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洪水災害的特點范文1
洪水是一種自然現象,只有當洪水威脅到人類安全和影響社會經濟活動并造成損失時,才稱為洪水災害。我國的洪水災害十分頻繁,近百年來,我國發生過很多次洪水。例如:1915年珠江大水,廣東、廣西受淹農田94.7萬hm2,受災600萬人,珠江三角洲受淹,廣州市區被淹7 d;1932年松花江大水,受淹農田190萬hm2,死亡2萬人,哈爾濱市區受淹長達30 d之久;1954年長江、淮河大水,長江中下游受淹農田317萬hm2,受災1 888萬人,死亡3萬余人,淮河全流域農田成災408.2萬hm2;1981年長江上游大水,四川省138個縣市受災;1998年長江、嫩江、松花江、珠江、西江等流域特大洪水。
有專家分析認為,近百年來,我國有過3次洪水頻發期。第1個頻發期是1930—1939年,第2個頻發期是1949—1963年,在頻發期內7大江河幾乎都發生了特大洪水,有的江河甚至連續出現特大洪水。進入20世紀90年代以后,我國正處于第3個洪水高頻期,相繼發生了1991年淮河和太湖大水,1994年西江大水,1995年遼河大水,1996年長江中游,珠江及海河大水,1998年長江、嫩江、松花江大水。我國頻發的洪水給國民基礎設施和經濟社會發展帶來嚴重損失。因此,如何最大程度地減少和化解洪水的危害,建立和完善洪水災害保險制度,成為一項重要的課題。
1洪水保險現狀
洪水保險并非新事物,國外早已有之。美國早在19世紀末就已開始對洪泛區內居民和企業進行財產保險的相關問題進行研究,并逐步形成了洪水保險方面的相關理論。洪水保險在英國、法國、日本等一些發達國家也得到了推廣和應用。一些發展中國家如匈牙利、印度和菲律賓等也在陸續研究和實施,并取得了一定的效果及進展[1]。
我國水利及保險等有關部門早已認識到洪水保險的重要性。1988年國務院《蓄滯洪區安全與建設指導綱要》中明確指出,相關的省級人民政府可選擇受益范圍明確、發生洪水機率較多的蓄滯洪區,可以試行防洪基金或洪水保險制度。2006年國務院辦公廳《關于加強蓄滯洪區建設與管理若干意見的通知》強調,積極開展洪水災害損失保險研究,建立有效的洪水災害損失保險體系,化解蓄滯洪區洪水災害損失風險,實現利益共享、風險共擔,提高社會和群眾對災害的承受能力。
但是,由于我國防洪減災歷來比較注重工程措施,洪水保險的理論和實踐在我國發展較為緩慢,尚處于初步研究和探索階段,洪水保險制度在我國尚未正式建立,相關的政策法規還不完善。我國還沒有制訂出專門的洪水保險法規,而現已頒布實施的《中華人民共和國防洪法》只有原則性規定,即“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”,對洪水保險的地位、作用、保費的征繳以及單位、個人的權利和義務未做出規定。此外,由于我國洪澇災害比較頻繁,承擔洪水保險的風險很大,保險公司對開辦洪水保險的積極性不高。
2建立完善洪水保險制度
洪水保險不同于一般的險種,洪水保險制度不能采取單純的商業操作模式,必須采用法制保障、公共財政支持、社會參與推行的獨特操作模式。一要提高認識。建立洪水保險制度,是社會主義市場經濟發展的需要。與計劃經濟相比,市場經濟是實現資源優化配置的一種更為有效的手段,而保險制度正是演繹這種資源有效配置的內在要求[2]。實施洪水保險雖然不能防止洪水災害的發生,但可以在時間和空間上分散風險,把集中的洪災損失變成均勻的年度支付,通過聚少成多、風險轉移和損失分擔等方式,使整個社會在積極有效應對洪水災害的同時,提高資源的利用效率,減少災區救濟和災后重建的巨額財政負擔。二要以法制作為基礎保障。加快對洪水保險理論的研究,在廣泛借鑒國外洪水保險理論和實踐經驗的基礎上,結合我國洪澇災害頻繁、人口和產業密集、受災損失大等特點,研究制訂出一系列符合國情的洪水保險理論。并在此基礎上,出臺洪水保險實施指導性意見,在局部地區進行試點。在總結試點經驗教訓的基礎上,進一步修正洪水保險理論和保險方案,為洪水保險在我國的全面實施提供法制保障[3]。三要加大公共財政支持。由于洪水災害所造成損失的嚴重性,如果采取單純由保戶交納保費積累保險基金的方式,就會造成保險基金無法應付巨大的洪澇災害造成的經濟損失,洪水保險的災后補償功能無法發揮,容易挫傷投保戶參加洪水保險的積極性。因此,設立洪水保險基金,變集中支付為均勻地年度財政預算支付,以公共財政支持保證洪水保險制度在全國的推行;成立專門的公益性保險機構,由國家統一管理,由熟悉水利專業和保險專業的技術人員和管理人員組成,對洪水保險實行公益性運作[4]。四要人人參與。無論是蓄滯洪區、洪泛區、洪澇災害威脅區,還是生活在其他區域的群眾,都要加入洪水保險,交納一定的保費,以發揚中華民族“一方有難,八方支援”的優良傳統。只有做到洪水保險人人參與,采取國家支持一部分、企業承擔一部分、人人貢獻一部分的模式,才能積累壯大風險基金,做到風險分攤、利益共享。五要強制推行。有的國家洪水保險遵循自愿原則,但洪水風險在我國空間分布差異大,人們自愿參加專項洪水保險的積極性不高,導致保費積累少,無法達到聚少成多、分擔風險的預期效果,不利于發揮洪水保險的災后救助補償作用,必須采取強制推行的方式,充分發揮社會主義制度的優越性。
3參考文獻
[1] 胡新輝,王慧敏.洪水保險理論基礎及保費影響因素分析[j].人民黃河,2008,30(11):10-11.
[2] 劉朝輝,胡新輝,王慧敏.多重風險下洪水保險需求分析 [j].人民長江,2008,39(20):88-89.
洪水災害的特點范文2
洪澇災害的后果最終是以居民生命和財產以及社會各種公用設施的被害程度來體現的。目前我國的防洪重任主要是交給水利部門修堤筑壩，并依靠在汛期進行搶險救災來確保社會的安全。近年來由于注重宣傳水利建設成就，對于我國70余萬km2的廣大洪泛平原所存在的洪水風險宣傳不夠。除江河沿岸的廣大居民對洪水災害的嚴重性有一定體驗外，大多數地方領導及群眾對洪水風險認識不足。在地方的經濟發展中沒有考慮足夠的防洪減災對策。比如，在低洼易洪易澇地區建設經濟開發區；由小城鎮迅速發展起來的新興城市對洪水不設防；城市地下建筑物沒有防洪澇設施；大量病險水庫下游的城市及居民區沒有對應大壩失事的預警系統；蓄滯洪區內安全建設不足，居民安全缺少充分的保證；對易洪易澇地區的房屋建設沒有明確的安全要求；…。以上種種都充分說明，我國在發動全民投入防洪減災方面存在嚴重缺欠，宣傳不足。在廣大干部群眾中存在著嚴重的麻痹思想，又缺少足夠的防洪減災知識，面對突然發生的自然災害束手無策，成為防災弱者。在洪澇災害發生的過程中不但不能成為防災減災的積極因素，反而成為需要救助的對象。因此加強對防洪減災知識的普及和宣傳，使廣大洪泛區內的群眾面對洪水能夠自救、互助，確保個人、家庭及身邊公用設施的安全，應當是今后動員群眾的一個主要目標。為此需要加強如下幾方面的工作。
普及洪澇災害風險教育，災害情報向全社會公開
盡管我們已修建了許多防洪工程體系，但由于標準較低，隱患較多，發生潰壩、潰堤的可能性仍然存在。因此應當讓廣大群眾準確地了解自己的生活環境中可能發生的洪澇災害風險。即一旦現有防洪工程不能抵擋洪水而潰決后，洪水會淹沒多大范圍、自己所在位置會淹多深，持續多長時間，洪水水流流速有多大，應當采取什么樣的自救措施，如果需要避難應當在什么時間，通過哪條路線向何處避難等。為達到這一目的，需要編制洪澇災害風險圖并向社會公開發行和銷售，并通過各種媒體向社會廣泛宣傳。實時公布每次洪水所發生的災害過程和受災情況。無論是公布災害風險圖也好、公布受災害情況也好，無非是為了提醒廣大群眾注意自己身邊可能發生的災害情況，使大家更好地防范洪水，對洪水災害有一定的思想準備和物質準備。只有當廣大群眾充分掌握了災害情報時，在洪水災害發生時整個社會才會冷靜而有序地開展防洪減災和自救。這樣就可以增強整個社會對洪水災害的防御能力。因此災害情報公開是防洪減災的首要條件。
各級政府認真抓好洪泛區域的管理
防洪減災實際上包括兩方面的內容，即防洪和減災。防洪是指用防洪工程體系，加上洪水預報、調度等手段，使洪水順利下泄，不致泛濫成災；減災是指通過對洪泛區域的日常管理，加強洪泛區應對洪水災害的能力，一旦發生洪水泛濫也會將洪水災害造成的損失壓縮到最低程度。目前我國在防洪方面所做的工作較多，但在減災方面工作還很薄弱，甚至是空白。比如美國在進行洪泛區管理時，將100年一遇洪水的淹沒范圍定義為洪泛區。在該區域內的一切建筑都要取得許可證。建筑物要達到一定的耐水要求，達不到要求的不能取得政府貸款，不能參加洪水保險。在該區域內的建筑物多次被淹或淹沒一次其修復費用超過房屋產值50%以上的國家要強行收購，住戶向其他地方遷移。同時政府要求在該區域內的城鎮必須達到100年一遇的防洪標準，在此基礎上開展洪水保險工作。對于達不到上述標準的不準參加洪水保險，…。對于所劃定的洪泛區域，是不允許自由開發和發展的，其發展是受國家設定的各種條件限制的，這些條件能夠充分保證在洪水泛濫時，該地區是相對安全的，不會造成太大的損失。通過這樣的管理，大大提高了地區自身防御洪水災害的能力。這樣就可以大大減少對防洪工程的依賴和壓力。
二流域管理機構要管流域的事
目前我國已設立了七大流域機構。按水法規定流域機構是由國家授權的水行政管理部門，代表水利部行使水管理權。但目前各流域機構主要是管理河道水系的規劃和開發治理，而對流域內各種對水系有影響的行為，不利于防洪減災的各種開發行為沒有干預能力。目前的流域管理機構只管理水系而沒有管理流域?？墒聦嵤橇饔騼鹊脑S多不合理開發活動都會影響到水系的管理，如水土流失、水質污染、水資源的無序開發利用、洪泛區內人口和財產的集聚等。為了讓流域管理機構真正管好水系必須授予流域管理機構更廣泛的權力。讓流域管理機構能參與流域內各種開發保護規劃。對流域內各種不利于水系管理的開發活動有干預權和否決權。如對有可能造成水系污染、淤塞、危及水利工程安全、計劃外引水及在高風險區內等的開發項目，流域管理機構應當有權制止和否決。因為流域機構代表的不是某一地方的利益而是整個流域的利益。
從防洪減災的角度來講，流域管理機構除了制定江河的防洪規劃之外，還應當制定流域洪泛區減災規劃，負責編制洪泛區的洪水風險圖，對不同風險區內的防洪減災工作提出指導性意見。制定洪泛區管理條例，對洪泛區內各種開發活動提出控制原則。協助地方行政部門開展防洪減災知識的普及，對地方防洪減災社團提供技術指導和培訓。流域管理機構從水系防洪管理跨向全流域的防洪減災管理也是實現全民防洪減災體制的重要條件。
三結論及建議
面對日益增強的洪澇災害，需要逐步改善我國的防洪減災體制，建立全社會的防洪減災保障體系。增強全社會的防洪減災意識，提高全社會的防洪減災能力，共同迎接洪水災害的挑戰，應當是我國所面臨的重要任務。為此建議盡快開展以下工作。
有計劃地向社會公布我國洪澇災害風險圖
目前制作洪澇災害風險圖的技術已趨成熟，建議由國家防辦指定編制單位，首先編制各流域洪澇災害風險圖。之后，再指定各省、市、自治區的防洪主管部門在流域洪水風險圖指導下編制各省、市、自治區的洪澇災害風險圖。各地、市、縣可根據地方特點決定是否有必要根據省級洪澇災害風險圖編制本地方的詳細洪澇災害風險圖。編制風險圖所需費用可在防洪費用中開支，但要經上級主管部門審核，成果由指定專家驗收。風險圖完成后要廣泛地宣傳和提供給居民使用。
制定我國洪泛區管理條例
由于我國各流域防洪標準較低，洪澇災害頻繁，而作為承災體的廣大洪泛區不能盲目發展。應當根據洪澇災害風險制定或調整本地區的發展計劃。建議國家防辦應盡快著手制定《洪泛區管理條例》，對廣大洪泛區實施風險管理。（注：目前我國將未破堤情況下行洪的淹沒范圍稱作洪泛區。而將破堤后可能淹沒的廣大洪泛區稱為堤防保護區。此種提法有許多弊病，值得商榷。）《條例》的內容包括：
1洪泛區的界定。
2洪泛區洪澇風險的界定。
3洪泛區洪澇風險的管理，包括防洪管理、工程管理、經濟管理、社會管理等。
4洪泛區內開展洪水保險的基本原則。
5流域機構、地方政府、社團、個人在洪泛區管理中的責任和權力。
6洪泛區內安全建設及管理資金的分擔。
制定我國流域管理法
鑒于流域管理的作用越來越重要，為保證流域的可持續發展，需要開展以流域為單位的國土綜合整治。防洪減災也要由單純的水系防洪工程建設擴大到洪泛區的減災管理。我國現行的流域管理機構職能難以勝此重任，因此需要擴大和明確流域機構的職能。同時現代流域已不再是封閉的系統，為協調流域圈與行政圈、經濟圈、供水圈的關系，需要有《流域管理法》盡快對流域管理機構的工作提供法律保障?！读饔蚬芾矸ā窇蓢抑贫?，并授權有關部門針對各流域的特點，制訂分流域的《補充說明》?！读饔蚬芾矸ā窇ǖ膬热萦校?/p>
1流域管理機構的地位、性質。
2流域管理機構的職能。
3流域國土綜合整治規劃的制訂。
4流域可持續發展的基本原則。
5流域專業規劃的協調，包括農、林、水、土等資源發展規劃的協調。
6流域管理機構與流域內地方政府的協調。
7流域管理機構與其他流域間的協調。
8流域管理機構的經費保障與管理
為盡快建立起我國全社會的防洪減災保障體系，減少國土對洪澇災害的脆弱性，提高國土的安全度，需要通過法規制定將中央、省市、地方各級政府及社團、個人的職責和權限加以明確劃分，使整個社會能共同面對洪澇災害，完成各自的使命。這一體系的建立將使我們的社會面對洪水不再是一盤散沙，而成為一支強大的防洪隊伍，那時洪澇災害就不再可怕。
專家點評：
洪水災害往往表現異常兇猛，具有巨大的破壞力量。我國過去的防洪搶險工作多注重工程建設，依賴專業隊伍和的力量，忽視了發動全社會來共同抗御洪水。而全社會的防洪減災行動需要用法規來規范社會行動，有序地完成防洪減災行動。作者建議
（1）公布我國洪澇災害風險圖
（2）制定《洪泛區管理條例》
（3）制定《流域管理法》
全社會防洪減災保障體系與現行防洪保障體系的不同在于：
（1）在強調防洪的同時注重減災工作，
（2）從單純的河道防洪建設擴大到洪泛區的風險管理，
洪水災害的特點范文3
在占我國國土總面積11.2%的106萬平方公里受洪水威脅的區域中，聚集了全國66%的人口、80%的資產、90%以上的城市和40%的耕地。這一區域是全國最富饒、人口最密集、經濟快速發展的地區。由于防洪治澇體系尚不完善、人水爭地矛盾突出、氣候變化加劇等原因，該區域洪澇災害的損失依然處于上升態勢，人民群眾的生命、財產安全仍受到嚴重威脅。 受洪水威脅區域的
分布和特點
根據地理、水文、社會經濟特征，可將我國受洪水威脅的區域大致分為平原地區、山丘地區和城市地區。
平原地區洪澇特點。受洪水威脅的平原地區主要分布在江河中下游，是我國經濟最為發達的地區。目前，其防洪工程已基本達標，通過水庫、堤防、蓄滯洪區和分洪道的聯合調度，多可以防御20世紀以來發生的最大洪水。但發生超標準極端洪水而導致工程失事、對國民經濟造成嚴重沖擊的可能性依然存在。一般年份，比之河道洪水，大江大河中下游地區的內澇更為頻繁，災害損失更大。此外，海洋風暴潮洪水也對沿海地區構成較大威脅。
山丘地區洪水特點。山丘地區洪水以中小河流洪水和山洪為主，量大面廣，影響范圍沿河流兩岸呈線狀分布。受保護面積、工程投資、生態和對下游防洪影響等因素的制約，工程防洪標準不可能很高，許多河流甚至不宜設防。受河流兩岸經濟發展迅速、防洪標準低、治理遲緩、缺乏風險意識等因素的共同影響，不僅山丘地區洪水造成的人員傷亡遠大于其他地區，一般年份，水災損失也高于其他區域。
城市地區洪澇特點。在以城市為重點防護對象、江河層次化防洪格局基本形成之后，城市尤其是大中城市，因河道堤防潰決而遭受淹沒的可能性已經很小。近年來的水災特性表明，比之河道洪水和日趨嚴重的平原農業地區內澇災害，城市內澇積水問題更為突出。造成城市內澇積水嚴重化的原因包括城市不斷地向低洼地帶發展、不透水面積的增加、城市功能區布局和公共設施設計不合理、天然水面減少、填埋排水河渠、地面沉陷、排水系統不完善等。
關于防洪減災的若干建議
我國主要江河中下游防洪工程已基本達標，在相當長的時期內，進一步全面提高防洪標準的可能性不大。除妥善維護已建工程、防止防洪工程的效能隨時間衰減外，對于可能出現的超標準河道洪水，應通過防洪工程體系的聯合調度，輔之以應急抗洪搶險，限制洪水影響；同時，應事先分析評價洪水可能泛濫的風險，制訂應急預案，合理安排超額洪水，保證人民群眾的生命安全，減輕財產損失。
江河中下游平原以工程防洪為主。對于山丘地區的河流，因防洪工程標準不高甚至不設防，則應“防”、“避”并重，甚至以“避”為主。通常情況下，隨著河流自下游向上游的地形由緩向陡變化，“防”的成分遞減，“避”的成分遞增。所謂“避”分兩個方面，一是在洪水發生時從居住或生產的區域臨時轉移到安全地帶。二是預先劃定禁止或限制開發建設的區域，或要求建筑物、設施等必須抬高到規定的高程以上。
受河道防洪、排水能力、工程投資等因素的制約，試圖建設排水設施將澇水、積水完全外排是不可行的。無論對于農村地區或城市內澇，目前應更側重于“內蓄”，而非“外排”。在農村，內蓄相對簡單，主要是擴大天然水面，可兼收治澇、雨洪資源利用、水產養殖等功效，但需放棄一些耕地。在城市，擴大天然水面雖然有效，但余地不大，更多的是采取多種形式的分散措施，包括地下蓄水池、下凹式綠地、透水地面等，就地消化雨洪。此外，制定法規，要求新開發區開發后的產流不得高于開發前，也是十分有效的治澇手段。
洪水災害的特點范文4
關鍵詞:洪水保險制度;自然災害保險制度;洪水保險計劃;中國洪水保險模式
中圖分類號:F84
文獻標識碼:A
文章編號:1005-569X(2010)06-0136-04
1 引言
城市洪水保險在國外歐美等國早有研究和實施。具有代表性的是美國1968年提出的洪水保險計劃,它提出了國家、州政府和地方政府及個人和企業在洪水保險中的互相關系與作用。其目的是通過社會參加社會保險的積累對洪水風險給全社會帶來損失的補償,從而保證全社會成員的滿足程度在洪水風險中不會減少很多,從整體上提高全社會的社會福利。發達國家如美英法等國的洪水保險計劃幾經修改完善,己成為一種可實施的國家洪水保險計劃。
2 美國洪水保險
2.1 洪水保險產生背景
20世紀30~70年代,美國聯邦政府和州政府修建了大量的水庫、堤防等防洪工程,在一定程度上減輕了洪水災害損失,防洪工程所取得的防洪效益是毋庸置疑的。但是,由于洪泛區土地的無序開發及其人口、資產的不斷增加,水災損失與政府的災害救濟費用每年仍呈增長趨勢。為了改變這一狀況,美國聯邦政府于上世紀50~60年代開始考慮用非工程措施來解決洪水災害問題,美國的防洪政策也由此作了相應的調整,開始注重非工程措施的減災作用。洪水保險作為主要非工程措施之一,逐漸引起了有關部門的重視,并開始研究和推廣實施。
2.2 洪水保險制度建立
美國的洪水保險,是從立法著手,由政府運作,利用私人公司,通過商業手段,逐步實施和發展起來的。目前美國已建立了一套較好的洪水保險運作模式,調動了聯邦政府、當地社區和個人的積極性,并最終提高了洪泛區的管理水平,減少了洪災損失,從而使美國成為世界上最早建立強制性洪水保險的國家,20世紀50年代初,美國就開始著手洪水保險的研究。1956年美國國會通過了《聯邦災害保險法》,設立了聯邦洪水保險制度,主要目的是通過對洪泛區征收洪水保險費,一方面可以增加洪水高風險地區成本,抑制土地開發,避免更多的洪水災害損失,另一方面能減輕政府救災的財政負擔。在這期間,防洪保險是由保險公司承擔,但由于洪水災害損失預測困難很大,一場大的洪水可以導致數家保險公司破產,保險公司對從事防洪保險沒有積極性,洪水保險在執行初期并不順利。
1965年,美國聯邦政府、國會和保險公司開始協商解決洪水保險問題。1968年國會通過了《全國洪水保險法》并據此制定了《國家洪水保險計劃》,建立了國家洪水保險基金。國會授權住宅與城市建設部組建了聯邦保險管理局,負責國家洪水保險計劃的管理,聯邦保險管理局又與擁有120多家保險公司的國家洪水保險協會建立了合作關系。至此,國家洪水保險計劃由政府運作管理,保險公司參與實施,在全國各地逐漸開展起來。
《全國洪水保險法》提出了洪水保險計劃,并規定該計劃由全國洪水保險人協會具體管理,不過這時的計劃實施仍采取自愿形式,即由該協會的成員公司(起初為130個)通過其人,向符合投保全國洪水保險計劃條件的社區銷售洪水保險。一旦洪水發生,承保公司收不抵支時,聯邦財政承擔保險公司的部分賠償金,這不但可以穩定承保洪水保險的保險公司的經營,也可以使受災地區得到經濟補償。1973年,美國國會又通過了《洪水災害防御法》,并于次年實施。首先該法不但擴大了洪水保險計劃的責任范圍,如將塌方、地表移動等列入賠償范圍,而且還將聯邦洪水保險基金由40億美元增加到100億美元,并規定,居住在洪泛區的受災者若未購買洪水保險,將不能獲得聯邦政府的災難援助或災害貸款等優惠政策,其中包括利息僅為2%的長期貸款和2000美元或更多的豁免優待。這種方法頗具吸引力,增強了人們投保洪水保險的愿望,也強化了人們的洪水風險意識。
聯邦洪水保險計劃是由聯邦政府保險組織,其特點是資本屬國有,業務經營具有壟斷性,其經營有專門政策法律規范。一般自負盈虧,少數情況予以補貼。保險一般用固定費率制,且費率較高。
全國洪水保險計劃(NFIP)由聯邦保險管理確定費率,確定洪水風險區域和風險等級,建立洪泛區建設規范。對座落于確定為防洪標準為100年區域的民用建筑保險限額為250000美元,非民用建筑為500000美元;對地方政府沒有確定防洪標準的,則分別為250000美元和100000美元。保險費率的制定綜合了全國的情況,將其分為若干個組:A――水庫及河道沿岸;V――海濱地區;B,C,X――代表有較低風險洪水地區的財產。建筑標準主要集中在底層,地下室的高度要符合100年一遇標準,禁止影響防洪通道。只有地方政府采取了防洪減災措施的地區,才能得到聯邦政府在防洪建設項目上的援助,個人才能對這些社區的財產購買保險。
國家洪水保險實施中的困難有,逆向選擇的存在,風險不易分散,很難精確估計損失,保險費率太低,沒能正確反映洪水風險損失,而導致的補貼似乎加劇了洪泛區的發展。
Browne,Mark J.&Robert E.Hoyt(2000)利用1983年到1993年美國50個州數據,分析了“美國國家洪水保險項目”實施情況,指出盡管該項目40%的保單得到補助,但項目覆蓋率依然很低。由于收入水平和洪水保險價格等原因造成居民和企業對洪水保險的有效需求不足,1993年該項目所承擔的損失不到實際洪水損失的8%,這一情況在低收入地區更為突出。研究表明對于低收入群體來說,保險可能并不是最好的洪水風險轉移方法。
2.3 洪水保險基礎研究
洪泛區洪水風險圖、洪水保險費率圖是實施洪水保險的基礎和依據,也是開展洪水保險的前提。60年代初期,美國政府投入了大量人力和財力,歷時數年時間編制完成了全國洪水風險圖,并根據情況的變化,不斷修訂洪水風險圖對不同頻率洪水淹沒范圍、水深作了區劃。洪水保險費率圖則在洪水風險圖的基礎上對各個地區的保險費率作了區劃。
洪水風險圖的繪制是聯邦緊急事務管理局在全國公開招標選定多家公司完成的,合作期限一般為3~5年,多家公司為全國分區繪制了洪水風險圖,并提供有關技術咨詢服務。
2.4 洪水保險運作體制及方式
國家洪水保險計劃是由聯邦政府管理和運作,洪水保險基金由國家統一管理,具體操作則由保險公司完成。保險公司執行聯邦緊急事務管理局的洪水保險計劃,主要是向洪泛區居民出售洪水保險,并在洪災發生時及時辦理有關賠償手續和墊付賠償資金,其保費收入上繳國家洪水保險基金,賠付也由國家洪水保險基金支付,保險公司不承擔風險,風險由聯邦政府承擔。個人可通過保險公司或保險咨詢公司購買保險,一般每個家庭每年為洪水保險需支付300~400美元。聯邦緊急事務管理局根據保險公司保單的售出情況返還保費的32.5%,作為保險公司的收益和費用,保險公司再從這些費用中返還10%~20%給洪水保險咨詢公司。目前,全國有91家比較大的洪水保險公司參與聯邦緊急事務管理局的洪水保險計劃,還有約130家洪水保險咨詢公司通過這91家洪水保險公司參與這項工作。
當洪災發生后,保險公司不是賠付洪災的全部損失,只是賠付其中的一部分,如對于房屋賠付約68%,并且限定最高賠付標準,房屋最高賠付標準為25萬美元,屋內物品最高賠付標準為10萬美元。
2.5 洪水保險激勵與約束機制
美國的洪水保險并非是強制性的保險,而是由社區、保險業和銀行業共同參與,通過一系列相關法律、政策和規定,來鼓勵居民購買保險。
政策規定行洪區內原則上禁止修建房屋,已建的要遷出。在洪泛區,建筑物基礎要高于100年一遇水位。保險計劃實施之前已有的建筑,要采取防御措施。遭受洪水毀壞的房屋,在利用保險賠付重建時,必須滿足防御100年一遇洪水的要求。開發新項目,必須取得許可證,并保證其所用的建筑材料和建筑方法將最大限度地減少未來有可能發生的洪災損失,聯邦政府才會為建筑物及其內部的財產進行保險。
政策還規定社區如果不參加洪水保險,當出現洪水災害后,社區的重建和恢復將無法獲得政府的財政幫助和信貸擔保。洪泛區居民如果不參加洪水保險,他在購買和建造房屋時,將無法獲得銀行的貸款,這一措施也減少了銀行的貸款風險。
地方政府在國家洪水保險計劃實施過程中也發揮了重要作用,一是指導洪泛區開發建設,劃定不同標準洪水淹沒區域,規定洪泛區不同區域建筑物底部的高度;二是發放洪泛區建設許可證。
2.6 洪水保險基金管理
美國的防洪保險基金是非盈利的,并由聯邦政府統一管理。如果發生較大洪水,洪水保險基金不夠支付保險賠償時,聯邦緊急事務管理局會向國家財政臨時借款,日后再從洪水保險基金中還付。目前聯邦緊急事務管理局管理的洪水保險基金仍欠聯邦政府財政17億美元,2000年洪水保險售出434萬個保單、15億美元,實際支出16億美元。
2.7 洪水保險計劃執行
在美國,約有2萬個社區涉及到防洪問題,目前已有1.97萬個社區參加了國家洪水保險計劃,聯邦政府洪水保險計劃不強迫社區參加洪水保險,但一般規定在100年一遇洪水淹沒區以內必須購買洪水保險,高于100年一遇洪水區域不要求必須購買,目前美國洪泛區中參加保險的社區達90%以上,但參加保險的居民只有40%。
3 法國自然災害保險制度
1982年法國議會通過了一項法律,建立一個新的自然災害保險制度:規定法國境內的財產在購買財產險的同時可以購買附加險(自然災害一切險)來免受自然災害而帶來的直接物質損失和利潤損失,但是否為自然災害需由政府公布發令來認定。法律將自然災害定義為:由異常的自然力量造成的事件,包括洪水,滑坡與沉陷,干旱、雪崩,地震和海嘯。這項附加險的費率是根據每一合同設置的單一費率為基礎計算出來的,政府作為再保險人對中央再保險公司進行擔保。例如1982年8月至1983年10月,對于投了火險和其他財產損失險,以及利潤損失險的,自然災害綜合險的保險費率是5.5%。這個費率是公共管理部門根據洪水平均每年造成6億法郎的損失而制定的,原則上它可為洪水這一頻繁的災害所造成的損失提供賠償,以及支付保險公司的管理費和中間人的傭金。1983年10月起,災害險費率調至9%。同時法律規定,對于涉及自然災害的風險,保險公司不得在世界再保險公司尋找保護。立法授權中央再保險公司在國家的保證下對這些風險進行擔保。不過,這并非強制制度,保險公司可以選擇再保險,也可以挑選再保險人。
這種制度由于立法的支持有效的克服了私人保險公司遇到的“逆向選擇”的困擾。因為在傳統保險做法下,逆向選擇使得洪水風險變成“不可保的”。但是由于大多數人面臨的風險較小,只有少數人面臨的風險很高。因此由于投保人數少帶來的經濟問題,會引發該制度的嚴重的不平衡,甚至該制度的存在都會收到威脅。
4 英國洪水保險計劃
英國是少數提供私人洪水保險的國家之一。1961年政府和保險業間簽署了一個協議,協議給定了政府必須提供足夠的防洪措施,而保險業必須為所有財產提供洪水保險,而且保險費率不得超過所有投保財產的0.5%。
洪水保險是和所有自然災害綁定的,且由于財產抵押要求財產必須投保所有災害險,因此洪水保險實際上是強制性的。這種保險形式,由于保險費率與實際的洪水風險無關,因此道德風險成為主要問題。不管是政府還是投保人都對洪水風險漠不關心,缺乏責任感。在協議簽訂前,英國和其他大部分發達國家一樣,都是由國家承擔災害補償救濟責任,但自從1961簽訂協議將此責任轉嫁給保險公司以后,情況就發生了很大的改變。由于協議并未規定政府的防洪力度,政府的防洪投資實際上是減少了。在上世紀六十年代,日本每年的防洪投資為GDP的0.2%~0.9%,而英國不超過0.03%。盡管洪水風險損失只占到總財產的10%,但由于洪水風險是強制保險,風險實際上在所有的財產所有者之間分攤,故洪水保險的滲透率在75%和95%之間。從20世紀90年代起,全球氣候變暖引起海平面上升,厄爾尼諾現象,越來越頻繁的自然災害,包括洪水、颶風等使保險業感受到潛在的巨大威脅。天氣變化,防御工程的老化和財產值的增加導致了洪水風險的增長。這種壓力使保險公司可能會退出協議,除非政府采取更為實際的防洪措施來減輕未來的洪水風險。一種方式是直接增加防洪投入,例如修建堤防;另一種是地方政府必須控制洪泛區財產的風險損失增加,加強洪泛區管理,例如禁止在洪泛區修建新建筑。
2002年,協議作了一些實質性的修改。洪水保險由無條件提供改為有條件的,且保費不再是統一的,而是有差別的?！坝袟l件”不僅指經濟上的考慮,而且也包括其他難以評價和控制的非經濟的因素,如防洪措施。除了政府采取各種努力使得高風險區的財產可保以外,保險業也可以要求投保人采取預防措施作為投保的條件。這種修改使得道德風險問題得到了一些緩解,但仍不能完全解決。
5 中國洪水保險模式實踐
中國自20世紀80年代初恢復保險業以來,對洪水保險開展了積極的研究,并進行了多種形式的嘗試,積累了一定的經驗與教訓。20世紀90年代以來,全國洪澇災害的保險賠款累計近200億元。對于受災投保企業迅速恢復生產、受災家庭重建家園,保障社會經濟的穩定發展,發揮了積極的作用。同時,國家已經開始探討將洪水保險作為加強洪水風險管理的一種手段,但尚未進入全面推行階段。洪水風險分析與區劃的研究已經取得了積極的進展,為推進洪水保險提供了有力的技術支持。
5.1 通用型洪水保險
中國人民保險公司1980年重建以來,水災損失被納為賠付的范疇。但是,洪水保險并不單獨列項,只是各種自然災害保險中的一項。它采取適用于各種自然災害和意外事故的綜合條款,因此,稱之為通用型洪水保險。
5.2 定向型洪水保險
1986年1月至1988年12月,1992年秋季至1996年秋季,水電部、財政部、民政部與中國人民保險公司分兩個階段開展了安徽省淮河行、蓄洪保險。在保險試點期限內,一旦行洪,農作物直接受到的損失部分,將由保險公司據保險條款的規定負責賠償。國家不再撥付農作物遭受直接水毀損失部分的救濟款;同時,作為執行保險合同的先決條件,行滯洪區的圍堤堤頂高度不得超過國家指定的標準,超高者必須鏟除。淮河行、蓄洪區的洪水保險試點是一種享有國家補貼的商業性保險。因被保險對象限制在特定的行滯洪區內,并有洪水保險。
5.3 專向型洪水保險
我國防洪工程戰線長。在重大水災年份,水毀工程必須及時修復,資金缺口大,國家財政負擔很重。對防洪工程實施工程保險,是一種專向型洪水保險。
5.4 政策型洪水保險
1985年至1993年民政部推行的農村救災保險是與洪水保險相關的政策性保險。全國設立了102個試點縣。保險范圍涉及農房、耕畜、勞動力與農作物等,實行“低保額、低保費、低賠付和高保面”的“三低一高”原則。試點期間針對不同區域特點探索出四種保險模式,①商業性保險模式;②借貸保險模式;③互保共濟模式;④儲糧儲金模式。這些試點為我國開展洪水保險積累了寶貴的經驗和教訓,對我國開展洪水保險具有借鑒意義。但各種試點方式都暴露出一些問題。除此之外,由于洪水是小概率事件,在特定的試點時間和試點區域,洪水不一定發生,因此根據試點得出的結論對洪水保險的借鑒意義是有限的。
6 結語
在我國,建立國家洪水保險體制具有重要的意義,但在具體實施方式上需要慎重。片面的宣傳或簡單照搬他國的經驗,可能會對決策者產生誤導。美國洪水保險體制給我們的一個重要啟示是:只有以立法與國家計劃的形式、以及與經濟手段相結合來推進洪泛區的洪水風險管理,才能達到抑制洪災損失隨經濟發展急劇增長的目的。我國的洪泛區土地已經人滿為患,洪水高風險區的開發已成既定事實。但是我國的城市化剛進入高速發展時期,如何發揮洪水保險的作用,避免高速城市化過程中人為加重水災損失的趨向,仍有積極的意義。
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Zhong Shiming
(Administration Deportment of Tiegang Shiyan Reservoirs Shenzhen 5181833)
洪水災害的特點范文5
關鍵詞：洪水保險；洪水風險管理；非工程防洪措施；框架設計；制度創新
中圖分類號：F840.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008－2972(2009)02－0035－07
洪水是由于過多的水泛濫而成，一場洪水可以發生在各種情況下，包括很大的降雨量以及蓄水庫的爆滿，具有極大的危險性和破壞力。我國的洪水災害歷來具有頻率高、范圍廣、災情重的特點。這從1998年長江、松花江，2003年夏季淮河全流域性洪災，以及2007年夏重慶市區大規模洪災可見一斑。洪災依然是威脅人民生命和財產安全的最大自然災害之一。每年的洪澇災害均引起了大批的人員傷亡，財產損失更是難以估計。我們首先將對國內外洪水保險發展的理論和實踐進行回顧，并以美國為例，對其洪水保險發展進程進行了較為詳細的介紹，并通過對兩國基本國情差異的比較分析，探尋適應我國國情的措施和制度，建立健全我國洪水保險制度。
一、國內外洪水保險理論和實踐
任何制度的形成、發展都不是自在自為的，總是處在一定的歷史背景之中，是特定時空政治、經濟、文化、社會諸現象互動的結果。歷史既是現實的過去，也是過去的現實。世界各國洪水保險制度的形成與發展都有著深刻的歷史背景。
(一)國內洪水保險理論和實踐
目前我國洪水保險尚處于積極探索階段，并未全面推行。我們應以長遠、發展的眼光來認識洪水保險，逐步推行洪水保險這一有效機制在一定區域，乃至最終在全國范圍內全面推行。1993年水利部、民政部、財政部在總結江蘇、安徽、廣東三省的防洪資金的基礎上，編寫了《關于建設防洪基金的思考》一文和《防洪基金的實踐與探討》，對我國10多個省市防洪資金的建設方法作了總結，提出了一些建立防洪基金的基本構想。這些都是我國洪水風險管理的初步嘗試。近年來，對于洪水保險的研究大致可以分為兩類：第一類是對我國洪水保險可行性的研究，主要針對洪水保險的性質、可以發揮的作用等進行探討；第二類表現為對于洪水保險基金，以及如何降低洪水保險風險的研究。
付湘、劉寧等(2003)認為，洪水保險有三個性質：國家對洪水保險實行政策性補貼、實行強制性的全國洪水保險計劃、經營的非盈利性等。楊東華(1994)認為，國外經驗表明，把洪水保險和洪泛區內管理結合起來，以洪水保險作為一種經濟杠桿來調整和控制洪泛區的發展，是一項行之有效的管理手段。洪一平(1997)則初步提出洪水保險所保責任屬非純自然狀態下的風險，這與普通保險有著根本的差別。同時指出，洪水保險的實施方式也不同于一般的自愿保險，而實施強制保險。程曉陶(2001)總結了我國洪水保險的運行模式：通用型洪水保險、定向型洪水保險、專向型洪水保險和政策型洪水保險，并就洪水保險在我國實施的可行性、必要性進行了較為系統的研究。并在總結江西洪水保險中出現的各種問題的基礎上，分析了我國實施洪水保險的必要性，并對洪水保險的特點，以及實施方式進行了研究，對于我國洪水保險具有很強的指導意義(程曉陶，1999)。
對于防洪保險基金的研究，申屠善(1990)針對安徽省行蓄洪區，討論了設立防洪基金、開展防洪保險的作用、基金的籌集、使用、管理和保險業務的開展等問題，并就實行法定的防洪保險提出了建議。楊民欽、邱綿茹(1999)建議國家有關部門開展對行蓄洪區防洪保險制度的研究，逐步推行跨流域乃至在全國范圍內行蓄洪區的防洪保險試點，由中央和有關省、地、市、縣均拿出一部分防洪基金來辦保險，實行千家萬戶保一家，要求行蓄洪區群眾按照規定無條件參加保險。李繼清等(2001)較為詳細的論述了防洪保險基金的性質、作用以及防洪基金的具體征收辦法和計算方法。洪水災害的頻繁發生、損失額的不斷增加、以及蓄滯洪區經濟和社會的長期非理性發展，迫切要求我國探索一條減輕洪水損失之路。洪水保險作為一項重要的洪水風險管理的非工程措施，它的實施將對我國防洪減災事業的發展產生重大的作用，它將改變我國現有的洪災補償救助機制，并最終成為推進我國防洪減災戰略的有力手段。
我國曾一度在淮河蓄滯洪區、防洪工程、農村財產等領域開展過洪水保險的試點。嚴格意義上講，蓄滯洪區和農村財產保險實際上是一種政府與投保人共同建立的防洪互助基金。試點雖然取得了一些經驗，但因在可行性方面存在諸多問題，以及受到國有保險公司向市場化經營轉型的影響，基本上沒能堅持下來。一次性賠付額度巨大和逆向選擇是洪水保險面臨的兩大難題。政府的介入是克服這兩個問題推行洪水保險的惟一選擇。國家可以有足夠的財力應付洪水損失在年際間的巨額變動；政府政策則可避免逆向選擇，保證洪水保險基本覆蓋所有洪水風險區。
(二)國外洪水保險理論和實踐：以美國為例
在水災比較嚴重的經濟發達國家，如美國、日本以及西歐各國等都較早關注了洪水風險管理。國外學者也在對洪水保險方面做了大量的研究工作。Krutilla(1966)研究了洪水保險替代工程措施的可行性。Linda(1967)指出，實施洪水保險的困難在于，大多數保險計劃是在假定所有投保者不會同時發生損失，因而不會同時有索賠發生。為了減少保險公司的風險，有些學者提出了強制性的全國洪水保險計劃的觀點。然而，推行強制性洪水保險存在的困難以及政府不愿意從事保險計劃最終導致了洪水保險的失效。James等(1971)認為，洪水保險費率應相應提高，以抑制洪泛區的開發。Blanchard－Boehm(2001)在分析1997年紅河洪水的基礎上，首次提出洪水保險中投保人對保險的認識態度，對于減輕洪水損失具有非常重大的意義。Burby(2001)在總結美國洪水保險和洪泛區管理經驗中指出，目前美國的洪水保險政策在減輕洪水損失方面取得了重要的作用，但是仍然存在洪水保險與資本市場結合不夠，指出政府可以在洪水保險與資本市場結合方面發揮更大的作用。
下面我們就以美國洪水保險的發展為例，對其洪水保險的進展進行介紹。
1.美國洪水保險發展的法律框架
美國幅員遼闊，河流眾多但分布不均勻，海岸線長。雨量充沛，平均每年的洪災損失達數十億美元。聯邦政府為了抵御沿海及河道出現的洪水，減輕洪災損失，1936年通過了《防洪法》，主要通過建壩、修堤和開挖渠道等工程措施來控制洪水。盡管幾十年來，政府投入了大量資金用于防洪工程的興建，但水
災損失依然不斷擴大，政府財政負擔也越來越重。因此，美國政府開始探尋一種既能減少洪災損失又能減輕政府財政負擔的方式，國家洪水保險計劃(NFIP)就是一種最重要的選擇。
20世紀50年代初，美國開始重視洪水保險的研究，1956年美國國會通過了《聯邦洪水保險法》，試圖通過創立聯邦洪水保險制度來支持私營保險公司開展洪水保險。但是保險行業意見分歧，防洪保險難以推行，于是1968年美國國會通過了《全國洪水保險法》，該法制定了兩種洪水保險計劃的模式，起初住宅與城市建設部(HUD)選擇了A模式，即授權HUD與幾家私人保險公司或保險組織合作建立洪水保險計劃，并提供財政幫助。次年美國國會對這一時期的低增長不滿意，啟動了加速提供洪水保險進程的緊急項目，制定出《國家洪水保險計劃》，并建立了國家洪水保險基金，由HUD組建的聯邦保險局(FLA)負責管理。具體的洪水保險業務由FIA和洪水保險者聯合會(NFIA)經營，洪水保險者聯合會起初是由89家私營保險公司組成，隨后發展到100多家。在不斷的修訂中，這個安排一直持續到1978年1月。
為了加強NFIP的有效實施和覆蓋，1973年底，美國國會通過《洪水災害預防法》，該法變自愿保險為強制保險，規定：除非財產所在社區參加了NFIP或資助申請者已購買了洪水保險，否則不再向被認為有洪水風險的資產提供聯邦資助。
1968年法與1973年法在大幅增加了參保率的同時也對沒有參保的社區的經濟發展造成了嚴重的影響，因此引起了大量矛盾和反對意見。國會不得不對該法的一些條款進行修改。1976年放寬了抵押貸款的禁令，1977年又通過了另一個重要的洪水保險計劃修正案，取消了只有聯邦保險的信貸機構向位于洪水風險區內未參保社區的資產所有者提供貸款的條款，但要求信貸機構告知接待人，他將無權享受聯邦的災害救濟和援助，因此在開發洪泛區(floodplfin)時應自行采取相應的防洪保護措施。
1978年，FIA解散了與NFIA近十年的合作，并對洪水保險計劃采取首要行政管理責任制，包括總的風險損失。因為之前他們之間的合同關系并沒有明確各自的責任，FIA把NFIA僅視為一個合約者，而NFIA把自己視為“充分伙伴”(hll partrter)，責權不明晰影響了合作。1979年，FIA轉歸聯邦緊急事務管理署(FEMA)統一領導。1982年，FIA與私營保險公司重新合作建立新NFIP，提出了一個“寫你自己的計劃”(WYO計劃)，聯邦政府作為保證人和再保險分出人。參加WYO計劃的私營保險公司僅以自己的名義為NFIP出售洪水保險，不但不承擔賠付的風險，售出的保單全部轉給FIA，私營保險公司按保單數量獲取傭金。政府機構FIA負責理賠、洪水保險基金的管理和資金運作，在基金不足的情況下，可以向國庫借款，但需要連本帶息償還。至1986年10月已有200多家私營保險公司參加WYO計劃。新的經營管理模式既體現了FIA在NFIP中的主導地位，保證了NFIP的經費可以在全國范圍調用，又充分利用了私營保險公司的業務網絡。
2.美國洪水保險發展的體系構建
美國的洪水保險是國家通過法律確立并采取一定的經濟措施，以政府聯邦保險局為主導，私營保險公司參與銷售，在社區參與國家洪水保險計劃的情況下海岸區及洪泛區的居民及企業主可以自愿為其財產購買洪水保險的一種“強制性”保險模式。
1968年《國家洪水保險法》規定，1－4戶住宅、小型商業以及教堂可以購買洪水保險。實施后在洪水保險研究的基礎上，將洪水保險的范圍擴大到其他住宅、商業房產、農業房產、非盈利機構的房產、州和地方政府擁有的房產。目前幾乎各種類型的房產及其內的物品均可獲得洪水保險。居住房屋的保險額度最高不超過25萬美元，室內財產不超過50萬美元。水利工程與公共設施等均不在保險范圍內，水災后由政府修復。
洪水保險費率根據FEMA統一繪制的洪水風險地圖確定，該圖寓意百年一遇的洪水作為保險費率區劃的基準洪水。國家通過國庫建立洪水保險基金，實施國家洪水保險計劃收取的保費存入該基金，保戶損失理賠、保險計劃運行可以向國庫借款15億美元。但必須連本帶息償還。1986年以前，聯邦機構人員的工資、工作開支以及與洪水風險地圖繪制和洪泛區管理有關的費用從國會撥款支付，從1987年起，國會要求這部分費用從保險費收入中支付。為了增加基金金額以及支付工資、行政開支及減災費用，從1991年開始，聯邦政府對售出的每一份保單給予25美元的補助，到1995年每份保單補助增加到30美元。
3.美國洪水保險制度的特點
美國國家洪水保險制度是可行的、有效的。在社區、保險業和銀行業(政府支持下的銀行、證券等金融機構)的共同參與下，通過NFIP每年減少洪災損失大約8億美元。此外，按照國家洪水保險計劃的建筑標準建造的建筑物要比不遵守該標準的建筑物遭受的損失減少77％。而且，每付出3美元的洪水保險索賠，就可節約1美元的災害補助支出。在平常年份，NFIP是自我維持的，也就是說，該計劃的運行費用和洪水保險索賠不是由納稅人支付的，而是通過出售洪水保險單籌集的保險金來維持的。其主要特點有：
第一，洪水保險是加強洪泛區管理的重要手段，并具有強制性。為了避免盲目的開發行為加劇洪災損失，美國以洪水保險作為非工程的防洪措施加以強制推行。
第二，洪水保險由國家設專職機構專項管理，國家作為承保主體參與洪水保險。1979年起，聯邦保險管理局(FIA)歸FEMA統一領導。FIA負責的保險計劃僅有兩個，一為NFIP，另一為聯邦犯罪保險計劃，可見洪水保險是一個具有特殊性的險種。
第三，在費率的設計上實行無差別費率與有差別費率相結合的方法。在突發事件計劃下，保險費率對所有使用的社區是相同的，較好地體現了公平的原則。
第四，保險理賠的效率很高。FEMA認為投保戶受災后急需用錢，保險費應盡快送到受災戶手中。FEMA在若干大的咨詢公司里專門培訓了一批損失評估人員，在全國各地還專門聯系了一批具備損失評估能力的志愿人員(約2000人，通常是退休的會計師或經理)，一旦收到水災賠償的要求，1天之內趕到現場，4天之內完成損失評估。
第五，洪水保險有法可依，并經歷了逐漸完善的過程，具有法律的依據和保障，已經形成了一套完備的法律體系。從1956年通過《聯邦洪水保險法》開始，聯邦洪水保險法規和制度不斷在進行調整。1968年國會通過了《全國洪水保險法》，1969年依法制定出《國家洪水保險計劃》。1973年12月，美國國會通過《洪水災害防御法》進一步將洪水保險計劃由自愿性改為強制性。隨后管理體制根據實踐中出現的問題不斷改進完善?？梢哉f是累積了40年的經驗和教訓，
才形成了一套行之有效的法規與管理辦法。
第六，國家洪水保險的對象與額度是嚴格限定的。美國國家洪水保險對象僅限于居民和小型企業。主要為有墻有頂的建筑及內部財產，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產的最高賂付不超過25萬美元?？梢娒绹膰液樗ｋU并不搞大包大攬，僅滿足維持洪災之后社會安定的基本需要。
第七，適當發揮私營保險公司的作用。由國家承擔風險的方式已證明是失敗的，而完全由國家自建一套洪水保險系統也不現實，因此由私營保險公司負責洪水保險金的收發。在WYO計劃中，私營保險公司在全國各地為FIA代售洪水保險，既發揮其專長，又有利于國家對洪水保險的管理。私營保險公司的洪水保險是國家洪水保險計劃的有效補充，而且兼具商業保險的性質。
二、中美兩國實施洪水保險基礎條件的比較
中美兩國都是極易發生洪水災害的國家，因此，兩國都需要增強工程防洪能力，同時積極推進非工程防洪措施的實施，以便在超標準洪水發生時能盡量減輕水災的損失；兩國都需要政府采取強有力的措施以避免因盲目開發而加重水災損失。然而，具體到中美兩國的現實國情，畢竟會存在很大的差異，即使在美國成功的作法，也未必全部適合在我國推廣。因此，需要結合兩國國情，具體分析兩國在洪澇災害及其防范上的各種差異(見表1)，以制定、推行適合我國特點的國家洪水保險計劃。
在我國，建立國家洪水保險體制的確具有重要的意義。但在具體實施方式上需要慎重研討。片面的宣傳或簡單照搬他國的經驗，很可能對決策者產生誤導。美國以推進國家洪水保險計劃作為限制洪泛區開發的重要手段，其背景是該國洪泛區的農作物、建筑等正處于被蠶食的過程中，加強管理可以收到非常顯著的減災效果。我國的洪泛區早已人滿為患，洪水高風險區面臨更大幅度的開發已成既定事實，在開發的同時很難做到與美國相同或者類似的作法。但是我國的城市化則剛進入高速發展時期，如何發揮洪水保險的作用，避免高速城市化過程中人為加重水災損失的趨向，仍有積極的意義。我國分蓄洪區的運用是防洪減災的重要手段，但目前分蓄洪區汛期的運用日益困難。耐人尋味的是，我國分蓄洪區人口的增長速度遠遠超過全國人口的平均增長速度，補償能力不足又使分蓄洪運用的矛盾更加尖銳。如果國家洪水保險計劃設計合理，對改變這―被動局面可能發揮其特定的作用。
從表1所示的異同點也不難看出，我國推行國家洪水保險計劃的阻力將遠比美國已經遇到的困難和阻力大的多?；趪榈牟町?，兩國推行洪水保險計劃的動機和作法也將會有較大的不同，但是基本點仍會是相通的。從美國洪水保險體制的沿革中我們所得啟示的實質是只有以立法與國家計劃的形式來推進洪泛區的洪水風險管理，并且這種推進必須與經濟手段相結合，才能達到抑制洪災損失隨經濟發展急劇增長的目的。
三、我國洪水保險制度的框架設計與發展思路
制度有歷史的規定性，因為這一原因，對歷史背景敏感是必要的。即使在革命之后，新制度的建立者也并不是從歷史的真空中起步。最終無論何時，習俗、規范、，以及許多其他被繼承的制度都制約著人們的行動。我國現代意義上的保險是伴隨西方列強的入侵而進入的，是一種“舶來品”。洪水保險發展的滯后更使其傾向于借鑒國外洪水保險的經營模式?？梢哉f，我國洪水保險制度的引入是一個典型的制度移植或植入過程，且必須立足于我國國情，，才能嵌入我國已有的社會經濟制度安排之中，并成為現有社會經濟整體制度安排的重要一環，切實發揮洪水保險的社會管理功能。
(一)我國洪水保險的經營模式選擇：政策性保險商業化運作的制度創新
通過介紹美國的洪水保險體制，以及對中美兩國基礎條件的對比，兩國存在各方面的顯著差異，但也有共同之處。以美國洪水保險體制為借鑒，對我國建立健全洪水保險制度具有重要的啟示。
我們認為，首先應該對洪水保險進行政策性保險定位，同時可以借鑒美國經驗，實施商業化運作模式，即實施具有中國特色的政策性保險商業化運作的洪水保險制度。由政府出資建立洪水保險基金，設立專門賬戶，委托一家或幾家實力強、經營情況好的保險公司代為管理和經營該項基金。以保證洪水保險基金的保值增值。受托的保險公司還要承擔洪水保單的銷售業務。洪水保險基金可采取諸如政府撥款、由受益區政府調撥資金、組織全國各地進行經濟援助及出售洪水保單等方式籌集。當發生特大洪水災害，所籌集洪水保險基金滿足不了理賠要求時，再由政府財政撥款給予補貼。但政府財政撥款也應先劃撥給保險公司，作為保險公司理賠款的一部分，由保險公司對災區實施追加理賠。
洪水保險的受益者不僅僅是保戶，還包括其他相關主體部門、政府、乃至國民經濟的各個部門。在現階段，我國政策性洪水保險的資金應該由全社會共同負擔。將洪水保險的三方行為主體一政府、保險公司、保戶的行為全部納入其中，找出其中的內在聯系，建立三方互動的行為機制，建立健全現代意義上的洪水保險制度(見圖1)。
從圖1可以看出，投保人、保險人和政府三方行為主體的互動，使公共財政的間接補貼為直接補貼，使財政發揮更為直接有效的作用。當然，圖1僅僅是政府、保險公司、保戶三方主體互動的簡要分析，我們亦可以從洪水保險供求主體的兩個層面――需求(保戶)和供給(政府、保險公司)進行研究，結合行為經濟學、信息經濟學等多學科進一步展開理論論證，從中尋求洪水保險器求、供給的規律及其特征，并對影響洪水保險需求、供給的因素進行分析。 綜合上述研究不難得出，在洪水日趨頻繁發生的形勢下，我國洪水保險制度的構建必須以政府、保險公司、保戶三方行為主體為基礎，三者缺一不可，并要切實考慮其各自內在的作用機理，發揮其應有的作用。國際經驗(以美國為主，西歐國家亦是如此)以及我國洪水保險發展的實踐也表明，僅有政府和保戶(政府包辦型)，或保險公司和保戶(商業化運作型)隔離的兩方的參與，洪水保險是注定不成功的，或者說是不見成效的。最終的發展結果必然走向三方行為主體的共融型。
(二)我國洪水保險未來的發展方向與若干政策建議
國內外洪水保險發展由于所處社會文化背景、社會經濟、政治制度的差異，導致了洪水保險發展變遷在機制、路徑、內容和績效上截然不同。應該看到，我國洪水保險與已經較為成熟的美國洪水保險相比還存在不小的差距，而且這種差距是全方位的。只有對這種差距有清晰的認識，對中美洪水保險制度變遷和發展規律有準確的把握，才能構建適合我國國情的洪水保險發展的制度安排，推動洪水保險制度的創新，實現跨越式發展。
1.明確洪水保險是非營利性的、政策性的強制保險
這點是首先應該明確的，必須確認洪水保險的準公共物品屬性，確立洪水保險的政策性保險定位。具
體而言，洪水保險是針對洪水高發區域，由受洪水威脅的人群、政府和其他參與部門共同分擔洪水風險的保險模式。洪水保險只能是政策性、非贏利性的保險形式，商業保險公司一般沒有這個能力單獨將洪水保險開展起來。
2.盡快出臺洪水保險相關法律法規，洪水災害保險要走法制化道路
國家洪水保險必須有法律的依據和保障，盡可能避免洪水保險發展的隨意性和不可操作性。目前尚缺乏法律的支持，今后應著手建立健全我國洪水保險法律法規。我國《防洪法》在提到洪水保險時，也只有“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”一句話，但究竟如何鼓勵、扶持，沒有具體的條文。因此，國家應在已出臺《防洪法》的基礎上，著手研究制定《洪水保險法》，對洪水保險進行明確規定，使得強制洪水保險的開發和運用有法可依。
3.借鑒國際經驗，積極研究洪水保險經營管理的具體操作辦法，建立健全洪澇災害風險評價與核災體制
制度只能借鑒，不能移植。我們可以采用適合我國國情的方法和途徑，研究制定具體操作辦法。蓄、滯洪區居民的房屋、生活用具、農具、耕畜、作物等家庭財產可實行一攬子捆綁式保險。按蓄、滯洪區經濟發展水平對不同保險標的確定不同的保險限額，超過限額標準的財產，政府不予保費補貼。在承保時，注意對劃入特定洪水風險區內的建筑物韻位置、年齡、面積、設計等情況進行充分的調查，并對其相對于基準洪水位的高度進行測量。在洪水損失發生后，應要求投保人必須立刻向保險公司報告。保險公司也應成立專門的估價組和賠償組，由估價組對損失進行估價，賠償組負責賠償。這樣，既保證了理賠效率，又避免了不必要的浪費。
4.科學編制各流域洪水風險圖，且其研究與繪制工作應該先行一步
洪水風險圖是實施全國洪水保險計劃的基礎依據，不僅用于確定參加的對象，而且用于判斷風險的大小以確定保險的費率。組織專家深入調查各流域的災害頻率和程度、經濟發展水平、居民保險意識等現狀，編制流域洪水風險圖，建立與我國目前經濟發展水平相適應的經濟指標體系以制定各流域、地區保險費率。早在1999年，瑞士再保險在北京師范大學就設立了研究中心，其首批重要成果之一《中國自然災害系統地圖集》(Atlas of Natural Disaster System in China)業已面世，該圖冊對中國的自然災害系統進行了空前詳盡的描述，這對我國推進洪水保險大有裨益。全國洪水風險圖的繪制的試點工作可以盡快啟動，形成統一標準后再全面鋪開。與此同時，要進一步建立健全洪澇災害風險評價與核災體制，在開展洪水保險之初，實行低保費、低限額的辦法，逐步為洪水保險業務的開展創造必要的條件。通過科學制定洪水保險費率、積聚保險基金以及建立國際巨災再保險關系，使中國的洪災巨額損失得到科學的、充分的補償。
5.加速洪水災害保險準備金積累，構建洪水災害再保險體系
洪水災害的特點范文6
一、美國洪水保險的主要特點
美國在防洪保險方面，起初也相當艱難，由于投保的范圍小，聯邦政府采取了強制保險方式，只對不動產進行投保，并多次修改《聯邦洪水保險法案》，制定合理的保費和有利于投保人的各項優惠政策，同時投入大量洪水保險基金，從而喚起了公眾參與意識。由于實施了洪水保險，大大減輕了美國聯邦政府的救災負擔。但是，各種補助與洪災后的救援在客觀上也降低了人們采取預防措施的積極性。如2萬個受洪水威脅的社區中，雖然90％都參加了國家洪水保險計劃，但是只有不到20％的居民購買了洪水保險。美國洪水保險的主要特點如下：
1．洪水保險由國家設專職機構專項管理。1979年起，聯邦保險管理局(FIA)歸聯邦緊急事務管理署(FEMA)統一領導。FIA負責的保險計劃僅有兩個，其中一個就是全國洪水保險計劃(NFIP)，可見洪水保險是一個具有特殊性的險種。大的洪災一旦發生，受災區域內賠付對象占投保群體的比重很大，只有國家才有力量在全國推行強制性洪水保險，在更大的范圍內調劑使用保險經費。同時，作為國家財政補貼的非贏利性的國家洪水保險計劃，由國家專項管理。針對洪水高發區域，采取由受洪水威脅的人群、政府和其他參與部門共同分擔洪水風險的保險模式。
2．洪水保險是加強洪泛區管理的重要手段，具有強制性。NFIP既是美國的洪水保險計劃，又是洪泛區管理計劃。美國將改善洪泛區土地管理和利用，采取防洪減災措施作為社區參加洪水保險計劃的先決條件，再將社區參加全國洪水保險計劃作為社區中個人參加洪水保險的先決條件，這就對地方政府形成了雙重的壓力，不加強洪泛區管理，就失去聯邦政府的救災援助，同時也可能失去選民的支持，從而促使地方政府加強洪泛區管理，使洪水保險計劃達到分擔聯邦政府救災費用負擔和減輕洪災損失的雙重目的。
3．洪水保險有法可依，并經歷了逐漸完善的過程。從1956年通過《聯邦洪水保險法》開始，聯邦洪水保險法規和制度在不斷進行調整。1968年國會通過了《全國洪水保險法》，1969年依法制定出《國家洪水保險計劃》，1973年美國國會通過《洪水災害防御法》，進一步將洪水保險計劃由自愿性改為強制性。隨后，根據實踐中出現的問題不斷改進完善管理體制，歷經數十年形成了一套行之有效的法規與管理辦法。盡管如此，美國的洪水保險仍有相當大的死角。如1993年密西西比河大洪水中，受洪水破壞的房屋有4萬余間，其中參加了洪水保險的只有11491間。
4．嚴格限定國家洪水保險的對象與額度。美國國家洪水保險對象僅限于居民和小型企業，主要為有墻有頂的建筑及內部財產，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產的最高賠付不超過25萬美元，室內財產對居民不超過6萬，對小型企業不超過30萬。可見美國的國家洪水保險僅滿足維持洪災之后社會安定的基本需要。美國水利工程與公共設施均不在國家洪水保險計劃范圍內。一旦遭洪水毀壞，前者由政府負責修復，后者由有關市政部門負責修復。超出國家洪水保險范圍之外的財產，如果有更高的保險要求，也可向私營保險公司投保。
5．洪水保險的重要依據是FEMA統一繪制的洪水保險率圖。美國洪水風險圖的繪制與國家洪水保險制度的建立有密切的關系。目前，FEMA統一印制的洪水保險率圖已覆蓋美國全國，并根據環境與防洪工程條件的變化，不斷對洪水保險率圖進行修改。原則上，行洪區內禁止開發，而且已建的房屋要逐步拆遷；行洪區外的洪泛區中，新建居民住宅的一層地面要超過百年一遇水位以上，非住宅建筑物應能抵御百年一遇的洪水。參加保險計劃之前已有的建筑，要采取減災措施。對于洪水毀壞的房屋，在利用保險賠付重建時，必須滿足百年一遇的防洪要求，或從洪水高風險區遷出。美國在行蓄洪區實行高額保險費率，并逐步收購高風險房產，促使居民遷出行蓄洪區。
6．適當發揮私營保險公司的作用。美國NFIP由政府管理，保單的銷售和服務則由私營保險公司或具有特定資格的人和經紀人承擔。私營保險公司發達的營銷渠道、豐富的管理經驗和高度的專業性在很大程度上促進了洪水保險的銷售，也有助于提高保單的服務質量。對國家洪水保險計劃保險范圍之外的資產，私營保險公司也有用武之地。私營保險公司的洪水保險是國家洪水保險計劃的補充，具有商業保險的性質。
7．保險理賠的效率很高。FEMA認為投保戶受災后最急需用錢，保險費應該盡快送到受災戶的手中。FEMA在若干大的咨詢公司里專門培訓了一批損失評估人員，在全國各地還專門聯系了一批具備損失評估能力的志愿人員，一旦收到水災賠償的要求，1天內趕到現場，4天內完成損失的評估。FIA一收到有損失評估人員簽字的賠償單，立刻如數將賠償費直接寄給投保人。這種高效率為FEMA贏得了很好的聲譽。
二、我國洪水保險開展情況
《中華人民共和國防洪法》第四十七條規定：“國家鼓勵、 扶持開展洪水保險”?！吨腥A人民共和國防汛條例》第四十一條規定：“對蓄滯洪區，逐步推行洪水保險制度，具體辦法另行制定”。 《關于蓄滯洪區安全與建設指導綱要》提出試行洪水保險。2006年頒布的《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》也明確提出要積極開展洪水災害損失保險研究，建立有效的洪水災害損失保險體系，化解蓄滯洪區洪水災害損失風險，實現利益共享、風險共擔，提高社會和群眾對災害的承受能力?？梢姡覈蓪﹂_展洪水保險是支持的，在相關的政策方面也提出了明確的要求。
那么我國開展洪水保險的現狀如何？2007年夏天，長江、淮河流域多個省份遭遇水災，數據顯示，截止當年7月15日，受災比較重的安徽、福建、廣東、江西等省區的保險業共接到報案1.3萬起，報損金額6.8億元，已經賠付3200起案件，賠付金額2034萬元。從報損金額來看，我國百姓風險和災害意識還沒有形成。而在比較發達的國家，一般的災害事故損失，保險賠償在30％至40％，我們國家目前只是接近了5％?？梢哉f，我國至今尚未探索出合適的洪水保險模式。
