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土地產權制度改革范文1
關鍵詞：集體土地所有權 土地承包經營權建設用地使用權產權改革
土地是我國最重要的資源。馬克思說過:“土地是一切生產和一切存在的源泉”。農村土地產權制度一般是指農村集體土地所有權及其派生出來的集體土地使用權和其他土地權利形成的相關制度。30多年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國各級政府采取了一系列措施深化農村土地產權制度改革，推動農村穩步發展。以農地承包、集體建設用地流轉等為標志，農村集體土地產權制度改革和建設取得了很大進展，但也暴露出一些深層次的問題。
一、我國農村土地產權制度改革中存在的問題
（一）集體土地所有權價值難以實現
農村集體土地所有權,指農村勞動群眾集體經濟組織在法律規定的范圍內占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權利,是我國社會主義土地所有權的一種重要形式。在我國農村，有相當一部分農民只知道集體土地屬于農民集體所有，但沒有所有權概念，對集體土地所有權價值知之甚少。導致如下結果：一是土地權屬不清，糾紛較多。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，土地界限拐點位置無證可查，導致部分土地界限長期存在爭議。二是集體土地所有權主體不明確。我國《民法通則》雖然規定了集體所有權,但沒有明確規定集體所有權的主體。該怎樣認識集體所有權的主體在立法上和法學理論上都存在著困惑。三是農民行權意識差，在行使所有權時農民“集體”很難成為實踐層面上的所有者主體，實際權利由鄉鎮政府、村民委員會的村干部或者村民小組長代替所有權人行使，這在土地發包、集體土地征收中，體現尤其突出。
（二）集體建設用地使用權流轉混亂，缺乏法律規制
長期以來，集體非農建設用地的自發流轉在客觀上對農村經濟發展、農民集體組織財富積累、提高農民收入等起到了促進作用，但是，這種流轉在政策和法律上未得到明確認可，在雜亂無序和隱蔽狀態下進行，引發了諸多問題，影響農村社會穩定與城鎮化的健康發展。
在農村集體建設用地使用權流轉方面存在諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護受到沖擊。隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租、轉租用于非農建設，或者低價出讓、轉讓農村集體土地等現象層出不窮。二是集體非農業建設用地使用權自發、無序流轉，導致政府難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規劃及城市規劃的有效實施，使土地市場秩序受到嚴重沖擊。三是農村集體建設用地使用權流轉缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設用地使用權流轉的條件、用途、權益、程序等缺乏明確規定，難以依法進行土地登記，對建設投資者不利，還會波及到其他利害關系人，使交易安全得不到保障。四是集體建設用地流轉收益分配關系混亂。由于缺乏法律監管與市場機制，土地的市場價值及資產資源屬性在流轉中不能得以充分體現，加之農村土地產權關系混亂，使得本屬于農民集體及農民的土地流轉收益難以得到法律的切實保障。
二、繼續推進農村集體土地產權制度改革的對策
對于集體土地所有權，主要是通過確權頒證的方式予以確認，對于集體土地使用權，則由《土地管理法》、《物權法》等一系列法律法規加以規范，逐步建立有中國特色的農村集體土地使用權流轉的法規體系,推動解決我國農村土地產權改革。
（一）做好集體土地所有權確權頒證工作，明確農村土地產權主體
通過土地所有權確權登記頒證，可以明晰農村集體土地產權關系，固化土地權利，加速農村集體土地流轉，有力地推動農村經濟發展，維護農民土地權益。
（二）完善農村集體土地使用權權能, 積極推動土地承包經營權流轉
農村集體土地使用權是由農村集體土地所有權派生的一種用益物權。我國農村集體土地產權制度改革的核心即是賦予各類集體土地使用權以“處分”權能。
土地承包經營權制度是國家對農村土地產權制度進行重大改革的一項根本措施。土地承包經營權必須堅持自愿、有償、公平原則，在統一規劃及所有權屬和用途不變的前提下,依法進行流轉。《土地管理法》第三十二條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。
除法律明確規定的土地承包經營權流轉方式外，我國一些地方積極探索多種土地承包經營權的流轉方式，如成都市允許農戶委托集體經濟組織代為流轉其承包經營權，通過鼓勵農戶以土地承包經營權入股組織農村土地承包經營權股份合作社等方式，實現耕地的規模化經營。蘭州市按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。
（三）逐步推動集體建設用地使用權流轉
集體建設用地使用權是指農民集體和個人為進行非農業生產建設而依法使用集體所有的土地的權利。根據我國法律規定及集體土地使用權流轉的發展趨勢，農村集體建設用地使用權流轉形式應包括出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。
集體建設用地使用權的出讓，是指農村集體土地所有者將集體建設用地使用權出讓給土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。集體建設用地使用權的出租，是指集體土地所有者或集體建設用地使用權人作為出租人，將集體建設用地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。集體建設用地使用權的轉讓，是指農村集體建設用地使用權人將集體建設用地使用權再轉移的行為。集體建設用地使用權的轉租，是指承租人將集體建設用地使用權再次租賃的行為。集體建設用地使用權的抵押，是指集體建設用地使用權人不轉移對集體建設用地的占有，將該集體建設用地使用權作為債權擔保的行為。推動集體建設用地使用權流轉對于實現國有土地和集體土地“同地同價”，發揮土地這一生產要素的價值，進而提高農民收入等方面均具有極為重要的作用。
（四）合理分配農村土地收益
農村集體經濟組織對集體土地所有權的行使及土地收益的分配應實行民主管理原則，這樣才能提高農民的積極性，密切農民與土地的關系,使其自覺維護集體的土地,并能有效利用和管理土地,從而實現自己的土地權利。對于集體土地征收的補償，應支付給享有被征收土地所有權的農村集體經濟組織，由集體經濟組織進行分配，對于土地承包經營權流轉產生的收益應全部歸土地承包經營權人。
三、完善農村土地產權制度改革的配套措施
我國農村土地產權制度改革是一項綜合性的系統工程，需要許多配套措施保障實現。第一，扎實推進新型農村治理機制建設。如四川省多地農村形成了以村民議事會為決策機構，村委會為公共事業服務單位，農民集體經濟組織自主經營的新格局。第二，創立耕地保護機制。加強土地利用規劃及管理 ,實行耕地分級保護,通過設立耕地保護基金,建立耕地保護補償機制。第三，建立完善農村產權交易平臺。如成立綜合性的農村產權流轉服務中心，將產權的流轉整合到一個交易平臺辦理。第四，積極推進農村金融體系建設，加快農村金融制度改革步伐，為促進農村土地資本化創造條件。第五，創新農村土地產權交易擔保機制，以降低農村土地產權流轉風險。第六，完善產權制度改革相關法律、法規立法工作，為產權制度改革提供法律保障，進一步推進產權制度改革的法制化。
參考文獻:
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所謂土地制度改革，本質上是完善產權制度的過程。現有的農村土地制度規定的產權結構規定，其所有權在集體，經營權及相關的收益權在農戶，但實際上，無論是所有權還是使用權，都有嚴格管制。
首先，無論是使用權人還是所有權人，都無法主動提出邀約并自由轉讓土地所有權，只能被動依賴于政府單方面發起的征收，農村土地才能上市成為建設用地。而征收也并非市場行為，地方政府只按“最高不得超過所占耕地前3年平均產值的30倍”的標準進行補償，在城市地價高企的背景下，政府轉手就能以補償價9倍以上的土地出讓價轉售給開發商。
其次，土地的用途也受到嚴格管制。已有的一些土地流轉的試點，也明確規定“不得改變土地集體所有權性質和土地的農業用途”，這意味著，即便使用權人可以繞開地方政府，通過更加主動的有償方式進行土地使用權變更，但相關土地依然只能在農村部門內部發揮作用，無法帶來跨部門資源配置的超額收益。
土地制度改革的癥結在于，土地產權屬性及用途變更而產生的巨額級差地租如何分配。
一方面，市場將土地與房產的真實價值不斷展示出來，讓農村權益人越來越看清自己手中土地的潛在價值，而不愿被低價剝奪土地；另一方面，地方政府的收入已經高度依賴于級差地租的攝取，一些地方甚至不惜放任強拆現象，造成農民與地方政府之間矛盾日益尖銳。
三中全會之后，安徽省政府迅速作出決定，在全省20個縣（區）開展農村綜合改革示范試點，其中關于土地流轉的規定表明“允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉，用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設等”，相當于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制實施土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤騰出的建設用地指標，可按有關規定有償調劑使用”，則意味著在產權轉移和上市等方面也將具備更大的靈活性。
這些試點都是邊際上突破原有制度的有益嘗試。
縱觀我國市場化進程的大勢，土地要素不可能持久獨立于市場配置機制之外。
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從鶴鳴村的改革實踐看,農村土地產權實現從模糊到明晰的轉變,并非僅僅是將土地承包證變更為土地產權證的簡單過程,而是一個涉及原有利益關系調整和較長時期累積矛盾化解的復雜過程。事實證明,賦予農民充分自,并讓農民全程參與確權過程,是推進農村產權制度改革最為有效的方法之一。鶴鳴村“魚鱗圖”的可貴之處正是在于“還權于民”讓農民自主完成確權劃地的過程,并將土地產權進行空間定位,使其具有清晰邊界。更進一步看,這一確權過程還對建立精確和科學的土地信息管理系統奠定了良好基礎。
還應看到,土地確權頒證僅是農村產權制度改革的一項基礎工作,要達到改革目標,實現土地資源向土地資本的“驚險一跳”,必須有效賦予土地產權的流動和增值功能。鶴鳴村的改革實踐表明,實現產權制度與金融體制改革的對接,是激發制度裂變效應、促進土地流動增值的重要途徑之一。當土地產權具有抵押物的基本功能之后,其撬動金融資本較大規模進入農業和農村的障礙就能實現實質性的突破。因此,應當及時成立農村產權抵押擔保公司,建立農村土地貸款抵押制度,以規范的制度創新推動金融資本的有效進入。與此同時,鶴鳴村的實踐還充分證明,農村產權制度改革充分賦予了農民發展的自,使之面對經營方式和流轉業主時具有充分的選擇權,不僅更加穩定地打通了社會資本的進入通道,而且有效地保障了農民在現代農業發展進程中的參與權、發展權和收益權。
在地震災區,特別是極重災區,災后重建面臨兩個重要任務:一個是以農房為主的民生重建,另一個則是以現代農業為主的產業重建。不管是農房重建還是產業重建,對資金的需求和依賴度都比較大,這是災區目前基本的現實狀況。單純依靠政府的財政資金以及農民的自我積累能力都難以完成災后重建的兩大基本任務,所以在災后重建中,最大限度地完成相對比較豐富的資源優勢轉化為資本優勢就是最重要的突破。在都江堰市鶴鳴村,農村產權制度改革的創新就在于完成了資源轉化成資本最重要的制度突破,其結果就是要通過在確權基礎上的抵押機制的建立、流轉機制的建立拓寬金融資金、社會資金這兩大資本途徑,由制度裂變效應創造農村災后重建的奇跡。
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從農村產權制度的實質上來總結一下目前我國大部分農村目前在農村產權制度改革普遍存在的問題：
（一）和土地相關的部分法律尚不健全，尚未突破集體建設用地的使用權的流轉問題的相關法律條文不健全，存在障礙。我國的《土地管理法》規定的土地的三種用途鄉企，鄉村公共設施用地和公共事業建設用地，農用住宅等鄉村建設。在農村土地制度的改革期間，有一些地方擅自增大農用土地的使用范圍，有的還擅自做出了提供建設用地的違法行為。因此，針對這一行為，我國國務院制定了相關法律條文《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策通知》，明確了相關的法律和政策，確切的指出“農村集體土地使用權不得出讓及轉讓或者用于其他的不正當的非法的非農業建設”.這一法律條文雖然對于這一問題給與了很好的解決，但是這一法律條文和政策也給集體建設用地的流轉產生了影響，留下了障礙。與此同時，宅地的流轉問題也屬于集體建設用地中的一個主要問題，對于宅地能否進行抵押也存在很大的矛盾，爭議很大。我國的《物權法》中明確規定，宅基地使用權禁止進行抵押，它不屬于抵押財產。有些法律條文和相關政策對于宅基地抵押權的問題給與了回避。建設宅基地的抵押權不能抵押，也就意味著集體建設用地的很大一部分將要流失，宅基地的使用權不能抵押也將意味著集體建設用地的很大一部分的使用權也將不能被抵押融資。宅基地的使用權不能抵押也將意味著農民把住房作為抵押將不再具有法律支持，也就不能進行住房抵押等一系列的操作。關于農村住房問題也有相關的規定，我國的《房屋登記辦法》中明確指出“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、和相關法規規定外，房屋登記機構將不予辦理?！边@就限制了農用房屋的轉讓方向和轉讓方向，它只能在集體經濟組織中轉讓。土地承包經營權的流轉的抵押問題的相關法律法規條文也不健全，存在一定的障礙。我國的相關法律條文比如《物權法》、《農村土地承包法》和農業部門的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等明確限制了農村土地承包經營權流轉的方式，還有一部分的法律條文并未對抵押方式做出明確的規定。
（二）和使用權相關的風險分擔制度還不健全，尚待健全對于這一問題部分的地方已經做出了回應，允許國有的一些投資公司和一些土地流轉中心介入，對于貸款人不能在限制時間內對抵押物進行處置進行操作，他們可以收購這些抵押物，收購的價格按照不夠的清償債務金額進行。這些規定的初衷是很美好的，他們充分的站在了加速農村產權制度改革的角度來考慮問題的，同時也站在了貸款人的角度來考慮問題，大大的減小了貸款人處置相關抵押物的難度。但是由于他們的思考不過夠全面，因此也產生了道德風險的問題，這是完全要引起高度重視的問題。由于政府和相關機構的資金是有限的，不可能考慮到各個地方的資金融入問題，因此各個鄉村和縣區之間會產生發展不平衡的問題。雖然說農村的經濟體制改革是以市場化為導向的，但是由于農村長期以來自身的自然風險和市場風險的存在，通過各種手段把能利用的資金融入到農村產權制度改革將成為政府及相關機構通過各種形式分擔相關風險的必要。
二、金融支持農村產權制度改革中所面臨的若干問題分析
（一）金融支持農村產權制度改革還需要他們之間存在競爭性現階段在農村及鄉鎮農村信用社在這些地方的金融市場占主導地位，雖然農村信用社為農村的金融注入了很大的一部分資金，在農村的資金周周轉中起到了很大的作用，但是這個也導致了農村信用社產生了壟斷地位，他可以控制著利率，他們通過控制利率來操控農村金融市場，并通過調節提高利率來降低農業的貸款風險和成本高問題。因此我們需要更多的金融機構來參與農村的金融機構來支持農村產權制度改革。同時隨著農村產權制度改革的深入進行，需要釋放的金融將要更大，在農村只有農村信用社這一個金融機構的弊端也將顯現出來，只有農村信用社這一個金融機構將不能滿足農村產權制度改革的巨大資金融入量。因此針對上面的問題我們必須提高金融的競爭性，解決農村只有農村信用社這一單一的金融機構的問題。（二）農村的社會保障制度不健全因為農村的社會保障制度不是很健全，讓農民產生了錯誤的想發，讓農民把土地當成了他們最后的保障，當他們把土地做抵押時，會讓農民為失去最后的保障而感到擔憂。因此農民對通過抵押土地承包權來獲取貸款產生了困惑和憂慮，大大的影響金融和農村的協調發展，同時也大大的影響了農村產權制度改革的進行，弊端太大。
（三）相關機構的機制實施還不夠完善因為相關機構的機制實施還不夠完善，在土地承包經營權的轉讓交接過程相關證件的發放不是很及時，不發的現象在農村也大有存在，從而使土地是誰的由誰來使用以及他們使用的范圍年限不能明確的確定，長期以來這種現象長期存在導致了農民再次進行抵押時會產生糾紛。同時相關的來處理這一現象的機構也不存在，這就使土地承包權不能夠明確，其流轉和再流轉也就不復存在。這就不能讓土地經營權的抵押不能商業化，因此它的市場性和商品性也就不能充分的表現出來。
三、針對農村產權制度改革所面臨問題的措施建議
（一）建立并完善農村土地產權制度的相關法律法規為了解決上面提到的抵押貸款和土地承包權的流轉問題，建議，政府和國家應該修訂和完善一下相關的法律法規《土地管理法》，《物權法》等，使農民對于土地的占有權，使用權收益權和處理權得到更好的保障。這樣就準許了農民通過對土地承包權進行抵押來進行融資，這樣才能更好的處理好金融制度和土地之間的關系。
（二）完善農村的社會保障體系，健全和發展醫療，教育等基礎性的社會保障完善了農村社會保障體系，這樣就能消除了農民對于土地使他們唯一的也是最后的社會保障的這一錯誤想法，從而大大的加大了他們對于通過抵押土地承包權來貸款的信心和勇氣，從而能更好的發揮金融在農村產權制度改革中的作用。
（三）健全農村的金融體系，讓其充分發揮它在農村產權制度改革里面的作用我們要引進更全面的金融機構來參與農村的經濟活動，讓這些比較全面更具代表性的金融機構主動參與到我們偉大的農村產權制度改革里面來，政府要大大的支持農村需要的金融機構參與到農村的產權制度改革里面來，降低他們的門檻，給他們一些優惠和好處，讓他們看到農村經濟體制中需要他們，大大解決農村金融機構單一，資金融入小的這一現象，加大農村金融的創新，深化農村產權制度改革。
（四）建立擔保體系，充分針對當地的產權抵押的特點進行要想更好的控制信貸風險，就要求政府加大財政資金，建立一整套針對當地特色的風險擔保體系，政府要督促銀行和相關的金融機構來創新創建和當地相適應的擔保機制。同時保險機構也要引入相應的保險項目，建立相應的保險制度，政府也應該對這些銀行和保險機構進行適當的獎勵和資金人才上的支持。
（五）建立健全農村產權制度改革和金融機構之間存在的平臺為了讓金融機構制定出完美的融資計劃，同時也為了農村產權制度改革更好地，進行，我們有必要建立一個很全面的合作交流平臺，讓金融機構指定的相關政策能更好地保障農民對于土地的占有權，使用權，抵押權和收益權。同時也能為了更好地建立這個交流平臺，相關的金融機構可以定期的舉辦一些交流會，建立專項的制度，定期開展調查。
（六）創建適合當地特色的產權金融化的創新模式在政府的引導下，可以建立相應的產權信用社，農民可以把自己手里面閑置的不用的資源打包整理好了存在產權信用社，產權信用社并支付給存者部分利息，產權信用社可以把這些閑置的資源出租或者與要準備租的人簽訂合同，收取高于利息的錢讓相關的投資人員來進行經營。
四、結語
土地產權制度改革范文5
[關鍵詞] 現代農業；實踐；思考
近年來，棗莊市立足農業區域資源優勢，不斷調整優化農業產業結構，把發展特色現代農業作為推動農業增效、農民增收的一項重要舉措，積極引導農民突出當地特色，發展現代農業，農業農村經濟發展取得顯著成效。2011年，全市農民人均純收入達到8397元，同比增長18.2%；農業增加值126.4億元，同比增長2.0%。
一、棗莊市發展特色現代農業的初步實踐
1.積極調整農業產業結構，構建特色現代農業發展新格局
棗莊市制訂了一系列優惠政策，投入大量資金，集中發展優質商品糧和石榴、長紅棗、櫻桃等14個優勢特色農產品。全市一鎮一業鄉鎮總數達到35個，形成了特色突出、優勢明顯的專業化生產格局。如滕州市形成了優質商品糧、畜牧養殖等生產基地；臺兒莊區形成了 “三水”農業、食用菌等優勢特色產業基地；市中區積極發展城郊型觀光休閑旅游農業等。棗莊市先后被命名為中國石榴之鄉、蕓豆之鄉、櫻桃之鄉和馬鈴薯之鄉。
2.深入推進農村土地產權制度改革，提高特色現代農業組織化程度
全市各類農民專業合作社達到1619家，入社成員23.4萬戶，流轉土地面積40.97萬畝。土地產權制度改革為特色現代農業發展創造了條件，特色現代農業規模經營面積和組織化程度顯著提高。主要體現：加快了建設國家農村改革試驗區；深化了農村土地產權制度改革，示范性合作社規模經營面積1000畝以上的達37家；強化了政策資金支持，對55個合作社發放貸款6340.4萬元，全額貼息200.7萬元。
3.持續穩定發展糧食生產，推動作物高產創建再創佳績
加強了優質商品糧基地建設，開展高產創建，強化良種良法配套，積極應對多種自然災害，糧食生產水平顯著提高。2010年，全市糧食總產達到192.98萬t，比上年增長5.6%，實現連續三年增產，基本實現“人均占有千斤糧”。2011年，受特大干旱和二點委夜蛾重大蟲害影響，總產190.3萬t，下降1.4%，糧食生產大災之年持續穩定。2011年小麥十畝方高產創建田畝產788.78kg，持續位居全省第一。
4.大力發展農業龍頭企業，不斷提升特色現代農業產業化水平
扶持農業龍頭企業發展壯大，深化特色農產品加工產業鏈。全市共有國家級農業龍頭企業2家，省級28家，市級202家，規模以上（年銷售收入500萬元以上）農業龍企業248家。農業龍頭企業帶動基地農戶總數達72.31萬戶，帶動基地農戶增收23.38億元。規模以上農業龍頭企業實現的農產品訂單總額達到40.5億元。
5.積極推進標準化生產，促進特色現代農業再上新臺階
全市共創建農業準化示范基地165個，基地面積達到195萬畝。無公害農產品、綠色食品、有機食品和地理標志認證農產品總數達到338個。涌現出水泉“火櫻桃”、“榴園”石榴、“界河”馬鈴薯、邳莊“臺莊牌”有機稻米等一批特色鮮明的知名品牌。2011年，全市農產品出口額8197萬美元，同比增長11.5%。
6.多方位拓寬農民增收渠道，特色現代農業促農增收效果顯著
特色現代農業的發展，顯著提高了我市農民收入水平。山亭區桑村鎮通過種植紅椒等綠色蔬菜，人均收入達到9000多元，高出全鎮人均純收入35%。以特色產業、務工經濟為主的非農產業，已成為促進農民增收、發展現代農業的有效途徑。滕州市大塢鎮毛芋加工企業季節性用工3000人以上，單季90d工資性收入達到1800萬元以上。積極開展多層次、全方位的農民創業就業培訓，去年，新增轉移農村勞動力6.4萬人，農民人均非農收入5580元。
7.大力完善現代農業服務體系，不斷提升為農服務能力
依靠能人牽頭、龍頭企業帶動、農業服務部門組織，建設了一批農業專業協會，使全市農產品形成“產、加、銷”和“貿、工、農”一體化，走政府組織、企業實施、農戶參與的產業推廣之路。沼氣池建設達 15.40萬戶；沼氣服務網點達544個；測土配方施肥覆蓋全市，完成配方肥技術推廣470.3萬畝。小麥、玉米秸稈粉碎還田率分別達到98%和67%。
8.全面落實強農惠農政策，積極保障農民合法權益
全面落實種糧直補和農資、良種、農機補貼政策，五年來共落實“四大補貼”資金12.8億元。累計簽訂小麥、玉米保險保單面積961.76萬畝，保費總額達5948.9萬元。減輕農民負擔和維護農民土地承包權益工作走在了全省乃至全國前列。
二、特色現代農業發展存在的主要問題
棗莊市現代農業雖然有了可喜的發展，但仍處于傳統農業向現代農業發展的過渡階段，面臨著一些制約現代農業發展的主要問題。一是農民收入增長困難，增幅低于全省平均水平。二是農業投入不足，缺乏發展后勁。財政投入增長較為緩慢，基礎設施建設和農業生產能力的提高。三是農業生產標準化、組織化程度不高、產業化水平較低，農產品市場競爭力不強。四是農民整體素質不高，思想觀念落后。五是農業基礎設施薄弱，農村社會事業發展滯后。農村基礎設施建設薄弱，抵御自然災害的能力較差，資源、環境對現代農業發展的約束加劇。
三、加快發展特色現代農業的對策和建議
土地產權制度改革范文6
關鍵詞：城鎮化；產權理論；土地產權制度；西安
中圖分類號：F301.1文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0141-05
Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on
Perspective of Property Rights―Taking Xi’an City as an Example
Tian Yuan
（School of Business， Xi’an University， Xi’an 710065， China）
AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xi’an City， the present status，problems and path selection of Xi’an land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xi’an land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.
Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xi’an
城鎮化發展不僅是我國現代化進程中的核心戰略，也是市場經濟體制形成和完善的必然要求，更是廣大農民的基本訴求。由于國情的差異和歷史遺留問題的諸多限制，中國的城鄉一體化道路不可能照抄照搬西方一些國家的城鎮化道路。中國已進入協調推進城鎮化發展的歷史階段，如何解決好農民市民化后的社會保障問題、農地非農化與糧食安全的矛盾、“空心村”問題以及各利益集團間的矛盾等問題值得深思。不斷加劇的工業與農業爭地、城市與農村爭地、政府與農民爭地等諸多矛盾也促使我國政府加快土地制度改革的步伐，這也正是化解各個利益體矛盾的有效辦法之一，同時也是統籌城鄉發展、消除二元經濟結構的關鍵所在。本文試圖從產權創新視閾來破解城鎮化發展中的二元土地困境問題。
1城鎮化發展中的二元土地困局的形成
城鎮化發展問題的研究始于西方。費景漢、拉尼斯在劉易斯二元經濟模型的基礎上提出的“劉易斯-費-拉尼斯模型”表明：城鎮化的發展要依托生產力的發展，在生產力發展到一定水平足以帶動城市與農村之間資源稟賦以及生產要素的自由流動，才能逐漸形成 “資源高效配置、優勢突出互補、共贏共生發展”的城鄉關系。“劉易斯-費-拉尼斯模型”對于將城鄉經濟 “二元結構”轉化為 “一元結構”的探討和研究對當今中國的城鄉統籌規劃戰略具有較大啟示和引導作用。我國現在正處在城鄉統籌規劃的高速發展時期，城鎮化的發展和現行的土地制度之間存在著諸多矛盾。城市土地屬國家所有和農村土地屬集體所有是我國現行的基本土地制度，同時也是我國土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地歸國家所有，已經形成較為完善的城市土地資產市場；另一方面，農地轉化為建設用地時，政府成為農村建設用地市場的寡頭，只有靠“征地”方式才能完成農村建設用地的轉化。在城鎮化進程中，建設用地的使用者和農地所有者農村集體之間，政府成為了唯一的土地一級市場的壟斷者，從而形成了我國土地市場城鄉分離的二元土地制度。
現行的二元土地制度在面對城鎮化的快速發展時已逐漸顯露出無法適應當今社會進步和國家經濟發展的窘境，形成了二元土地困局。這也是阻礙農村土地資產市場發展和農民一系列土地財產權利被嚴重侵犯的主要因素之一。我國現行的二元土地制度已經在一定程度上制約了我國的經濟發展，它使得農民不得不面對宅基地不能靈活買賣、土地經營權受限、土地流轉收益甚少等問題。同時，面對高昂的城市生活成本，農民也很難通過有效途徑和方法使其擁有的土地完全體現所應有的實際價值。另外，農村土地流轉不暢以及農村建設用地占用了大量土地資源，這些現實問題不僅阻礙著農業產業化發展，同時也深刻影響了我國整體經濟發展的水平。所以，破解城鄉一體化進程中二元土地制度的困局，對于探討我國土地產權制度創新不失為一個有效的切入點。
2從現代產權理論看我國土地產權制度的現狀
2.1現代產權理論及土地的產權屬性
現代產權理論是新制度理論的重要組成部分。羅納德?科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是現代產權理論的核心?？扑沟诙ɡ韽娬{了二元經濟結構中交易費用大于零的情況下，面對不同的產權制度，交易成本的不同導致了資源配置效率的不同。所以，對于土地制度改革而言，為了達到優化資源配置的目的，產權制度的選擇是一條必經的有效道路。由此看來，不論是對于土地制度的改革、城鎮化發展、城鄉一體化統籌，還是對于宏觀層面的社會資源的最優配置，產權安排即制度形式的探討似乎是從根本上解決矛盾和困境的最優選擇?？扑沟诙ɡ硎刮覀円庾R到產權明晰與經濟運行效率之間存在的內在聯系。
2.2我國土地產權制度的現狀及存在問題
與日本及歐美等發達國家的土地產權私人所有制不同，我國土地產權制度是以國家和集體為所有權代表的土地公有制。我國《土地管理法》規定城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，農民個人只能獲得土地的使用權。我國法律規定農村土地的經營主體農民依據《農村土地承包法》和承包合同而享有的權利是指在指定土地上從事農業生產經營并因此獲利的權利?？扑沟漠a權理論中對于“土地產權”的概念的解釋是：土地所有權以及由其分離出來的占有權、 使用權、 收益權、 轉讓權等權利。對照科斯對于土地產權制度的詮釋，可以看到我國農村土地產權并不具備現代產權意義上的完整權利。
近年來城鎮化發展過程中大量顯露的農民和政府之間的矛盾、城市建設用地和農村宅基地之間的矛盾以及各級地方政府之間的矛盾也反映了我國土地產權制度安排的重大缺陷。
首先，我國相關的土地法律中有關農村土地產權主體的規定含糊不清，并未對 “集體”一詞做出明晰的解釋。而這種空洞的“集體”所有在土地資產市場的流轉中消弱了農民這一擁有“使用權”主體的核心利益，讓土地給予他們的隱含經濟價值在土地資源重新配置的進程中被逐漸消弱。盡管農民日益對自己享有的土地使用權有著愈加清晰的認識，但是來自外部力量的干預以及博弈能力強大的產權主體的無理侵占也會打破本應社會各方共同遵守的契約，進入公共領域攫取集體財富。
其次，中國農地產權權利缺乏完整性，土地產權缺乏合理的流轉機制。農地雖然屬于集體所有，但是作為所有權主體的集體也必須要通過國家征用之后方能出讓和轉讓。農民擁有土地的使用權卻缺乏抵押土地使用權來獲得銀行貸款的權利，從而無法給予農村土地資產市場充足的融資支持。
最后，我國農村土地由政府主導的現狀以及由此引起的農民土地承包經營權的不穩定性以及農地的細碎化，也是阻礙我國農業規?；洜I、影響城鎮化發展中土地資源合理有效配置的主要原因。我國土地產權制度的“公有私用”的特點將政府在土地流轉過程中變成了“寡頭”的角色，同時也是農地轉化過程中解決矛盾的仲裁者以及經營管理者。這樣的局面使得土地雖然作為一項農民擁有的重要生產要素和基本資產，但卻并沒有為農民帶來應有的資產化收益。
3基于產權視閾破解城鄉二元土地困局的探索
3.1西安城鎮化發展與二元土地困局
西安市的城鎮化發展一直走在西北地區的前列，不斷發揮小城鎮在推動區域經濟社會發展中的巨大潛力，走出了一條“西安模式”的新道路，為實現關中率先發展和建設國際化大都市奠定了堅實基礎。2014年9月的《陜西省新型城鎮化規劃（2014-2020）》顯示，陜西將以大西安為核心構建“一核兩軸兩帶三走廊四極”的城鎮群格局，到2015年將累計轉移600萬農村居民進城落戶，2020年達到1 000萬人?！笆濉币詠?，陜西省城鎮化率年均增長1.75%，與2005年相比，城鎮人口占總人口比例從37.24%達到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分別增加了2個和6個；城鎮面積由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。這充分凸顯了西安在統籌城鄉發展上的顯著成績，也預示了未來西安在城鄉一體化發展方面還有巨大的潛力并且會得到更多的政策支持。
西安在推進城鎮化建設中同樣存在著二元土地困境以及由此引發的一系列問題。首先，對于農民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“顯性的”土地流轉市場無法健康發展而“隱形的”土地交易時有存在。某些不明利益主體凌駕于國家、集體以及農民利益的基礎之上，成為了土地市場上的“偷竊者”，嚴重侵犯了農民對于土地的合法權利。
其次，對于城鄉統籌規劃而言，西安市作為絲綢之路新起點的城市，不斷發展的新興經濟區及經濟帶增加了建設用地的需求，而耕地保護的巨大任務造成了城鄉建設用地缺口增大，“耕地保護”與“城市擴張”兩個核心目標之間的矛盾加劇。
最后，對于社會發展而言，尚不完善的社會保障制度阻礙著農民向市民身份的轉變。許多農民無法明確地在“農民”和“市民”這兩種社會身份中做出選擇，迫使他們不斷爭取與市民同等待遇的同時亦不愿意放棄對于農地和宅基地的使用權，這樣兩頭牽制的現象影響了農地的流轉，對西安城鎮化進程的進一步加快起到了負作用。
3.2西安市基于產權視閾的路徑選擇
伴隨著2009年國務院《關中-天水經濟區發展規劃》中“實現西咸經濟一體化”的提出，西安走向國際化大都市的愿景已升為國家戰略。為了更好地發揮絲綢之路經濟帶起點城市以及“國家歷史文化基地”的積極作用，西安市政府大力發展城鄉一體化發展戰略，深化土地制度改革，從“產權視閾”入手，以“確權-頒證-流轉”為核心，以推進“農地市場化配置”為手段，以“公共服務均等化”為保障，探索出了一條適合其自身城市定位和發展特點的土地制度改革創新之路，被稱為“西安模式”。
3.2.1推進所有權、承包權、經營權的分離高陵縣是全國33個農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點縣之一，作為全國首家縣域農村土地流轉服務機構，成立于2009年的高陵縣農村土地流轉服務中心從“物權“與“市場”出發，通過對農村集體建設用地的所有權、使用權、承包權等權利進行“確權-登記-辦證”，對農民“還權賦能”，建立農村土地資產流轉平臺，推進農村土地產權制度改革，逐漸形成“所有權、承包權、經營權”三權分立，不斷實現土地資產的最優配置和農村產權要素資本化，走在陜西省乃至西北地區農村產權制度改革的前列。
3.2.2積極建立新型土地交易市場在土地經營權從承包經營權中剝離出來進行“確權-登記-頒證”之后，還需建立能夠實現土地資源優化配置的流轉平臺。西北首家農村產權交易平臺――西安市高陵縣農村產權交易中心也在2011年應運而生，完善了“確權-頒證-流轉”這一完整模式，實現了集體土地與國有土地的“同地同權” 。此外，高陵縣出臺了多項促進土地交易市場不斷完善的扶持政策，如“你貸款我貼息”及“農村土地流轉風險基金”政策，前者鼓勵以農村土地承包經營權為抵押物的貸款項目，此類項目均可享受財政貼息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的標準建立農村土地流轉風險保障基金，從而降低農民出讓土地承包經營權的風險，解除其后顧之憂。
3.2.3創新農村土地金融服務2010年高陵縣率先實踐了農村土地承包經營權抵押貸款業務，隨后又啟動了農村集體建設用地使用權和農村房屋所有權抵押貸款業務，解決了農民抵押貸款難的問題。為進一步完善金融服務鏈條，高陵縣還成立了農村產權價值評估中心、農村產權抵押擔保中心、農村產權收儲中心、農村產權交易中心。這四個中心相互協作，分別承擔著農村產權抵押貸款的價值評估、產權抵押貸款擔保、收儲沉淀抵押物及掛牌交易等綜合服務。此后，西安市在下轄8個區縣開展試點，全面推動農村土地產權制度改革工作。
4進一步創新農村土地產權制度的思路
4.1完善土地產權法規，建立城鄉一體化的土地市場
首先，要不斷完善土地產權制度法規，建立城鄉一體化的土地市場，真正實現集體土地和國有土地的 “同地、同價、同權”，要確立以“市場”為中心的土地配置形式，從而解決由行政計劃配置過度干預及集體土地使用權缺失所引起的土地資源利用率低下以及統籌城鄉一體中產生的二元土地困境等問題。
其次，改革征地制度，以建立城鄉協調的地價體系為目標，通過嚴格限定地方政府征地范圍和調整地方政府的政績考核制度等方式促進農地非農化過程中的市場化配置。
另外，積極培育土地流轉中介機構以及健全土地流轉市場，從而降低土地交易成本、增強土地規模效應、減少土地細碎化。這樣可以將原本游離在土地交易市場周邊的農民作為權利主體帶入土地市場，確保農民的核心利益。
4.2統一城鄉土地管理，完善土地管理機制
首先，應堅持城鄉統一的土地管理，轉換政府角色，將政府對于土地的“經營權”和“管理權”進行分離，不斷弱化“經營者角色”，著重強化其“行政管理角色”，這樣才能減少交易成本，實現信息對稱，提供高效的土地管理機制。
另外，各級政府還應該加強土地監察執法，切實解決不明利益群體主導的“隱形土地市場”問題，對土地市場中出現的“違法違規批地”等行為進行嚴肅查處，不斷優化土地的規劃管理以及用地審批管理，從而維護城鄉一體化的土地市場秩序。
4.3完善社會保障體系，解除農民后顧之憂
農民在農村土地市場中長期處于一個比較尷尬的角色，一方面是政府對于農村建設用地強行征收，另一方面失地農民所得有限的征地補償金無法為其提供長久的生活保障和養老保險，農民在失地的同時并沒有獲得政府針對他們所制定的長期的社會保障制度，讓他們在把征地補償款消耗完結之后再次變得“一無所有”。
土地產權制度的創新和完善離不開城鄉一體化的社會保障制度，只有完善了農村社會保障體系才能為農民自覺自愿地進行土地流轉以及農村土地資產市場的發展和壯大掃清障礙創造條件。應該完善城鄉一體化的社會保障制度，使農民享有與市民同等的醫療、就業、教育等權利，從而為農民掃除后顧之憂。
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