前言：中文期刊網精心挑選了城市經濟體制改革影響范文供你參考和學習，希望我們的參考范文能激發你的文章創作靈感，歡迎閱讀。
城市經濟體制改革影響范文1
【關鍵詞】新形勢 經濟改革 政策分析
在過去的三十多年中,我國的改革已經基本實現了從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變,市場的作用已經逐漸發揮到經濟活動的每一個環節中,起著基礎的資源配置的作用,效率得到了提高,國民生產總值也逐年穩步增長。但隨著商品貿易的全球化,以及管理的提高,技術的進步所帶來的競爭的加劇,加之現階段的國際經濟環境低迷萎縮,金融危機對我國實體經濟影響嚴重,我國外貿需求自去年7月來連續五個月下滑,財政收入增長率明顯下降。新形勢下,我國新經濟體制受到的各方面的沖擊日益嚴重,其缺點與不足在我國經濟發展過程中也逐漸暴露了出來。
一、現狀與問題分析
亞洲開發銀行在2008年公布的年度報告中顯示,中國經濟增速從2007年的11.9%回落到2008年的10%,2009年中國經濟增速進一步回落至9.5%。經濟增速的回落具體表現在出口增長減速遠超預期;固定資產投資增速放緩、企業倒閉潮出現,工業利潤增長大幅放緩;宏觀調控下,房地產、重工業等投資增速回落;每年1000萬個新就業崗位完成很困難,農村隱性失業大量增加;居民消費增長速度下降,由于居民收入的不穩定性增大、股市的負財富效應、城鄉居民收入差距進一步拉大等原因使居民的消費欲望受到抑制。
這些問題透露出我國經濟體制在新形勢下有了新的挑戰,需要改進,總結起來表現在宏觀和微觀兩個層面。從宏觀上講,包括:國家的金融安全體系有漏洞,具有比較大的抗風險隱患;連續多年實行擴張性的貨幣政策,而中國內部市場的購買力并沒有得到顯著提高;財政的再分配政策不健全,收入的兩極分化情況依然存在;基礎設施建設與社會保障制度亟待建設,尤其是醫療衛生等事業沒有得到足夠的投入;部分地區政企仍然沒有分開;部分地區的工商業監管力度不夠等。
從微觀上講,包括:依靠資源消耗增長產量的小工廠林立,對資源浪費嚴重;環境意識差,對企業周邊污染嚴重,缺乏治理;生產效率低,管理水平差,競爭意識薄弱;產品研發與創新能力低下,導致產品質量與功能落后于國際市場。
二、主要的相應政策
1、調整經濟增長方式
前一段時間,我國在追求GDP增長的同時,暴露出高消耗,高污染,低效率等一系列問題。據統計,我國在2004年,使用了全世界31%的煤炭,29%的鋼鐵,以及其他材料的大比重投入,創造了占全世界4%的GDP。反差如此之大,一方面說明我國企業的科技含量低,另一方面也說明了我國經濟的粗放型增長。長期下去,將對社會的健康發展帶來極為不利的影響。
據此,國家要求對經濟增長的模式進行轉變。在十四屆五中全會上,政府首次提出了轉變經濟增長方式的要求。在十六屆五中全會上,又提出了“必須加快轉變經濟增長方式”的重大原則。十七大報告提出,加快轉變經濟發展方式,推動產業結構優化升級。這是關系國民經濟全局緊迫而重大的戰略任務。這一政策包含以下三個要點。
(1)促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變。在過去的相當長的歷史時期內,除投資以外,我國主要依靠勞動密集型企業生產低成本、低技術的小商品獲得出口優勢,大量的原材料、半成品等資源也通過外貿的形勢流至國際市場。造成了資源的流失。另一方面,長期依賴國際市場對于小商品的消費賺取外匯,也形成了國內行業對國際市場的依賴,不僅喪失了貿易中的主動地位,也同樣提高了貿易的風險。將兩股力量拉動轉變為三股力量拉動,不僅降低了國際貿易風險,也增加了大量的國內消費,提高了國內生產者與消費者的貿易福利,同時也加大了國內市場的競爭力度,也同時促進了科技的進步和效率的提高。
(2)由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變。由于歷史和生產力發展等原因的限制,我國的農業發展相對滯后,第三產業不發達,造成了工業在國民經濟中的比重迅速崛起,占據了GDP增長的絕大部分。然而由于我國的科技不發達,管理經驗落后,人們的文化素質不高,第二產業長期處于粗放型,勞動密集型的狀態。由于生產效率低,我國在國際貿易中的不利地位長期得不到改善。促進三個產業的協調發展,使農業發展,為第二、第三產業提供發展的基礎,同時促進第三產業的崛起,使先進的科技與管理經驗作用于國民生產,創造價值。
(3)由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高和管理創新轉變。科技水平落后,管理經驗匱乏,導致我國的經濟增長走的是一條依靠追加物質資料消耗的路線。然而有限的資源并不能滿足無休止的增加投入量。另一方面,由于設備不足以及人的環保意識差,環境保護也被許多企業忽略,加上政府的監管力度不夠,對環境的污染得不到遏制。這對社會健康穩定的發展是非常不利的。轉型升級人才,依靠科技進步、勞動者素質的提高以及管理創新轉變,提高資源的利用率,吸引創新人才培植經濟增長點,使環境的發展與社會的發展相協調,創造綠色GDP,使人民的生活水平的綜合提高有了可靠的保障。
2、調整財政政策,加強金融監管力度
隨著改革發展的深入進行,市場化程度不斷提高,我國社會經濟生活中的結構性矛盾也日漸突出,成了新形勢下擴大內需、開拓市場、促進經濟健康發展的嚴重阻礙。另一方面,由于金融風暴的影響,我國從1998年起開始實行積極的貨幣政策,到目前為止即將進入第十二年,并在今年將繼續保持。中央經濟工作會議也提出,明年要深化資源價格和財稅體制改革,完善財政轉移支付制度,金融體制改革也將是明年改革的重點。
積極的貨幣政策具體表現為以下幾點。
(1)長期發行國債。發行國債能夠帶動社會總固定資產投資,集中力量進行大規模的基礎設施建設,對經濟結構的優化也起到了相當大的作用。
(2)積極調整收入分配政策,以增強居民消費能力和企業自主投資能力。首先,政府提高了機關事業等單位的工資水平,并且設立了年終獎等制度。其次,調整了收入分配政策。再次,我國政府還加大治理亂收費、規范分配秩序的力度。另外,再分配政策還是有效調節收入差距的有力杠桿,為規范社會主義正常的經濟秩序提供有力保障。
(3)財政政策的具體實施中,經常注重與貨幣政策相協調,共同發揮作用。長期的建設國債主要通過國有商業銀行發行,它的投資項目也帶動了銀行的貸款業務,在一定程度上提高了銀行資金利用率。在此基礎上,又成立了四大金融資產管理公司,增強了銀行的抗風險能力,為社會的財政、金融協調發展提供了有力保障。
(4)深化財稅體制改革,以更大力度推動改革攻堅?！澳壳敖洕蠓€回升,正是推出資源稅改革的好時機?！必斦控斦茖W研究所所長賈康表示。積極運用財稅手段調節收入分配,健全促進消費的財稅政策,增強經濟發展的均衡性,可以更好地調動企業、居民等市場主體的積極性,發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。有關部門應抓緊做好相關配套改革,盡早推出資源稅改革方案,這一改革也有助于加快我國經濟結構調整。
(5)加大金融體制改革力度,深化金融監管機制建設。進一步深化金融體制改革,有助于增強金融對經濟服務功能,同時加強金融監管機制建設,改善境外投資外匯管理和服務,繼續推進跨境貿易人民幣結算管理。尤其要加快推進農村金融體制改革。
3、加強社會保障制度建設
社會保障制度是保障公民基本生活需要的制度,是國家的基本制度之一,是國家經濟發展的保障動力和前提條件,具有十分重要的作用和意義。而我國對于社會保障體系制度建設從1993年第一次闡述到2010年遠景目標文件中,都沒有就完整的社會保障體系的構成發表過任何論述,而針對我國實際,出現這樣總體設計框架的不足是由于:各有關方面對社會保障制度重要性的認識尚未達到應有的高度;不少人對社會保障制度的了解和認識存在某些偏差、錯誤,甚至誤區和對于社會保障制度專業化、規范化建設的必要性、緊迫性認識不足。
完善社會保障制度,加強社會保障制度建設,我們有以下建議。
(1)擴展勞動保障的覆蓋面與實施力。為了增強公平性,必須盡快實現不同群體的社會保障水平并軌,同時變市級統籌為省級統籌,從根本上解決目前各自為政、標準不一的狀況,擴大統籌范圍進而建立覆蓋全國的統籌體系,并以社會保障稅方式取代保險資金的征收,用法律強制力確保征繳和合理使用。
(2)著力破除城鄉二元結構,統籌城鄉經濟改革。農村與城市經濟社會發展中依然存在的二元結構嚴重制約著中國的經濟社會發展,長期形成的城鄉失衡的狀況如果沒有改觀,不僅使廣大農民的活水平提升較慢,而且使城市發展,特別是城市經濟發展面臨后勁不足的問題,最終制約了整個國民經濟的增長。因此要推動科學發展,構建新型城鄉關系,加大以工促農、以城帶鄉力度,在統籌城鄉中加快農村經濟社會發展,加強城鄉基礎設施建設一體化,促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動,加速形成城鎮化和社會主義新農村建設互促共進機制。
(3)加強對于社會保障專業人才建設的重視和培養。人才建設是經濟發展的內生動力,社會保障方面要通過各種途徑和渠道加強這一領域的研究和學科建設,來改善社會保障法學專業以及涉外社會保障法學專業研究人員稀缺和學科建設落后的現狀。同時要加強對現有社會保障法律制度及政策的宣傳,尤其是缺乏對于人口眾多的農村地區社會保障法律和政策的普及推廣,以此來保障農村經濟的穩步前進。
(4)提高立法層次,修改《勞動法》中不適應經濟發展的部分。社會保障制度的立法內容要與其他法律部門的立法內容相銜接,確保社會保險金的無風險支付和保值增值。同時逐步完善農村社會保障法律制度,并且適應經濟全球化,對社會保障法律制度從國情和國際雙線出發,進行接軌,在健全社保司法機制方面可借鑒國外的專門法院審判方式,建立我國專門的勞動和社會保障法院,充分體現勞動和社會保障事務的特殊性。同時修改勞動法不適應經濟發展的部分,加強宣傳,強化監督,勤于發現問題與總結。
【參考文獻】
[1] 徐傳諶、劉凌波:在危機中堅持社會主義市場經濟體制的改革方向[J].江漢論壇,2009(6).
[2] 饒開宇:論我國經濟體制改革的路徑[J].四川改革,2008(12).
[3] 趙大興:中國計劃經濟的特點及對經濟體制改革的影響[J].大理學院學報,2009(9).
城市經濟體制改革影響范文2
有關城市化水平的數據在大約1800年后才出現，估計 1800年世界人口約為9.06億，其中大約2.17億（24%）的人口生活在擁有兩萬人口規模以上的城市中，大約2%的人生活在擁有10萬人口的城市里。1850年，世界人口大約增長30%，擁有2萬規模人口以上的城市人口比重增長了132%，大城市的人口比重增長了76%。在1900年-1950 年期間，大城市人口增長率達到254%。與此同時，城市化在世界各個地區出現了巨大的差異性。
1. 發達國家的城市化歷程
18世紀60年代產業革命的發生，使機器大生產取代了手工生產，而工業生產的集中促使了城市化的發展。進入19世紀以后，發達國家的城市化明顯加快，村鎮向城鎮發展，小城鎮向城市化發展，城市人口迅速增長。在隨后的幾十年間，大多發達國家已經過了城市化的初始階段、高速發展階段和成熟階段。
由于經濟發展水平和工業化的發展過程長短不一，形成發達國家之間城市化發展時間不一致現象。歐洲國家尤其是英國，城市化進程最早，發展最廣泛，從1760年開始到1851年，90年間，英國城市人口超過了總人口的50%，而當時世界人口中，城市人口只占總人口的6.5%。而到1921年，其城市化水平已達77.2%。
2. 發展中國家的城市化進程
和發達國家城市化相比，發展中國家起步晚，歷史短。由于多數發展中國家都曾為殖民地，18 世紀60年代的產業革命對其影響很小。二戰前，發展中國家城市化發展較為緩慢。
在亞洲，和發達國家一樣，發展中國家中的城市化進程也顯出很大的地區差異。以中國為例，建國后幾十年，由于種種原因城市化進程一直非常緩慢。1978 年，中國結束了其計劃經濟時代，才開始了一條類似美國、德國和英國在18、19世紀所采取的發展道路，城市化步伐隨之加快。發展中國家城市化的另一個特點，就是其大城市人口增長速度特別快。 因此發展中國家城市人口增加速度較快，遠遠的超過了發達國家的城市化速度，隨著進一步的發展，在世界范圍內，城市化水平的地區差異將不斷縮小。所以很多人說，世界進入了一個城市化時代，二十一世紀的世界將是城市化的世界。
二、 現代城市規劃管理是全球城市面臨的一個新的重大課題
城市的建設和發展是一項龐大的系統工程，而城市規劃是駕馭整個城市建設和發展的基本依據和基本手段。城市規劃關系各行各業，涉及政治、經濟、文化、社會的廣泛領域，具有很活的綜臺性。城市在國民經濟、社會發展中的地位和作用日益加強，城市的結構和功能日趨多樣化，城市各項行政管理和經濟管理關系日益復雜。城市規劃管理所面臨的問題日益凸顯。
當前城市規劃管理面臨的問題：
1、城規劃建設中的盲目、無序。具體表現在：城市規劃時間大大縮短；城鄉規劃體制分割脫節，；多數城市建筑風格雷同，出現大馬路、大廣場、人工湖、豪華辦公樓等千城一面的現象。
2、規劃管理的實施手段相對缺乏。一是城市規劃依法審批管理不到位。二是城市規劃執法主體管理職能健全不到位。。三是城市規劃和管理的經費投入不到位。。四是城市規劃人員素質不到位。
3、規劃管理的公眾參與機制匱乏。目前，城市的規劃管理還主要是政府一方的事務，并沒有充分發揮社會各界的聰明才智。社會公眾的參與觀念尚未樹立，歸根結底是我們現行的城市規劃管理法制中卻缺乏明確的群眾參與機制程序，迫切需要健全完善。
三、在全球城市化的大背景下城市規劃管理的作用
在城市化過程席卷全球的今天，城市規劃管理既要為分析需要、問題和機會提供必需的系統方法，一切與人類居住點有關的政府部門的基本責任就是要在現有資源限制之內對城市的增長與開發制定指導方針。城市規劃管理必須在不斷發展的城市化過程中反映出城市與其周圍區域之間基本的動態的統一性，并且要明地區與地區之間以及其它城市結構單元之間的功能關系。
城市規劃管理具有重要地位。是因為它在城市建沒中發揮著以下作用：
1.保證城市規劃按照臺理的程序進行科學學的編制、修訂，和實施。使城市有規劃，并按照規劃進行建設。
2.通過審批管理和規劃立法以及一系列規章制度，使城市規劃具有真正的法律效力和合法化，變人治為法治，實現以法治城。
3.通世行政手段，按照城市規劃和必要的申請、審核報批、發證等程序與手續，對各項當前建設活動進行合理安排和綜合部署，保證城市規劃實施。
4.隨時檢查發現及時制止或處理一切地上地方的違法用地和違法建設.保證城市建設有秩序地進行。
5.及時掌握城市建設情況，對城市建設活動進行有效地控制，同時計城市規劃進行實踐檢驗和反饋，使城市規劃臻于完菩、合理和現實。
改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，城市規劃管理以其高度的綜合性、戰略性、政策性和實施管理手段，在優化城市土地和空間資源配置、合理調整城市布局、協調各項建設、完善城市功能、有效提供公共服務、整合不同利益主體的關系，從而實現城市經濟、社會的協調和可持續發展，維護城市整體和公共利益等方面，發揮著日益突出的作用。在當前我國處于經濟轉軌的重要過渡時期，如何能夠處理好城市規劃問題，汲取國內外的成功研究經驗與教訓非常重要。也僅有如此，才能逐步完善并重組城市規劃與管理的正規發展格局。
四、國家經濟體制改革背景下城市規劃與管理的意義
1.促進國家發展戰略目標實現與更好的適應國家經濟體制改革需求。
從我國近些年城市規劃建設工作所取得成就不難看出，我國近些年的城市規劃目標在不斷向著我國戰略發展建設目標所靠攏，并且已經逐步成為國家走向持續化發展的主要控制手段。也就是說，從上世紀90 年代時，我國城市規劃的目標就已經逐步滲透到了計劃經濟體制改革工作進程中，并直至當前取得了不錯的成果?？傮w來說，國家這些年所做出的成果非顯著。如，城市規劃普化階段時期，城市規劃建設工作就響應了十四大“使市場在國家宏觀調控下對空間環境資源配置起基礎性作用”的精神，把城市建設推向市場，并通過運用經濟政策、經濟法規、計劃指導和必要的行政管理，引導調控城市空間環境的生產和分配。尤其是2000 年以后，直至今天，國家仍然貫徹并堅持采用擴大內需相關政策，鼓勵投資，實行擴張性財政政策以推動經濟發展。而城市規劃成為了該政策的實行手段之一。
2. 適應國家政治體制改革需要，城市規劃逐步走向多樣化選擇方式發展。
城市經濟體制改革影響范文3
有學者說，中國許多城市在發展中，伴隨著外延式擴張的深入，內涵式城市化被提到重要議事日程，對人居環境及人口素質較低的城中村改造，已成為推進城市化的重要環節。可以說，城中村的城市化與實現城市現代化的戰略目標緊密相關，因而，城中村改造勢在必行。
西安市和我國許多城市一樣，曾經多年的外延式擴張發展，造就了眾多的“都市化的村莊”。它們基本上都具有以下特點：村民基本無地可種；村民的經濟收入主要以房屋出租為主；城中村市政公用設施、市容園林等城市基礎設施建設薄弱，居住環境惡劣；村莊建設無序發展，農民房屋隨意加高擴建，“黑窄密，臟亂差”問題突出，消防安全隱患大；許多低收入流動人口擁入其中。這些“陳年舊疤”式的城中村嚴重影響了西安市的整體形象和城市發展。
由此，西安市政府從2002年開始，為完善城市功能、提升城市品位和人居環境，決心對城中村進行改造。
據陜西省房地產研究會會長、長安大學城市經濟研究所所長、教授王升學介紹：2002年至2005年，西安市城中村改造算是起步階段，2005年至2007年是探索階段。在此期間，2005年8月11日，西安市政府下發的《西安市人民政府關于加快城中村改造工作的意見》具有轉折性意義。此文件明確提出，鼓勵國內外資金投資參與城中村改造項目，這與以前的“自籌資金，自我改造”模式相比，發生了本質的變化，有力地促進了城中村改造的發展進程。
尤其是隨著2006年局級建制的西安市城中村改造辦公室的組建以及2007年《西安市城中村改造管理辦法》的正式實施，西安逐漸探索出了一條以“政府主導、市場運作、改制先行、改建跟進、整村拆除”為改造原則的“西安模式”，使城中村改造呈現出了一派勃勃生機，從2008年開始進入了新一輪的啟動和全面發展階段。
《管理辦法》成標志性文件
2007年10月20日，《西安市城中村改造管理辦法》正式出臺。據了解，該《管理辦法》是目前國內首個以政府規范性文件形式實施的城中村改造辦法。
西北政法大學經濟法學院院長、教授強力對此評價，該《管理辦法》在制度設計方面有重大理論突破，主要是確立了“政府主導、市場運作、利民益民、科學規劃、綜合改造”的原則；在利益協調上，側重對村民利益的保護，兼顧農民、村集體、開發商、政府各方，體現“實事求是，量力而行”的精神。其根本意義在于奠定了西安市城中村改造的政策法律基礎，使西安市城中村改造擁有了一個切實可行的制度環境，推進了“改造”走上規范、有序、合法、科學發展的快車道，成為“改造”進入全面實施階段的標志性文件。
記者了解到，西安市城中村改造辦公室現在已經接受建設、房產等相關部門的委托，規劃、國土等部門在這里設立派出機構，因此城中村改造的所有手續都可以在這里辦理，使工作效率明顯提高。另外，對開發商而言，城中村改造所有建設項目免繳工程定額測定費、散裝水泥專項基金、安置村民的住宅建設項目免繳城市基礎設施配套費。對村民來說，在房屋拆遷和安置上也有了法律保障。
106個村已列入改造計劃
目前，西安市城中村改造工程，是指新城區、雁塔區、蓮湖區、碑林區、未央區、灞橋區這六個城市中心區，不包括臨潼區、長安區和閻良區，此范圍共有城中村407個，占地面積100平方公里；人均耕地在0.3畝以下的城中村就有286個，直接涉及村民人口37萬人，據估計間接影響數百萬人，遠遠超過城中村民人數。
據西安市城中村改造辦公室常務副主任賀登峰介紹，目前，全市列入改造計劃共有106個村，其中二環以內57個，加上上個世紀80年代農轉非的都市村莊15個，共計72個，這也是目前的重點改造區域，其農業人口約有2.5萬戶、8.98萬人。并且已有40個村的改造工作方案已通過審查予以批復，有32個村相繼進入了改造建設的實施階段。
目前，西安市累計完成舊村拆除220萬平方米，完成新建200萬平方米，完成投資46億元；9個村完成了舊村整體拆除工作；結束了62個村2.3萬戶、6萬余人的農轉居工作；開展了63個村的集體資產清產核資和經濟體制改革工作。其中，30個村完成了清產核資工作，5個村進行了經濟體制改革工作。
存在的問題不容忽視
城中村改造是一項極其復雜的系統工程，涉及經濟、社會、文化、政治等多方面因素，事關村集體、村民、政府、開發商等多方面利益，需要做詳實的調查、制定詳細的計劃和相關的政策保證。其工作難度和艱巨性可想而知。
西安市城中村改造工作進行7年，已取得了一定成績。但西安市城中村改造辦公室常務主任賀登峰對此并不滿足，他在總結去年前10個月的工作時認為：西安市城市改造中還存在一些問題，主要是建新不拆舊，特別是整村拆除力度不夠。在2007年整村拆除中只有碑林區的仁義村、星火村、黃雁村，雁塔區的辛家坡村。另外，新區建設的面積中，集中安置面積較小，開發面積較大，不符合城中村改造的基本原則和精神。其次，各種建設手續辦理差，由于土地周轉周期長，一些改造法規沒有出臺等因素的影響，一些村干部法制觀念淡薄，急于求成，造成違法建設。當然還有對重點村引導和指導作用發揮不夠，出現了“重中不重”的現象，忽視了二環以內72個村和二環以外批復方案24個村重點工作的管理。特別是各區普遍存在“重有形改造，輕無形改造”現象，在無形改造工作中，經濟體制改革和撤村建社區工作相對滯后，應該引起足夠的重視。
如何確?！案脑臁庇行虬l展
在城中村改造過程中，西安市政府明確要求，一方面，要做到改造與建設有序發展，另一方面要保證群眾利益、改善人居環境、提高群眾生活質量，解決好村民的拆遷安置以及長遠的生計問題。
這兩點要求，正是這項系統工程備受社會各界關注的焦點和難點。如何切實有序地進行發展？對此，西安市副市長岳華峰提出了自己的意見：
他說，首先要強化政府在改造中的主導作用，統一負責招商引資、拆遷安置等工作，并積極吸納有利于發展的先進機制和經驗，確保拆遷的有序進行。要做到“人員、經費、場地”三落實，各區區委、區政府應盡快單設機構，配齊配強城改辦領導和工作人員，建設一支能力強、素質高、善打硬仗、能打勝仗的干部隊伍，為城中村改造提供強有力的組織保障。
第二，抓好土地轉性的突破和無形改造工作。城中村改造土地轉性問題，是制約城中村改造的瓶頸之一。據了解，西安市城改辦已經向市政府寫了專題報告，并向省國土資源廳進行匯報，可望早日實現突破。
同時要培養典型，抓好示范村建設。他強調要加快發展，就需要善于抓重點、抓關鍵，以達到事半功倍的效果。樹立榜樣，抓好示范村建設，推進和帶動城中村改造工作的規范化和有序發展。
并且要加大執法力度，促進城中村改造健康發展，在改造過程中，由于監督不力等原因，違規建房、售房現象普遍存在，特別是假借城中村改造之名，行違法房地產開發之實的情況愈演愈烈。為了打擊違法建設行為，近期將準備在全市范圍內進行一次聯合執法大檢查。
此外，他還強調，要搞好城中村改造工作，還要重視廣大群眾的認識問題，做好宣傳，讓人們進一步正確、客觀地認識城改。
2008年的工作目標
記者了解到，2008年西安市城中村改造的工作目標具體而明確。據賀登峰介紹，計劃將拆除舊村100萬平方米，建設新區100萬平方米，確保一年內完成10個舊村整村拆除；在無形改造方面，完成二環內全部經濟體制改革和30個村農轉居工作，以及15個村經濟體制改革工作、15個村的撤村建居工作。
同時，還要進一步完善和明確城中村改造的“西安模式”，將無形改造和有形改造進行得更徹底，使村民完全融入大都市化生活當中。
今后幾年，西安市城中村改造總的工作思路是：一年打基礎，兩年見效果，三年大見成效，通過四五年的不懈努力，使西安市的城中村改造工作在全國副省級城市乃至大中城市中，達到一流水平。
祭臺村村委會主任彪百龍告訴記者，這幾年西安市成功的城中村改造實施，讓村民們減少了許多顧慮，并且逐漸意識到，“改造”將極大提升西安的城市品位，能極大地改善自身生活環境，改造區還能成為城區經濟的一方投資熱土，帶動社會就業，在完成市民身份的轉變中獲得更多的社會保障。他興奮地說：“城中村改造給我們村帶來了重大的歷史機遇?！?/p>
我們有理由相信，西安市城中村改造必然會進一步地有序發展，城市化建設將更完善，明天的西安會更美麗。
鏈接
《西安市城中村改造管理辦法》共8章49條，高度概括了城中村改造的所有事項，進一步明確了“改造”的指導思想、工作原則、組織機構，特別是對社會一直關注的土地政策、拆遷管理、群眾安置，以及優惠政策等問題做出了明確清晰的指導。主要表現在以下幾個方面：
范圍：城中心的村將全部改造
西安市政府按照城市化要求，對城中村進行綜合改造?！案脑臁睂嵭杏媱澒芾恚芾砉ぷ饔晌靼彩谐侵写甯脑燹k公室負責。西安市二環路以內的城中村將全部納入改造計劃，二環路以外的城中村，由區城中村改造辦公室報市城中村改造辦公室批準后，納入改造計劃。
原則：要充分聽取村民意見
對于城中村改造方案，有關部門將統籌考慮村民安置、環境風貌和經濟發展等因素，充分聽取村民意見，由區城中村改造辦公室組織編制。
由城中村遷出的入學、入伍、服刑人員，可以按照有關規定遷回原城中村，禁止其他非農人員遷入城中村。實施改造的城中村，其人員依照法定程序轉為城鎮居民戶口，其集體土地轉為國有土地。城中村改造成功后，將設立社區居民委員會。
就業：統一納入城市就業范圍
城中村村民轉為城市居民后，統一納入城市就業管理范圍。因城中村改造而增加的就業崗位，優先用于安排原村民。
城中村改制后，原村民依法參加社會保險。社會保險費由政府、改制后的新經濟組織和原村民個人按照比例承擔。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障條件的原村民，享受最低生活保障待遇。
權益：可自主選擇安置補償方式
實施城中村改造，應當按照舊村整體拆除、優先建設安置住宅的原則進行，確保被拆遷人及早入住。被拆遷人需要自行過渡的，城中村改造主體給被拆遷人發放搬家補助費和過渡補助費。
城中村房屋拆遷實行產權調換和貨幣補償兩種補償安置方式。被拆遷人可以自主選擇安置補償方式。實行貨幣補償的，根據被拆遷房屋的區位、使用性質、產權建筑面積、房屋結構等因素，以房屋市場評估價確定補償數額。實行房屋產權調換的，以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結合原房屋產權建筑面積進行安置。
房屋產權調換的價格結算按下列規定執行：安置房屋建筑面積與被拆遷房屋產權建筑面積相等部分按新建房屋的綜合造價（不含配套費和樓面地價）與被拆遷房屋市場評估價互找差價結算；原房屋產權建筑面積人均不足65平方米的按人均65平方米建筑面積補差安置。
約束：過渡期限不得超過30個月
城市經濟體制改革影響范文4
關鍵詞：大城市；經濟轉型；產業結構
中圖分類號： F061.5
中國大城市尤其是特大城市在經濟的高速增長背后，越來越多地面臨著資源和環境的緊約束以及經濟與社會發展的不平衡，城市的急劇膨脹所帶來經濟負外部性不斷凸現出來，“城市病”比如交通擁擠、空間過密、環境惡化、生活成本過高、貧富差距過大等一系列的問題成為城市中不可以回避的問題。為了實現可持續發展，這些城市的經濟轉型成為必然。為了研究的必要，本文把大城市界定在城市市轄區非農業人口規模超過100萬的城市。
中國大城市的發展目前面臨著比以往更為復雜的國內外發展環境，在這種發展環境下，存在著兩種左右城市化進一步深化的基本力量：外部力量和內部力量。外部力量主要指隨著信息技術不斷發展、全球化的深入，經濟活動在全球范圍內進行擴散，跨國資本的集聚加速城市的變化，促使城市空間分布和功能組織發生重大調整。有些城市運用其優越的區位或者其他條件，積極融入全球化的進程，發展成為了國際性或世界性城市，有些城市沒有及時完成經濟的轉型而陷入發展的困境。而內部力量主要指伴隨著制度變遷，城市發展的動力和機制由過去以行政力量為主導的資源配置轉向以市場配置為取向。這兩種力量為中國大城市的經濟轉型提供了良好的機遇，同時也對這些城市的順利轉型提出了挑戰。
一、大城市經濟轉型的內涵界定
前蘇聯理論家布哈林在研究新經濟政策時提出了經濟轉型的概念。中國學者也紛紛結合本國國情對各種類型的區域經濟轉型進行了研究，同時也取得了一系列的學術成果，對中國特色的社會主義建設起到了很好的指導作用。學者洪銀興認為經濟轉型的內容主要包括三個方面：一是計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型；二是傳統社會向現代化社會的轉型；三是封閉社會向融入全球化經濟的開放社會的轉型。① 這種描述比較系統地建立了中國在目前比較復雜的國內和國際背景下如何進行經濟轉型的思想框架。
經濟轉型隨著地域范圍，以及面臨的問題不一樣會有不同的具體內容。因為本文研究的對象―大城市目前普遍出現了經濟發展和資源環境、經濟發展和社會發展比較嚴重的不協調的問題，所以把大城市的經濟轉型定義為：通過體制機制的轉變，引導經濟結構的調整，建立起資源節約型的經濟發展體系，最終使經濟、社會以及資源環境得到協調發展。
二、大城市發展的現狀
在全球化、信息化以及高速城市化作用之下，新時期中國大城市經濟快速增長，城市規模迅速擴張，各種發展要素迅速流動組合，城市空間巨變，社會分異，發展正向經濟增長的效益和質量并舉等方向轉變，取得了舉世矚目的成就。
（一）大城市發展由計劃體制驅動不斷走向市場體制驅動
近30年來，中國經濟在向市場經濟體制轉型過程中釋放了巨大的能量，市場價格體系與資本、土地、勞動力要素市場的確立，以及所有制形式和收入分配方式的變化等對經濟發展速度產生了巨大的影響。其中土地制度的改革和住宅商品化改革對城市發展的影響最為深刻，促進了資源的流動與配置，經濟要素、人口、職業等的流動性大大增加，政府直接干預經濟發展的行為逐漸減少，城市發展更多地受市場的影響，這對城市經濟和社會結構變化產生了深刻的影響。政府逐漸退出經濟競爭領域，開始注重服務和監管職能的發揮。
但是，由于中國實行的是漸進式的改革，雖然原有的指令性計劃力量正在逐步退出經濟競爭性領域，新生的市場力量在城市發展中依然相對弱小，由此產生了諸多不利于資源優化配置的“空檔”、“漏洞”和“摩擦”，導致大量嚴重扭曲資源配置過程的問題。其中最突出的是兩個方面：其一，“權錢交易”對增量資源的配置的扭曲。其二，國有資產流失對存量資源的浪費。這些問題的根源還是市場力量不夠強。因此，市場力量在資源配置中的基礎性作用尚未得到充分發揮，培育市場力量依然是當前改革的當務之急。
（二）大城市的空間格局發生巨變
大城市有著相對優于其他區域的經濟和社會條件，這樣吸引著大量的人口、資金在城市中集聚。各種生產要素和產業集聚到一定程度，隨著生產以及生活的成本增加，必然產生聚集不經濟，所以就有了城市空間向四周擴散的需求。城市空間拓展遵循由單中心圈層結構到多中心網絡結構演變的階段性規律（如表1）。
當前中國大城市面臨越來越嚴重的交通擁堵、環境惡化等聚集不經濟的問題，這些城市普遍提出拓展城市發展空間，建設新城區的規劃，變傳統的單中心圈層式城市結構為多中心網絡式結構。在這種規劃思想的指導下，眾多開發區、大學城、科技城以及中央商務區等等功能分區推動城市空間不斷延伸和擴張，使大城市的發展進入單中心向多中心格局轉變的關鍵階段。
（三）大城市社會產生分異
隨著整個市場經濟體制改革的深化，中國的大城市內部社會結構由計劃經濟體制時代的高度“均質化”開始轉向高度“異質化”。
在全球化和市場化的劇烈沖擊下，一些得到較多資本流入的大城市經濟快速擴張，經濟呈現繁榮景象，但由于相應城市化方面制度的不完善以及“增長型戰略”的短期利益驅動，都使得城市空間在快速擴張的同時卻迎來了愈加嚴重的社會問題。
由此也帶來了大城市社會結構和價值觀的巨大變化，原有的社會主義道德體系面臨著巨大沖擊和挑戰，資產成為主要標桿劃分了層級鮮明的社會群落。在多種社會因子的作用下，資本也同時塑造著新的大城市社會景觀：一是在城市內既有隨處可見的大量高貴的“歐美風情”街區和摩天大樓，也有附近大量的破敗街區和建筑；二是各種新型購物中心、步行空間、休閑場所的出現，標志著城市生活由工作向休閑娛樂的轉變，具有排斥效應的豪華住宅成為少數人獨享的空間；三是一些社會弱勢群體在城市邊緣地段聚居下來，以獲取就業崗位和城市便利的生活設施，如“城中村現象”。
三、大城市發展的問題
大城市在快速發展的過程中，使大量人口從農村轉移到城市，其巨大的經濟社會承載力正帶動著整個中國從一個傳統的農業大國走向現代化的工業大國，成就是顯著的，但目前也面臨著各種問題。
（一）大城市經濟快速發展與人口資源環境不協調的問題
大城市由于相對優越的就業和生存環境，吸引大量的人口持續進入，在一定時期內如果規劃建設的相對滯后，必然造成資源環境方面的過載。
一些大城市陷入了資源急劇短缺的境地，比如廣東省境內這類城市，2008年從外省和國外調入的能源占可供本地消耗的能源量的90%以上。隨著城市常住人口規模的膨脹，生活污水、生活垃圾等的排放量迅速增加，比如北京生活垃圾的清運量從2003年的425.1萬噸增加到2008年的656.6萬噸，平均年增長率約為15%。雖然隨著科技的進步，生活污水、生活垃圾等無害化處理率有了較大程度的提高，但其對環境改善的壓力和負面影響并不能從根本上消除。
（二）大城市生活生產成本大幅度提高影響可持續發展的問題
城市化和工業化促進了大城市的快速發展，也帶來了生活和生產成本大幅度提高。
在這些成本中，土地成本和勞動力成本由于城市快速發展而飛快上升。對于土地成本，從需求方來說，人口在一個大城市的大量集聚直接帶來建筑用地的增加，同時對道路、公園等公共設施也提出了更高的要求，從而大大增加了對土地的需求；從供給方來說，一個大城市可利用的土地資源總量是有限的，這些有限的土地資源集中在政府手中，政府主導城市的開發和土地的利用，稀缺的土地缺乏市場機制利益刺激和約束，導致土地開發的粗放，同時，真正受市場支配的商品房住宅用地的土地資源因為極度稀缺而價格飛漲。對于勞動力成本來說，隨著人口密集度越來越高，一定面積內人口對于消費型產品或者服務的購買需求大為增加，大大推高了人口在大城市的生活成本，生活成本的增加必然使勞動力成本也隨之上升。
生活和生產成本的大幅度提高給大城市的經濟轉型帶來了巨大的壓力，只有順利實現產業結構和空間布局的調整，使經濟開始步入高端化發展的道路，才有可能化解這些成本大幅度提高對城市可持續發展的不利影響。
（三）大城市資源短缺與相對粗放的利用效率的矛盾問題
由于市場經濟制度還不完善、技術手段比較落后、節約利用資源的意識不強等等原因，有限的資源部卻得不到有效利用，同時還存在大量的浪費現象。首先以土地資源的浪費最為突出。由于大城市政府對土地一級市場的壟斷，使政府嚴重依賴土地轉讓所形成的收入，用于補償正常的財政預算資金和城市擴張所需的資金。在利益的強烈驅動下，城市土地粗放式投入的特征明顯，城市新開發區和邊緣區用地出現高速度、低密度、低效率擴展的現象。表2顯示北京、上海二個直轄市的地均GDP遠低于香港、紐約和倫敦。其次能源利用效率普遍不高。例如，2008年北京的GDP綜合能耗為0.662噸標準煤/萬元，已經低于全國平均水平（1.102噸標準煤/萬元），在國內處于先進水平，但是與國際先進水平相差較遠，分別是美國的2.5倍、英國的3.6倍、韓國的2倍。這在一定程度上制約了城市承載力的提升。
由于資源的粗放利用造成城市環境質量的下降，盡管各個大城市在節能減排和環境治理方面投入了不少財力、物力和人力，但遠遠還不能滿足大城市要建設成為和諧的生態型城市、花園城市的要求。
（四）大城市經濟發展與社會發展不協調的問題
受傳統計劃經濟體制以及不合理政績考核制度的影響，處于轉型時期的大城市政府過度地充當主導城市經濟發展的職能，在某種程度上忽視了社會發展的重大作用，主要表現有下面幾點。
一是，城市政府不僅僅在一些競爭性領域主導投資，同時，在城市基礎設施建設中也沒有充分發揮民間資本、外來資本的力量，而是長期自己充當投資主體。
二是，城市政府仍然間接地干預企業的微觀經營活動，沒有將經濟調控功能以及國有資產管理功能與企業的微觀經營活動徹底分離。
三是，在經濟主導型的城市規劃、建設和管理模式下，政府的施政目標主要集中在經濟指標的完成上，難以用更多的財力、物力來建立和完善社會服務體系。在經濟快速發展和大量人口涌入大城市的同時，教育、科技、文化、醫療衛生、環境保護、社會保障等社會事業發展卻相對滯后，阻礙了城市化的健康發展。
（五）大城市功能布局失衡的問題
中國大城市在快速發展過程中出現明顯的功能布局失衡，主要表現在中心城區強化建設和功能布局不合理的新城建設方式導致空間疏解難題愈發凸顯。
大城市在長期的發展摸索過程中，逐漸認識到其“單中心―同心圓”式的發展模式帶來的中心城區功能過度集中和城市無限制蔓延的弊端，并著力通過建設新城（或者衛星城）的方式疏散中心城區的功能，這在一定時期一定程度上為城市帶來了新的發展空間。但由于普遍存在的中心城區強化建設和缺乏功能協調互補性的新城建設，新城普遍存在“有城無業”的現象，并不能從本質上疏解中心城區過度集中的城市功能，反而帶來新的城市問題：一是，大量中心城區的就業人口到郊區居住，帶來早晚高峰潮汐式涌動和形成鐘擺式的交通模式，致使公共交通和其它各項基礎設施不堪重負，居民生活質量下降。二是，由于基礎設施和公共服務設施跟不上，新城的集聚力不強。新城目前在發展水平、承擔的城市職能、對資源尤其是人才、信息等高端資源的吸引力方面，都與中心城區的差距過大。
因為中心城區巨大的規模效應，在產業空間調整不到位的情況下，政府繼續挖掘中心城區的潛能，最常見的做法是打造中心城區CBD和建設特色功能區，這雖然保持了中心城區的持續繁榮，但也帶了負效應。②
這樣造成的后果就是中心城區的經濟、人口、環境的承載力趨于飽和，地價、商務成本不斷攀升；而中心城區之外的市區域與中心城區的整體發展水平差距進一步拉大，對產業投資的吸引力不強，新興產業培育乏力，區域產業結構調整困難。
四、大城市經濟轉型的對策建議
如今中國經濟已由賣方市場轉向買方市場，需求而不是供給成為經濟瓶頸，傳統政府主導下的粗放投資型增長已經不適應經濟的發展，必須經濟轉型，大城市不僅僅是中國經濟的發展精華，而且是中國經濟轉型的中堅力量，這一點在當前以城市群帶動區域發展的背景下尤其重要。針對大城市經濟轉型的具體內容，現提出下面幾點對策建議。
（一）調整大城市產業結構
大城市的資源密集型產業和勞動密集型產業仍占工業較大比重，需要通過相關的發展戰略和政策，充分發揮大城市人力資源、知識、信息等高端生產要素密集的優勢，加快對傳統工業部門的改造，提升科技含量，加快發展現代制造業，引導技術密集型產業逐步占據主導地位。此外，相對于第二產業而言，我國大城市中第三產業普遍發展緩慢，除少數幾個特大城市外，大部分第三產業的比重在50%以下，遠不及發達國家70～80%的比重，并且第三產業中對經濟拉動比較大的現代服務業發展明顯不足。所以必須加大對生產業特別是知識密集性行業發展的支持力度，同時為了促進人的全面發展和擴大內需，加大對教育、科技、文化、醫療衛生、環境保護、社會保障等社會事業的投入。
（二）加快大城市要素市場化進程
要素投入效率的提升依賴于完善的生產要素市場。發達國家已經建立了完善的要素市場，匯集了世界上最優秀的人力資源和充足的資本、信息及技術資源。而目前中國大城市的要素市場并不完善，特別是高端的要素市場發育相對落后。要以提升以計劃效率、管理效率和執行效率為內容的政府效率為契機，積極構建合理的要素價格體系，不斷培育對大城市社會、經濟、環境進步起長期主導作用的內生性高端要素市場，比如人力資源市場、信息市場、知識產權交易市場、技術交易市場等等。
（三）推動科技進步、制度創新和提高勞動者素質三者的有機結合
這三者是提高生產要素投入效率不可缺一的有機整體，科技是第一生產力，科技水平的高低將左右要素投入效率的高低；生產要素的投入依靠勞動者去完成，勞動者素質也決定著要素投入的效率；制度創新則決定著生產關系對生產力水平的能動作用。在科技進步方面，結合國家的重大基礎研究制定本城市的科技發展戰略和政策，利用相關政策引導企業對研發的投入力度，對本城市有基礎的高新技術產業進行重點培育。在制度創新方面，必須協調好政府和企業的關系，在產業組織和市場結構上明確大企業和小企業在創新中的地位和作用，這里面包含著產權制度、交易制度、法律制度等一系列社會主義市場制度體系的建立和完善，目標是深化社會主義市場經濟體制。在提高勞動者素質方面，重視高層次人才的培養和引進，建立股權制和年薪制為核心的利益分配機制，積極探索包括運用股權、期權在內的多種形式的激勵機制。
（四）調整大城市的空間格局
因為“單中心―同心圓”式的發展模式帶來的中心城區功能過度集中和城市無限制蔓延的弊端，所以要構建城市區域多中心空間結構。在城市地域范圍內形成分工明確的功能區域，使城市中心城區優化發展、城市功能拓展區積極發展、生態功能保護區有限制地發展。同時要結合城市中心城區的職能疏散，加大城市立體交通特別是軌道交通建設，加速新城的基礎設施建設和公共服務設施的配置，根據新城各自的功能定位實施相關的政策承接中心城區的產業、人口的轉移，最終形成空間聯系、經濟聯系、社會聯系緊密的功能良好的大城市復合體。
注釋：
①洪銀興：《中國經濟轉型和轉型經濟學》，《經濟學動態》2006年第7期。
②趙弘：《論北京城市副中心建設》，《城市問題》 2009年第5期。
參考文獻：
[1]張京祥等. 體制轉型與中國城市空間重構[M].南京：東南大學出版社，2007.
[2][美]阿瑟•奧沙利文. 城市經濟學[M]. 北京：中信出版社，2007.
[3]顧朝林. 經濟全球化與中國城市發展[M]. 北京：商務印書館，1999.
[4]張超. 城市空間互補與城市交通問題[J]. 城市問題，2004(4).
[5]丁健. 從大到強的中國大城市發展之路―基于發展方式轉變的視角[J]. 城市，2009(8).
[6]張寒松. 城市新區開發建設應該走“政府主導、市場運作”之路[J]. 當代貴州，2003(7).
城市經濟體制改革影響范文5
關鍵詞：經濟發展；政府職能；科學發展觀；動態演變
中圖分類號：F127 文獻標識碼：A
在國民經濟快速發展的今天，我國各級政府尤其是中小城市政府在經濟體制改革過程中職能轉變的困難程度是始料未及，無法想像的。從根本上說，政府的職能轉變，就是要合理地規范和健全政府的職責體系，使用政府的職能得以正確行使，這具有現實的緊迫性和長期的戰略意義。那么，政府職能的轉變受到客觀經濟過程怎樣的制約，又有著怎樣的聯系，如何在經濟發展的各個階段進行可操作的階段性設計，本文通過分析各經濟階段的政府職能，政府職能轉變的困境以及科學發展觀的理性選擇來討論一下中小城市經濟發展中政府職能的動態演變。
一、各經濟階段的政府職能
1、經濟起步階段的政府職能。經濟的起步階段是在工業革命初期的一個相對較短的時間內基礎經濟與生產力劇烈變革的時期。在這個時期，政府不僅面臨著經濟發展水平低下的問題，還面對著市場經濟發育程度低，配置功能不足的困境。在這種情況下，為了促進經濟起飛，政府一般通過三個方面來進行干預。一是干預并代替市場行使一些配置資源的職能，通過制定相應的產業政策把有限的資源集中用于重要部門，促使其發展和產業結構的升級；二是積極的培育市場，構建地方市場經濟的基本框架。在這個時期內，為了改變市場蕭條，分配機制不健全的狀態，政府一般采取給公民較大經濟自由，鼓勵民間小規模投資，大力發展民營企業等多種措施促進市場的發育和發展。另外，發展外向型經濟、建立自由貿易區、適度放松外匯、貿易等方面的限制，也是促進市場發育的有效手段；三是要時刻注意變化中的市場機制存在的不足，建立一個較為健全的財政、貨幣、貿易構成的宏觀經濟政策體系。
2、經濟轉型階段的政府職能。在度過經濟起步發展的這個階段后，地區的經濟結構，科學技術，社會環境已經發生了很大的改變，市場經濟的初級框架也基本確定。但是經濟的發展水平、市場的完善程度與成熟經濟區仍有較大的差距。這個階段，是一個重要的轉型時期，政府一般都采取措施，有計劃地放棄在起步階段代替市場行使的配置資源的職能，逐步減少直接干預經濟。這是因為由于市場的逐步完善，市場的自我調節能力開始形成。并且在起步階段推行的政府對市場的一部分替代活動也會產生資源配置低效、價格機制失衡等弊端。若這種情況延續下去，必然會嚴重損害即將蓬勃發展的市場經濟。在經濟轉型階段，政府的經濟職能主要表現在以下兩個方面：一是繼續大力度地培育市場，進一步完善市場的自我調節機制，為建設良好的市場經濟創造好的條件；二是要時刻關注市場的變化，盡快解決市場內存在的問題與缺陷，從宏觀的角度來發揮政府的穩定作用。
3、經濟成熟階段的政府職能。經濟的成熟階段是指一個現代社會能夠實現經濟長期、穩定發展的全新時期?！俺墒臁辈粌H僅是指市場發育手段和技術上的成熟。更是指一個完善市場經濟制度的確定，并且市場的動態變化在整個經濟運行中起主導作用。在這個時期，政府的經濟職能主要是注意發現并盡快彌補市場的內在的短板與不足，杜絕壟斷，保證信息暢通以防止因為信息閉塞造成的市場失效等等。另外，在經濟日趨成熟的階段，政府也需要運用適當的財政政策和金融政策，來切實維護經濟的穩定和快速運行。
在我國國民經濟飛速發展的今天，我國的大多城市早已度過了經濟發展的第一個階段，并且很大一部分已經處于第二階段的末期，逐步向成熟的經濟階段轉變。在這個特殊的階段里，城市政府需要特別注意從宏觀上對經濟的控制力度，不能生搬硬套其他地區的成功經驗，要不斷地調查調研市場的發展、變化情況，找出市場內存在的問題，合理地制定相應的措施。具體來說，在這個階段，中小城市政府要大力拓展協調服務性的管理職能，削弱控制性的管理職能，不斷將一些可由市場自主管理的職能功能交還給市場，充分發揮市場的自我管理功能。同時，要通過發展市場中介組織，提高市場自我管理能力。要使用城市政府與市場之間的關系和諧，穩定發展，一個重要的環節就是大力發展和規范市場公共管理服務組織，培植各類市場管理主體。只有這樣，才有可能為政府職能外移和權力轉移提供承擔的載體。那么培育發展公共管理服務組織，促進政府職能轉變，關鍵要解決好三個問題：一是要創造條件，認真清理、整頓“官辦”的市場公共管理服務組織；二是要加強有關社會市場組織的立法，規范社會市場公共管理服務組織行為；三是城市政府要為社會市場公共管理服務組織加強自我管理，創造良好的社會環境。
二、中小城市政府職能轉變的困境
自改革開放以后，我國中小城市在通過職能轉變促進經濟發展，完善方面取得了很大成績。但是對比我國經濟體制改革開放的目標和要求，還是不盡如人意。我國地方城市政府職能的轉變作為一個長期存在的，時刻變化的任務仍然需要理論與實踐上的不斷探索。
首先，地方城市政府經濟管理職能多余、分散和繁雜。按照我國法律的有關規定，地方城市政府中只有國家及省級政府擁有地方性法規的制定、修改權，而中小城市政府不擁有這樣的權利。因此，中小城市地方政府無法通過法律、宏觀經濟政策等宏觀調控手段來有效行使經濟管理職能。但是對地方經濟的宏觀調控，完成各項經濟目標，培育地方市場又不得不進行，因此只能依靠行政命令和一些具體的強制手段進行管理。這樣的做法難免產生一些分歧和爭端，即使做到盡量減少這些分歧和爭端，也會使中小城市地方政府都忙于具體的經濟事務，職能轉變沒有條件，也無從談起。
其次，中小城市地方政府的職能轉變會受到這些地區傳統的經濟體制、行政體制和政治體制的制約，從而使職能轉變表現得長期且艱巨。另外，在由轉型階段向成熟階段轉變的過程中，政府從直接制定政策促進經濟發展逐漸演變為致力宏觀調控與發展公共事業，這是一個自然的經濟社會發展的必須過程，但是同時也會使政府職能的轉變受制于當地的經濟發展水平，顯得非常被動。另外，由于經濟發展和市場經濟轉軌并行，根據原有經濟水平制定的政策，規定還不夠完整，監督約束機制不夠實時有效，但是在市場轉軌階段，市場的機遇和發展機會又大量出現。在這種情況下，由于利益的驅使，市場上會出現一些明顯有悖市場經濟規律的行為，如各種地方，小利益集團的保護，限制資源流出、商品流入等現象。這些現象的出現會導致嚴重的社會、經濟、市場信任危機，影響社會投資和消費者的積極性，最終阻礙市場經濟的和諧轉型與健康發展。
最后，在經濟職能轉變的同時，政府的公共事務管理沒有盡快跟上經濟職能的步伐，得到根本轉變。在經濟的起步、轉型階段，社會事務管理部門的功能嚴重滯后，中小城市政府在社會事務的管理模式從總體上依然帶有計劃經濟特征，各種機構設置繁多，政府的職能越分越細。而且，政府的社會事務公共管理部門權力相對高度集中，管理方式大多數以計劃安排、具體審批和行政發文為主，全方面一管到底，一管到位。這樣就會造成辦事效率過慢，并且社會市場監督制衡機制不健全，造成政府行政效率低下。歸根結底，是長期以來政府壟斷對公共事務的管理，在社會事務的管理中排斥競爭機制，政府管理滲透社會每一個細節，造成效率低，服務差。
以上三個原因是中小城市政府在目前普遍面臨的問題，它們既是政府職能轉變的關鍵，也是難點，把握這三點的發展方向，是政府職能轉變能否順利成功的必備因素?？偟膩碚f，在如今社會主義市場經濟的條件下，政府需要在法治的環境中，有機合理地統一經濟職能與社會職能，通過科學發展觀的理性選擇來確保促進社會主義市場經濟的發展。
三、通過科學發展觀的理性選擇指導政府職能的轉變
所謂科學發展觀，就是堅持以人為本，全面、協調、可持續發展，促進經濟社會和人的全面發展。運用科學發展觀來指導政府職能的動態演變，這就要求地方城市政府必須尊重客觀規律，在理念上做到堅持以人為本。面對政府在職能轉變時面對的困境與問題，需要城市地方政府以科學的發展觀為指導，力求使職能的轉變過程高效率、低成本、好結果。
在解決地方城市政府經濟管理職能多余、分散和繁雜，以及政府職能演變受地方區域傳統經濟體制限制這兩個問題上，地方城市政府要以科學發展觀為指導，完善地方政策、制度的設計，創新地方區域經濟的致力模式，提高管理水平。也就是說，地方城市政府要著重從設計適合本地的制度設計入手，從宏觀上統籌、規劃政策。根據各地各市的實際情況，研究出臺一些相關的指導性文件和與之相配的配套文件。甚至可以允許更小的經濟區域，比如各縣、各區根據自身的特點和優勢，制定符合自己，各具特色的小區域經濟標準和市場規范。這樣，在一定程度上使每個經濟單位都能在自身建設、可持續發展上保持一種能動性、靈活性與獨立性。另外，要堅決規范政府部門指導市場經濟的各項工作，杜絕政府部門向小經濟區域市場攤派一些不合理的任務。也就是說，地方城市政府把具體的管理職能下放給下屬經濟單位，讓其根據自己的條件和優勢制定相關的規范與辦法，而政府從大的方面進行干預，指導資源的調配，這樣就能在一定程度上解決城市政府職能的繁冗問題，使政府在職能演變的過程中不受約束，有機轉換。
在政府的公共事務管理沒有盡快跟上經濟職能的步伐這個問題上，政府要實現社會公共服務態度的轉變。首先應摒棄傳統觀念，把管理合理轉化為服務，在思想上表現為人民服務而不是管理指揮民眾，這樣才能真正有效地解決公共服務問題。從職能的配置上來看，以為民服務為指導原則設置機構單位，大幅減少由“一管到底”式的設置職位，減削政府職位設置。其次是引入競爭的機制，打破壟斷無競爭地位，一方面可以大幅提高辦事效率；另一方面可以有效減輕政府財政負擔。再次是使社會公共管理社會化，提倡社會自主管理，人民自管，提高人民群眾的民主意識，促進精神文明發展。最后是調整政府機關機構設置，精簡管理部門數量，改革政府對事業單位的管理模式，推進事業單位的社會化。
但是在這個轉變發生發展的過程中，政府職能必需要用法律支持與監督。政府也要依法行政，法律的決定權應該高于政府的政策文件，這樣政府的職能轉變過程就要做到有法可依，有法必依。政府職能轉變不僅是經濟職能轉變的體現，還應該是法律的體現，科學發展觀的體現。這樣能夠說明政府職能的設定、方向、范圍。不是一個管理團體的意志，而是全民法律的意志，這樣才能使政府職能的實施得以全面進行。作為法制社會，社會一切事務理應有法可依，而目前社會主義市場經濟法制建設尚不完全，程序法的缺失，不依法行政的事件時有發生，這樣，政府職能的轉變難以推行。因此，中小城市應該及時發現這些缺失對本地經濟發展的負面影響，以科學發展觀為指導，盡快制定相應的規定與規范來彌補這些問題，從而保證政府職能轉變有機、有序地進行。
四、結語
我國正處于新的歷史時期，中央曾經提出的兩項重大決策引領了整個社會的變革：一是新型工業化建設；二是科學的發展觀。這兩個高度關聯的思想體系將經濟發展與政府職能的轉變緊密聯系。雖然中小城市政府在轉變的過程中會面臨一系列始料未及的困難，然而，必須把政府的職能轉變與科學發展觀有機結合，克服困難，力求在找出問題、客觀引導、分類設計、分步推進的過程中走出具有中國特色的道路。
主要參考文獻：
[1]張曉晶.面向新世紀的中國宏觀經濟政策[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2000.
[2]吳敬璉.當代中國經濟改革戰略與實施[M].上海遠東出版社，1999.
城市經濟體制改革影響范文6
關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規劃；公共治理；職能
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。
1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。
我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆娬{的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］。現在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。
實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分?；谶@一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。
第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。
2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃
第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”?；旧象w現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：
第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。
第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。
第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃
1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：
第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。
第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。
3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。
第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。
第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變?！皩崿F土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：
第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。
第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：
4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標
土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。
4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念
我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。
4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容
在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。
4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。
4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制
依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。
4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調
土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調。可以將主體功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較小；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
參考文獻（References）
［1］俞可平.治理和善治引論［J］.與現實，1999，10（5）：37-41.［Yu Keping. Introduction of Governance and Good Governance ［J］. Marxism and Reality, 1999, 10(5): 37-41.］
［2］錢振明.公共治理轉型的全球分析［J］.江蘇行政學院學報，2009，9（1）：109-114.［Qian Zhenming. Global Analysis on the Transformation of Public Governance ［J］. The Journal of Jiangsu Administration Institute, 2009, 9(1):109-114.］
［3］師學義.基于GIS的縣級土地利用規劃理論與方法研究［D］.南京：南京農業大學，2006：32-34.［Shi Xueyi. On Theoretical Approaches of Land Use Planning of the County Level Based on GIS ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2006: 32-34.］
［4］顧建光.政策能力與國家公共治理［J］.公共管理學報，2010，7（1）：8-13.［Gu Jianguang. Policy Capacity and Public Governance ［J］. Journal of Public Management, 2010, 7(1): 8-13.］
［5］蔡玉梅，鄭振源，馬彥琳.中國土地利用規劃的理論和方法探討［J］.中國土地科學，2005，19（5）：31-35.［Cai Yumei, Zheng Zhenyuan, Ma Yanlin. Exploration of Theory and Methodology of Land Use Planning in China ［J］. China Land Science, 2005,19(5): 31-35.］
［6］胡靜，陳銀蓉，梅昀.中國土地利用規劃制度創新機制分析［J］.中國人口•資源與環境，2010，20（6）：155-159.［Hu Jing, Chen Yinrong, Mei Yun. Institutional Innovation Mechanism of Land Use Planning in China ［J］. China Population, Resources and Environment, 2010, 20(6): 155-159.］
［7］相偉.建立規劃協調機制加強規劃間的協調［J］.宏觀經濟管理，2010，（8）：30-32.［Xiang Wei. Establishment of Planning and Coordination Mechanisms to Strengthen Coordination Between Planning ［J］.Macroeconomic Management, 2010, (8): 30-32.］
［8］高平，蔡玉梅.中國土地利用規劃模式選擇初探［J］.中國土地，2010，（11）：24-27.［Gao Ping, Cai Yumei. China land Use Planning Mode Discussion ［J］. China Land, 2010, (11): 24-27.］
［9］歐海若.土地利用規劃的基礎理論問題研究［D］.杭州：浙江大學，2004：50-51.［Ou Hairuo. Study on Basic Theoretic Issue of Land Use Planning ［D］.Hangzhou： Zhejiang University, 2004: 50-51.］
［10］陳麗.我國轉型時期土地利用規劃的制度均衡分析［D］.南京：南京農業大學，2007：50-52.［Chen Li. On Institutional Equilibrium of Land Use Planning of China in Transitional Period ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2007: 50-52.］
［11］龍菲.西方的城市治理及其對我國的啟示［J］.城市問題，2004，23（2）：71-74.［Long Fei. Urban Governance Experience of Western Countries and Its Inspiration to China ［J］. Urban Problems, 2004, 23（2）:71-74.］
［12］陳銀蓉，梅昀.科學發展觀與新時期土地利用規劃修編［J］.中國土地科學，2005，19（3）：3-8.［ Chen Yinrong, Mei Yun. Scientific Development Idea and the Revision of Land Use Planning in the New Period ［J］. China Land Science, 2005, 19(3): 3-8.］
［13］岳云龍.從傳統管理到現代治理：事業單位改革的目標取向及路徑選擇［J］.中國行政管理，2008，（4）：36-38.［Yue Yunlong. From Traditional Management to Modern Governance：The Targeted Goals of Public Service Units Reform and Approaches ［J］. Chinese Public Administration, 2008, (4): 36-38.］
［14］韓青.空間規劃協調理論研究綜述［J］.城市問題，2010，（4）：28-31.［Han Qing. Literature Review of Spatial Planning Coordination ［J］. Urban Problems, 2010, (4): 28-31.］
Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
