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土地流轉法律規定范文1
關鍵詞 宅基地使用權流轉 法律缺陷 完善對策
中圖分類號：D920.4
文獻標識碼：A
一、 新時期宅基地流轉的突出問題
（一）限制流轉損害農民經濟利益。
隨著城市建設迅速發展、農村機械化水平提高，大批農村富余勞力進入城市參加到城市建設工作中，有的甚至舉家遷到城市。他們留在農村的宅基地，雖然已經閑置不用，但因流轉受到特定的限制，因此只能空置，從而導致“空心村”現象的出現。由于禁止宅基地使用權的自由流轉導致農村大量的住宅和宅基地處于閑置狀態。這樣一來降低了農村房屋的經濟價值，損害了農民經濟利益。
（二）農地交易糾紛顯著增多。
立法與實踐的脫節乃是產生糾紛與問題的根源。我國相關法律法規對農村宅基地使用權流轉作出的限制性規定與現實需求的矛盾突出，導致現實生活中，一方面出現“空心村”的問題，另一方面因流轉得不到法律的有效規制，從而引起大量的糾紛出現的后果。更重要的是，宅基地使用權隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，給土地權屬管理造成了很大的障礙，增加了土地管理的難度。我國目前農村宅基地使用權糾紛是一個比較突出的問題，這對于農村經濟的穩定與交易雙方主體利益的保護都是不利的。
（三）宅基地可用面積大幅度減少。
解決農村土地減少的問題，“不是僅僅一個不允許農村宅基地自由流轉就能解決的”。土地資源有限性的自然屬性與土地資源增殖性的經濟屬性是土地資源的兩大特性.追求利益最大化本是人類的天性，而宅基地使用權的無償取得使人們可以不付出成本就獲得土地資源，宅基地使用權永久保有更加刺激了人們擴張宅基地面積的欲望，堅定了其多占土地資源的決心。在這種情況下我國農村很多地方出現的少批多建，有了新宅基地不交出原宅基地的現象也就不足為奇了。
（四）社會對于司法公正的爭議。
當前我國司法機關對于農村房屋買賣引發的糾紛大多認定為無效民事行為，司法機關的裁判依據多是國家關于宅基地使用權不能隨意轉讓的禁止性規定。此種裁判處理方式如就單純的農村宅基地轉讓沒有任何問題，但如果就宅基地隨房屋一并轉讓而言，則容易引起司法沖突和人民對于司法公正的爭議。實際上司法機關也處于兩難的境地，因為現行法律對于房屋與宅基地流轉規定了兩種截然不同的矛盾規定，如不允許房屋轉讓則與保護公民私有財產法律規定相悖，如允許房屋轉讓則違反了法律的禁止性規定。
二、現行法制安排的主要缺陷
（一）法律規定原則性多，可操做性少。
法律關于宅基地的取得、使用、流轉等多為原則性規定，對于現實中發生的很多問題沒有具體的規定。例如:第一，法律雖然規定面積確定原則，但是對于現實中通過其他方式超過標準多占宅基地的行為如何處理，沒有進行規定；第二，雖然規定一戶一宅，但是對于農村或城鎮居民通過繼承、贈與、遺贈撫養協議方式取得多處住宅如何處理，沒有進行規定；第三，對于農村居民轉為城鎮居民后原房屋在本集體組織內無人受讓的如何處理，沒有進行規定。法律規定的不足造成實際工作中很多事情的辦理無法具體操作。
（二）宅基地使用權主體限定。
農村宅基地使用權是農村居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。農村宅基地使用權的權利主體就是農村集體經濟組織的成員。農民可以申請宅基地并成為宅基地使用權的主體,很大程度上是因為農民是農村集體經濟組織的成員,每一個成員都有權以個人或者農戶的名義申請宅基地,取得宅基地使用權。土地的有限性決定了集體經濟組織以外的人員一般不能申請宅基地,而且集體經濟組織的成員只能申請一處宅基地。農村的宅基地具有一定的福利性質,這種福利主要表現在農民能夠無償取得宅基地,獲取基本的生活條件,這也是農村居民享有的最低限度的福利。宅基地使用權的主體主要包括兩種:本村村民、回鄉落戶人員而將城鎮居民排除在外,這一立法規定限制了宅基地使用權的流轉主體,導致宅基地使用權的主體限制,不能充分發揮宅基地使用權的流通價值。
（三）法律體系殘缺。
土地法并不等同于土地管理法，土地法既包括土地權利保護法也包括土地管理法和土地利用法。我國目前只有土地管理法對宅基地進行調整規范，但是土地管理法屬于行政法的范疇，因此這種法律體系的缺陷造成土地權利及利用得不到應有的保護。法律法規不完善進一步增加了農村宅基地的管理難度，給土地行政執法和司法工作造成較大困難。
（四）法律規定矛盾沖突。
宅基地法律制度的矛盾沖突既有不同效力等級法律間的沖突，也有同級別法律間的矛盾。既有政策與法律規定間的矛盾，也有政策與政策間的沖突。但是綜合起來主要有以下幾個方面的問題:第一，禁止宅基地使用權超出本集體經濟組織范圍轉移與未限制宅基地上的房產轉讓范圍間的矛盾沖突。該矛盾導致交易雙方權利均無法得到保護，也造成人們認識上的分歧。第二，農民房屋抵押制度與宅基地抵押制度間的矛盾。第三，地隨房走與一戶一宅使用制度間的矛盾。法律規定的矛盾必然導致認識上的不統一，進而影響法律的權威。
土地流轉法律規定范文2
關鍵詞：農村土地使用權；土地流轉；現狀；問題；原因；對策
中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20150833172
1 農村集體土地使用權流轉的現狀
目前中國大約有2267萬hm2的土地給農民頒發了土地承包經營權證，全國農村已經流轉的土地經營權總面積是2533萬hm2，把土地部分或全部流轉給別人使用的農戶接近6000萬戶。但我國新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化四化不同步，農業現代化滯后明顯，現有的土地制度缺陷也愈加明顯：在土地資源配置層面，農村富余勞動力“洗腳上田”使大量農田閑置，造成了土地資源的浪費；形成了農村以家庭為主的散、小、弱的生產經營格局，制約我國農業的進一步發展和升級。在農村土地使用權流轉層面，土地承包經營權的法律、機制不健全；政府對于農村的社會保障制度不完善，注重土地的社會保障功能，從而制約了土地使用權的流轉。
2 存在問題及原因
2.1 對土地流轉的認識不夠
農戶沒有搞清土地承包經營權和土地所有權之間的關系。怕土地使用權流轉以后會失去自己的承包地，不敢參與流轉；目前農村社會保障機制尚未形成。土地是農民的主要生產資料，只有靠經營土地，才能獲得生活保障，醫療、養老保險也來自于經營土地的收入；，地方政府缺乏對土地流轉的認識。一些地方政府忽視了土地流轉優化資源配置、推動農業產業結構、調整促進土地適度規模經營、提高農民生活水平等重要作用，因此疏于對土地流轉的宣傳、引導和管理，導致土地使用權流轉缺少一個有利的政策環境。
2.2 法律、機制不健全
《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》以及《農村土地承包經營權證管理辦法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等諸多關于土地使用權流轉的法律條款存在沖突協調問題，有些法律甚至相互矛盾，從而帶來因法律界限不明或條文理解不同而帶來的適用不統一問題。
一些地方因沒有完善的中介機構為之服務，更缺乏土地流轉市場，土地流轉工作沒有完全展開，土地使用權流轉也僅僅局限在村內，不能跨區域流動，流轉范圍小，交易量小，成交的可能性小。
2.3 流轉合同不完善
農戶所簽訂的土地流轉合同大多不規范，權責不明確。有的合同條款甚至與現有法律和政策相抵觸，這不僅不受法律保護，嚴重者還涉及非法犯罪；農戶大多以口頭協議的形式進行轉包、轉讓，口頭協議的穩定性差，一旦發生糾紛，不便于當事人舉證和分清責任，也不利于保護自己的合法權益。
2.4 土地流轉條件存在限制
土地權利主體不明確。我國法律規定農村土地歸集體所有，但是往往鎮政府、村集體組織和村民小組共同享有土地權利；各主體權利不明確。土地權利包括所有權、使用權、處置權、收益權等，各個權利主體不清楚自己擁有什么權利，尤其是農民不清楚怎樣行使自己的權利，導致農民的合法權益很容易受到侵害。承包農戶是土地流轉中的主體，農民只有在法律規定的范圍內應當有一定的自，這樣才符合依法自治的原則，才能促進農村經濟健康有序發展。
3 政策措施
3.1 規范合同手續
在流轉主體雙方協商的基礎上，土地流轉應嚴格按法律程序履行合同手續，并經村集體組織同意后方可簽訂流轉合同，流轉合同簽訂后報相關管理部門鑒證備案后生效。政府部門應制定統一的流轉合同范本和土地流轉證書，統一土地流轉合同的簽訂、鑒證的程序，搞好造冊登記工作。
3.2 利用市場促進土地流轉
應充分發揮市場資源配置的作用，利用市場機制來調節土地使用權流轉，有利于土地資源的優化配置并調整土地供需關系，從而提高土地利用率和市場運行效率。而且應不斷完善國家有關土地流轉的稅收、貸款、利息政策，建立相應的金融、保險支持體系，使農民、企業以及集體經濟組織擁有足夠的資金參與土地流轉，建立一個安全、高效、穩定的土地流轉市場。
3.3 建立和完善土地流轉法律制度
《物權法》、《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律修改時，要完善土地使用權流轉的法律規定，明晰土地權利主體和各主體權利，并統一相關法律條款。
3.4 加強土地流轉的管理
規范地籍管理，建立完備的土地檔案；構建適應產權市場化的土地管理體制；締造交易中介服務組織；制定土地使用權流轉規則。
土地流轉法律規定范文3
【關鍵詞】宅基地 使用權 流轉 研究
宅基地使用權概述
宅基地是我國土地制度中的一個專有名詞，是指農村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關的附屬設施而占用的土地。住宅是一個家的體現，而宅基地則是一個家的承載。
農村宅基地使用權是我國特有的一項用益物權，其權利的實現涉及到宅基地使用權流轉問題?！罢厥褂脵嗔鬓D”在當今無論是法學理論界還是實務界都沒有一個統一的界定。筆者認為，宅基地使用權流轉是指農村居民依申請取得宅基地使用權并在其上建造住房及附屬設施后，將在宅基地上建造的房屋及附屬設施的所有權流轉給第三人從而導致宅基地使用權人也隨之發生變動的行為。
宅基地使用權流轉過程中存在的主要問題
法律規定不健全、操作性不強?，F行土地管理制度主要來源于《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《土地管理法實施條例》等，具體涉及到農村宅基地使用權流轉的法律和政策較少。在這些有限涉及的法律制度中對宅基地使用權的流轉大多只作原則性規定，其內容籠統模糊，存在不少法律空白和缺位，一些法律和制度在實踐中操作性不強甚至無法操作。例如：法律只規定了宅基地使用權一戶一宅，但現實中，農村子女分戶后取得了一處宅基地，宅基地的可繼承性使得成年子女獲得多處宅基地，目前法律法規對此沒有完整的規定，在具體實踐中操作起來比較困難。
宅基地使用權隱形流轉市場存在。隨著城鎮化進程的不斷加快和集約化、專業化的農業經營體系的構建，更多的農村剩余勞動力將持續不斷向城市聚集，越來越多的農村居民對宅基地的依賴性程度降低。同時由于繼承等原因，擁有剩余房屋和宅基地的城市居民和農村居民會選擇將農村的房子與宅基地使用權一并轉讓從而使宅基地使用權流轉。我國堅持保守的土地政策，現行宅基地管理制度主要采取嚴格限制近似禁止流轉的作法，這使得宅基地使用權的交易只能游走于正式制度之外，造成宅基地使用權流轉隱形市場存在，私下交易的現象時常發生，且規模有日益擴大的趨勢，這樣就出現一些突破法律底線的流轉，不受法律的保護，致使所交易的產權不明確，從而使市場混亂，社會矛盾激增。
一戶多宅，面積超標現象存在。宅基地具有明顯的社會保障性質，宅基地使用權的取得是無償的，取得后無限期使用，符合條件的農民只需申請獲得批準即可。法律規定宅基地的分配以“一戶一宅”為原則，并且面積要符合所在省、自治區、直轄市所規定的面積標準。但是在現實中，因合法贈與而取得宅基地等現象普遍存在，法律在此方面存在模糊和空白點等使得農村存在一戶擁有兩處以上宅基地的現象。由于土地管理部門對此申請審查不嚴，管理不到位，致使不按批準的面積標準建房、未經審批建房的現象出現，最終結果導致面積超標，“一戶多宅”。
宅基地閑置，資源利用率低。大量農村勞動力向城市轉移，長期不在農村里居住，仍然在村里建房使用宅基地。宅基地一般無償退出，且退出制度不夠嚴格，執行力欠缺。當前的實際情況是在農村實際長期居住的人逐漸減少了，卻仍然占用同量的農村宅基地，這就導致農村大量的住房長期無人居住而“閑置”，在部分地區出現了所謂的“空心村”的現象。一些村莊宅基地與農用地雜亂分布，宅基地沒有統一規劃，宅基地資源很難集約化利用，造成宅基地利用率不高。
理論界與實務界對宅基地使用權流轉的探索
針對宅基地使用權進入市場流轉的問題理論界展開了激烈的爭論，實務界也采取了一些積極的改革實踐。
理論界對宅基地使用權流轉的爭論?！段餀喾ā芬幎ǎ骸罢厥褂脵嗟娜〉谩⑿惺购娃D讓，適用土地管理法等法律和國家的有關規定?！边@無疑又給今后宅基地使用權進入市場流轉預留了空間。學界對此理論紛爭分歧甚大，至今都沒有形成統一的意見，主要學說有自由流轉說、禁止流轉說、有條件流轉說。
自由流轉說。該學說主張應允許宅基地使用權進入市場自由流轉。自由流轉學說是出于宅基地使用權這一用益物權和農村居民房屋財產權的考慮，以及高效利用農村閑置宅基地等目的。梁慧星教授認為：“農村宅基地使用權采用審批方式無償取得的，自由流轉時能取得一定利益，宅基地所有權人有權要求宅基地使用權人交納出讓金。”①陳小君教授領導的農村土地法律制度研究小組認為：“應肯定農村宅基地使用權流轉的合法性，并賦予其法律效力，明確轉讓、抵押、出租、入股等都是流轉方式?！雹?/p>
禁止流轉說。保障農民的基本生存需要是國家的基本職責，禁止宅基地使用權進入市場自由流轉是保障農村居民合理取得宅基地使用權的重要手段?！澳壳?，從我國農村社會保障體系還不健全來看，大多數農民，宅基地使用權和房屋是他們重要的財產，如果允許自由流轉，其很可能會失去生活的最后保障而淪為流離失所、無居無業的流民，有失社會公平性；同時還會沖擊地產市場，使得國家土地稅收收益流失，城鎮化的進展受阻?！雹?/p>
有條件流轉說。此學說認為，我國現行禁止宅基地使用權進入市場流轉的做法是不科學、不合理的，在一定條件下應允許宅基地使用權流轉，也就是只能限制在集體經濟組織成員之間或者在一定范圍內流轉，城鎮居民不能通過流轉取得宅基地使用權。
越來越多的學者支持宅基地使用權進入市場流轉，持禁止流轉觀點的學者極少。筆者認為，采用宅基地使用權完全自由流轉、絕對禁止的觀點不符合我國當前的實際，宅基地進入市場交易流轉是必然選擇，但對流轉條件嚴格限制也不足取，應根據我國的實際情況，在不影響我國經濟和社會發展，保持農村社會穩定的前提下，構建符合我國國情的宅基地使用權流轉制度。
對宅基地使用權流轉的一些實踐改革。順應城鄉統籌協調發展和宅基地使用權流轉的趨勢，全國各地在宅基地使用權流轉問題上不斷地探索，踴躍出一些形式各異的宅基地使用權進入市場交易而達到流轉目的的改革試點，為今后合理科學構建我國宅基地使用權進入市場交易流轉制度積累了寶貴的經驗。
宅基地換房模式。天津市在“三鎮（華明鎮、大良鎮、小站鎮）”和“兩村（南北辛莊村、后蒲棒村）”的宅基地流問題上，采用“宅基地換房”的模式來建設小城鎮。在不減少當前耕地總面積的前提下，統一規劃和建設，建成產業聚集和生態宜居的新型小城鎮，村民以宅基地使用權換取新建的房屋，達到了集約利用土地的目的。
在重慶市，當地的集體經濟組織采用統一按照合理的價格收回農民手中的宅基地使用權，從而使宅基地集中起來。將現有宅基地面積的20℅建設新型農村居住社區，再以低價出售給本集體組織成員；剩余宅基地面積的80℅進入市場交易流轉獲得一定的收益，所有收益歸該集體經濟組織成員所有。
宅基地使用權進入市場交易。在廣東省宅基地使用權流轉采用更加靈活的方式，宅基地使用權可以進入市場交易，在交易過程中限制較少，在廣東省農村集體所有的土地使用權與國有土地使用權一樣允許出讓給第三人，集體經濟組織成員將其擁有的宅基地使用權出賣，所得的收益歸集體經濟組織成員自己，但宅基地使用權一經出讓不能再申請取得宅基地使用權。
在蘇州，當地成立了“宅基地置換中心”作為農民土地置換的交易機構，由當地政府統一組織將“閑置”長期不用的宅基地用統一的價格進行回收，對于超過標準多占的宅基地強制收回，然后進行整理，分配給符合宅基地分配條件的其他村民，從而實現宅基地使用權的有序高效流轉。
兩分兩換模式。浙江省嘉興市把宅基地與承包地分開，宅基地換貨幣等其他等價物品，土地承包經營權換取社會保障、福利等?！巴ㄟ^‘兩分兩換’改革使農民離開了宅基地和承包地，完全成為城市居民，有效地促進了農村土地的規劃、整理和流轉，有效地改善了失地農民的社會保障程度和再就業水平，實現土地節約利用，提高了土地的集約水平，充分利用有限的土地資源，促進農業規模經營，提高農業生產效益，有效改善了農民的生活條件和生活環境質量。”④
構建宅基地使用權流轉制度的建議
制定和完善宅基地使用權流轉的法律制度。社會的有序發展離不開完善的法律制度。我國缺乏統一、規范、全面、系統的宅基地使用權流轉法律法規。建議制定《中華人民共和國宅基地使用權流轉法》這部宅基地使用權流轉的專門法律，該法可以在宅基地使用權的權屬、宅基地使用權的入市流轉、流轉管理、法律責任等方面進行詳細的規定；在此基礎上完善和修改現有與宅基地相關的法律、法規，并制定配套的實施政策，避免宅基地使用權流轉法律制度存在空白點、模糊點、操作性不強等問題，真正使宅基地使用權的流轉“有法可依”。
建立農村宅基地使用權的登記制度。為了適應宅基地使用權流轉制度的建立，在宅基地使用權取得時就實行登記制度，對于宅基地使用權流轉，要貫徹登記原則。建議按照農房建設規劃，將農村可用住房建設用地分類、（下轉147頁）（ 上接119頁）編號、并與農戶對應，建立一整套農房登記制度，并確權發證。對于宅基地使用權來說，其權屬登記制度除了確認權利、維護交易安全及發揮其他私法功能以外，其所記載的信息還為土地利用規劃和土地用途管制等公法行為提供了相應的依據。
制定和完善科學的村莊規劃，提高宅基地的利用率。《土地管理法》第六十二條規定：農村村民建造住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃?！耙怨澕s利用土地為目的，按照新農村建設、城鎮化發展的客觀需要，科學地制定和完善村莊建設規劃，有利于農業結構調整和集約居住，有利于促進農業現代化發展和新農村建設進程，有利于開拓農村經濟市場和發展村鎮經濟，有利于節約集約利用土地和改善居住條件，提高農民生活質量”。⑤可借鑒天津市在“三鎮”和“兩村”的做法，在不減少當前耕地的總面積的前提下，建設產業聚集和生態宜居的新型小城鎮，農民以手中的宅基地使用權換取新建的房屋。制定科學的村莊規劃，以規劃村莊宅基地使用權的行使；整理農村目前布局散亂的宅基地；保證村莊布局有序性，從而達到優化資源配置。
強化宅基地使用權的審批和監督。一戶多宅、違規占用土地、面積超標等現象加劇了土地權屬的混亂和產權糾紛，給土地管理造成了巨大障礙，增加了土地管理的難度。建議強化宅基地使用權的審批制度，嚴格按照標準審批。為確保對土地利用的科學性和透明度，以信息公開、透明為理念，積極接受各方面的監督，加大對宅基地使用的審查監督力度。對不按程序審批的土地管理人員和違規使用宅基地的行為，要明確處罰的措施，加大懲處力度，確保宅基地使用權的有效利用率。
改革戶籍管理制度。現行的“城鄉二元戶籍制度”阻礙了城鄉人口的流動，阻礙了農村勞動力向城市產業的轉移，使得許多被動城市化的村民難以融入城市，不利于城鄉一體化的形成，也不利于農村宅基地的流轉。改革戶籍管理制度，建立一元制的戶籍管理制度，不區分城鄉以一種戶籍形式來統一管理戶籍，城市居民可以購置農村的房屋，農村村民又能享受城市的社會保障，讓市場經濟條件下可以自由競爭和自由流動，實現資源的價值得以充分發揮，盤活稀缺的土地資源的價值。
做好失地農民的社會保障，縮少城鄉差異。我國的社會保障體系在總體上還相對滯后，社會保障體系在農村還沒有全面覆蓋，農村的社會保障體系處于緩慢建立中，這使得農民對土地的依靠性仍然很高，解決宅基地使用權問題要充分考慮失地農民的保障問題。只有建立完善的農村社會保障體系才能使農村居民在宅基地流轉后不再擔心失去住所后的住房問題，所以要加快農村社會保障體系的構建，縮小城鄉之間的差異，使農村居民與城市居民一樣平等享有各種社會保障福利待遇，最終使失地農民沒有后顧之憂。在當前社會保障制度不健全的情況下，一定要做好失地農民的生存和發展問題，宅基地使用權流轉要在解決好農民社會保障的前提下進行。
合理區分，循序漸進推進宅基地使用權流轉的市場化?！俺侵写濉焙汀皞鹘y農村”在經濟生活、土地利用方式，尤其是在土地功能上有很大差異。在大多數“傳統農村”，城市經濟對其影響較小，而“城中村”的村民在生活方式、思維方式已經趨同“城市居民”，同時農民基本已無耕地，土地利用方式基本融入城市工商業建設。兩者在土地的功能、利用方式和價值方面存在差異，在政策制定上不能一概而論，不能在全國范圍內對城中村與農村宅基地使用權的流轉持“一刀切”的觀點。
根據不同地方的發展水平以及人流的趨勢等各種因素，可以把我國的宅基地分成若干種類。對于稍落后的山區地區，鼓勵村民們在滿足自己需要的前提后自由流轉宅基地使用權，可以借鑒上述所提到的試點，以宅基地換取城市住房或者入股出資引來外資，以帶動這些地區的經濟發展，改善人民的生活，縮短城鄉間的距離，消除城鄉二元結構。在相對發達地區，宅基地使用權流轉的限制條件要寬松，在促進經濟發展同時有效阻止宅基地使用權的無節制地流轉。
土地制度改革是農村諸多制度改革的重要組成部分，宅基地使用權流轉問題的改革作為土地制度改革的重要組成部分，其改革的成敗直接影響我國經濟和社會的發展。盲目地放開農村宅基地市場，后果不堪設想。應借鑒一些省市成功的做法，不斷總結經驗，做到穩步推進，不能急于求成、爭功近利，根據當地的實際，循序漸進推進宅基地使用權流轉的市場化，從而達到土地資源優化配置，促進社會穩定，實現城鄉一體化的目標。
【作者單位：梧州學院；本文系2012年廣西高等學?？蒲许椖康碾A段性成果，項目編號：201204LX387】
【注釋】
①梁慧星：《中國物權法研究（下）》，北京：法律出版社，2002年，第661頁。
②陳小君：《農村土地法律制度研究》，北京：法律出版社，2003年，第256頁。
③王衛國：《中國土地權利研究》，北京：中國政法大學出版社，1997年，第182頁。
土地流轉法律規定范文4
關鍵詞:宅基地使用權;流轉;法律思考
中圖分類號:D912.3 文獻標識碼:A文章編號:1005-5312(2010)17-0187-01
農村宅基地使用權作為我國獨特的一項用益物權制度,其權利本身是與農村居民的社會身份相掛鉤,設立的目的是給予農村居民以居住保障,受我國經濟體制轉型、戶籍制度松動、城鄉人員互動頻繁等因素影響,原有的農村宅基地使用權制度已難以勝任當前經濟、社會發展的需要。在這個問題上,相關立法的保守、滯后與現實中權利流轉的活躍程度不相適應,成為了農村經濟社會發展的阻礙之一,改革勢在必行。理論上爭議最大,現實中最迫切需要解決的問題是其流轉問題。
一、我國宅基地使用權流轉問題的相關法律
面對宅基地的自由流轉,無論法律法規還是地方政策和規范性文件均明確予以禁止,如《土地管理法》第62條規定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積,不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”、“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”,《擔保法》第37條也規定宅基地使用權不得抵押。國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準等等。尤其是對城鎮居民購買農村住宅或“小產權房”行為的禁止,2004年國土資源部的《關于加強農村宅基地管理的意見》強調“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地,嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”等等。從現行法律規定上思考,我國對宅基地使用權采取的是有限制流轉的政策,并且嚴格禁止農村居民的住宅和宅基地在城鄉居民之間流轉。《物權法》對該問題的規定為宅基地使用權的流轉預留了一定的空間,一些問題的解決留待日后由相關法律法規的修訂和制定來完成。
二、我國現行宅基地流轉法律制度存在的諸多問題及剖析
(一)農民的融資渠道受阻,資金成為制約農村經濟發展的瓶頸
隨著我國社會主義新農村建設的推進,越來越多的農村家庭正在從事非農產業,許多農民家庭在擴大產業規模、調整產業結構時,經常遇到資金短缺問題,在沒有多少積蓄的情況下,能夠通過合法渠道貸款或融資的機會幾乎為零,加之,農村金融環境并不寬松,資本經營者如銀行大多是嫌貧愛富,經常遇到資金短缺問題。而多數農村家庭擁有的不動產,主要是住宅和宅基地使用權,現行法律禁止其流轉,由此造成的資金短缺成為制約農村經濟發展的瓶頸。筆者認為宅基地使用權流轉的生存保障性應主要體現于其取得環節,制定與保障性質相適應的權利取得法律規范,實行超占宅基地有償使用制度,節約土地資源,促進宅基地的有效占用,避免占用耕地現象。但在權利取得后的利用環節,則應以宅基地使用權的物權性質為基礎,按照傳統的私權理念制定權利的利用規則,以促進權利自由靈活的流動。
(二)小產權房糾紛時有出現
在我國,社會主義市場經濟體制已經初步建立,但是影響發展的體制機制障礙依然存在,改革攻堅面臨深層次矛盾和問題。近年來,小產權房的興起也反映了完善農村宅基地產權制度的社會訴求。事實上,相當一部分農村宅基地已經進入流通領域,小產權房大量售賣給城鎮居民,違反了我國現有法律規定。它沒有國家頒發的土地使用證和預售許可證,無法進行權屬轉移登記,不受現行法律的保護,給購房者自身權利的維護埋下了隱患。筆者認為,利于維護立法的權威性,解決立法與現實的矛盾,順應社會發展趨勢,允許農村宅基地流轉是一項與之相配套的制度,如果立法仍回避這一問題,宅基地流轉的黑市交易仍將存在,這樣會嚴重損害法律的權威性,造成執法的尷尬。
三、改革現行宅基地使用權流轉制度的構想
宅基地使用權既是農民的一類財產,同時又是農民生活保障的一大手段,亦即,宅基地使用權同時具有財產性和保障性。一經設立,就成為農民的私權,理應可由其權利人自由處分,不能僅因福利性而限制其處分權。筆者認為,賦予農民一個沒有多少效率卻有諸多限制的宅基地使用權并不能構成農村社會保障,即使是保障,也是很不充分的,低層次的。
土地流轉法律規定范文5
一、土地流轉存在的問題
1.絕大部分未簽書面流轉合同。由于土地流轉是在農戶自愿基礎上形成的經濟協作關系，絕大部分處于自發狀態：據統計，在土地流轉中簽訂流轉合同的僅僅屬于個別現象：迄今為止，在集體經濟組織范圍內統一簽訂流轉書面合同的范例很少。這種現象的存在，使得事后發生糾紛時難以調處。
2.對土地流轉的法律規定宣傳力度不夠。廣大農民對土地流轉的方式和特點知之甚少，或對土地流轉法律法規的理解存在偏差。很多群眾擔心參與土地流轉一不小心就吃虧，所以既不想出讓自己的土地承包經營權，也不想受讓他人的土地承包經營權。這種看不見、摸不著的思想障礙，阻礙了土地流轉的發展。
3.部分農民對當地鄉村干部介入土地流轉持排斥態度，特別是曾有過強行抽回承包地、強行調整承包地的地方，群眾對干部的積怨遠沒有消除，對鄉村干部介入土地流轉持有抵觸情緒。這種對政府組織和鄉村干部持以一概排斥態度的現象，既不利于流轉土地的合理規劃和利用，也不利于改善土地條件創造有益于土地流轉的基礎條件。
4.土地流轉范圍狹小。目前，大部分土地流轉仍局限于村民小組內部和相鄰的村民組之間，跨鄉、跨縣、跨行業流轉和流轉給龍頭企業的趨勢剛剛顯現。迄今為止，農民專業合作社、龍頭企業、非農企業參與吸納流轉土地占流轉土地總面積的比例還很低。
二、制約喀左縣土地流轉的主要因素
1.從土地流轉與經濟社會發展關系上說，二者是互相促進，互相制約的關系。區域經濟越發達，特別是農業產業越發展，對土地的需求越旺盛，土地流轉價格就相應較高，流轉面積較大；反之，經濟欠發達地區特別農業產業薄弱或欠發達，土地流轉價格就相對較低，流轉面積也較小。
2.城市化發展和勞動力轉移規模對土地流轉規模有直接影響。從喀左縣總的情況看，勞動力轉移越多，土地流轉的面積就越大。但具體到某個鄉、村，這種情況也并不盡然。有的村外出打工勞動力占全村勞動力總數的70%左右，但該才寸土地流轉始終卻很少，主要原因是舉家外遷進城務工的農戶很少，承包地由留守家庭的婦女、老人耕種經營，多收一點是一點，自己經營比土地出租經濟上合算，生活上方便，如農作物秸稈用來取暖做飯，可節省生活費用。
3.長期形成的傳統觀念制約土地流轉。由于長期形成的傳統觀念，有些農民始終沒有沖破“以地為本”的思想束縛，認為離開了土地即離開了過日子的根本。很多家庭主要勞動力進城務工，家里人經營承包田存在相當困難，但他們寧可花錢雇人經營，也不愿把土地以合理價格流轉給他人。即使家有幾萬甚至幾十萬務工收入的農戶，仍由老人或婦女在家雇人經營承包田，遇到災年可能收不抵支，也照常堅持固有的觀念和做法，不改初衷。
4.受各種土地流轉方式不同特點的影響。目前，土地流轉方式多是選擇了轉包、租賃、互換等方式。至今為止，還未發現采取轉讓方式流轉的案例，主要是以轉讓方式流轉土地對出讓方存在三方面風險，一是承包經營權風險，土地一經采取轉讓方式流轉給他人，即在整個承包期內喪失了收回承包權和再次申請承包地的權利，而現在承包期未有準確年限定數，中央文件所說的長久不變，毫無疑問最低限是超過原定承包期30年；二是經濟風險，雖然有的家庭從事非農職業，并有穩定收入，但不可能完全規避金融危機引發經營風險和人力不可抗力的意外風險等，如在土地流轉出去并無法收回的情況下，出現這些風險，轉讓土地的農民即失去了生活保障；三是出讓方承擔著失去土地承包經營權潛在增值收益的經濟風險，即在土地承包經營權流轉給他人后，遇到國家征收、征用土地等機會，土地幾倍、幾十倍的增值時，必將失去大筆的收益。
三、當前喀左縣土地流轉工作的著眼點
（一）進一步加強土地流轉政策的宣傳。向廣大農民開展土地流轉政策咨詢工作，消除農民疑慮，使農民放心的進行土地流轉，在實施土地流轉時穩妥選擇流轉方式。
（二）抓好土地流轉致富典型。用典型事例轉變農民傳統封閉、自給自足的小農經濟意識，沖破保守觀念的思想束縛，以市場經濟意識行使土地承包經營權。
土地流轉法律規定范文6
1引言
我國農村實行的造成了土地零散分割，農戶經營規模狹小，無法實現土地的規模效益和集約化經營，成為農業進一步發展的瓶頸障礙，迫切需要對土地進行有序流轉，實現規模經營。農村土地流轉是我國農村土地在實施過程中逐步發展起來的一種優化農村土地資源再配置的有效途徑之一。張紅宇認為廣義的農村土地流轉包括征收、土地所有權和承包經營權的流轉。劉國超［2］提出狹義的農村土地流轉指土地承包經營權的流轉。本文研究對象是我國農村土地承包經營權的流轉。目前，國內對農村土地流轉問題的研究可分為四個方面:一是土地流轉形式研究；二是土地流轉動因研究；三是土地流轉存在問題研究；四是解決對策研究。我國對農村土地承包經營權流轉的研究起步較晚，土地流轉研究文獻綜述較少。文章綜述了近年來農村土地流轉的形式、動因、存在問題、解決對策方面的研究成果，系統反映農村土地承包經營權流轉研究發展動態，并在此基礎上提出了農村土地承包經營權流轉的研究趨勢，為進一步全面開展我國農村土地承包經營權流轉的研究奠定基礎。
2土地流轉形式研究現有理論研究
主要是針對轉包、轉讓、互換、出租、反租倒包、土地股份合作等形式展開的。也有部分學者對土地流轉形式進行了實證分析。駱東奇等對重慶市農村土地流轉進行了調查研究，研究表明重慶市農村土地流轉方式主要以租給企業搞規?；a和入股為主。石敏［4］對廣東省農村土地流轉形式進行了研究，研究表明廣東省主要采取農村土地股份合作制和反租倒包兩種形式。徐江等［5］對嘉興和重慶兩地的土地流轉形式進行了研究，嘉興結合當地實際采取了“兩分兩換”的土地流轉新形式；重慶市則建立了農村土地交易市場。目前對農村土地流轉形式的研究主要集中在轉包、轉讓、互換、出租、反租倒包、土地股份合作等方面，對農村土地銀行、國有永佃制、土地私有化等創新模式的理論研究較少。此外，對轉包與互換、出租與轉讓、入股與股田制等流轉模式的基本發展態勢研究也較少。
3土地流轉動因研究
3.1經濟動因研究現有研究表明，土地流轉主要受經濟、法律、政策等因素的影響。經濟利益的驅動是促進土地流轉的主要因素之一。蔡運龍等研究表明，土地流轉能夠換政績、換資金是地方政府推進土地流轉的主要原因之一。李春華對土地流轉進行實證分析后，提出經濟發展是引起土地流轉的內在驅動力，經濟利益的驅動則是促進土地流轉的外在驅動力。胡鈺［8］對鄭州市農村土地流轉中的農民問題進行了研究，研究表明土地流轉潛在的獲利動機會超過農民自己種地的所有收益，比較利益的驅動下農戶進行土地流轉的意愿是比較強烈的。張照新［9］認為各方主體參與土地流轉的利益動機會促進土地流轉。對農民而言,只要從事非農產業的邊際收益大于務農的邊際收益就會轉出土地；對村組集體而言，通過土地流轉能夠順利實現上級政府部門的各項任務，同時可以促進集體經濟與社區發展的雙重目標，因此，村組集體對土地流轉起一定的推動作用；對政府而言，土地流轉可以增加稅收，減少對農業的轉移支付；對工商業主而言，其投資農業生產往往選擇效益較高的開發項目,能夠支付相對較高的租金,對農村土地流動產生一定的拉力。祝志勇［利用博弈理論對農地承包者和農地所有者之間、農戶與公司之間以及鄉鎮政府與上級政府之間的利益關系進行了研究。提出博弈均衡收益合理化可以有效地促進農村土地流轉。劉洋等］對農村土地流轉的經濟動因進行分析后認為，農村土地流轉是在經濟利益驅動下,相關主體對各自的成本收益進行預期分析，按效益最優化進行配置的結果。徐旭等［12］從制度經濟學成本-收益的角度認為推動土地流轉的4個主體分別是農民、村集體、各級政府、工商業主，當土地流轉付出的機會成本低于土地流轉的收益，或者土地流轉有利于節約生產成本時，這4個主體就會推動土地流轉。
3.2法律、政策研究近年來國家實行的一些法律、政策也是推進土地流轉的重要因素。尹奎杰等認為農村土地流轉不僅是當前深化農村體制改革的實踐需要，也是全面落實“三農”政策的基本要求。汪曉海［14］認為農村土地流轉可以調整農業產業結構，提升農業市場話語權,改變農業弱勢產業的被動局面,增加農民收入,從而落實好“三農”政策。張照新［9］認為宏觀經濟政策環境為土地流轉創造了條件,也對土地流轉提出了必然的要求。袁鋮提出農村土地承包經營權流轉的興起源于宏觀經濟環境變化的客觀需要。20世紀80年代中期國家實行的法律、政策允許農民進入城市務工經商，放寬了農民落戶城鎮的條件，少數農民進城以及鄉鎮企業的發展驅動著村組內農戶之間或者親戚之間自發地進行土地轉包。后期，國家為保證農村土地流轉能夠順利進行，相繼實行了一些了法律、政策。如有的學者認為國家制止土地拋荒的壓力政策是農村土地流轉的主要拉動力。認為農業比較收益低下，法律、政策對土地流轉的肯定和支持等都是推動土地流轉的深層次原因。綜上分析，現階段對土地流轉動因研究主要是從經濟、法律、政策角度進行的，從政治學角度對其進行系統深入分析的并不多。農村土地承包經營權流轉受制于具體的宏觀經濟環境，實踐的需要是推動農村土地承包經營權流轉的根本動力，但學術界往往脫離具體的宏觀經濟環境來抽象地探討農村土地承包經營權流轉，這就造成了對農村土地承包經營權流轉法律、政策與實踐相互脫節的現實困境關注不夠這一問題。
4土地流轉存在問題研究
4.1社會保障制度理論研究黃祖輝等提到我國社會保障制度滯后是農村土地流轉中存在的顯著問題。農村社會保障體系不健全，農民主要依靠土地收入解決養老、教育、醫療等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對土地流轉存在后顧之憂。王銀梅等提出我國農村土地流轉不暢的根本原因在于土地被賦予了社會保障功能。我國農村社會保障制度主要存在以下問題：缺乏與農民工相匹配的社會保障制度；農村養老保險制度仍處于試點中；現行農村合作醫療保險制度模式難以為繼；農村最低生活保障制度有待完善等。
4.2土地產權制度理論研究朱秀茹等提出土地流轉存在農村土地所有權和土地使用權模糊，土地產權關系混亂，利益主體虛化等問題。李文政［提出現行的農村土地制度制約著農村土地交易的范圍。農民在土地占有、使用、收益等方面已經享有較多的權利，卻不享有土地處分權，農民擁有的土地承包權并不完整。芮云風等從土地產權制度法律規定模糊且政府在農地流轉微觀運作上介入過多等對土地流轉中存在的問題進行了研究。
4.3土地流轉其他制度、機制理論研究于曉陽等［19］26提到土地流轉制度自身還不是很完善，需要從制度層面上加以規范。特別是相應的合同制度、土地糾紛仲裁制度、土地價值評估制度等沒有建立與完善，而且登記制度還存在一些不足。李文政［23］提出土地流轉存在中介服務體系不健全等問題。張會萍等［27，28］提出市場中介組織的缺位限制了承包經營權的大范圍、長期的流轉?，F有的土地使用權交易服務工作主要由村集體包辦，缺乏農地評估機構、土地保險服務機構、土地融資服務機構等。
4.4其他方面理論研究我國農村土地流轉還存在其他方面的一些問題。張宗亮［29］提出我國工業化、城市化發展水平嚴重滯后制約著農村土地流轉。參考文獻［30］的研究表明，農民占有土地使用權的強烈欲望以及土地的非商品性抑制了土地流轉。已有研究表明［31～33］農村定期、不定期的土地調整（包括頻率、范圍）與土地流轉市場的發展呈反向關系,土地調整嚴重限制了農地流轉市場的發展。
4.5土地流轉實證分析黃祖輝等［17］對浙江省土地流轉情況進行了調查，提出土地流轉都發生在小規模分散經營的農戶之間，這種“散戶—散戶”的自發性土地流轉速度慢、規模小，難以充分發揮市場對農村土地資源的優化配置。孟慶珍［34］對吉林省農村土地流轉情況進行實證分析后，提出土地流轉規模小，短期行為嚴重，流轉的土地不能發揮重大效能甚至遭到破壞。李曉等［35］對四川省農村土地流轉進行了實證研究，提出土地流轉存在著農地流轉程序不規范等問題。于曉陽等［19］對西雙版納州農村土地流轉情況進行實證分析后，也提出土地流轉存在不規范的運作過程這一問題。綜上分析，學術界對農村土地流轉存在問題的研究主要是從社會保障制度，土地產權制度以及土地流轉其他制度、機制等方面進行的，對城鄉戶籍制度和勞動就業制度等方面的研究較少。農村社會保障機制的缺位制約了農村土地流轉市場的發展，但土地的社會保障功能會隨著農民非農收入的提高而減弱，農地的這種社會保障功能對農地流轉市場發展的影響程度如何,目前并沒有相關的實證分析,還需一步研究。此外，新時期以來國家實施了農村稅費改革，直接補貼種糧農民等一些強農惠農政策,這些優惠政策的實施對農地流轉、農業投資的影響如何,目前經驗研究還沒有,有待進一步實證分析。
5對策研究
從現有研究來看，土地流轉存在問題的解決對策主要集中在完善立法，建立高效有序的農村土地流轉市場，完善社保制度、土地產權制度，切實保護農民權益等方面。除此之外，還應在土地流轉機制、流轉模式、土地產權制度上尋求新的突破與創新。農民不僅享有土地的占有權和狹義的使用權，還應擁有處分權和獲得相應收益的權利。將農民的土地使用權物權化，即將其農地法定化、固定化、可繼承化和市場化，賦予農民完整的土地使用權，變單一的土地使用為占有、使用、收益、處分四權統一的權利。農民按自己的意愿對土地使用權進行流轉，農民流轉自己經營的土地只需要登記，不需要批準，同時國家應給予農民永久的土地承包經營權。
