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1.轉型國家：俄羅斯和波蘭。對原蘇聯的社會保障制度進行市場化改革是俄羅斯市場經濟體制轉軌的重要內容。改革后，強制和自愿醫療保險繳費是醫療保健的主要資金來源；在職人員的強制醫療保險繳費由企業承擔，以“統一社會稅”形式繳納，而非在職人員和預算范圍內的就業人員的強制醫療保險費由預算撥款支付。據俄聯邦統計委員會的資料，國家預算為非在職居民繳納的強制醫療保險費只占企業繳費的 31%，而與此同時，非在職人口的數量是在職人口數量的108%；②在強制醫療保險范圍內提供免費醫療服務的數量和條件，依據政府批準的強制醫療保險基本綱要和當地權力機關通過的地方性綱要來執行。目前在俄羅斯低收入人群主要是靠免費醫療，而有經濟能力的人群大多選擇自費醫院或自費醫療保險途徑。波蘭在崗就業人員按收入的 9%繳納醫療保險費，個人繳納的醫療保險費已包括了用人單位應繳部分，故用人單位不需再繳納醫療保險費。①醫療保險費由用人單位每月代為扣繳，各項社會保險費均繳到國家社會保險公司，再由該公司通過銀行轉到國家醫療基金會。對于退休人員，絕大部分醫療費用由醫療衛生基金支付，另一部分由國家預算保障。2.發展中國家：韓國、巴西和印度。發展中國家盡管經濟發展水平較低，由于政府強烈的政治意愿，也建立了覆蓋全民、保障水平不高的健康保健制度，為全體居民提供低水平、廣覆蓋的基本醫療衛生保健服務。韓國、巴西、印度等發展中國家，在建立覆蓋城鄉的醫療保障制度體系過程中，完善政府職責，著眼于絕大多數公民，尤其是弱勢人群的醫療保??；根據本國實際，建立和完善多層次醫療保障體系，同時鼓勵私立醫療機構和商業醫療保險發展。轉型及發展中國家建立覆蓋城鄉的醫療保障制度體系內容（表略）
臺灣地區建立覆蓋城鄉醫療保障制度體系的內容
臺灣地區全民健保以“全民參保、強制性投保”為原則，在原勞工保險、公教人員保險、農民保險的基礎上，擴展其眷屬并將其他人口納入保險。被保險人依其職業與所屬單位，分為六個類別分別投保，由個人、單位、當局承擔不同的比例。對于經濟困難的弱勢人群，包括低收入戶、身心障礙者、失業勞工等，可由當局補助其自付的繳費部分。不在上述范圍內但無力繳納醫保費用的貧困人員，也可向臺灣地區健保管理部門申請分期繳納保費、辦理幫困基金無息貸款、申請慈善團體代繳醫保費。參保人員享受的醫療服務，根據不同項目個人也要自付相應費用，以達到醫療資源的合理利用，促進醫療分級服務。此外，臺灣地區健保管理部門還將惡性腫瘤、尿毒癥等疾病納入重大傷病項目，領取重大傷病卡人員享有就醫免除個人負擔部分醫療費的優待。目前，臺灣地區全民健保與商業健康保險兩險互補存在。
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目前農村新型合作醫療已經覆蓋超過全國20％的縣，覆蓋地區參合率在70％以上。按照衛生部的規劃，到2006年試點范圍將擴大到縣總數的40％，2007年達到60％，2008年在全國基本推行，2010年實現基本覆蓋農村居民的目標。農村醫療救助制度的初步實踐是《關于進一步加強農村衛生工作的決定》除了關于農村新型合作醫療方面的內容外，還提出了在中國農村建立貧困人口醫療救助制度：要求對農村五保戶和貧困家庭實施以大病補償為主的醫療救助，并對貧困家庭參加合作醫療給予資助；在農村建立獨立的醫療救助基金，基金將通過政府投入和社會捐助等多種形式進行資金的籌集；明確規定了政府對醫療救助的籌資和管理等方面的責任。
2003年11月，民政部、衛生部、財政部三部委聯合下發了《關于實施農村醫療救助制度的意見》。具體而言《意見》所呈現出的今后農村醫療救助的框架主要包括以下幾部分：救助對象是農村五保戶和農村貧困家庭成員以及當地政府規定的其他符合條件的農村困難居民。救助方法包括資助救助對象參加合作醫療；對于患大病，經合作醫療補助后仍有困難的，給予醫療救助；未開展合作醫療地區，因患大病個人難以承擔費用的給予醫療救助；對于某些特定傳染病(如非典)的救治費用給予補助。救助標準視不同類型的貧困人口和疾病類型而不同。醫療救助服務由合作醫療的定點醫院提供，未開展合作醫療的地區由救助對象戶口所在地的鄉(鎮)衛生院和縣級醫院提供。關于資金籌集方面，各地要建立獨立的醫療救助基金，通過各級財政撥款和社會各界資源捐助等多渠道進行。
2004年，全國已有19個省市出臺了試點方案和相關政策，943個縣正式啟動了農村醫療救助工作，占全國縣數的33％。[7]
綜上，目前對于農村醫療保障建設而言是一個前所未有的契機，過去很長時期以來醫療保障資源過度向城市傾斜，農民無醫療保障的狀況有望得到緩解。然而正如農村貧困人口衛生服務利用和醫療保障覆蓋的數據所顯示的，農村醫療保障制度建設的任務異常艱巨，對于一個剛剛起步的制度體系，能否在短期內從無到有地建立起來，覆蓋絕大多數農村人口，同時在實施過程中兼顧資源的公平與效率，尤其是避免城市中存在的醫療保障資源分配不公平、不合理現象，目前都是未知數，有待實踐檢驗。
2．國內外在該方向的研究現狀及分析
國內：在對我國基本醫療保障適度保障水平的研究中，發現我國實際值為0.57％，理論下限值為1.96％，社會醫療保險總量遠未達到下限值，若達到理論下限值要在總量上增加約244倍；按2005年的價格計算，我國基本醫療保障總量約358845億元。在資金可行性研究中，測算公共衛生財政預算投入為2051－3427億元；基本衛生保健資金投入總量最低1031億元，最高1485億元。對貧困人口醫療救助方面，提出通過醫療救助制度與其他醫療保障制度在保障對象、保障效果、管理模式及人員、保障基金等方面的有效銜接，擴大救助面與救助對象的受益程度，有效保障貧困人口最基本的醫療需求。兼顧低收入人群的基本醫療保障，通過多重制度保障，使其自付醫療費用比例降低到30％以下，使其真正成為確保貧困和低收入人口基本衛生保健可及性和籌資公
平性的制度保障；本研究還對城鄉醫療救助資金需求量進行了測算。通過文獻和實證研究，分析國內已實行城鄉制度銜接地區的基本特征、國外代表性國家（東亞四國：韓國、泰國、印度尼西亞、菲律賓等國家）實行全民覆蓋醫療保障的制度設計框架和所需要的時限；醫療保障制度效果評估在此基礎上，提出我國現階段和未來醫療保障制度的發展框架與階段性目標及實施機制與策略。中國貧困人口衛生服務不公平的現狀。已成為危害貧困人口健康,限制其生活水平的提高,拖慢脫貧步伐的一個嚴重制約因素。對貧困人口實施醫療救助或加強健康保障,提高貧困人口的健康服務能力,改善貧困人口的健康狀況,不僅體現了社會公平同時也是貧困者擺脫貧困的基本條件。對貧困人口實施醫療救助,已引起社會各界的關注。
國外：發展中國家由于經濟、社會、文化、歷史和傳統等發展的不平衡性，各國農村醫療保障制度呈現多種多樣的形式，但從籌資方式分類，大致可以分成四類：醫療保險制度，免費醫療制度，社區集資醫療制度和自費醫療制度。本文介紹的有關國家簡況見表1。一、醫療保險制度1．韓國覆蓋全體農民1963年韓國通過第一部《醫療保險法》，由于當時韓國社會與經濟狀況較困難，國家健康保險計劃只能實行自愿性保險，參保人數不多。七十年代后期韓國經濟發展較快，國家健康保險計劃開始實行強制性保險。美國政府醫療保障計劃，即由政府為老年人、殘疾者舉辦的醫療照顧計劃（MEDICARE）和為貧困人群舉辦的醫療救助計劃（MEDICAID）。最近，這項計劃的改革成為美國政府和社會關注的熱點問題，尤其是削減老年醫療照顧預算成為政府和國會爭論的焦點之，甚至釀成美國家機器數次癱瘓的嚴重局面。美國政府醫療保障計劃及其改革財政部社保司費朝暉內容摘要美國政府醫療保障計劃，即由政府為老年人、殘疾者舉辦的醫療照顧計劃（MEDICARE）和為貧困人群舉辦的醫療救助計劃（MEDICAID）。最近，這項計劃的改革成為美國政府和社會關注的熱點問題，尤其是削減老年醫療照顧預算成為政府和國會爭論的焦點之，甚至釀成美國家機器數次癱瘓的嚴重局面。下面將其主要情況、面臨困難和發展趨勢介紹如下：一、美國政府醫院保障計劃的產生自從本世紀初以來，美國國會中就不斷有人建議建立政府醫療保險。
3．主要研究內容
本文通過對我國貧困人口的衛生服務利用和醫療保障覆蓋情況的概述，總述與貧困人口相關的醫療保障制度從而進行分析并提出科學合理的建議。另外結合案例加以論證說明，加強了本文的實際操作性。本文的基本內容包括：
一、我國城鄉貧困人口醫療保障研究現狀
二、我國人口衛生服務利用和醫療保障覆蓋
1.衛生服務利用之比較
2.醫療保障覆蓋之比較
三、我國與貧困人口相關的醫療保障制度
1.城市與貧困人口相關的醫療保障制度
2.農村與貧困人口相關的醫療保障制度
四、分析與建議
1.城市：重點在于公平
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［關鍵詞］新農村 新型醫療 保障制度 對策
［中圖分類號］D9［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）11－0028－01
一、完善我國農村新型醫療制度的幾點立法建議
（一）我國農村新型合作醫療保障制度法律上的價值取向
社會保障的基礎是社會經濟條件，社會的功能性是其所強調的，社會穩定、社會的公正和社會的補償三者結合為一體。其最根本的價值追求是社會的公正。目前世界大環境給予我們啟示，我國經濟的快速增長需要我國的經濟政策起到促進作用，從而建立比較完善的社會保障系統，使我國的勞動力得到最有效的保障。我國農村新型醫療保障體制所追求的價值目標有很多，其中的公平與效率是比較重要的一項。農民的醫療得到有效的保障是我國保障的宗旨之一。同時，社會投資主要適用于保護廣大農民的健康，農民取得收入需要靠其充分的勞動，農民發揮其勞動生產效率要以擁有健康的體魄為前提的。公平與效率兩者可以有效地起到互助的作用
（二）我國農村新型醫療保障制度的立法原則
其一，保障最基本人權原則。生存權和健康權可以說是人權最主要的兩個基石，這兩項是作為每個農民作為農民和公民所必然要享受到的權利，要是農民得到比較完善醫療保障農村醫療保障法必不可少，農村醫療保障法必須將其規定到其中。其二，起點低，共同保障的原則?，F在我國的農村生產力水平還沒有達到發展所預期的要求，農民的經濟能力還是比較低的，現階段的農村醫療保障總水平還比較低是我國這樣一個大國國情所決定的。其三，強制與自愿相結合原則。農村醫療保障制度是一項制度，是制度就需要相關法律給予特定的保障。比較貧困的農民有的時候即使是在自愿的前提下仍然沒有足夠的錢加入醫療保險，其中最貧困的農民是需要幫助的重中之重，他們參加醫療保險的能力非常有限而不能夠參與保險。然而社會保障制度一大原則就是保護弱勢群體，進行一般性保護。其四，權利義務相輔相成的原則?，F在我國的城市和廣大農村差距還是比較大的，國民經濟發達程度也遠遠沒到達到預期的效果，中央財政大力度的投入到農村醫療當中不是很現實，農村如果要享受權利，就必須要付出必要的勞動，農村醫療保障事業才能夠蒸蒸日上。
（三）完善農村醫療保障法律體系
我國要建立比較完善的社會保障體系，比較完善的社會立法是必不可少的。綜合的全方位的立法模式總體上來說還是比較適合我國的，可以充分發揮基本法的基石作用。作為基本法如何發揮其基石作用，統帥的功能必須發揮出來，使社會保障法運行中可能出現的問題得到有力的解決，立法部門應從大局整體的角度去考慮，《社會保障法》這個最基本的法律從根本上得到完善。從立法學角度來看，母法與子法之間必須有一個先后順序，母法必須發揮其基本法的作用，規定基本的目標、方向和原則，在這個大前提下對使社會保障制度的各個方面都能夠得到大力的保障與保護。如果只從農村醫療保障單個方面出發，《農村醫療保障法》的基本內容還應該包括：立法的基本原則、立法的保障對象、立法的保障的范圍，以及要承擔的法律責任等內容。制定了《農村醫療保障法》以后，還需要建立一些法律體系與之相配套和協調。
二、依法強化中央在農村醫療保障體制建設中的職能
中外經驗表明，每個政府在再分配中起著至關重要的作用，我國的醫療保障制度需要廣大的農民予以保護，使廣大農民真正成為農村醫療保障制度的主體，使廣大農民切實享受到新型農村醫療保險制度所帶來的便利，不然不但影響到了農民就醫的主動性，同時也會使農民失去參加的主動性?，F在城鄉之間的收入差距不斷地增大，兩極分化更加嚴重一些，農村合作醫療需要更多資金，政府應加大對農村的投入財政對社會保證的支出法定化，財政每年都應該對社會保障有一定比例的資金支持，并且這種比例應該按照比例逐年提高。政府還應該加強對農村醫療服務的規范，加強對農村醫藥品的法律監督和監管。加強對農村藥品的監管力度，是農村藥品能夠準確的，安全的發放到農民手中去。要建立安全的監管體制，必須要堅持公平、公正、公開的原則，同時定期向社會公布農村醫?；鸬木唧w收支，使廣大農民能夠有效地了解資金的用途，也使政府能夠進行比較全方位的監督。
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一、我國新型農村合作醫療制度的發展現狀
新型農村合作醫療制度（以下簡稱新農合），是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。截止2011年底，全國開展新農合的縣（市、區）共有2716個，參合人口達到8．33億，參合率為97．15%，人均籌資額為300元，當年基金支出1114億元，補償受益人次為8．46億。新農合制度體現了黨和政府重視農民的健康問題，加大的政府的資金投入力度，在一定程度上緩解了農民看病難和看病貴的問題。新農合制度徹底改變了傳統的農村合作醫療制度，改善了廣大農民的就醫環境，體現了國家的惠農政策以及逐漸開始重視農村居民的社會保障權利。但是由于歷史原因和國家衛生政策的傾斜性的影響，我國城鄉居民的醫療保障待遇差距仍然十分明顯，城鎮居民和職工的醫療保險在籌資水平和待遇水平方面要高于新農合，這是由我國長期以來的二元經濟體制造成的，在一定程度上損害了農村居民的醫療公平權。在倡導城鄉社會保障制度統籌發展的今天，國家應更加關心農民的就醫問題，切實保障農民的健康權利，逐步實現健康服務均等化和公民健康福利的公平化和最大化。
二、新農合制度的福利經濟學分析
從福利經濟學的發展歷史來看，其核心目標就是追求公民社會福利的最大化。俞衛（2010）認為我國的醫療保障制度應該以縮小城鄉醫療保障水平差距，實現公共衛生服務均等化（健康均等化）為主要目標。新農合制度是我國醫療保障制度的一個子系統，對改善農民的健康狀況、減小農民就醫時的經濟負擔、實現國民健康福利公平化至關重要。新農合制度體現了諸多福利經濟學思想。
（一）理論基礎
1．帕累托改進理論與新農合制度
帕累托改進是意大利著名經濟學家帕累托在1897年提出的著名的福利經濟學理論，其主要內容是指在某種經濟境況下，如果可以通過適當的制度安排或交換至少能提高一部分人的福利或滿足程度，而不會降低所有其他人的福利或滿足程度。2003年試點的新農合制度，提高了農村居民的就醫能力，在一定程度上改善了農民的醫療福利狀況，同時又沒有降低城鎮居民的醫療保障水平，那么可以認為，新農合制度體現了帕累托改進原則。由于任何一項政策都不可能是完美的，都存在著兩面性：即有人所得就會有人所失?；诖耍＠洕鷮W家們又提出了“補償準則”，其中比較著名的是“卡爾多—希克斯補償準則”，即如果一個人的境況由于變革而變好，因而能夠補償另一個人的損失而且還有剩余，那么社會的整體福利就有所改進。因此，政府在公共財政有限的情況下，增加對新農合制度的資金補貼，用來改善廣大農民的健康福利，那么即使減少了城市居民的福利，但只要農民所增加的福利收益大于城市居民的福利損失，這種政策政府是可以考慮的。
2．福利分配理論與新農合制度
福利分配理論認為，窮人絕對收入增加會導致福利總量的增加；窮人福利的增加可以大于富人福利的減少，可以通過強制性措施（稅收）和自愿性捐贈兩種方式向窮人轉移收入，以實現社會公平。根據相關統計數據可知，2010年我國農村處于年收入1274元貧困線以下人口為2688萬人，還有許多農民徘徊在貧困線附近或略高一些，在如今農村居民消費品價格飛速上漲的情況下，許多農民僅能維持最基本的生活，一旦遇到疾病，會為經濟原因無法及時治療，嚴重影響的農民的健康。相關調查顯示，我國目前的基尼系數為0．458，超過國際公認的0．4的警戒線，進入了分配不公平區間。我國地區之間、城鄉之間的差距日益明顯。我國收入分配不平等狀況逐漸加深。如前所述，筆者認為，國家應當增加對新農合的資金補償力度，此外，公益機構和慈善組織也應該關注農民的健康問題，在力所能及的前提下，增加對農民醫療保障費用的捐贈，以提高農民的健康福利。
3．消費者剩余理論與新農合制度
消費者剩余理論是在西方邊際效用理論基礎上建立起來的。其主要內容是指消費者購買一定數量的商品所愿意支付的最高價格總額減去實際支付的價格總額之后的余額。新農合制度作為農民的一種醫療消費制度，也存在這消費者剩余的現象。
（二）國際經驗
“他山之石可以攻玉”。我國的新農合制度實施時間不長，雖然取得了不錯的成效，但是依然存在著諸多問題?？v觀世界各國的農村醫療保障制度，我們可以從中汲取好的方面來促進我國新農合制度的持續發展。筆者選取了瑞典、智利、和中國臺灣地區的醫療保障制度進行國際比較。
1．瑞典的醫療保障制度眾所周知，瑞典是世界上高福利國家的典型代表。其醫療保障制度較為完善，保障水平較高。醫療保障的對象是全體公民和在國外工作不足一年的具有瑞典國籍的人以及在瑞典工作的外國人?？梢钥闯鋈鸬涞某青l醫療保障已經實現了統籌發展。投保人按規定繳納社會保險稅后，本人和家屬就可以享受醫療保險待遇，覆蓋范圍廣、保障水平較高，基本上實現了健康均等化和醫療福利的公平化。
2．智利的醫療保障制度智利實行的是雙重的醫療保險制度，即公共部門醫療保險和私人部門醫療保險并存的雙軌制的“智利模式”。這種模式的好處是在醫療保險中引入了市場化機制，拓寬了醫療保險基金的籌資渠道和方式，盡可能使醫療保障制度覆蓋全體國民，讓全體國民公平的享有醫療方面的福利。
3．臺灣地區的醫療保障制度。臺灣在1994年頒布《全民健康保險法》，之后對《全民健康保險法》進行修改，在1997年又頒布了《修正全民健康保險法》將全體臺灣公民納入醫療保障體系，城鄉居民無差別的公平享有醫療保障權，體現了保險原則中的大數法則和風險共擔機制，這一點上值得我們大陸借鑒。
三、促進我國新農合制度持續改進的建議
（一）變自愿保險為強制性保險，使新農合做到全覆蓋新農合制度是我國農村醫療衛生改革的一個重要組成部分，其運行效率和成果關系到整個農村醫療保障制度發展的大局，因此，必須重視妥善設計和運行新農合制度。筆者認為，應該促進新型農村合作醫療向社會醫療保險轉變，只有這樣才能讓每位農民都等享受到新農合所帶來的醫療福利。當前，我國的新農合制度是“農民醫療互助共濟制度”農民本著自愿繳費和參與的原則，政府不得強制農民參合和繳費。在這種自愿原則的引導下，不可避免的會產生“逆向選擇”，即容易患病的群體愿意參加，患病風險比較小的群體往往不愿意參加，這會減少新農合資金的籌集，難以保證制度的持續順利運行。且推行強制性繳費，也不會增加農民的經濟負擔。對于少數生活困難繳不起費的農民，可采取免繳制度，當然要進行嚴格的審查。
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關鍵詞：農村醫療保障政府行為
建立農村醫療保障制度是事關社會和諧發展的根本性問題。隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，農村原有的醫療保健網絡迅速瓦解，90%的農村居民被排除在醫療保障體系之外，許多農民看不起病，導致農民因病致貧返貧的現象越來越凸現，一些地方性疾病和傳染病又重新抬頭和蔓延，引起了國內外的廣泛關注。由此推動農村醫療保障制度改革，如何為農民提供醫療保障服務，將是我國今后一段時期建設新農村、統籌城鄉發展的重大戰略舉措，這對促進農村經濟發展、維護社會穩定、實現全面小康具有十分重要的意義。
推動和完善農村醫療保障制度改革，需要各方面的努力，而政府行為將起著主導作用。綜合世界各國經驗，公平高效地實施農村醫療保障制度，必須需要政府的介入和調控。本文在介紹我國農村醫療保障制度現狀的基礎上，探討政府如何行為的問題。
一、我國農村醫療保障的現狀
2003年1月國務院下發了《關于建立農村合作醫療制度意見》的通知，提出了建立政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度，并開始在全國試點推廣。力爭到2010年，實現在全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村醫療合作制度的目標。截止到2005年底，全國有678個縣（市、區）開展了試點工作，占縣（市、區）總數的23.7％，覆蓋農業人口2.36億人，參加合作醫療的農民為1.79億人，參合率75.8％1。新型合作醫療保障制度的實施提高了農民健康保障水平，減輕了農民醫療負擔，并取得了重大成效。但在實施過程中也出現了一些問題，主要表現在：
（一）農民參保積極性不高,覆蓋面低
到目前為止，全國試點地區，農民參與率為76%。但實際上，76%的參保率很大程度是在一些鄉村干部努力工作結果，甚至采取某些強制手段的結果。影響農民積極性因素有很多，且是非常復雜的。一傳統合作醫療制度采取“自愿原則”，新型的合作醫療也強調“自愿原則”，這給廣大農民群眾有充分的更大的選擇空間。但在實際操作過程中，導致了許多農民家庭把成員人為分為健康者和老弱病殘者，選擇老弱病殘者參加醫療保障而健康者不愿意參加。許多貧困人口由于缺乏繳費能力也被排斥在外；二現行的合作醫療保障補償水平不高，受益面與受益率較低。我國目前實施的新型農村合作社主要保障大病住院醫療，把一些費用很高的慢性病治療和其常發病都排除在外，與農村初級衛生保健基本目標相悖，不少農民覺得合作醫療給予的實惠不大，受益面必然很低，對此吸引力不強。且在許多地方都有明確規定，參加合作醫療的農民在生病時必須到定點醫院或診所接受醫療服務，農民自由選擇權相對較小，特別對一些流動人口來說參保積極性就更小。第三農民對政府、對政策的不信任。目前許多地區在合作醫療管理上缺少系統化和規范化，也沒有完整的規章制度可以約束和監督。為此有的人擔心合作醫療資金被挪用，有的擔心政策能否能長久實行，許多農民對此都比較謹慎，先觀望一段時間再說，導致了農村醫療覆蓋面狹小。
（二）資金籌集缺乏可持續性
按照目前政策規定，新型農村合作社資金主要來源于集體、政府和個人。從各地試點情況看，農民特別是經濟發達地區的農民，年人均繳費20元錢并不是什么大問題。但對許多經濟薄弱的集體經濟和地方財政來說，面臨嚴重資金壓力。現行“分稅制”財政體制在加強中央對地方宏觀調控的基礎上，財力越來越向上級政府集中，而公共責任被層層下移，農村醫療衛生事業投入職責基本上落在了縣鄉財政身上。事實許多地方鄉鎮政權都是負債運轉，哪有錢來重建合作醫療。同時在農村經濟體制改革之后，許多農村村級組織體系盡管比較健全，但功能在逐漸弱化，導致在開展合作醫療時，往往基于自上而下的行政力量推動的原因，迫于形勢村組織才做些宣傳發動和部分資金投入。一旦外部推動力有所松動，合作醫療的資金籌集就缺乏連續性。因此對一些經濟條件和基礎比較差的地區來說，如果農村合作醫療制度的重建，沒有各級政府的財政補貼和支持，僅僅依靠農民個人繳納的，這些資金無法使合作醫療制度發揮分擔風險、互助共濟功能。
（三）醫療服務體系和管理不健全
從許多地區試點情況看，醫療費用總體保障水平很低，且報銷的手續和程序過于嚴格復雜。許多試點地區都明確規定醫療費用先由自己墊付,然后通過市、鄉鎮（街道）、村層層統一結算，經審核后統一結報，然后再逐級返回。手續繁雜，報銷周期相對較長，成本較高，報銷費用事先不可確定。因此許多農民擔心醫療費用，特別是大病重病的高額費用能否及時報銷。同時現行農村醫保對定點醫院也作了嚴格規定，要求參保農民在生病時必須到定點醫院和衛生院接受治療，使農民缺少一種自由選擇權。從某種意義上說，這些定點醫院具有壟斷的特性，也使服務質量和態度打了一定折扣。
二、農村醫療保障制度改革中政府行為產生的理論依據
市場經濟條件下，市場機制能夠使資源達到有效的配置，也是迄今為止最佳的資源配置方式。但是市場機制不是萬能的，存在著自身的缺陷和局限性，不可能調節經濟生活中所有領域，現實客觀要求在充分發揮市場機制作用的同時強調政府行為。農村醫療保障制度改革中，政府行為產生的背景也主要緣于市場機制固有的缺陷，即市場失靈。
（一）醫療衛生具有典型的準公共物品特點
醫療衛生是典型的準公共物品，這是增進社會福利和保障社會公平所不可或缺的，如果單純由市場機制來提供，無法保證其效率和公平，必須由政府部門介入。這點幾乎沒有人提出質疑，即使主張“自由放任”的亞當•斯密也承認政府應提供最低限度的公共服務。從經濟效率的角度看，一個社會的政府，其存在的經濟理由就是為了增進人民的集體福利，而醫療衛生就是這種集體福利的載體。在著名的《貝弗里奇報告》中，也把社會保障作為政府的一項基本職能確定下來，“政府由人民組成，而為人民謀福利之機關，人民有所困苦則應加以救濟，人民有所需要，自當俾與協助，此乃賢明政府所應負之責任”。因此決定了農村醫療保障需要政府來保證有效供給，這是政府義不容辭的責任。
（二）醫療衛生具有典型外部性特點
“外部性”指生產者或消費者在自身的生產或消費的過程中，對其他生產者或消費者帶來的非市場性影響。這種影響可能是有利的，如一個地區有好的醫療條件，不僅會給本地區的人群帶來好的醫療保障，預防疾病提高健康，且對周圍的人群和地區產生良好的效應；但也可能是不利的，如某些疾病由于貧困而無法醫治時，很有可能會導致這種疾病的進一步惡化和蔓延，造成更大范圍內的疾病傳播和發生，從而帶來負外部性。這種外部性影響，一般要求醫療衛生服務具有強制性特點，要求人人都能接受基本醫療衛生服務，而這不可能通過市場行為自行消除，必須由政府出面進行解決。
（三）醫療服務市場具有明顯的信息不對稱和“委托―”特點
1963年ANOW在其經典著作《不確定性和醫療保障經濟學》中指出，醫療市場中供需雙方存在著嚴重的信息不對稱4。醫療衛生的消費者即委托人是信息擁有的劣勢者，無法掌握了解人的完全信息，往往是在信息嚴重缺失的情況下作出購買決定的；而醫生（人）既是醫療服務供給者，又是醫療需求的創造者，增加了其“尋租”的可能性。這種行為是難以監督和規避，必須由政府介入。
在醫療衛生中，信息不對稱和委托問題以道德敗德和逆選擇的形式表現出來。道德敗德在醫療領域中主要表現在病人過度利用衛生資源，要求醫生多開些不必要的貴重藥品，多使用先進的醫療設備等，導致衛生費用的不合理上漲和衛生資源的浪費。逆選擇表現在醫療市場中往往風險大者更愿意購買保險，從而使根據大多數法則制訂的保險費難以應付事故損失的賠償。必須由政府通過醫療保險的強制性購買得到有效的規避。
三、農村醫療保障制度改革中的政府行為
黨的十六大將“全民族的健康素質明顯提高，形成比較完善的醫療衛生體系”作為我國全面建設小康社會的奮斗目標之一。強調從中央到地方，各級政府要高度重視農村衛生工作，加強管理，優化衛生資源配置，逐步縮小城鄉差距，建立和完善適合中國國情的農村衛生服務體系和醫療保障體系，解決廣大農村的缺醫少藥問題，保護農民的身體健康。
（一）加強宣傳教育，努力提高農村醫療保障的覆蓋面
由于我國農村醫療保障在歷史上曾起起落落，再加上一部分農民僥幸心理，使農民在個人掏腰包參加醫療方面很謹慎和被動?；鶎拥胤秸貏e是村、鎮領導干部要通過現實中發生在農民周圍的因病致貧和參加醫療保障減輕家庭負擔的典型事例，利用各種宣傳媒體，深入到各農戶家中，進行廣泛細致的宣傳教育，促使農民盡快了解農村醫療保障內容、意義，增強農民互助共濟意識，調動農民參加醫療保障的積極性。在此基礎上，吸收和借鑒世界各發達國家農村醫療保障成功的做法，通過制定一系列政策和法律條文，把農村醫療保障納入到整個社會保障體系中，并帶有強制性的特點。德國在1884年就制定《疾病保障法》，規定農民醫療的加入是強制性的。日本政府規定所有居民必須全部參加醫療保險，并按不同職業納入到期不同醫療保險組織，使農民無后顧之憂。因此我國政府也必須以立法的形式來強制實施?，F階段我國堅持自愿原則，現實中，由于農民對政府管理合作醫療的不信任，農民的健康意識和收入水平等因素促使部分農民不愿參加農村醫療保障，導致覆蓋面較低，不利于農村醫療保障可持續發展，也減弱了農民抗風險的能力。建議政府根據各地區經濟發展情況，探索建立不同層次和水平的農村醫療保障制度。對經濟發達、農民參與率高的地區先以法律條文逐步強制全體農民入保，其他地區采取部分強制原則，做到村不漏戶、戶不漏人的原則，擴大農民參與率。
（二）采取多種措施促進籌資的持續性，保障資金的有效供給
目前我國衛生總費用占整個GDP的比重不足6%，且這一比例還在緩慢降低，而世界大部分國家為10%，且其中的80-90%由政府負擔。即使是美國那樣市場經濟高度發達、醫療衛生服務高度市場化的國家，政府衛生支出也占到整個社會醫療衛生支出的45.6%。我國農村醫療保障缺乏相應的資金投入，尤其是中央政府的資金投入。因此必須采取多種措施促進籌資的持續性，保證醫療資金有效供給。
首先政府應加大對農村醫療保障的投入。
其次加大中央和省級財政對農村基層的轉移支付力度。
第三要發動全社會的力量，拓展醫療資金的多元融資渠道。
（三）加強農村醫療衛生基礎設施和服務機構建設
農村醫療衛生基礎設施和服務機構建設是保證農村醫療保障制度有效進行的物質載體，也是農村醫療保障的重要力量。目前農村許多地區出現農民進城看病的現象，一個重要原因是我國農村衛生資源和基礎設施嚴重不足，不能完全滿足農村居民的就醫需求。因此必須堅持以政府為主導，雙管其下，一方面要加強改善房屋設備等外在物質條件，特別是鄉、村兩級，這是農民主要利用的公共醫療衛生服務機構；另一方面要加強其技術水平的提高。加大對農村醫務人員的培訓，特別是加強農村全科醫生的教育培養，提高鄉村醫生的業務技能，從而使農民小病不出鄉村，能方便就醫，確保農民權益。
（四）建立和完善農村醫療扶貧和救助制度
我國《憲法》明確規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！币虼宿r村醫療扶貧和救助是政府應盡的責任和義務，是保障農民基本權益和實現“人人都享有衛生保健目標”的手段。政府特別是民政部門要把對貧困地區、貧困人群的衛生扶貧和救濟作為發展和完善農村醫療保障工作的重點內容之一，必須在每年財政資金中安排專門的救助資金，列入當年的財政預算，并把經濟扶貧與衛生扶貧科學結合起來，把農村醫療扶貧和救助計劃與整個社會保障體系有機結合起來。
（五）加強對農村醫療衛生管理和監督
目前醫療服務質量和藥品高價是導致農民看病難、看病貴的主要原因。為此首先必須建立健全專門的、獨立的監督管理部門，如藥品價格監督管理機構、醫療服務監督部門、醫療基金管理機構等。藥品價格監督管理機構主要實現藥品價格部門與新藥審批部門的一體化管理，建立由企業、政府、醫院各代表共同參與價格聽政制度、聯合定價的方式，形成相互信息溝通機制和相互制衡的約束機制。做到醫藥分開核算，形成醫療服務和藥品流通的競爭機制，盡可能減少藥品流通。醫療服務監督機構主要對醫療衛生執業進行獨立監督，定期或不定期地對醫生處方進行檢查、審核，對不規范行為者給予一定的處分，從而規范和約束醫生的行為。醫療基金管理機構主要隨時檢查和監督基金使用情況，加強對醫療保險基金的監督和審計，定期向村民公布合作醫療基金使用情況，使農民有一定的參與權、知情權和監督權。在此基礎上，建立合理的醫療費用控制制度。探索改革付費方式，有效利用衛生資源從而約束成本。
[參考文獻]
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醫療保障制度的內容范文6
【關鍵詞】城鎮居民 醫療保障 構建
一、加快城鎮居民醫療保障立法工作，為城鎮居民醫療保障提供完備的法律框架
近年來，盡管我國城鎮居民的醫保工作日益受到重視，但畢竟還處于試點階段，許多措施和制度還不夠健全和完善，城鎮居民醫保工作的開展缺乏必要的法律保障。社會保障法是關系國家經濟發展、社會穩定的重要法律制度，沒有健全的社會保障法律體系，就沒有健全、完善和成熟的社會保障制度。筆者認為，我國應制定統一的《城鎮居民基本醫療保障法》，并以此為依據制定相應的新型配套的政策和實施辦法，規定城鎮居民醫療保障制度的法定地位，并將之嚴格納入到我國城鎮居民社會保障體系建設之中，明確城鎮居民醫療保障制度未來的發展方向。
二、建立健全城鎮居民基本醫療保險政策體系
（一）形成合理的籌集機制
首先要完善籌集機制。城鎮居民醫療保險應堅持“低繳費、廣覆蓋”的原則，在繳費能力與醫療待遇之間找到個平衡點。在實踐當中，一方面應加大對城鎮居民醫療保險宣傳的力度，提高廣大居民參保繳費的自覺性和主動性；另一方面，要建立健全穩定的配套資金保障體制，將各級配套補助資金固定下來，為城鎮居民醫療保障提供財政支持。同時，中央、省級要加大對貧困地區和貧困城鎮居民的財政補助力度，以實際行動促進和保證全體人民共享改革發展成果。其次要積極拓寬籌集渠道。在將政府財政撥款和救助以及城鎮居民繳費進一步制度化、規范化的同時，應不斷在實踐中拓寬城鎮居民醫療保險基金的籌集渠道，積極引導社區經濟、企業、慈善機構、外資機構及個人等方面的捐助，不斷充實城鎮居民醫療保障基金。
（二）健全管理體制
應建立健全嚴格規范的管理制度、嚴謹長效的管理方法、便捷有序的管理流程和先進高效的管理網絡，構成科學簡約、調控靈敏的醫療保障管理體系，以實現保障到位、基金平衡、調控靈敏、服務周到的管理目標。在組織管理方面，受經濟條件限制，我國廣大縣級城市可以借鑒河南舞鋼市的管理模式，整合基本醫療保障管理資源，借助新型農村合作醫療這個現實性的制度體系進行監督和管理。較大的城市和條件具備的地區，應該建立起相對獨立的、專門的醫療保險管理機構，同時加強對制度運行的社會監督。在基金管理方面，要將城鎮居民基本醫療保險基金納入社會保障基金財政專戶統一管理，單獨列賬。要按照社會保險基金管理等有關規定，嚴格執行財務制度，加強對基本醫療保險基金的管理和監督，探索建立健全基金的風險防范和調劑機制，確?；鸢踩?。
（三）規范運行機制
首先要合理確定參保范圍，明確保障重點。城鎮居民醫療保險的參保范圍主要是不屬于城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋范圍中的廣大城鎮居民。在保障的重點方面，由于我國當前生產力整體上還不夠發達，且經濟發展呈現出很大的不平衡性，所以應因地制宜，確定不同層次和級別的保障標準。其次要科學制定費用支付標準。城鎮居民基本醫療保險基金的使用要堅持以收定支、收支平衡、略有結余的原則，確定科學合理的醫療費用支付方式，以確保支付待遇與繳費水平相適應，做到合理控制醫療費用，提高資金使用效率，保證基金的收支平衡和制度的平穩運行。再次，要建立一套科學的醫療保障評價系統。針對醫療保障的運行特點確定一套全面、科學的評價指標，對參保情況、基金的收繳、管理和使用、醫療機構的服務、醫療保險基金的使用效率、醫療衛生資源的配置等進行深度研究和評價，以便為制度的進一步實施指明方向。
三、健全完善城鎮社區醫療衛生服務體系
城鎮居民醫療保障服務體系要按照管理社會化、服務人性化的原則，建立功能齊全、結構合理、運轉有效、簡捷方便的醫療保障服務網絡。積極發揮社區醫療保障制度平臺的作用，依托社區平臺，建立醫保機構同用人單位和個人的聯系制度，為廣大居民提供快速便捷的服務；要加快社區醫療體制的創新，形成社區醫療服務、專業醫療服務和綜合性醫療服務相配套的布局合理、分工協作的醫療服務網絡。通過發展社區衛生服務體系，進一步調整城市衛生服務體系的結構、功能、布局，提高效率，降低成本，以不斷滿足人民群眾日益增長的衛生服務需求，提高人民健康水平。
四、建立城鎮居民醫療救助制度，加強衛生扶貧工作
城鎮居民醫療救助制度是城鎮居民醫療保障體系的重要組成部分。在實踐當中，要把對城鎮特別困難人員的醫療救助作為促進城鎮居民衛生保健工作的重點內容之一，把經濟扶貧與衛生扶貧合理結合起來。在資金的管理和使用上，要建立專項城鎮居民醫療救助基金，交由當地民政部門統一管理和使用，也可以通過成立基金會，由專門機構負責進行運營。通過此項基金，對符合醫療救助的對象進行適當救助，以使比較困難的城鎮居民獲得基本的醫療保障。在救助方式上，可采取繳費參保、減免醫療費用、建立社會福利醫院及實行定額補助等辦法解決。同時，要根據醫療救助對象的不同，采取不同的救助管理辦法。
總之，要把醫療救助計劃與整個醫療保障體系有機結合起來，防止城鎮困難居民群體因病返困、因病致窮，避免引發社會不穩定的因素，促進社會的和諧、健康發展。
參考文獻：
[1]王振平.我國城鎮居民基本醫療保險制度初探[J].中國衛生事業管理，2007.
