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土地征地政策范文1
關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策
一、引言
迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。
本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。
二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路
（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃
在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。
（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展
改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。
隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。
（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展
我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。
地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。
盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。
解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。
（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用
我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。
我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。
具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。
三、主體功能區的土地政策設計
（一）優化開發區的土地政策
1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。
2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。
3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。
4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。
5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。
6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。
7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。
（二）重點開發區的土地政策
1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。
2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。
3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。
4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。
5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。
6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。
（三）限制開發區的土地政策
1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。
2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。
3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。
（四）禁止開發區的土地政策
1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。
2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。
土地征地政策范文2
關鍵詞：融資平臺公司；土地經營；成本收益分析
中圖分類號：F83 文獻標識碼：A 文章編號：16723198（2013）18012502
在分稅制改革以后，地方政府高度依賴土地資源獲得財政收入，以支撐地方發展成為一種普遍現象。學界把這種“對土地資源高度依賴、土地相關財政收支占政府總收支比重較高的財政運行形態”稱為“土地財政”。在地方土地財政的大背景下，這成立地方政府融資平臺公司，對城市土地進行合法有效地經營，盡可能地把土地資源轉化為地方政府收入，也成為各地方政府的基本做法。毫無疑問，地方政府融資平臺公司以土地經營為主要內容的經營模式，在為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設等方面發揮了積極作用，但與此同時引發的地方債務風險等問題也引起了學界和中央政府的高度關注。通過文獻檢索發現，現有文獻中對地方融資平臺公司飛土地經營的專題研究并不多，少有的文獻也集中于從較宏觀和一般層面對地方政府融資平臺公司土地經營的規則與貸款風險上的探討。而以微觀層面的具體個案分析非常少。因此，本文嘗試以某地方政府融資平臺公司土地為例，以具體的數據分析來探討地方政府融資平臺公司土地經營，并提出具體對策。
1 地方政府融資平臺公司土地經營的困境
本文所選擇的個案——某融資平臺公司，是中部地區某工業城市七大融資平臺公司中最大的一個。該融資平臺公司于2009年改組成立，公司注冊資本40億元，總資產達262多億元，擁有控規土地56329畝。自成立以來，該融資平臺公司通過以土地經營為主要內容的投融資運作，為該市地方經濟發展做出了巨大貢獻。但從2012年底的數據來看，該融資平臺公司的土地經營面臨了一系列困境，制約了公司土地的有效經營。
1.1 土地資源面臨流失與公共用地增加的雙重擠壓
土地資源是地方政府融資平臺公司的土地經營的生命線，是融資平臺公司貸款融資最基本的抵押物，也是融資平臺公司項目開發最基本的投入物。擁有土地資源的多少，在某種程度上決定了融資平臺公司融資開發功能發揮的大小。近年來，由于國家日益緊縮的土地政策和地方政府頻繁城市總體規劃修編，使融資平臺公司擁有的土地資源流失嚴重，制約了融資平臺公司的發展。以本文選擇的融資平臺公司為例，盡管該公司擁有的規控土地面積達56329畝，但是近幾年由于規劃調整，被調整出土地15523畝，由于規劃調整導致的土地流失率高達28%。與此同時，由于城市發展對道路、廣場、綠化等公共用地的需求日益增加，該公司擁有的土地資源中真正能用于土地經營的面積進一步被擠壓。據統計，在原有規控56329畝土地中，公共用地面積占了44%，使該公司可經營土地面積進一步受到擠壓，制約了該融資平臺公司的融資能力與開發能力。
1.2 土地經營成本面臨征地拆遷成本增長與報批成本增長的雙重壓力
成本收益分析衡量土地經營成效的重要方法。近年來，在征地土地拆遷領域頻繁，中央和地方政府高度重視征地拆遷工作，并出臺了一系列規章制度，一方面規范了征地拆遷工作，維護了征地拆遷工作的公正性，但另一方面使單位征地拆遷成本增長迅速，且增速明顯高度單位土地出讓收入。以本文選擇的融資平臺公司為例，從2009年到2012年，每畝拆遷成本由26.17萬元迅速增長到69.3萬元，近3年年均土地單位征地拆遷合同成本增速達到55%。從2009年到2012年，土地出讓收入有每畝101.1萬元增長到151.29萬元每畝，近3年單位土地出讓收入年均增速為16.5%，明顯低于單位土地征地拆遷增速的55%。與此同時，單位土地報批成本費用增長迅速，進一步加大了土地經營的成本壓力（見下表）。征地拆遷成本與土地報批成本的增加無疑給融資平臺公司土地經營造成了雙重壓力，并且隨著宏觀經濟形式的變化和國家政策的發展，這種雙重壓力有進一步加大的趨勢。
2 化解地方政府融資平臺公司土地經營困境的對策建議
2010年，國務院下發了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，這意味著中央政府進一步加大了對地方政府融資平臺公司的監控。但是，只要當前的分稅制和轉移支付制度沒有根本的調整，在地方政府面臨的經濟發展和民生發展的雙重壓力的背景下，地方政府融資平臺公司在地方經濟社會發展中扮演的融資開發角色將很難得到根本的改變。地方政府融資平臺公司經營土地的職能也不存在存廢的選擇，努力提高土地經營績效是不二選擇。根據上面分析得出的地方政府融資平臺公司土地經營的困境，我們認為可以考慮從以下幾個方面著手化解困境。
2.1 加強融資平臺公司與相關政府部門之間的聯絡協調，減少土地資源流失，降低土地開發成本
融資平臺公司作為地方政府融資開發的重要平臺，要主動加強與土地資源相關的聯絡協調，減少土地資源流失，降低土地開發成本。首先，融資平臺公司要積極爭取地方黨委與政府的大力支持，強化對所擁有規控土地資源的控制與管理，盡可能減少土地資源流失；其次，融資平臺公司要增強與國土部門的聯絡協調，爭取土地政策與土地開發指標，增加土地存量；再次，融資平臺公司要增強與規劃部門的聯絡協調，減少規劃修編導致的規控土地流失，優化經營土地范圍內公共用地的配置，在不影響公益的前提下，盡可能節約土地；第四，融資平臺公司還要積極與發改委協調，加快項目審批進度，縮短土地開發周期。最后，融資平臺公司還應該與各區政府、鄉鎮辦事處等基層組織加強溝通協調，加快土地報批及征地拆遷速度，縮短土地開發周期、降低土地開發成本。
2.2 改善融資平臺公司內部管理，提高土地經營效益
內部管理績效是影響融資平臺公司土地經營效益的關鍵因素。融資平臺公司要改善內部經營管理機制，提高土地經營效益。首先，融資平臺公司要對所控規范圍內的土地資源進行全面清理，摸清家底，并對資源利用情況進行認真分析研究，盡可能提高土地資源利用效率；其次，融資平臺公司要建立科學的評估體系，從報批、拆遷及出讓等各環節對土地經營項目進行全面評估，提高對土地經營的流程控制；再次，融資平臺公司要主動延伸土地開發鏈，實施一、二級聯動開發，增加土地開發收益，特別是土地二級開發收益；第四，融資平臺公司要加強項目成本收益分析，在項目立項時就要對項目進行全面的成本收益分析，對達不到收益標準的項目盡可能不立項，以減少土地資源的浪費；此外，融資平臺公司還要制定科學合理的開發計劃，實現所有規控土地范圍內的片區建設和土地經營在資金和時間結構上的合理匹配，縮短開發周期，節約開發成本，提高經營效率。
參考文獻
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土地征地政策范文3
一、土地政策參與宏觀調控的理論依據
土地參與經濟運行一直貫穿于人類社會的發展中，威廉?配第曾形象地比喻“土地是財富之母，勞動是財富之父”，概括了土地對于經濟的基礎作用。在現代社會，土地不僅是作為是“資源”、“場所”來發揮生產功能，更是作為一種“資產”、“財產”來發揮資本供給與社會經濟穩定功能，原因在于任何形態的產業發展，其產品最終都要落到土地上來，這就決定了利用土地政策進行宏觀調控的可行性和有效性。
我國提出將土地政策作為國民經濟宏觀調控的新手段，其根據的理論包括以下三點：
（一）丁伯根法則和蒙代爾法則。許多經濟學家都曾研究過政策目標與政策工具的關系問題。丁伯根認為，要實現N個政策目標，需要N個政策工具，并且要充分掌握每個政策工具對政策目標的具體影響數值。這就是所謂的丁伯根法則。蒙代爾認為，即使不存在掌握所有政策工具的決策機構，即使不了解每一個政策工具對政策目標影響的具體數值，但只要了解政策工具對政策目標的相對效應，把每一種政策工具都用于其影響力最大的政策目標，同樣可以用N個政策工具實現N個政策目標。這就是所謂的蒙代爾法則。由此可見，無論是丁伯根法則還是蒙代爾法則，都需要有足夠的政策工具去實現相應數量的政策目標。
（二）生產要素理論。經典西方經濟學理論將勞動、資本、土地和企業家才能視為生產四要素，并將一個生產函數抽象為：
Y＝F（W，C，L，E）
其中，Y表示企業的產出，W表示投入的勞動，C表示投入的資本，L表示生產所需的土地，E表示企業家才能。任何一個企業或者廠商進行生產，必須具備相應土地資源這一生產要素。由多個微觀企業集成的宏觀經濟亦如此。
（三）地租理論。土地政策的基礎理論之一是地租理論，而地租理論的核心就是地租如何分配，如何通過這種分配來保證平均利潤率規律對經濟生活產生作用?，F在某些開發上在開發土地中牟取暴利，其根本的道理就是他們在地租分配的過程中獲得了大大超過社會平均利潤率的利潤。因此我們要研究的是，采用什么樣的有效手段來合理調節地租分配。
二、發達國家和地區土地政策調控宏觀經濟模式
土地政策參與宏觀調控，在國外已實踐多年，有許多成功的經驗。歸納起來，共有三種模式：一是美國的土地利用調控；二是日本的房地產市場調控；三是香港的土地供應計劃。借鑒以上國家和地區的土地宏觀調控的經驗教訓，有助于我國充分發揮土地政策在宏觀調控中的作用，保證國民經濟健康、快速發展。
（一）歐美國家的土地利用規劃調控。美國是一個聯邦制的國家，每一個州自行制定自己的土地規劃。美國的土地利用規劃分為兩個層次，即州土地利用規劃和地方土地利用規劃。州政府通過規劃制定政策目標，要求所屬下級政府貫徹實施。地方在制定土地利用規劃時，必須將州政府所要求的管制策略考慮進去，否則，它將會被州級法院宣布為無效，也會失去州政府的財政援助。
總結美國土地利用規劃的實踐，雖然國情存在著差異，但也有一些成功經驗值得我國借鑒。第一，其土地利用規劃都有一套完整的土地利用規劃體系，規劃方案制訂和修改都有著十分嚴格的程序并經過詳細的論證，制定的規劃不僅科學而且實用性強，規劃真正起到了指導和控制土地合理利用的目的。第二，其土地利用規劃都有完善的法律保障，美國雖然沒有全國性的規劃法，但是每個州都有自己的完善的法規，美國土地利用規劃的實施主要通過立法，這就為土地政策參加宏觀調控提供了法律依據。
（二）日本土地價格政策調控宏觀經濟運行得失分析。第二次世界大戰后，日本恢復經濟建設，人均國內生產總值直線上升。與此同時，日本地價也經歷了3次上漲，并在20世紀八十年代后期出現泡沫。1991年泡沫經濟崩潰，地價開始下跌。
地價暴漲暴跌隱含深層次原因，土地投機是泡沫經濟的元兇。在當時市場上流動資金過剩的情況下，土地投機必然引起地價上漲，而地價上漲又引起一系列的連鎖反應，連鎖反應的結果，使投機無限擴大，產生惡性循環。為了抑制地價暴漲，政府采取了金融緊縮和土地稅制政策，但這項銀根緊縮措施直接導致了1991年夏季開始的泡沫崩潰，使日本經濟處于長期不景氣的狀態。
為控制地價，日本出臺了兩種政策：泡沫經濟崩潰前實施抑制地價政策，之后實施促進土地有效利用政策。從總體上來說，日本所制定的穩定地價的政策是很有成效的，但由于這些政策不是在泡沫經濟的前期而是在后期制定的，日本經濟為此付出了巨大的代價。
（三）香港政府土地供應計劃調控模式。香港全域面積1101平方公里，其中可供開發的土地僅占總面積的20%。香港政府采取的土地調控模式是以土地供應計劃為核心的調控模式，它保證了足夠的土地和基礎設施供應，這不僅使香港保持亞太地區經貿金融中心和國際城市的地位，為居民提供了一個較好的居住、工作環境，而且為政府提供了客觀的財政收入，使香港可以保持低稅收政策。
此外，香港政府于1980年成立了土地供應委員會（LDSC），負責確定批地事宜，并由香港地政總署負責土地出讓計劃的具體指定工作。地政總署每年11月份草擬批地計劃書，說明下一年度市場需要多少土地供商業、居住和工業等用途的發展。在確定土地確定需要數量時，一般要針對各類用地的特點進行具體的定量、定性分析。
三、啟示及建議
（一）國際經驗對我國土地政策參與政府宏觀調控的啟示
1、完善土地法規，保證政府在土地市場機制作用下發揮間接調控作用。在市場經濟體制下，土地資源配置應主要根據市場取向來實現，國家不再直接干預用地者的生產經營活動，而是通過對市場的各種經濟參數的調節，向土地市場輸入能夠影響城市地價的各種經濟變量，由這些經濟變量去影響用地者的價格行為，從而使地價的運行遵循國家的宏觀調控取向，以保證土地資源合理、高效果目標的實現。
2、進一步完善土地市場，市場自發形成的價格成為政府調控土地資源的核心機制。國外土地市場的運行情況表明，市場機制高度發達的土地市場，都是通過一系列完善的市場運行規則和法律措施來實現和予以保障的。交易雙方按照市場規則進行交易，市場機制在這些規則、法律的保障下發揮其資源配置的作用。市場機制作用的基本條件就是有一系列規范市場運作的保障，包括市場進入的條件、規則、交易行為的約束、交易信息和結果的公布。
3、運用稅收分配機制解決土地資源運營中的收益問題。土地稅收不僅具有收益分配職能（調節土地級差收益、組織財政收入），更重要的是通過土地稅的征管，有利于保護土地資源，提高土地利用率，鼓勵土地合理流轉。
4、成立土地政策委員會，制定科學的土地供應計劃，并保證其實施。我國當前的機構管理體制存在明顯的不足，需要成立更高級別的機構來協調部門利益、制定土地供應計劃。例如，可以在國務院成立土地政策委員會，由主管國土資源的副總理任主任，由國土資源部門、發展改革部門、財政稅收部門、建設行政主管部門的領導任委員。這一組織對于土地政策作用的發揮應該能起到更大的作用。
（二）完善土地政策，健全我國宏觀調控手段對策建議
1、加強土地基礎制度建設。要維護好土地市場秩序，首先應改革、完善現行土地管理體制，明確各級政府的職責，改革政績考評體系，合理配置土地規劃權、計劃權和收益權，把政府管理經濟的職能真正轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來，做規則的制定者和維護者。
2、土地政策參與宏觀調控的定位要準。在宏觀調控中，既不能片面夸大土地政策的作用而隨意加大調控力度，也不能忽視其應有的作用而消極作為。宏觀調控是一個系統工程，必須建立土地政策與產業政策、貨幣政策、財稅政策相互配合、相互制約的調控機制，計劃、金融、財稅、土地供應等手段并用，多部門聯合，形成合力，宏觀調控才能真正做好。
3、土地政策與其他宏觀政策的協調配合。土地政策參與宏觀調控，必須服從和服務于國家宏觀調控的要求，堅持依法行政的原則，要逐步建立起國土資源調控政策與產業政策、貨幣政策相互配合的宏觀調控體制。
土地征地政策范文4
關鍵詞：城市化；土地；管理；政策；關系
一、概況
城市化是指隨著生產力的發展，人類的生產和生活由農村向城市轉移的一個過程。近十年來，我國的城市化水平飛速發展，特別是上個世紀的九十年代，增長速度逐年增快。根據相關數據顯示，我們城市每年平均擴展13平方公里，平均來講一平方公里客運容納1萬人左右，那么城市化的結果是每年擴容13萬人，擴展的規模和人口都是很大的。城市化擴展的土地大部分都是工業用地，而用于住宅的只有25%左右，還有一小部分用作城市的基礎設施建設。但是城市化程度不同和城市用地結構不同的，其用地量有著很大的差異。
二、城市化與土地管理政策之間的矛盾性。
隨著我國經濟的發展，城市化水平的加速提升是一種必然的趨勢。同時，隨著城市化的發展也會進一步刺激投資與建設，同時也會進一步刺激消費需求，進而進一步促進經濟的發展。與西方歐美國家相比，我國的城市化水平還是較低，還有很大的提升空間。從數據上看，及時歐美國家的城市化水平保持原有標準，我國也很難再10年趕超所以，我國的城市化水平進一步提升時一種必然的趨勢。
我國在城市發展的方向存在失誤。建國后，我國政府在城市發展的判斷上犯了錯誤，一種堅持以重工業發展優先，嚴格限制城市發展的規模，城市化進程發展緩慢。直到改革開放后，才提出發展小城鎮以帶動農村經濟發展的戰略，小城鎮是聯系城市與農村之間的紐帶，有利于農村剩余勞動力的轉化，促進了農村的經濟發展。但是小城鎮吸收勞動力的能力過于優先，不應該成為我國城市化發展的戰略方向，只可以作為城市化發展的一種補充。所以，我國應該進一步發展大中型城市，適當的發展小城鎮。
城市化發展規劃與土地政策、土地規劃不配套。
在我國城市化發展初期，其規劃往往與土地規劃不配套，我國的土地管理法規定，城市化規劃要與土地規劃相連接，城市化規劃中的建筑用地規模不應該超過土地規劃中的用地規模。然而，在上個世紀90年代的時候，各個地區為了加速經濟的發展，紛紛建設開發區，掀起房地產熱，進而吸引投資，造成了土地的流失和耕地的占用。
土地資源的缺乏制約了城市化發展的腳步。
城市化的發展必然需要更多的土地資源，就會造成土地供給矛盾的激化，政府為了保護耕地，有采取了一系列政策限制了耕地轉化為工業用地，從而造成城市地價不斷攀升，城市的房價也超過了大部分市民的購買能力，所以在一定程度上制約了城市化的發展，阻礙的經濟的發展。從客觀角度講，城市化的發展與保護農村耕地直接存在著一定的矛盾，為了促進城市化的發展就必然要占用更多的土地，而城市化又是一個必然的趨勢，所以就必須處理好城市化與土地政策直接的關系。
城市化過程中征地補償過低，傷害了農民的利益。在很多城市里，土地管理部門負責征收農民的功底，然后將征收的土地交由開放商進行經營。在一些中小城市里，大部分以拍賣的形式轉讓土地，一些政府官員為了自身的利益刻意提高土地的價格，以獲取利益。農民雖然有擁有土地的使用權，但是這種土地管理政策極大的傷害了農民的利益。農民無法拒絕國家對土地的征收，而且在價格上地府政府也占有絕對的優勢，地府官員通過剪刀差從土地中獲利，這種壓低地價的行為在各地也較為普遍。征收農民的土地后，其獲得的往往是一次性補償，這些費用僅夠其生活5年左右，如在城市僅夠其2年的生活費用，所以農民并不愿意交出手中的土地。
三、城市化與土地管理政策之間的統一性
1.城市化的推進有助于土地政策的完善
（1）科技的發展為完善土地管理政策提高支持?？萍嫉陌l展可以幫助發展中國家的城市迅速發展，同時依靠科技進步還可以優化城市的產業機構，刺激城市發展高科技產業和知識密集型產業，也是提升我國綜合競爭力的關鍵。同時，科技的發展也為土地管理和相關政策的制定提供技術基礎，例如，通過衛星遙感技術隊土地進行監管。
（2）城市化相關制定的改革有利于土地管理政策的落實。隨著城市化的發展，個性制度也在不斷的改革和完善，比如戶籍制定和社會保障制度，只有不斷開放戶籍制度的約束，降低農村剩余勞動力向城市轉化的門口，同時進一步完善社會保障制度，讓失去土地的農村可以享受同城市居民一樣的保障，才可以刺激農民向城市遷移，同時保障土地管理政策更加合理和科學，使其真正的落實下去。
（3）城市化的發展為土地管理政策提供法律支持。為了促進城市化水平的提高，讓土地更好的利用，刺激農村剩余勞動力向城市遷移，就必需有一套完整的法律制度作為保障。所以，在城市化發展的過程中，就會制定相關的法律法規以保障土地的合理轉讓和農民的切身利益。同時，為了保障土地轉讓市場的規范性，也需要法律來保障和完善，對于土地轉讓過程中的權利和義務也要有詳細的規定。
2.完善土地管理政策有利于推動城市的發展
（1）完善土地管理政策為城市化發展提供動力。從城市化的發展動力因素分析，其核心動力是工業，農業是其原始動力，第三產業是其補充動力。只有在農業充分發展的基礎上，才會產生剩余的勞動力，才可以為城市化發展提供勞動力和農產品。我國的實際情況是人口基數較大，耕地資源人均占有量不足，所以糧食生產的壓力也較大。所以，我們必須進一步完善土地管理政策，保護有限的耕地資源，加強對農業的技術投入與支持，發展現代農業，只有在農業充分發展的基礎上，才可以為城市化的發展提供不竭的動力。
（2）完善土地管理政策可以切實保護農民的利益。建立合理的土地征用補償機制可以切實的保護農民的合法利益，我國的相關法律中規定，對于征收的土地，按照土地原來的用途給予補償。在我國大部分城市，一些失去土地的農民得到的補充往往不能滿足其生活、醫療的需要。參考美國的法律，人們的財產權受到法律的保護，政府征用公民的財產必須按照市值進行補償，我國政府也可以參考磁力，對失去土地的農村進行多元化的安置，比如解決農民的就業問題，或者以土地換土地。只有不斷完善土地的管理政策，才可以讓農民自愿的交出土地，流向城市。
總而言之，城市化的發展會影響到土地政策的制度，可以促進相關土地管理政策的完善。同時，土地管理政策的多樣化和靈活性對于推動我國的城市化發展也有積極的作用。只有正確認識二者之間的關系，才能發揮其各自的作用，進而相互促進。
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土地征地政策范文5
關鍵詞：張承環京津地帶；土地；綜合開發
中圖分類號：F321 文獻標識碼： A 文章編號：1003－3890（2008）04－0068-05
一、開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點的必要性和緊迫性分析
（一）建設用地政策成為張承環京津貧困帶消除貧困的重大制約因素
張承環京津貧困帶是河北省乃至全國最貧困的地區之一，也是國家扶貧開發的重點區域。截至2006年底，張承環京津貧困帶共有國家級扶貧開發重點縣（區）17個，貧困人口149.35萬人（含低收入貧困人口和未解決溫飽的貧困人口）。由于歷史、自然、區位和政策等種種原因，張承環京津貧困帶開放起步晚、開發速度慢，工業化和城市化進程緩慢，對于建設用地的需求很小，每年下達的建設用地指標基本上用不完，與當時的沿海發達省份工業園區發展勢頭迅猛、建設用地需求旺盛形成了很大反差。
進入21世紀以來，張承地區迎來了前所未有的發展機遇：一是環京津貧困帶的問題逐漸引起國家和國際上的關注，這一地區正成為21世紀國家扶貧開發和國際上扶貧援助的重點區域；二是20世紀90年代以來，國家對這一區域逐步實施有限制地對外開放，經過近十年的發展，目前已進入了工業化和城市化加速發展時期；三是隨著京津城市化的發展，對周邊地區的輻射帶動作用明顯增強，產業向外轉移的步伐加快。因此，近年來，張承地區經濟發展明顯提速，進入了改革開放以來發展最快的“黃金”時期，主要經濟指標增幅在全省位次明顯前移，相應地，對建設用地的需求也持續增加，據粗略估計，張承地區每年的建設用地需求在1334公頃（2萬畝）左右。
恰在這一時期，國家從規范房地產市場、促進集約用地、保障農民利益的全局出發，開始實施嚴格的用地管理制度。這對于全國有效保護耕地、穩定房地產市場，無疑具有積極的意義，但對于工業化和城市化剛剛步入加快發展軌道，農業產業化和基礎設施建設蓬勃發展、脫貧之路初現曙光的張承地區而言，影響頗大。近幾年來，張承地區每年分得的建設用地指標大體在400.1公頃~533.6公頃（6 000畝~8 000畝）左右，需求缺口約800.4公頃~933.8公頃（1.2萬畝~1.4萬畝）。
建設用地指標緊缺直接影響了兩市經濟發展和農民收入增加，影響了貧困地區的脫貧步伐。調查中發現，張承地區因為建設用地指標限制而受到影響的項目很多。如張北縣的馬鈴薯全粉加工項目，是結合當地實際引進的農副產品深加工項目，也是列入省、市農業產業化重點龍頭項目，該項目投產運行后，既可為地方政府創造4 000萬元以上的稅收，又可以直接促進農民增收8 400萬元。但這一項目由于用地指標限制，遲遲未能投產。
（二）國家“一刀切”的用地政策人為地切斷了建設用地供需的有效鏈接
國家實施嚴格的土地管理政策，總體而言，對于房地產行業健康發展、有效保護耕地面積、促進集約節約用地等具有積極的作用。但我國幅員遼闊，各地的發展情況和土地類型結構都有很大的不同，實施“一刀切”的建設用地管理政策，會引發這樣或那樣的問題。就環京津貧困帶而言，現行統一的土地管理政策，有可能進一步擴大貧困帶與京津的發展差距，不利于實現區域協調發展。
1. 國家層層分配新增建設用地指標的分配方式，不利于貧困地區獲得必要的建設用地指標。目前，國家對于土地利用年度計劃管理，實行的是新增建設用地指標的逐級分配，即國家將建設用地指標分到各省、再由各省逐級往下分配。各地建設用地指標的分配，主要參考其歷年GDP增長情況、固定資產投資情況和歷年實際占用土地情況等。這種指標分配分式，對于那些經濟基礎好、發展水平高的地區相對有利，而像環京津貧困帶這樣歷史上固定資產投資額較低、建設用地規模較小的欠發達地區，獲得的建設用地指標相對較少，無法滿足其經濟快速發展對于建設用地的需求。
2. 國家將未利用地納入土地年度計劃管理指標，不利于貧困地區發揮土地資源優勢加快發展。2006年以來，國家為了加強土地宏觀調控，在對農用地轉用年度計劃實行指令性管理的基礎上，進一步將未利用地納入年度計劃管理。而張承地區未利用地資源相對豐富，其中張家口未利用地面積占全市總面積的近1/3，承德未利用地面積占全市總面積的1/5強，均高于全省平均水平。未利用地資源豐富是本區經濟發展的最大優勢，國家出臺未利用地管理政策，不利于貧困地區將土地資源優勢轉化為經濟發展優勢。
3. 工業用地“招拍掛”政策抬高了企業向環京津貧困帶投資的門檻，在招商引資競爭中，環京津貧困帶處于更加不利的位置。2007年以來，國家為了加強對工業用地的調控和管理，促進土地節約集約利用，統一制訂了《全國工業用地出讓最低價標準》，將全國的工業用地分為15個等別，并確定了每一等別工業用地出讓的最低標準。國家工業用地出讓最低標準，主要依據東中西部經濟發展水平而定，總體來看，體現了東中西部土地利用效率的差異。但仔細研究該政策發現，這一政策的實施，將對環京津貧困帶的發展產生不利的影響。
因為這一標準的出臺，是將河北省作為東部地區來考慮的，對張承地區經濟社會發展的特殊性考慮不足，土地出讓最低標準制訂得偏高。如承德和張家口市主城區與北京懷柔區、天津武清區等地區的土地同為八等土地，顯然，張承兩市軟硬環境的競爭力與京津的城區不可同日而語。在招商引資競爭中，張承地區既沒有產業配套優勢，也沒有機制創新優勢，這種土地等別劃分標準，將使張承地區進一步喪失土地資源優勢，因此在招商引資競爭中，處于更加不利的位置。
4. 國家對土地利用總體規劃的管理政策，給環京津貧困帶的土地開發和利用帶來了雙重擠壓。首先是國家和省每年下達各地的建設用地指標，與各地《規劃》中的建設用地指標相脫節。在我國第二輪土地利用總體規劃（1997－2010年）的實施期間，一些經濟發達地區建設用地需求過旺，相當一部分地區早就把規劃期的指標全部用完。據有關資料，在自2000年開始的“圈地熱潮”中，浙江、上海、江蘇、山東等沿海省市用地指標全面突破規劃指標。截至2002年底，山東已經使用規劃用地的80％，浙江甚至超過99％，一些地區5年就用完了10年的指標。因此，國家為了嚴格控制建設用地規模，采取了新增建設用地指標控制政策，是必要也是必須的。但張承這樣的欠發達地區，由于以前經濟發展速度慢，建設用地需求規模小，目前絕大多數縣（市、區）的規劃指標沒有用完，但對這樣的地區依然沿用建設用地計劃指標控制政策，使這一地區有規劃指標但沒有建設用地，顯然不盡合理。
其次是在保護基本農田方面，嚴格按照土地利用總體規劃進行管理。由于種種原因，在編制第二輪土地利用規劃時，很多地方將其它用地誤劃為基本農田，這種情況在張承地區也很普遍。比如，張家口宣化縣洋河南鎮域內的近4 000畝土地雖為低產田和灘涂，卻劃為基本農田，懷安縣也有約4 000畝林地劃為基本農田。目前，國家依據當時規劃確定的面積和地塊，對基本農田進行嚴格的保護，許多當時誤劃的荒草地、荒坡地和鹽堿地，無法改變土地性質，從而影響了當地的發展。
二、開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點工作的基礎和條件
環京津貧困帶無論從土地資源條件、土地類型結構，還是經濟發展階段等方面，都具備開展全國土地綜合開發政策試點的基礎和條件。
（一）環京津貧困帶土地后備資源豐富，易于實現耕地占補平衡
開展土地綜合開發政策試點，必然要求在耕地占補平衡的前提下，通過土地開發整理，探索更為靈活的建設用地供給方式，因此，客觀上要求試點區土地資源相對豐富，有可開發利用的土地空間。張承地區土地資源豐富，土地開發整理的潛力巨大。兩市土地面積共計7 641 152公頃（11 456萬畝），土地總面積、耕地面積、未利用面積的人均指標均高于全國和全省的平均水平；貧困帶農村居民點人均用地200多m2，其中壩上地區農村居民點人均用地高達280m2，遠遠超過全省150m2的標準，豐富的土地資源為加大土地開發整理力度，保持耕地占補平衡提供了資源基礎。
（二）環京津貧困帶土地類型復雜多樣，有利于探索不同類型地區的土地開發利用政策
高原、山地、丘陵、盆地、寒谷、湖淖等復雜的地貌孕育了環京津貧困帶復雜多樣的土地利用類型和結構。這一地區既有廣袤的高原區域，又有人多地少的河谷盆地，還有低山丘陵區；既有老工業基地，又有新興工業和農業產業化強縣（市、區），還有因地理、政策等因素至今沒有享受到同等發展的山區縣（區）。這種類型多樣的土地利用結構和發展模式，為進行土地綜合開發政策試點提供了基礎，便于因地制宜、探索不同類型地區的土地開發利用方式和管理政策。
（三）環京津貧困帶屬于欠發達地區，開展土地政策試點的調控難度相對較低
開展土地綜合開發試點，在用好建設用地存量、保持耕地占補平衡的前提下，勢必要適度增加建設用地規模。雖然近年來環京津貧困帶經濟發展速度加快，但總體來看，該地區建設用地總需求較沿海發達省市要小得多。因此，在該地區開展土地綜合開發試點，便于國家對試點區土地的宏觀管理和調控，防止發生建設用地規模迅速增加、耕地急劇減少、生態環境進一步惡化等失控現象。
三、開展環京津貧困帶土地綜合開發政策的試點方案
（一）開展貧困帶土地綜合開發政策試點的目的和意義
開展貧困帶土地綜合開發政策試點有利于為貧困帶的工業化和城市化發展提供必要的建設用地，從而縮小貧困帶與京津的發展差距，促進京津冀都市圈的科學發展、和諧發展；有利于探索貧困地區實現經濟、社會和生態“三贏”的土地開發和利用模式；有利于國家因地制宜，制定適合新時期特點的土地開發和利用政策。
（二）開展貧困帶土地綜合開發政策試點的指導思想和原則
1. 指導思想。以盡快縮小環京津貧困帶與京津發展差距，促進京津冀都市圈科學、和諧發展為目標，進一步解放思想，大膽創新，制定實施符合本區實際的土地開發利用政策，充分發揮本區的土地資源優勢，在嚴格保護耕地和集約節約利用土地資源的前提下，更加持續有力的保障經濟社會快速發展，更加切實有效地維護農民權益不受侵犯，使貧困帶的廣大人民能夠逐步分享到經濟快速增長帶來的發展成果。
2. 原則。（1）因地制宜、靈活運用。根據貧困帶內部不同的土地開發類型和結構，因地制宜，制定實施不同的土地開發利用政策，確定不同的土地開發利用模式，切實增強政策的針對性和有效性。（2）保護耕地，保障發展。要在保護耕地總量不減少的前提下，積極推進內涵挖潛，適度開展外延開發，通過土地開發、整理、復墾等途徑，有效增加建設用地面積，充分發揮土地對經濟社會發展的支撐作用。（3）保護生態、合理開發。在安排土地開發區域、規模、強度和時序等方面，既要滿足區域經濟社會發展的實際需要，又要與區域生態承載力水平相適應，從而促進經濟社會和生態的可持續發展。（4）集中配套、集約利用。在安排建設用地指標方面，要向工業密集區、城鎮和郊區等基礎設施相對完善、開發效益明顯的區域傾斜，避免出現新的“村村點火、戶戶冒煙”的產業布局過度分散現象。
（三）開展貧困帶土地綜合開發政策試點的基本內容
1. 工業用地出讓最低標準調整政策試點。按照國家現行有關政策規定，工業用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和，其中土地取得成本是指給予被征地農民的征地補償安置費以及給予城鎮居民的拆遷費用；土地前期開發成本指“幾通一平”的費用；相關費用指的是新增建設用地土地有償使用費、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等稅費以及政府以出讓金形式獲得的土地純收益。考慮到貧困地區特殊的區位條件、發展基礎和脫貧要求，建議在制定工業用地最低出讓標準時，以不低于土地取得成本為限，即工業用地最低出讓標準不低于被征地農民的征地補償安置費用以及城鎮居民的拆遷費用。其中征地補償安置費用標準的設定既要考慮土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，也要考慮被征地農民的社會保障費用。
2. 未利用地開發利用政策試點。鑒于環京津貧困帶的未利用土地資源豐富，經濟社會發展與土地資源保護的矛盾不十分突出的事實，建議規劃期內下達年度建設用地指標時，只將農用地轉用指標列入調控范圍，從而增強經濟發展落后而土地資源相對豐富的地區在土地利用政策方面的靈活性。為了避免對未利用地的開發出現“一哄而上、過度開發、破壞生態”的失控現象，要科學規劃、統籌安排，在保證實現耕地占補平衡和保護生態環境的前提下，科學劃分易開發區、可開發區和禁止開發區，對未利用地的開發方向、步驟、時序和強度等要作出嚴格的規定。
3. 建設用地指標分配制度改革政策試點。為了改變貧困地區在現行建設用地指標分配體系中的不利地位，建議在貧困帶實行適度放寬的建設用地指標分配政策。是對于規劃期內用地指標沒有用完的縣（市區），可以根據本縣（市區）實際情況，在年度間自行調節使用建設用地指標。
4. 土地年度利用計劃審批制度改革試點。目前，我國在土地管理方面，實行的是土地利用總體規劃和年度利用計劃雙重調控方式，即在土地利用總體規劃確定的總體框架下，實行年度土地審批制度。為了及時滿足貧困帶發展的用地需求，增強貧困帶土地政策的靈活性，建議將“每年下達、每年調整”的年度計劃審批方式，改為“一次下達、規劃期內調整”的政策，即在新一輪土地利用總體規劃批準的同時，確定建設用地指標，然后在規劃執行期間根據實際情況自行調整，以滿足貧困帶發展的實際用地需求。
5. 土地性質變更政策試點。如前所述，由于種種原因，在全國第二輪土地利用總體規劃中，環京津貧困帶將大面積的低產田、荒草地、荒坡地和鹽堿地等未利用地誤劃成了基本農田，這在很大程度上限制了貧困地區的發展。為此，建議在準確調查、摸清基數的基礎上，實事求是地將這部分誤報為基本農田的土地性質調整過來，以滿足環京津貧困帶開發開放對用地的需求。
四、開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點的若干建議
（一）加強土地資源調查、評估和相關基礎性研究，為開展試點工作奠定基礎
土地資源調查是加強土地宏觀調控和科學管理服務的基礎，是積極開展試點區土地綜合開發政策試點的重要依據。因此，要在以往土地資源調查評價成果的基礎上，圍繞試點區的試點內容，按照實事求是、圖數一致的原則，積極開展土地資源調查工作，加強土地利用的類型、數量、分布、利用和權屬狀況的調查，特別要加強存量建設用地、錯劃為基本農田的土地、未利用地的調查和勘測，建立各類土地利用數據庫，為加強土地宏觀管理提供服務。在土地資源調查基礎上，按照市場化原則，加強對農用地綜合生產能力調查評估，積極開展農用地分等定級與估價工作；完善土地評估的政策和制度，采用先進的土地評估技術和方法，切實保障土地評估的科學性、市場性和可操作性。在全面調查土地利用自然、社會、經濟條件的基礎上，積極組織開展相關的基礎性研究工作。主要包括：試點區被征地農民補償問題研究、試點區未利用土地可開發性研究、試點區未來幾年土地供需狀況研究、試點區土地開發整理潛力分析、試點區耕地保護研究、試點區城鄉居民點用地規模和布局調整研究、試點區土地利用環境影響評價等。
（二）加快制定相關政策、規劃和管理辦法，為開展土地綜合開發試點提供依據
開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點，是一項極具創新性的工作，需要在突破現有政策和制度的框架下，研究制定新的土地開發管理政策。因此，要結合環京津貧困帶土地綜合開發政策試點內容，在前期土地資源調查研究基礎上，盡快出臺相應的政策文件和規定。（1）關于試點區被征地農民的社會保障費用補償辦法，明確被征地農民的社保補償標準、補償額度、資金管理、撥付途徑、撥付方式等，解決被征地農民的后顧之憂；（2）出臺試點區工業用地出讓最低標準，明確不同縣（區）、不同性質土地出讓的最低標準；（3）關于試點區未利用土地開發總體規劃，明確未利用土地開發的原則、區域、范圍、開發方向、步驟和時序等問題，為貧困帶的未利用土地開發提供依據；（4）關于工業園區或工業密集區的產業投向指導和投資密度規定，明確工業園區或工業密集區鼓勵、禁止、限制的產業，對于不同的工業園區或工業密集區，要劃定投資密度最低限，促進集約節約利用土地；（5）關于建設用地指標分配制度改革的管理辦法等，要明確規定年度利用計劃的制定、報批、備案等程序和環節，為開展此項工作提供指導和依據。
（三）提高土地管理的技術水平，為開展貧困帶土地綜合開發試點提供科學依據
為了增強試點區在土地資源評價、土地利用調查和動態監測、土地利用規劃、土地市場管理、地籍管理等方面的科學性，客觀上要求提高土地管理的技術水平。國家要加大對試點區土地管理信息化建設的投入力度，加快推廣先進適用的空間技術和信息技術，通過“3S”技術與計算機通信網絡技術的集成，構建一個整體的、適時的和動態的對地觀測、分析和應用的運行系統，從而實現對土地資源的實時動態監測、綜合分析評價和科學有效管理。（1）加快建立土地利用、耕地和基本農田保護、土地整理復墾開發、地籍和規劃等地政管理基礎數據庫；（2）建立土地資源遙感動態系統和監測信息體系，提高土地資源調查評價信息化水平；（3）加快建設電子政務平臺，建成結構合理、功能完整、安全穩定、覆蓋全局的土地資源電子政務系統，促進高效管理、科學決策、依法行政和政務公開；（4）加強土地資源數據的統一管理，加快土地資源網絡和網絡安全體系建設，建立統一的土地資源數據中心，實現網上數據的交換和共享，提高土地資源信息為管理服務和社會服務的水平。
（四）加大土地開發、整理和復墾力度，增加土地后備資源
土地開發整理是既保持耕地占補平衡，又保障經濟持續增長的重要途徑。為了保證環京津貧困帶試點工作的順利開展，要嚴格按照張承兩市出臺的土地開發整理規劃，加大土地的開發整理和復墾力度，主要包括：遷建、拆并和荒廢自然村宅基地的退宅復墾，“空心村”居民點宅基地的整理復墾，“城中村”土地的開發整理，閑置、倒閉工礦用地及廢棄交通、水利用地的退建復墾等。在進行土地開發整理時，要按照“誰投資，誰受益”的市場化運作模式，積極鼓勵全社會投資參與土地開發整理，通過項目的公開招投標、項目的股份制管理、整理土地指標的商品化、運作進程的規范化，加快土地開發整理項目的進程，為經濟社會發展提供充足的用地保證。
參考文獻：
土地征地政策范文6
關鍵詞：土地置換；高校；債務危機；策略
中圖分類號：F301.0文獻標識碼： A 文章編號：
中國高等教育的急劇擴張帶來了許多負面效應，比如教育質量滑坡、失業、沉重的高等教育成本等。以高等教育成本為例，它不僅給中、下階層家庭帶來了沉重的經濟負擔，還讓高校自身也背上了巨額債務。據統計，到2011年底，高校債務最高評估已近萬億元。本文將對高校土地置換政策進行分析，并提出建議。
一、高校土地置換政策
土地置換即在政府許可的情況下，利用土地級差將土地交易并獲取經濟收益的一種策略。高校土地置換有兩種形式：一是賣掉位于市區價格相對較高的老校區地皮，獲取土地級差收益；另一種是將高等教育大眾化過程中獲取的土地，拿出一部分用于市場化的商品運作。2010年l1月，教育部、財政部聯合下發《關于減輕地方高校債務負擔化解高校債務風險的意見》，明確指出高?？刹扇⊥恋刂脫Q方式解決債務。
二、高校土地置換的原因與發展困境
1、高校土地置換的原因
20世紀末高等教育擴招之后，短短幾年間高校便累積了巨額債務，形成原因主要劃分為國家高等教育政策、地方政府發展政策、高校發展政策、銀行逐利等四大類原因：
（1）從國家高等教育政策來看，高等教育擴招、本科評估、多校合并等政策帶來了教育資源重組的高昂成本，同時國家對高等教育的公共投入又嚴重不足。
（2）從地方政府發展來看，地方政府以發展地方性高等教育作為增強地方競爭力的舉措，甚至以建設高教園區來拉動經濟，帶來地方經濟的短暫繁榮與發展。
（3）從學校發展來看，高校發展理念出現偏差，追求高校間規模競爭，過度發展基礎建設，加之高校財務管理制度不規范，缺乏預警機制，造成高校非理性貸款，造成了巨額債務。
（4）從銀行逐利來看，校銀合作在某種程度上迎合了銀行的逐利行為，銀行往往在與學校沒有進行償還能力約定的情況下，就假定國家財政兜底，形成利益合謀，甚至“求”著高校貸款。
2、高校解決債務危機策略
我國高校解決債務危機的策略基本可以分為四大類：
（1）要求政府擴大對高等教育的財政投入。國家財政性教育經費對高等教育的投資比例相對較低，擴大政府對高等教育的財政投入具有一定的合理性。但是以擴大政府財政投人化解高校的債務危機同樣也具有挑戰性。
（2）進行多渠道籌資。我國高等教育發展的最大弊病之一即是教育經費來源的單一性。我國高等教育的多渠道融資能力較弱，這主要源于政府管制，短時期難以改變。
（3）加大財務管理。財務管理包括了加強銀行貸款管理；確定合理的貸款規模，防范財務風險，建立有效的風險防范機制；建立高等院校的償債準備金制度；改善高校預算管理能力等方面。但是，這是一種長效機制，短時期內很難獲得大量資金，難解燃眉之急。
（4）進行土地置換。土地置換不同于其他策略，由于具有很大的特殊性，表現在其合法性、可持續性和差異性等多個方面，以下對此展開論述。
3、高校土地置換的發展困境
（1）合法性困境。高校土地屬性大部分屬劃撥土地，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中規定劃撥土地使用權的轉讓需要“土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人”經“市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準”，“補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金”。高校顯然不可隨意出售、交換和贈與其土地，更不能將賣地所得用于償還債務。但是按照教育部、財政部的規章，高校利用土地置換解決債務危機具有國家性政策的合法性。
（2）可持續性困境。土地屬于不可再生資源，依靠土地轉賣與出讓來獲取高校經費不具備可持續性，不能成為高校經費來源的長效機制。即使土地出讓所獲取收益能夠一次性或基本解決高校債務，也無法成為高校發展的長期經濟來源。
（3）差異性困境。土地置換所獲取的土地級差收益取決于被置換土地的市場價格。不同地區的高校土地具有不同的市場價格，其可以出讓的土地規模也具有差異。因此，在高校土地置換中所獲收益真正用于償還高校債務的資金具有差異。
三、高校土地置換的建議
1、注意事項
（1）現行的土地置換只是模糊性條文，缺乏實施細則。高校土地置換要防止不同權力群體間的利益博弈。公辦高校土地屬于國有資產，土地收益應全部納入地方國庫，然后再進行返還。以規避高校土地置換決策者之間的逐利行為，防止不同集團的利益瓜分，需要對土地置換進行充分論證。
（2）防止市場對高等教育文化侵蝕?？陀^而言，中國急速擴張的高等教育大眾化對中國傳統式精英式高等教育帶了較大沖擊。高校以出賣具有文化傳統的老校區實現經濟收益，如果處理不當，很容易對中國百年高等教育校園文化造成傷害。高校土地置換需要在經濟利益與文化保護之間做到平衡，有效維護社會利益。
（3）高校土地置換的范圍。高校土地置應進行一定的規模控制，否則會導致土地的過度出讓，影響高校正常教育教學工作。土地資源具有稀缺性，地方政府曾經以“贈地”的方式幫助中國高等教育的發展，如果高校為了解決債務危機，把學校土地進行出讓將帶來教育發展的長遠損失。
2、高校解決債務危機應建立長效機制
（1）市場化途徑。建立現代大學制度需要引入市場競爭。從某種角度來說，高校債務問題是中國大學實現去行政化的好機會。管理部門可以考慮采取將高校的債務進行資產拍賣、對高校進行企業化管理、引入社會資本辦學等舉措，將高等教育進行市場化運行。
（2）改革現行高等教育管理體制。首先，現行的高校制度有著規模擴張的需求動力。一方面，學校的規模與層級決定著領導者的行政級別。另一方面，在按學生數量撥款的財政體系下，學生規模意味著學校獲取的財政撥款規模，同時按照經濟學的規模效應，規模大可以節約成本，因此無論是985高校，還是高職?？圃盒＞娂姅U大規模，短時期內規模的擴展意味著發展資本的巨大投人，從而形成巨額債務。其次，現行的高校制度致使資本擴張的直接責任者缺位。我國高校實行黨委領導下的校長負責制，由于學校決策者具有行政性特征，承擔責任的主體不明。雖然國家賦予高校管理者對高校資產具有一定的權限，但是又缺乏對其的監管機制，決策者往往不會對高校貸款行為充分評估債務后果。決策人本質上不會對資金的使用真正負責，導致了高校資金管理與使用中的低效、腐敗、濫用、誤用等不良現象。
（3）我國高校屬于公立性質，操作者實施高校貸款的假設條件即是政府財政兜底，缺乏法人實體意識的高校管理者不斷推高了貸款的非理性。高校解決債務危機需要從根源上對高校管理體制進行革新，理清教育部、財政部、地方性財政等部門與高校之間的關系，建立校董事會制度等。
（4）加強高校財務管理。高等學校要從全局出發，既要考慮學校發展和建設的需要，也要建立科學的貸款資金控制制度，充分發揮審計、監察、工會等部門的監督作用，保證貸款資金的專款專用。建立與完善高校財務預警機制，降低貸款資金成本和財務風險。
【參考文獻】：
1、鄔大光．我國高等教育大眾化的基本特征與政府的責任．教育研究，2002.
2、常歆．依靠“政府買單”化解債務危機—— 以高校債務危機為例．中國集體經濟，201l.
