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城鎮開發邊界管理范文1
關鍵詞：城市空間增長邊界UGB總體規劃空間管制
中圖分類號：G322文獻標識碼： A 文章編號：
引言
我國正經歷快速城鎮化，城市空間發展主要表現為城市外延式擴張，伴隨城鎮化高速推進，城市空間無序蔓延、自然資源被吞噬等諸多問題日益突顯。劃定城市空間增長邊界（Urban Growth Boundary, 簡稱“UGB”）作為城市空間增長管理的重要手段，其主旨是將城市發展限定在合適的區域范圍內，實現對城市無序蔓延的遏制和對重要自然資源的保護，節約集約利用存量城市建設用地資源。劃定城市空間增長邊界契合了中國城市空間發展的現實需要，其理念得到國內城市地理、城鄉規劃等領域學者的廣泛關注和認可。
構建契合現實需求的UGB體系
UGB內涵
UGB是一條劃分城市與鄉村的分界線，是一種城市空間控制和管理的手段。上世紀六七十年代美國經歷大規模郊區化帶來的嚴重社會、經濟和環境問題，如城市低密度無序擴張吞噬大量自然景觀和農田資源、舊城中心衰落、市政公用設施效率低下以及郊區缺少社區氛圍等。為解決這些問題先后出現精明增長、填充式開發及新城市主義等理論與思潮，對城市增長管理和土地利用管制進行了探索和實踐，其中劃定城市增長邊界作為城市增長管理的重要手段，在許多城市得到很好運用（張潤朋，2010）。
UGB的現實需求
中國人口眾多、土地稀缺，在社會經濟發展過程中更早遭遇更為嚴重的人地矛盾，更強調對生態底線的研究；中國正處于快速城鎮化階段，中國城鎮化在空間上主要表現為近域外延式擴張，城市空間外延式擴張并未帶來城市中心的衰落，相反圈層式增長導致城市中心過度擁擠，城市空間結構效率低下，在遏制無序蔓延的同時更強調優化城市空間結構，提高城市運行效率。
研究和管理空間增長
城市空間增長邊界劃定，基于對區域環境容量的評估，是對城市合理建設范圍的客觀描述。城市空間增長邊界是對城市空間增長規律研究的結果，作為規劃編制的依據。城市空間增長邊界又是一種空間增長管理的工具，通過劃線及相應配套政策制定，將建設活動限定在一定范圍內。
引導與控制空間增長
美國等西方國家運用城市空間增長邊界的目標相對單一，遏止郊區化所帶來的城市低密度蔓延，集約利用存量建設用地資源，復興城市中心。在中國城市空間增長邊界被寄予更多期望：劃定建設用地與非建設用地界線，保護寶貴的自然景觀和農田資源不受侵蝕；同時限定一定時間階段的城市拓展合適區域，引導城市開發的聚集發生，優化城市空間結構。因此，中國快速城鎮化背景下城市空間增長邊界是控制城市無序蔓延的技術手段和政策措施，也是城市在某一時期進行空間拓展的邊界線，既體現控制空間增長的功能，又發揮引導空間拓展的特征。
構建UGB體系
UGB體系構建與增長邊界的現實功能密切相關，按研究和管理空間增長的過程標準，可劃分為研究型增長邊界和工具型增長邊界；按引導和控制空間增長的目標標準，可劃分引導主導型增長邊界和控制主導型增長邊界，兩類標準共同組成UGB矩陣體系。
剛性增長邊界
剛性增長邊界是從生態環境角度提出的，是一個區域生態環境容量的底線。剛性增長邊界是城市增長所不能逾越的界限，為保證城市發展可持續性應當嚴格控制。
彈性增長邊界
彈性增長邊界也是從生態環境角度提出的，是一個區域一定時期內的生態環境容量的底線。彈性增長邊界的彈性體現在對以時間變量為代表的條件變化的適應性，隨著生態服務目標水平、生態服務效率及資源環境的服務能力的發展，區域生態環境容量也相應發生變化。
遠景增長邊界
遠景增長邊界是基于生態環境和主觀能動的平衡而提出的，是城市增長的管理界限。遠景增長邊界尊重生態環境容量的客觀評估，兼顧城市空間布局的自身規律，適應服務規劃管理的需要而形成的，是城市空間增長管理的實際底線。
分期增長邊界
分期增長邊界同樣是平衡生態環境的客觀需求和主觀的發展訴求的結果，是一定時期或一定條件下的城市增長管理的操作界限。在中國城市規劃運作體系下，分期增長邊界對等于近期建設用地范圍和遠期建設用地范圍。
融入總體規劃內容框架
通過法定途徑編制城市空間增長邊界，是實現城市空間增長管理理念，指導健康城鎮化的重要環節。將城市空間增長邊界納入總體規劃編制內容是將城市空間增長邊界運用規范化、法定化最直接有效的路徑。
明確UGB的編制地位
關于城市空間增長邊界的研究和編制主要有兩種觀點。部分學者認為，“UGB的編制應當相對獨立”（段德罡，2009），強調城市空間增長邊界的編制與城市規劃編制在程序和實體上的分離，發揮城市空間增長邊界直接服務城市空間管理的工具職能?！冻鞘幸巹澗幹妻k法》（以下簡稱“編制辦法”）提出“研究中心城區空間增長邊界，提出建設用地規模和建設用地范圍”，指出進行在總體規劃層面進行城市空間增長邊界研究的必要性，同時認為空間增長邊界只是進行建設用地規模預測的前提和依據。
由于多項空間規劃平行編制導致各規劃之間缺少協調，規劃之間出現沖突的現象時有發生，嚴重影響了法定規劃的權威性和嚴肅性。為緩解上述弊端，各地掀起將土地利用總體規劃、城市總體規劃等空間規劃“多規合一”的探索。減少規劃數量、提高規劃協調性的趨勢之下，獨立編制城市空間增長邊界的必要性值得懷疑。獨立編制的城市空間增長邊界的地位、效用也缺少相關規定，將給具體操作帶來一系列問題，將增長邊界劃定納入總體規劃更具有可操作性。
銜接空間管制內容
空間管制內容的逐漸充實是總體規劃從終極藍圖向過程控制轉型的重要標志，確定城市建設用地范圍、劃定“四區五線”是總體規劃空間管制內容的核心。快速城鎮化背景下，城市建設用地范圍較易被突破； “四區”管制更關注禁建區、適建區的劃定及相應管制政策制定，限建區劃定和管制政策較模糊，限建區通常是其它三區劃定后的剩余范圍，限制建設范圍還是限制使用強度未有明確說明，實際操作中限建區又最容易被突破。增長邊界恰好彌補了現行總體規劃空間管制內容的不足，是空間管制體系的重要補充。
空間增長邊界與城市建設用地范圍
基于融合總體規劃與增長邊界編制的考慮，城市建設用地范圍是空間增長邊界的重要組成，是空間增長邊界的成果表達。上述內容可知，空間增長邊界分為研究型增長邊界和管理型增長邊界，管理型增長邊界與城市建設用地范圍是一個事物的兩面，即分別從建設用地和非建設用地兩個視角劃定的界限，是圖與底的關系。
空間增長邊界與“四區”管制
空間增長邊界和“四區”管制都強調對自然環境條件的分析，是從供給的角度確定城市空間建設范圍。四區劃定強調類型管制，即主要是基于限定要素的規范要求，確定空間管制區劃?？臻g增長邊界基于各要素的綜合分析，確定城市的拓展邊界。
總結
中國人口在土地狀況、所處城鎮發展階段、城市化發展速度等方面與美國等西方國家存在明顯差異。因此，必須根據我國的實際發展情況，明確城市空間增長邊界的的編制依據和其在規劃內容體系中的地位。對城市空間增長邊界的研究不僅只停滯于理念探討，更應進一步將其轉化為城市空間管制的使用工具。
參考文獻:
[1]李詠華.生態視角下的城市增長邊界劃定方法.城市規劃,2011,12.
[2]龍瀛,等.利用約束性CA制定城市增長邊界.地理學報,2009,8.
[3]段德罡,等.城市空間增長邊界（UGB）體系構建初探.規劃師,2009,8.
城鎮開發邊界管理范文2
[關鍵詞]: 濱海新區；空間管制；空間區劃
[Abstract]: To meet the needs of the new period of city development in transition, facing the disorderly expansion of construction land, in urgent need of space resources of Maoming Binhai New Area for optimization and control. This paper aims to explore the construction of Maoming Binhai New Area multi-level space control system, through the spatial zoning and policy division way interaction, promoting regional compact and efficient growth, to realize the sustainable development of the whole regional.
[key word]: Binhai New Area; space control; space division
中圖分類號：D999.1 文獻標識碼：A 文章編號：
一 引言
空間管制區劃的理念作為城鄉規劃思想的新嘗試,直接挑戰傳統規劃的條塊管理模式;其基本思想是從解決統籌協調城鄉發展、實現空間資源的有效分配的角度,為城市可持續發展留有足夠空間,不失為一種增長型管理模式;其核心是建立空間準入機制,對區域內各類空間資源的開發建設實施控制引導,以促進區域緊湊高效的增長,充分體現城鄉規劃的公共利益。
為適應新時期城市轉型發展的需要，在茂名實現跨越式發展的關鍵時期，茂名市委、市政府提出建設廣東茂名濱海新區（以下簡稱濱海新區），實施“濱海發展戰略”，構建茂名“全域濱?！卑l展新格局。隨著城市利益主體的日益多元化，茂名濱海新區的快速發展也面臨新城膨脹失控、開發質量下降、生態環境和文化資源遭到威脅等問題，面對建設用地無序的擴張，迫切需要對濱海新區的空間資源進行優化和管制。
二 濱海新區城市建設現狀解析
1 現狀建設概況
濱海新區是茂名市臨海岸發展的戰略拓展區域，是廣東粵西地區具有較大開發潛力和支撐引領作用的新興增長極。規劃區包括茂南區、茂港區、電白縣兩區一縣的 19 個建制鎮、3 個街道辦和高新技術開發區。區內地勢大多較為平坦，現狀建設量較少，開發密度較低，除不到 50 平方公里的城市建成區和基本農田、湖泊、河流水系、水庫、山體等不宜作為城市建設用地的地區外，其余均為可大規模開發的灘涂和丘陵地區，海岸線除水東港之外均未大規模開發，可供開發土地資源較為豐富。
2 現狀空間矛盾的本質
濱海新區的現狀建成區空間分布主要表現為：建成區散點分布，相隔距離較大；工業項目和基礎設施項目已逐步向南向東靠海發展；公共設施用地較少，主要分布在電白縣城區、南海片區與老城區生活區。
由于缺乏有效地管控，城市建設無序蔓延，濱海生態格局遭到破壞。其空間矛盾的本質主要反映為部門條塊利益的矛盾，導致各類功能區劃難以協調；傳統空間開發控制主導的管制，由于缺乏政策引導，難以有效實施；缺乏合理的控制方式，難以全面的管控城市空間。
三 濱海新區空間管制體系的構建
濱海新區空間管制體系應建立在對空間管制特征和地位全面理解的基礎上，可分為兩個層次，即新區層面的空間管制和中心城區層面的空間管制。新區層面的空間管制分為三項內容，包括城市空間增長邊界的劃定、空間管制分區、政策分區；中心城區層面的空間管制分為兩項內容，即四線管制與密度分區管制。
體系的整體性要求構建空間管制體系時必須全面包含城市總體規劃中的全部內容，而體系的層次性則要求在考慮空間問題時要從不同尺度入手，因此濱海新區的空間管制體系應分為新區和中心城區兩個層次。
新區層面的城鄉空間發展存在的問題即城鎮空間的蔓延以及對基本農田、歷史文化資源以及生態保護區等戰略性資源的蠶食。因此，新區層面的空間管制的目標主要是：劃定城市增長邊界(UGB)，控制城市空間蔓延態勢；劃定基本農田、歷史文化資源以及生態保護區等戰略性資源的控制邊界，并加以嚴格保護；根據不同的功能區，提出差異化的政策。
中心城區主要功能為城鎮建設，其目標在于選擇建設適宜性高的土地進行集中開發，并通過容量控制鼓勵其中部分地區的高強度開發，而將綠地、河湖水面、各類保護區等建設適宜性低的土地嚴格保護起來，并制定相應的空間政策，以維持城市生態系統的可持續性。
四 新區層面的空間管制
1 劃定城市空間增長邊界（UGB）
隨著濱海新區土地資源的緊缺，未來城市空間增長必須有一個限度，以保持濱海新區的生態底線，并積極構建濱海新區的生態安全格局。為了更好地加強濱海新區生態保護，防止城市建設無序蔓延危及城市生態系統安全，嚴格土地利用和各項建設項目管理，通過劃定城市的建設高壓線——基本生態控制線，統籌協調經濟發展與生態資源保護間的關系，體現空間資源管制的統籌性；通過改變傳統的規劃思路，實現“建設規劃”到“禁止建設的規劃”的轉變。
通過生態限制性評價和空間增長評估，同時銜接土地利用總體規劃的用地空間分配方案和國土儲備用地分布，劃定城市空間增長邊界。此空間增長邊界為2030年城市建設用地的增長范圍，其與基本生態控制線之間的部分為遠景城市極限拓展空間。
2 空間管制分區
在城市空間增長邊界劃定的基礎上，按照城市規劃編制辦法的要求，結合地方政策法規和相關規劃等對空間管制的要求進行空間區劃工作，劃分出禁建區、限建區、已建區和適建區，并采取不同的綜合管制措施。禁建區應采取最為嚴格的保護措施，建立財政補貼和轉移支付制度，鼓勵原有建設用地逐步退出，保護生態環境，實行生態保護優先的績效評價標準；限建區應禁止大規模開發，嚴格限制項目建設的類型，實施項目準入制度，并控制土地開發建設的強度；已建區應以舊區更新改造為主，實行有機更新、綜合開發策略，逐步完善優化用地功能；適建區應合理控制建設用地的增長規模和速度，有計劃、有步驟地進行城市建設。
3 開發政策分區與分級管治
城鎮開發邊界管理范文3
一、存量土地再開發的創新舉措
2009年，深圳、廣州出臺《深圳市城市更新辦法》《廣州市三舊改造工作意見》，率先全面開展存量土地再開發政策創新，將存量土地再開發作為推動土地集約利用、提升城市功能、實現城市可持續發展的重要舉措；2013年，國土資源部在總結提升深圳、廣州試點經驗基礎上，制定《城鎮低效用地再開發試點指導意見》，進一步在上海、江蘇等全國10個省市開展存量土地再開發試點。各試點地區結合實際情況相繼出臺了實施辦法，展開了系列創新； 2016年，國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確低效用地再開發是新型城鎮化建設的重要舉措，要求建立城鎮低效用地再開發激勵機制，堅定和明確了存量土地再開發的方向。當前各地就城市存量土地再開發的實踐，一定程度上突破了舊的政策框架，取得了良好成效，創新點主要在于以下幾個方面。
1.拓展自行開發政策路徑
在舊的政策框架下，我國城市存量土地再開發的唯一路徑是政府土地征收或者政府土地收儲，即擬作為道路、學校、醫院等公益性用途開發的土地，政府征收后劃撥給新的用地單位；擬作為商品住宅、商業、辦公以及工業等經營性用途使用的土地，政府土地收儲后以招拍掛方式出讓給新的企業。在存量土地再開發政策創新中，各地在傳統的用途管制基礎上對存量土地進一步細化分類，如深圳存量土地分為綜合整治類、功能改變類、拆除重建類，廣州將存量土地分為全面改造類、微改造類，南京將存量土地分為低效住宅用地、低效產業用地、低效商業用地等。對符合一定條件的功能改變類、微改造類、低效產業用地等，各地允許突破土地收儲政策限制，原土地使用權人可在補交土地出讓金完善用地手續后自行開發。這項政策創新極大推動了城市存量土地再開發，自行開發相對于土地收儲減少了征收拆遷、補償談判等諸多交易成本，相當部分以收儲方式無法實施再開發的地塊，采用自行開發方式可以有效推進。
2.實行土地增值收益分享
我國傳統的土地管理理念是“漲價歸公”，即土地增值收益全部歸國家所有。在這種政策理念下，存量土地無論是實施公益性開發還是經營性開發，原土地使用權人只能按照現狀獲得補償，無法參與再開發后土地增值收益分配。為調動原土地使用權人實施再開發的積極性，各地在政策設計中均在一定程度上體現了土地增值收益分享的理念，例如：深圳對自行開發的城中村拆除重建土地，再開發建筑容積率不超過2.5的，不再補繳地價；再開發建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照公告基準地價標準的20%補繳地價；廣州對舊廠區實施經營性再開發的，城區內容積率在2.0以下的，廠方和政府對重新招拍掛出讓金按照4：6分成，容積率在3.0以下的，廠方與政府按照6：4分成。
3.允許再開發主體多元化
我國土地儲備制度對經營性用地實現了一個口子進水，一個口子出水，在規范土地市場秩序、增強政府調控能力的同時，也造成了存量土地再開發主體單一、政府資金壓力巨大的問題。面對存量土地再開發的迫切需求，單一的政府主體開發結構已經無法滿足現實需要。各地試點引入了多元化主體，再開發主體擴展為原土地上使用權人、開發企業以及原土地使用權人與開發企業的聯合體。開發主體的多元化，充分激發了各方活力。例如深圳除了政府作為再開發主體，原使用權人也可以作為主體，涉及多個使用權人的可將有關權利轉移到其中一個權利主體后由其實施；原使用權人也可以將有關權利轉移到非原權利主體的單一市場主體，或者與企業組成聯合體實施開發。
4.鼓勵“自下而上”決策
傳統模式下政府習慣發揮主導作用，存量土地再開發的規劃、計劃、決策等均由政府做出，原土地使用權人和社區居民只是被動接受的角色。由于政府的有限理性，存量土地再開發中出現了忽略社區利益、缺乏人文關懷、離散社會脈絡等問題，影響到社會效益。在各地試點中，原使用權人社區居民開始參與到存量土地再開發決策中，例如深圳在存量土地再開發中倡導協商式規劃，形成政府、社區居民、市場主體合力推進機制，賦予原使用權人編制地塊再開發規劃方案的權利，保障原使用權人和社區居民在規劃決策中的話語權；同時，在項目實施中至少三分之二的原使用權人同意后才能實施。原使用權人和社區居民的角色開始從被動接受者轉變為決策者和推動者，存量土地再開發決策開始呈現“自下而上”的特征。
二、存量土地再開發存在的問題
1.政策框架不統一
城市存量土地再開發還沒有形成一個系統的、有清晰目標的政策框架。在當前理論研究與實踐探索中，存量土地再開發主要以“低效用地再開發”“城市更新”的形式出現。國土部門及土地管理學者習慣從“低效用地再開發”角度出發，其政策對象是城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，其政策目標是提升單位土地的利用強度和產出水平，促進土地節約集約利用；規劃部門及建筑、規劃學者則從“城市更新”視角展開探索，其政策對象是城市中衰敗的區域，政策目標是多元的綜合體，是人居環境及社會網絡結構的更新和延續。當前存量土地再開發概念體系、工作目標、政策理念不一致的狀態，一定程度上導致有關研究和探索處于混亂狀態，不利于存量土地再開發制度的科學構建與長期發展。
2.路徑邊界不清晰
存量土地自行開發實際上將地塊上新設定的土地使用權協議出讓給原使用權人。土地收儲與自行開發的路徑邊界，某種意義上就是土地公開出讓與協議出讓的邊界。存量土地自行開發，實際上已經突破了原來經營性用地必須公開出讓的政策邊界，但新的政策邊界尚未合理劃定，部分城市將自行開發限定在較小范圍內，不允許大規模的改擴建、以及再開發為商品住宅，因此，導致存量土地自行開發動力不足；部分城市在探索中政策尺度放得很大，各類土地均可以采用自行開發的方式推進，出于逐利性的考慮，原土地使用權人大部分采用自行開發或者尋找社會企業合作開發的路徑，回避對抗土地收儲，造成無地可儲，對土地市場秩序和公平造成巨大沖擊?？茖W合理劃定土地儲備、自行開發的適用邊界，成為有效推進存量土地再開發的關鍵。
3.收益分配不科學
一是為調動原使用權人自行開發存量土地再開發積極性，各地在土地出讓金測算與收取上均體現了增值收益共享的思路，但具體原則和做法林林總總，缺乏法理支撐與邏輯基礎，最終的收益分配更多是政府結合征收拆遷難度、土地財政依賴程度，與土地原使用權人博弈的結果。二是自行開發與土地收儲之間補償標準差異過大，即使是同一區域類似地塊，對土地原使用權人而言，采用土地收儲方式獲得的補償遠遠低于自行開發。三是經營性開發與公益性開發土地收益差異過大，經營性用地增值中相當部分來源于周邊公益開發配套，但對于土地被征收作為公益配套用地的原使用權人而言，無法參與區域土地增值收益分享?？傮w來說，對原土地使用權人而言當前存量土地再開發收益呈現自行開發、土地收儲、土地征收依次梯度下降的格局，雖然收益分配向自行開發傾斜確可以提升部分存量土地再開發效率，但對在土地收儲和土地征收中配合存量土地再開發的原土地使用權人不公平，這勢必對存量土地再開發的可持續性與長期效率產生負面影響。
4.政策工具體系不健全
存量土地再開發是一項系統工程，國際經驗顯示，單一政策工具推動存量土地再開發的效果并不理想，必須構建不同類型且內容豐富的政策工具箱。從我國當前情況來看，存量土地再開發政策工具主要為土地征收、土地收儲等強制型工具，正在創新自行開發、土地增值收益分享等激勵型工具，但是法律法規支撐、產權交易市場建設、管理調控體系、公共參與和協商機制等基礎型、引導型工具創建上仍非常不足。
三、對存量土地再開發的建議
1.統一政策框架
從政策設計角度來看，存量土地再開發實質基于土地收益分配變革的一系列土地開發利用制度調整；從政策實施角度來看，《土地節約集約利用規定》已經明確“縣級以上地方國土資源主管部門在本級人民政府的領導下，會同有關部門建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用的激勵機制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發”，即國土部門作為存量土地再開發的牽頭推進部門。建議逐步整合“低效用地再開發”與“城市更新”政策，將其融合統一到存量土地再開發政策框架下。 由于土地開發利用的前提是規劃條件，存量土地再開發政策框架可以包容城市更新中注重人居環境等有關理念；同時，相對于低效用地再開發，存量土地再開發不局限于提升土地利用效率，也可以為歷史文脈傳承或環境保護降低土地利用強度，其包含了適度集約、差異化管理等諸多政策含義，這為有關政策創新與制度發展留下足夠的空間。
2.合理劃分適用邊界
土地收儲和自行開發具有各自的比較優勢，科學合理劃定適用邊界，將使市場和政府在處理各自擅長的土地再開發中擁有較高的治理效率。對于涉及諸多利益主體地塊、需要政府統籌平衡地塊、公益性與經營性混合的地塊以及城市核心區、生態保護區及歷史風貌區等敏感復雜地塊，可以通過土地收儲方式實施；對于建筑功能置換地塊、實施微改造地塊，以及以其他土地收儲方式處理成本過高、開發收益不足以彌補開發成本的地塊，均可以采用自行開發方式處理。
3.深化收益分配改革
一是引入土地發展權理念，科學界定土地增值中政府、原使用權人、周邊地塊使用權人的貢獻，為存量土地再開發收益分配奠定法理與邏輯基礎，為各方參與土地增值收益分配確定政策依據。二是推動土地增值收益分配科學化、規范化，綜合考慮土地所有者權益、土地使用者權益、土地增值貢獻率等因素，科學設計土地增值收益的分配方式與測算方法，并形成規范性政策意見與工作條例。三是完善土地收益分配體系，統籌土地租稅費收益分配體系，在出讓金環節可體現效率優先原則，通過適度讓利鼓勵開發積極性；在稅收、土地費用環節體現公平導向與利益調節，平衡自行開發、土地收儲、公益征收之間的補償標準，使原土地使用權人無論采用何種方式參與存量土地再開發，所獲得的土地收益都基本保持在同一水平線上。
城鎮開發邊界管理范文4
【關鍵詞】群眾文化；文化建設；外來人口
文化建設是一個長期細致的基礎建設工程，在時展中又需要根據新的形勢發展變化進行不斷調整和適應。論文參考。我們注意到，改革開放以來，在城鎮經濟發展過程中呈現出利益主體多元化、利益來源多樣化、利益差別擴大化、利益關系復雜化的局面，在這些地區的群眾文化建設發展過程中，是否還應積極關注到一個重要的“邊緣”群體，即外來人口或稱之為“農民工”的精神文化需求，并有意識地作為一個群眾文化工作的長期規劃來部署并落實，對于構建和諧社會體系可謂任重而道遠。
一、 城鎮居民的“邊緣”群體
城鎮的農民工，實際上包含了三種因素組成：一是從農村流向城鎮、或從經濟欠發達地區向較發達地區的流動；二是在職業上從農業向工商服務等非農產業的流動；三是在階層上從低收人的農業勞動者階層向比其高的職業收人階層流動。從農民轉化為市民，從務農轉變為務工經商，意味著兩個根本性的變化，一是社會關系網絡從以血緣地緣關系轉變為以業緣關系為主的社會網絡；二是以機會資源為象征的社會地位得到提高。論文參考。但是，我們也應當看到，改變了生活場所和職業的農民仍然游離于城鎮體制之外，從而造成了流動農民工的生活地域邊界、工作職業邊界與城鎮社會網絡邊界的背離。
二、 城鎮“邊緣”群體的文化需求現狀
構建和諧社會的重要措施，不僅是物質文明充裕富足，還在于精神文化生活的基本保障得以滿足。國家近年來大力扶持、推進新農村文化建設，特別是加大了對農村基層文化事業發展中老區、經濟欠文化設施建設，這些舉措有力地推動了農村地區的兩個文明建設。然而，從這些地區到城鎮來的廣大農民工因長期離鄉背井身在異地，無法享受體會到故鄉的精神文化生活“福利”；而對城鎮的基礎文化建設的投人，如對社區文化建設、基層群眾文化建設的投人等，多半是直接面對城鎮市民的，又因為農民工特殊城鎮社會屬性而無法惠顧。論文參考。造成這個龐大的社會群體文化生活的“真空”和“邊緣”處境，是社會文化發展基本保障的新問題。我們的社會保障機制、特別是文化基礎建設還來不及適應這個變化。農民工長期居留在城鎮中，他們的精神文化需求同時被農村與城鎮忽略，無法接受到農村和城鎮文化建設的社會公益事業實惠。
城鎮農民工不僅僅需要干活掙錢，還需要基本精神文化生活。從農民工的文化生活現狀來看，絕大部分在工余時間只是看電視聽廣播，他們也注意通過報紙關心國家大事，尤其是關于自身權益方面的報道，而往往涉及到他們的多半是負面的信息，如民工潮、民工荒等。也有些媒體經常報道一些流動人口中損害社會安定的現象，造成城鎮對他們的不認同感，使之產生自卑低下的心理感覺普遍存在。以城鎮市民為消費對象的文化休閑娛樂場所，他們只能可望而不可及，他們不僅沒有經濟能力涉足這些場所，僅就特殊的身份而言，他們中間絕大多數人都會望而卻步。而由群藝館、文化館組織的社區文化活動也不能將他們有組織地吸收進來，更無從談起他們可以接受各類文化或文藝方面的培訓提高。作為城鎮“邊緣”社會群體，農民工同是城鎮的納稅人，他們中間絕大部分是遵紀守法的社會公民，應完全和城鎮人平等地享受生存發展、教育、文化等公益權益。
三、 關注城鎮“邊緣”群體的群眾文化開發
文化建設需要經過長期積淀、創新、發展，并經過接受主體長期認可參與。它需要根據不同層次文化需求，不同地區文化特色，從形式和內容上進行不斷創新發展，才能努力營造適合人們成長的良好人文環境，并且源源不斷地施加社會主流文化對每個人的影響。健康向上、多彩多姿的文化形態，是以文化人、厚德載物的過程，這樣的過程，能夠引導人們樹立建設有中國特色社會主義的共同理想和信念，凝聚和振奮民族精神，激發人們奮發圖強、開拓進取的積極性和創造性。如何關注這個至今還是屬于城鎮“邊緣”群體的精神文化生活，盡管它還沒有被認定是社會文化基本建設的重要措施之一，但它已經實實在在地客觀存在，應該引起全社會特別是城鎮的重視。
城鎮開發邊界管理范文5
楊重光（國土資源部中國礦產土地法律中心顧問 ） 嚴金明（中國人民大學土地規劃研究中心主任）
黨國英（中國社會科學院農村發展研究所宏觀室室主任） 黃小虎（中國土地學會副理事長）
《財經國家周刊》：當前，新型城鎮化成為理論界熱衷探討的話題。新型城鎮化對土地制度改革有哪些新的要求？
楊重光：就城市來講，第一，城市的土地規劃很重要?，F在的城市通過攤大餅，無限制地發展，實際上應該從數量的增加、規模的擴大轉化成結構的調整、質量的提高、城市各種配置的優化和城市各個要素的協調。
第二，中國城市的發展已經到了劃定城市邊界的時候，劃定邊界后就是內部調整，促使增量土地得到限制，存量土地充分地利用。
第三，根據一個城市的人口、工業和經濟等發展狀況，國家要對這個城市土地的總量進行控制。比如北京2000萬人口，就給你2000平方公里土地。
從農村來講，要很好地研究農村在工業化、城鎮化過程以及農業現代化中的變化及規律。因為集體土地是一個變化的過程，在這個過程中最大的變化就是農村人口減少，土地也會閑置。人進城了，土地怎么辦，這就是今后改革中很大的方面。處理不好，既影響城市的發展，也影響農村的發展。
在統籌城鄉發展中，前提就是要促進財富的流動，人口的流動和土地的流轉。用控制土地的方式來控制人的流動和財富的流動，這實際上是不符合市場經濟的發展。土地是一種財富，這種財富不完全是政府的，也是農民的財富。
嚴金明：土地制度改革并不是城鎮化的原因，而是在于土地制度本身。土地的城鎮化就意味著土地的高度非農化。在城市的擴展和蔓延中，耕地和一些高質量的農田都非農化了。在這個過程中要集約和節約，不能粗放地利用，不能夠高投入、低產出，要提高土地的利用效率。要注意存量用地，舊廠房、舊村鎮、舊城鎮之類要合理改造。增量用地還是得嚴格控制，確實要用的土地，得精打細算。
黨國英：新型城鎮化中央在2008年已經開始討論了。中央提出要城鄉一體化，統籌城鄉發展。新型城市化實際上就是要兼顧農村居民，克服城市中已經表現出來的問題。之前農村不夠受重視，農民進城也扎不下根，這其實就是個糾偏的過程。
黃小虎：十七屆三中全會關于土地制度已經有方向，要建立城鄉統一的土地市場，這句話的含義在于單純由政府主導的城市化，轉變為在政府引導下，由農民等群體自主參與到這個進程中來。
具體到土地制度上，要打破現行的城鄉分割土地制度，要承認農民的土地財產，允許農民利用土地財產，來自主參與到城市化進程中去。國家要進一步改革征地制度，能不征的就不征，同時要有政府主導的規劃。大家按照統一規劃，打破過去“搞建設必須需要國有土地”的制約，不能城市發展到哪里，就把地征到哪里，否則就不能縮小征地范圍。
關鍵在于要允許在集體建設用地在符合規劃的前提下，允許進入市場。那么許多建設項目就不一定要用國有土地。
《財經國家周刊》：當前土地制度改革的熱點和難點是什么？
楊重光：第一，法律上關于土地的所有權不明確。在我國，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。但國家是個虛的概念，實際上由國務院行使所有權，而各個地方來實行管理。這個體制下，地方政府就有很大的權力，在城市發展中，建設用地不斷擴大，國家法律和政策卻限制不住。
第二，過度依賴土地和房地產財政，城市為了發展或是某種需要，就無限制地出讓土地，從國家管理層面上應該加強宏觀調控進行控制。
第三，農村集體土地征地要進行根本的改革。征地是可以的，但是得解決征地范圍和征地價格，價格要根據市場的行情來征收。我認為征地從整個法律法規上都需要改。只有城市公共利益需要的土地才可以對農村土地、農業土地上進行征收；私人企業應該通過市場經濟的原則去進行交換或者說購買，當然這需要一定的條件，也需要國家的規劃。這些雖然在2008年僅從原則上提到，但沒有進一步推進，也沒有進一步形成法律。
嚴金明：土地分城鎮和農村兩塊。上世紀80年代初期，城鎮的已經相對成熟，城鎮土地由原來不能流轉到可以自由流轉，問題比較少一點?，F在難點在農村，農村的難點又在農村土地集體建設用地流轉，現在這方面的政策還是空白。比如說小產權房，沒有相應的法律去處理。在面對這個問題怎么處理上，十七屆三中全會規定，城市規劃圈外，農村集體土地可以參與非公益性項目，也就是涉及到農村集體土地流轉。但是盡管提出這些年來，還沒有怎么突破，這是我們的焦點和難點。
黨國英：我一直堅持大型的公益性項目才可以征地，而且應該由開發商和土地的主人（如農村的村集體組織）商量。如果不是重大公益項目，土地的主人不同意，開發商就得再找其他地方。國土資源部說，公益性項目才能征地，但對這個“公益性項目”的界定與邊界目前還不清晰，給許多地方留下了一個“口子”。
二是城市建設用地40、70年使用權限，導致很多人臨時投資的思想。70年的限制給交易帶來很大的困難，有產權限制，要把城市搞漂亮就非常困難，我認為應該長久不變。土地制度改革還是要明確產權明細，在農村要把土地承包權做實，也應該長久不變。
城鎮開發邊界管理范文6
1.1 城鎮地籍的特性
城鎮地籍的對象是城市和建制鎮的建成區的土地,以及獨立于城鎮以外的工礦企業、鐵路、交通等的用地。作為地籍中的一個類別,城鎮地籍具有地籍自身的一些特性,如空間性、法律性、精確性和連續性等特點。
(1)地籍的空間性。地籍的空間性是由土地的空間特點所決定的。土地的數量、質量都具有空間分布的特點。在一定的空間范圍內,地界的變動,必然帶來土地使用面積的改變,同時,各種地類界線的變動,也一定會帶來各類面積的增減。所以,地籍的內容不僅記載在簿冊上,同時還要標繪在圖紙上,并力求做到圖與簿冊的一致性。
(2)地籍的法律性。地籍的法律性體現了地籍圖冊資料的可靠性,如地籍圖上的界址點、界址線的位置和地籍簿上的權屬記載及其面積的登記等都應有法律依據,甚至有關的法律憑證還是地籍的必要組成部分。
(3)地籍的精確性。地籍的原始資料和變更資料一般都要通過實地調查取得,同時還要運用先進的測繪和計算方面的科學技術手段,用以保證地籍數據的精確性。
(4)地籍資料的連續性。社會生產的發展和建設規模的擴大,以及土地權屬的變更,都會使地籍數據失實。所以,地籍信息不是靜態的,而是必須要經常更新,保持資料的記載和數據統計的連續性,否則難以反映它的現勢性。
1.2 城鎮地籍的功能
建立地籍的目的不同,相應的功能也不盡相同。最初建立地籍的目的是為課稅服務的,因此它主要反映的是納稅人的有關姓名、地址和納稅單位的土地面積以及為確定稅率所需的土地等級等。隨著經濟的發展,土地買賣日益頻繁和公開化,促使稅收地籍向產權地籍(亦稱為法律地籍)發展。于是,產權地籍的最主要功能是保護土地所有者、使用者的合法權益和防止土地投機?，F代地籍(亦稱為多用途地籍)是稅收地籍和產權地籍的進一步發展。其目的不僅是為課稅或產權登記服務,更重要的是為政府部門制定土地開發利用計劃、經濟發展目標、土地管理政策、環境保護政策、土地使用制度等宏觀決策提供基礎資料和科學依據。
概括起來,地籍具有以下功能。
(1)地理。由于應用現代測量技術的緣故,在統一的坐標系內,地籍所包含的地籍圖集和相關的幾何數據,不但精確地表達了一塊地(包括附著物)的空間位置,而且還精確而完整地表達了所有地塊之間在空間上的相互關系,地籍所具有的能提供地塊空間關系的能力,稱之為地理。這種功能是實現地籍多用途的重要原因之一。
(2)經濟功能。該項功能最明顯的表現莫過于用于土地稅費的征收,這是地籍最古老的目的,也是地籍產生的最初原因。利用地籍提供的土地及附著物的位置、面積、用途、等級和土地所有權、使用權狀況,結合國家和地方的有關法律、法規,為以土地及其附著物為標的物的經濟活動(如土地的有償出讓、轉讓,土地和房地產稅費的征收,防止房地產市場的投機等)提供準確、可靠的基礎資料。
(3)產權保護功能。地籍調查和管理是國家政策支持下的依法行為,所形成的地籍信息具有空間性、法律性、精確性、現勢性等特征。因而,使地籍能為在以土地及其附著物為標的物的產權活動(比如調處土地爭執,恢復界址,確認地權;房地產的認定、買賣、租賃及其形式的轉讓:解決房地產爭端和處理房地產交易過程中出現的某些不公現象等)中提供法律性的證明材料,保護土地所有者和上地使用者的合法權益,避免土地產權糾紛。
2變更地籍調查的特點
變更地籍調查是指在初始地籍調查之后,為適應目常地籍管理的需要,使地籍資料保持現勢性而進行的土地權屬及其界址點、線的變更調查。通過變更地籍調查,不僅可以使地籍資料保持現勢性,還可以使地籍成果提高精度、逐步完善。其具體意義如下。
(1)可使實地界址點位逐步得到充分考慮的檢查、補置、更正。
(2)使地籍資料中的文字部分,逐步得到核實、更正、補充。
(3)逐步消除原地籍資料中可能存在的差錯。
(4)使地籍測量成果的質量逐步提高。隨著土地使用權的變更,要逐步用高精度的變更測量成果替代原有精度較低的成果,使地籍資料跟上社會經濟的發展,使它總能滿足新的社會需求。
根據界址點線的變化情況,變更地籍調查主要分為宗地合并、分割、邊界調整時更改界址的變更地籍調查和不更改界址的變更地籍調查兩種。不更改的變更地籍調查的主要內容有。
(1)恢復界址點、線。例如,為了使新建筑物不超越界線,為了處理土地權屬糾紛,就要恢復界址點、線。(2)精確測量界址點的坐標。(3)精確測算宗地的面積。這通常是為了轉讓、抵押等土地經濟活動的需要。(4)宗地出讓、轉讓、抵押、出租等活動時的復核性調查。
一般說來,變更地籍調查是變更土地登記和經常土地統計的主要組成部分。如變更登記的內容不涉及界址的變更,并且該宗地原有地籍資料是用解析法測量的,則經地籍管理部門負責人同意后,允許不進行變更地籍測量,而沿用原有的資料。
整體上來看,變更地籍調查方法、原理與初始地籍調查基本相同,但又有其自身獨有的特點。
(1)目標明確、分散、發生頻繁、調查范圍小。(2)政策性強、精度要求高。(3)變更同步、手續連續。進行了變更測量后,與本宗地有關的表、冊、證、圖均需進行變。(4)任務緊急,程序連貫。
3變更地籍調查的準備
變更地籍調查的要求與初始地籍調查相同。變更地籍測量前必須充分檢核有關宗地界址點點位,并利用當時已有的高精度儀器,實測變更后宗地界址點坐標。所以,進行變更地籍調查之前應準備下述主要資料。
(1)變更土地登記申請書。(2)原有地籍圖的復制件。(3)本宗地及鄰宗地的原有地籍調查表的復制件(包括宗地草圖)。(4)有關界址點的坐標。(5)必要的變更數據的準備,如宗地分割時放樣元素的計算。(6)變更地籍調查表、法人代表身份證明書及指界委托書。(7)本宗地附近測量控制點成果,如坐標、點的標記或點位說明、控制點網圖。
4南寧城鎮變更地籍調查實施方法
變更地籍的實地調查包括變更地籍的權屬調查和變更地籍測量。
4.1 變更地籍的權屬調查
變更地籍的權屬調查的基本原則和方法與初始地籍的權屬調查基本相同,變更地籍的權屬調查是依據土地權屬變更的形式和內容而進行的。當前土地權屬變更主要有以下幾種。
(l)征用集體土地。(2)劃撥國有土地。(3)出讓、轉讓國有土地使用權。(4)繼承土地使用權。(5)交換土地使用權。(6)收回國有土地使用權。(7)承包集體或國有土地使用權。(8)土地分割。(9)土地合并。(10)土地權利人更名。(11)城市改造拆遷。(12)土地權屬界址調整。
此外,還有已設定的他項權利的變更,如抵押、出租等。在變更地籍的權屬調查中,應著重檢查和核實以下內容。
（1)檢查本宗地及鄰宗地指界人的身份。（2)檢查變更原因是否與申請書上的一致。（3)全面復核原地籍調查表中的內容是否與實地新情況一致。
4.2 變更地籍測量
變更地籍測量是在變更權屬調查的基礎上進行的,是為確定依法變更后的土地權屬界址、宗地形狀、面積及使用情況而進行的測繪工作。包括更改界址的測量和不更改界址測量。在工作程序上,可分兩步進行,一是界址點、線的檢查;二是進行變更測量,其具體方法如下。
4.2.1 更改界址的變更地籍測量
(1)原界址點有坐標。
1）界址點檢查。
①這項工作主要是利用界址調查表中界址標志和宗地草圖來進行。檢查內容包括:檢視界標是否完好,復量各勘丈值,檢查它們與原勘丈值是否相等。按不同情況分別處理如下。
如果界址占丟失,則應利用其坐標放樣出它的原始位置,再用宗地草圖上的勘丈值檢查,然后取得有關指界人同意后埋設新界標;如果放樣結果與原勘丈值檢查結果不符,則應查明原因后處理;如果發生分歧,則不應急于做出結論,宜按“有爭論界址”處理:設立臨時標志、丈量有關數據、記載各權利人的主張。如果各方對所記錄的內容無異議,則簽名蓋章。
②若檢查界址點與鄰近界址點間或與鄰近地物點間的距離與原記錄不符,則應分析原因按不同情況處理。
如果對原勘丈數據有把握肯定是明顯錯誤的,則可以修改。
如果檢查值與原勘丈值的差數超限,經分析這是由于原勘丈值精度低造成的,則可用紅線劃去原數據,寫上新數據;如果不超限,則保留原數據。
如果分析結果是標石有所移動,則應使其復位。
2)變更測量。
①宗地分割及調整邊界時,可按預先準備好的放樣數據,測設新界址點的位置,設立界標;也允許在有關方面同意的情況下,先設置界標,然后用解析法測量界標的坐標。在變更界址調查表(包括宗地草圖)中注明做出修改。
②合并宗地及邊界調整時,要銷毀不再需要的界標,并在原界址調查表(包括宗地草圖)復制件中,用紅筆劃有關點或線。
(2)原界址點沒有坐標。
1)檢查界址點。
①界址點丟失的處理。
利用原栓距及相鄰界址點間距、界址標示,在實地恢復界址點位,設立新界標。
②檢查勘丈值與原勘丈值不符時的處理。
分析判明原因,然后針對不同情況,如果勘丈值明顯有錯、原勘丈值精度低、標石有所移動移動等給予相應的處理。也可先實測全部界址點坐標,然后進行界址變更。
2)變更測量。
①宗地分割或邊界調整時,可按預先準備好的放樣數據,測設界址點的位置埋設標志;也可以在有關方面同意的情況下先埋設標志,再測量界址點的坐標。②宗地合并及邊界調整時,要銷毀不再需要的界標,并在界址資料中相相應的修改。
4.2.2 不更改界址的變更地籍測量
(1)界址點的檢查。
包括界址點位檢查,以及用原勘丈值檢查界址標志是否移動。具體內容同“更改界址的變更界址測量”。
(2)變更測量。
一般是用當時已有的高精度儀器,實測宗地界址點坐標。具體內容除沒有分割、邊界調整及合并宗地時設置新界址點及銷毀不再需要界址點的工作外,其他與“更改界址的變更界址測量”基本相同。
5結語
本文分析研究了城鎮變更地籍調查的相關流程和方法,相信對從事相關工作的同行能有所裨益。
參考文獻
[1] 王鳴飛.城鎮地籍管理信息系統的分析與研究[J].江蘇測繪,1996(3):2～7.
