對不動產的管理。但是，絕對適用此原則又難免存在不合理現象。在房屋買賣中，如果將登記要件主義絕對化，對因各種原因未登記的交易一概宣布無效，就會諸如不利于保護善意一方當事人、沖擊現有財產秩序等問題。
5、把登記作為不動產物權移轉合同生效的要件，混淆了物權變動和債權變動。我國擔保法第41條規定：“抵押合同自抵押登記之日起生效”。根據此條規定，不動產抵押合同必須登記才能生效。同樣，我國現行行政法規和司法解釋還規定房屋買賣合同須經登記方能生效，如1990年最高人民法院《關于私房買賣的一般應以產權轉移登記為準的復函》規定：“簽訂房屋買賣協議以后，提出解除買賣協議，末辦理產權轉移登記手續，應認為該民事法律行為依法尚未成立。一方翻悔是允許的”。
顯然，現行法律和司法解釋的上述規定不適當地擴大了登記的效力范圍，把登記作為不動產物權移轉合同的生效要件，誤解了登記制度屬性，混淆了物權變動和債權變動。不動產物權移轉合同，是以移轉不動產物權為內容的債權合同，屬諾成性合同，該合同只要具備書面形式、主體適格、意思表示真實、不違反法律或社會公共利益的生效要件，便在訂約當事人之間發生法律效力，即發生債權的變動，當事人開始享有債權法上的請求權。依據合同的規定，不動產物權的出賣人有義務轉移不動產物權，其在法定期限內應協同買受人前往登記機關辦理物權變動登記手續，而買受人則有義務向出賣人支付價款，并有權請求出賣人交付不動產、及時與自己前往登記機關進行登記。不動產物權變動僅是不動產物權移轉債權合同履行效力所致，不動產物權登記也是合同的履行行為，其法律效力是發生不動產物權的變動，本質上并不影響合同的效力判斷。因此，沒有進行不動產物權登記，只是未能發生物權變動，而不能否認有效成立的合同的效力。
三、我國不動產物權登記制度的立法完善。
如上所述，目前我國的不動產物權登記制度已不能滿足不動產市場的發展對登記職能的要求，亟待完善，筆者以為，應從以下幾個方面對我國不動產物權登記制度予以立法完善：
1、通過物權立法，統一不動產物權登記的法律依據，消除目前“政出多門”、“各自為政”的不正?，F象。
2、制定不動產登記法，規定不動產物權登記機關的組成、登記工作人員的資格，以及登記程序等，從程序上完善不動產物權登記制度。
3、統一不動產物權登記機關。不動產物權民登記，是維系現代財產秩序非常重要的一環，具有技術性、專業性的特點，只有由專門機關專司其職，才能收到事半功倍的效果。因此建議設立專門的不動產物權登記機關，統一管轄不動產物權登記工作。
4、登記機關對不動產物權登記申請，實行實質審查主義，以確定登記內容的真實性。登記機關因自己過錯造成登記錯誤，給當事人造成重大損害的，應負賠償現任。
