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高標準農田建設的必要性范文1
一、工作目標
1、2012年度土地治理項目的組織實施：
我縣2012年土地治理項目為：縣高標準農田建設項目，開發任務為建設高標準農田1萬畝，建設地點為枚江鄉，項目總投資1290萬元，其中財政資金1204萬元，自籌資金86萬元。主要建設內容為：開挖疏浚渠道80公里，渠道襯砌45公里，渠系建筑物617座（處），平整土地1萬畝，新建機耕路25公里，農田防護林200畝。
2、2012年度產業化經營項目的組織實施：
2012年度農業綜合開發產業化財政補助項目1個，即由縣牧業開發有限公司組織實施的縣年飼養1.4萬頭低碳種豬及無抗商品豬新建項目，總投資1010萬元，其中：財政補助資金168萬元，自籌資金342萬元，銀行貸款500萬元。
2012年度農業綜合開發產業化貸款貼息項目1個為，即由縣牧業開發有限公司組織實施的縣10000頭良種肉牛養殖擴建項目，中央財政貼息額19萬元。
3、2012年度農業綜合開發水毀工程項目的組織實施：
2012年度農業綜合開發水毀項目3個，建設地點為等3個鄉鎮，總投資50萬元，其中財政投資50萬元。
二、主要措施
1、廣泛動員，激發農民群眾積極參與農業綜合開發的熱情。
廣泛宣傳農業綜合開發的重要性和必要性，充分調動人民群眾的積極性，營造濃厚的開發氛圍，擴大農戶參與面。我辦將與項目鄉鎮要密切配合，共同組織宣傳發動，向農民宣傳項目建設標準及工程質量要求，向農戶宣傳開發的好處和成果，激發農戶參與農業綜合開發的主動性和積極性。
2、統一思想，增強抓好農業綜合開發的責任感。
抓好今冬農業綜合開發，對于建設高標準農田，提高糧食產量，提升農業經濟效益，增加農民收入，推進社會主義新農村建設具有重要的現實意義。為切實加強對今冬農業綜合開發工作，做到早安排、早組織、早部署。因今年項目工程施工范圍大、戰線長，涉及面廣，管理難度大，因此對今年的農業綜合開發項目實施管理我辦實行分組管理并制定了高標準農田建設工程實施進度安排表，以明確各方的職責及任務。
高標準農田建設的必要性范文2
我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現代土地整治工作起步較晚。國內關于土地整治方面的法律法規、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調整土地權屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農業基礎設施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協調人地關系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現耕地總量動態平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續利用。進入21世紀，有關土地開發整理的基礎理論和工程設計模式、方法不斷增多，內容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發整理規劃編制規程》《土地開發整理項目規劃設計規范》《土地開發整理項目驗收規程》《關于做好土地開發整理權屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發整理項目預算定額標準》等行業標準和技術規范。此外，各地方結合自身情況又制訂了許多制度規范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發整理只重視土地的經濟效益和面積，而忽視了土地的生態效益和質量，后期的土地開發整理逐步重視土地的生態景觀功能和耕地質量，力求實現土地的經濟、社會、生態效益最大化，實現土地資源的可持續利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標準基本農田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農田建設規范(試行)》，進一步規范各地開展高標準基本農田建設活動。2013年11月，國土資源部頒發了《土地整治項目驗收規程》《土地整治工程質量檢驗與評定規程》《土地整治工程施工監理規范》對土地整治的驗收、監理等內容作了進一步規范。我國的土地整治制度建設正在不斷趨于完善。我國臺灣地區把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據源于《農地重劃條例》，它對土地開發整理的方法和步驟都做了詳細的規定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發育地區，以丘陵山區地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規模集約化的農業大生產搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發展提供了法律法規保障和技術支撐，確保土地整治工作穩步有序開展。如《貴州省土地開發整理管理規定》《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發整理工程建設標準》《貴州省土地開發整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規范指導省內高標準基本農田建設工作開展。
2.1實行項目法人制度和項目公告制度
土地整治項目承擔單位是項目法人，根據項目級別，一般情況下由鄉鎮人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規劃設計、工程施工、質量監管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。
2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度
所有土地開發整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經上級監督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監察等監督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據上述規定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規定支付。
2.3實行工程建設監理制度
土地整理監理是指監理方受業主委托，根據土地整理的相關要求確保土地整理專業化的外部監督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監理單位。通過工程監理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協調土地整理工程建設相關單位的工作關系。
2.4實行項目竣工驗收制度
國土資源廳專門編制《貴州省土地開發整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規定。全省土地開發整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規劃設計執行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。
2.5實行監督檢查制度和資質備案
國土資源部門是土地整治的監督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監督檢查，研究解決項目實施中出現的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》對經費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。
3存在的問題
3.1項目立項隨意，公眾被動參與
土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經過公眾參與決定，更多地體現出一種政府強制性投資行為，未體現公眾意愿。雖然在規劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經確定要開展，需要他們簽字、征求規劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發整理項目預算定額》的規定［12］。另外，把鄉鎮政府作為項目承擔單位，這不利于資金監管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區發展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規劃設計時，缺乏系統的評價標準，使得規劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發項目所設計的蓄水池全部規劃在田間道生產道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業地段(如道路涉及大面積爆破作業)申請變更規劃設計，使得規劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護制度
項目往往出現重建設輕管理的現象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業主一般情況下是項目所在地的鄉鎮政府，政府在取得業主管理費用之后，往往不再重視項目區維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區各工程設施的有效使用年限，導致不經濟現象產生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區根據當地情況出臺了一些規范、條例，但其法律約束力不強，現實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規范力度，效果甚微。尤其缺少生態工程方面的規范和制度，規劃設計中每涉及到生態工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對策建議
4.1建立一套系統的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規。高效力的規章制度是高質量執行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據。二是加強調查研究，及時發現問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續利用和長期效益。
4.2建立項目糾察制度
由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業人員進行學習、考核，提高行業人員素質。
4.3建立統一的土地整治項目數據庫
將歷年來開展的土地整治項目統一錄入專門的數據庫中，內容包括項目地址、規模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規劃設計、投資預算書、監理日志、竣工驗收資料等。為以后的數據查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監督團體組織，對政府土地整治行為實行監督、提供建議。
5小結
高標準農田建設的必要性范文3
關鍵詞: 新農村建設； 土地整理；農業； 農村；農民
中圖分類號：G812.42文獻標識碼： A 文章編號：
推進社會主義新農村建設是新時期農村工作整體布局中的重要步驟, 是保持農村政策連續性、穩定性的必然選擇, 是貫徹落實科學發展觀, 實現經濟社會全面協調可持續發展的重要舉措。但是, 在建設社會主義新農村的過程中, 國家的作用只能是引導,真正的主體是農民。只有讓9 億農民的積極性得到充分發揮, 新農村建設才有希望。要調動農民的積極性, 制度創新, 尤其是土地開發整理制度創新至關重要。
土地整理是指采用工程、生物等措施對農村地區田、水、路、林、村進行綜合整治, 增加有效耕地面積, 提高土地質量和利用率, 改善生產、生活條件和生態環境的活動。通過土地整理提高農業生產水平, 改善農民的生產生活條件和農村生態環境, 促進農業增效, 農民增收, 增強農業、農村經濟的可持續發展能力, 同時能有效地緩解建設用地指標緊張的矛盾, 確保耕地總量動態平衡, 為經濟和社會發展提供用地保障。因此, 土地整理工作開展得好壞直接影晌到農民的根本利益。
一、土地開發整理在新農村建設中的作用
( 1) 有利于土地資源保護
土地是新農村建設的重要物質基礎, 而耕地關系到國家糧食安全和農業可持續發展。重視糧食生產, 重視耕地保護是當前建設新農村的重要內容。由于人口眾多, 現有耕地及耕地后備資源相對不足, 人口以千萬速度遞增, 而耕地以百萬公頃的速度遞減, 人地矛盾日益突出。土地開發整理作為一項見效快、質量高、投入少的系統工程已成為節地挖潛, 有效增加耕地面積的重要途徑。因此, 新農村建設要把重點用于基本農田保護和土地開發整理的政策制定上。土地開發整理在建設社會主義新農村的歷史進程中處在一個不可或缺的位置, 它是在人口持續增長的情況下, 能做到使耕地總量不減少, 確?；巨r田總量不減少, 質量不降低的一個重要途徑。
( 2) 有利于建設規劃的實施
1998 年頒布的《中華人民共和國土地管理法》對土地整理有明確規定:“按照土地利用總體規劃對田、水、路、林、村綜合整治, 提高耕地質量, 增加有效耕地面積, 改善農業生產條件和生活……?！蓖恋匾巹澓托罗r村建設規劃相互促進。按照規劃先行的原則, 將新農村建設規劃納入土地開發整理規劃之中, 逐步完善協調土地利用總體規劃和村莊點, 村莊建設等各項規劃, 通過土地整理的實施為新農村建設打下扎實的基礎。同時結合實施的新農村建設規劃, 完善土地開發整理規劃, 以土地整理和復墾為重點, 統籌安排田、水、路、林、村的綜合整
治, 通過土地整理的實施為新農村建設打下扎實的基礎, 并為項目區山水路林統一規劃整理和改善生態環境做出貢獻。
二、新農村建設中的土地流轉制度創新
據悉, 2006 年土地管理法的修改將以集體土地流轉和征地制度改革為主要內容。而不久前, 國土資源部的關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知要求穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點的建立。這一決定對于推進農村土地產權改革將起到重要作用?？梢? 我國土地產權制度改革的路徑與產權經濟理論指引的路徑是一致的?，F代產權經濟理論認為完整的產權能使資源得到有效利用。完整的產權包括使用權私有、受益權私有和流轉權私有。一直以來, 農民作為土地承包經營者只擁有前兩項產權,而沒有真正的流轉權。這意味著農民并沒有對土地的處置權, 實質上就是沒有土地的財產權, 因而也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益。因此, 如果允許農村集體土地直接入市交易, 交易的大部分收益都歸農民所有, 對農民、對新農村建設的意義是非常重大的。
首先, 土地經營權可以直接入市, 其價格就會上升, 有利于農民對其擁有的產權形成良好的預期, 全力經營使之增值；
其次, 可以抵押貸款, 以解決農民在生產經營中的資金短缺的問題；
再次, 使農民的生存保障的物質基礎增加了, 有利于社會的和諧與穩定；
最后, 使農民成為土地真正的主人。
允許農村集體土地直接入市, 農民就能夠合法地以市場主體的身份直接參與交易談判,按自己的意愿出讓土地, 并獲得土地的增值收益, 表明農民對土地擁有了真正的處置權, 擁有了完整有意義的產權, 實際上也就成為土地的真正主人。農民通過勞動投入、資本投入等活動, 以及保護與土地增值相關的公共設施和其他公共資源等使土地增值, 從而使個人利益、社會利益一致化。允許農村集體土地直接入市交易, 對重構農民與土地、農民與政府的關系具有不可估量的意義。
三、在新農村建設中土地開發整理應采取的措施
( 1) 在政策制定上各級政府部門給予必要的頃斜
制定鄉村建設用地整理的有關政策、標準, 加強農村建設用地整理工作上的指導。積極推進土地開發整理進程, 落實工業反哺農業政策。研究土地出讓金和新增建設用地有償使用費的分配和使用辦法, 逐步提高農民和農村經濟組織所得的比例, 用于農業土地開發整理等方面, 最終實現建設社會主義新農村的目的。
( 2) 建立土地整理資金保障體系, 以保障土地開發整理充足資金
資金來源有:( 1) 土地出讓金和新增建設用地有償使用費。新《土地管理法》中提到新增建設用地有償使用費30%上繳中央財政, 10%留給有關地方人民政府, 這些資金都專項用于耕地開發外, 土地出讓金也應按比例作為中央和地方土地管理專項基金。( 2) 按《土地管理法》規定, 為實現耕地占補平衡, 用地單位沒有條件開墾的耕地不符合要求, 應繳納開墾費, 這筆收入應用于土地開發整理補充耕地。( 3) 利用金融部門貸款, 作為土地整理的啟動資金。( 4) 投資多元化, 積極引進國際性投資。( 5) 以政府投資為主, 充分調動當地農民積極性、主動性和創造性, 鼓勵農民參與, 政府投入與農戶相結合, 實現多渠道投入。
( 3) 周密規劃
土地整理是一項綜合性的系統工程。在新農村建設中, 首先依照新農村建設的總體目標要求, 圍繞土地利用總體規劃和城市建設規劃, 安排土地開發整理項目區和土地整理重大項目。在編制土地整理規劃設計時, 應注意兩個方面: 首先要向糧食生產區和基本農田保護工程頃斜, 主要用于高標準基本農田建設,對中低產田,通過移動建設用地上好的耕作層, 對其進行改善, 使瘦田變良田, 低產變高產, 實現農田高規模經營集中。其次推進舊村整治, 結合撤鄉并鎮, 撤村并點, 使人口適當集中, 農民住宅向中心村集中, 鄉鎮企業向工業園區集中,進行建設用地整理, 徹底改變農村生活環境和村容村貌。通過土地轉換、土地權屬重撥等形式, 挖掘閑置土地,改善農村基礎設施, 建設農村公益事業項目。
( 4) 各級領導要高度重視土地開發整理工作, 科學組織
土地整理是一項長期而艱巨的系統工程, 也是政府部門賦予土地管理部門不容推辭的責任。土地管理工作抓得好, 對實行耕地占補平衡、建設新農村有著舉足輕重的含義。首先要設立專門機構, 專門管理。專人負責, 明確目標責任, 規范動作程序。其次是把土地管理耕地占補平衡列為領導干部政績考核的主要內容, 使干部從主觀意識上重視土地開發整理工作。第三抓好示范區, 由單一的土地開發整理向綜合開發轉變, 發展高效生態農業項目, 對農村多種資源整合, 根據本地實際情況, 通過示范區建設和實施重大工程帶動面上的土地整理工作,抓典型, 逐步推開。第四由國土資源部門配合多個部門, 從制定政策, 編制規劃, 籌集資金到實施都要科學組織。多種資金融合, 多項技術結合, 求得土地利用效益最大化。
參考文獻：
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高標準農田建設的必要性范文4
農民收入繼續快速增長，前三季度農民人均現金收入同比增長12.3%，增幅超過城鎮居民人均可支配收入增幅2.5個百分點，預計全年農民人均純收入仍將保持較快增速。
農業農村發展形勢良好，既得益于強農惠農富農政策的力度不斷加大，更得益于中央不斷推進農業農村體制機制創新，理順農業生產關系，進一步解放和發展生產力。當前和今后一個時期，推進體制機制創新仍將是農業農村工作的重點任務。
一、創新農業農村體制機制四“推手”
進入工業化中后期以來，我國城鎮化步伐不斷加快，城鄉人口結構、就業結構、社會結構深刻調整，給農業農村發展帶來新的機遇和挑戰。把握機遇、應對挑戰，要求我們必須深入推進農業農村體制機制創新。
創新體制機制是發展現代農業的需要。創新體制機制能夠有效優化農業資源配置方式，提高農業綜合生產能力。目前我國耕地、水、勞動力等農業必需的生產要素逐漸減少，而農產品需求卻呈剛性增長態勢。因此必須提高農業資源配置效率，一方面高效利用耕地、水、勞動力等傳統要素；另一方面引入資金、管理、技術等先進要素，利用有限的資源擴大農產品供給。為此必須創新農業經營體制機制，通過發展適度規模經營，推動農業專業化、集約化、標準化、規?；a；通過培育農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體，提高農業生產組織化水平，加快農業科技推廣應用，革新農業經營管理理念；通過改革農村金融保險制度，拓寬資金輸入農業農村的渠道，提高農業生產風險保障水平。
創新體制機制是促進農民增收的需要。創新體制機制能夠改革調整國民收入分配關系，拓寬農民家庭經營收入、工資性收入、財產性收入來源。體制機制創新能夠改變農業發展方式，提高農業生產組織化程度和規?；?，延長農業產業鏈條，拓展農業功能范圍，從而提高勞動生產率和土地產出率，增加農民家庭經營收入。體制機制創新能夠將農村剩余勞動力從土地上徹底解放出來，為其到城市從事生產效率更高的職業解除后顧之憂，同時產業化龍頭企業、社會化服務組織的發展也創造了很多農村二三產業就業機會，能夠有力推動農民工資性收入增長。體制機制創新還能激活農村房屋、土地等資源要素的內在價值，利用市場化、資本化途徑使其產生財產收益，提高農民租金、紅利等財產性收入。
創新體制機制是促進城鄉一體化發展的需要。建立城鄉要素平等交換關系和促進城鎮優質資源向農村流動是實現城鄉一體化發展的必然要求。
實現城鄉要素平等交換，必須通過改革征地制度、建立城鄉平等就業制度、完善農村金融制度等農村體制機制創新，改變城鄉資源要素交換方式，使農村土地、勞動力、資本等資源要素以合理價格進入市場，最大限度地維護農民利益。
促進城鎮優質服務資源向農村延伸，必須建立城鄉一體化發展體制機制，統籌規劃城鄉產業布局、基礎設施、公共服務等，壯大農村產業基礎，改善農村生產生活條件，通過公共資源的傾斜帶動社會資源的流動，更好地實現以工補農、以城帶鄉，縮小城鄉發展差距。
創新體制機制是促進“四化”同步發展的需要。目前工業化、城鎮化、信息化發展相對超前，而農業現代化相對滯后，是我國經濟社會發展不均衡、不協調、不可持續的最大表現。
因此必須加快農業發展速度，使農業現代化水平盡快與工業化、城鎮化、信息化處于同一個發展階段和發展平臺。通過創新體制機制，既可以強化工業化、城鎮化、信息化對農業的反哺帶動作用，利用工業實力、城鎮繁榮和信息暢通帶動農業農村快速發展，也可以提升農業綜合生產能力、抗風險能力、國際競爭能力和可持續發展能力，使農業現代化對工業化、城鎮化、信息化的支撐更為堅實。
二、農業農村體制機制創新的重點領域
我國區域之間資源稟賦、發展水平不同，現代農業發展呈現多元化模式，因此，創新農業農村體制機制在不同區域有不同的需求和側重點。從發展現代農業的基本要素來看，創新體制機制要重點關注土地、組織化、社會化服務、金融保險等四個方面。
（一）農地使用制度創新
土地制度安排直接關系到農業生產效率，關系到農民收入持續增長，關系到農村社會長治久安。進一步推動農業農村發展，必須不斷健全完善農村土地制度，以優化土地資源配置、維護農民土地權益、提高土地產出效率。下一步農地制度創新的目標應該是賦予農民土地財產權，充分釋放土地制度在解放和發展農村社會生產力方面的巨大潛力。
1.建立“兩權分離”的農地制度。近年來，隨著農業生產經營主體、農地資源配置狀況和農業外部條件深刻變化，細分農地承包經營權的必要性日益凸顯。承包經營權包含占有、使用、收益等多重權利，各項權利既可由同一主體承擔，也可分由不同主體承擔。實踐中，農戶流轉土地時轉移的大多是經營權，承包權并未發生轉移，兩種權利是分離的。有些地方還通過發放權證的方式予以明確，比如山東棗莊對參加試點土地合作社的農民，不僅發放土地承包經營權證，還發放土地使用產權證。農民持土地使用產權證可以依法使用、經營、流轉土地，也可作價折股作為資本從事股份經營、合作經營、抵押擔保等。土地使用產權證實際上代表了土地經營權，單獨頒證方便了經營權流轉。實行兩權分離，既有利于穩定承包權，使農民獲得穩定的土地資本收益，也有利于流轉經營權，實現土地資源優化配置。
從未來發展看，為切實保障農民土地財產權益，要在確保農村土地集體所有的前提下，在土地確權、登記、頒證的基礎上，明確將承包經營權界定為獨立的承包權和經營權，實現承包權、經營權“兩權分離”，探索并凸顯承包權和經營權新的功能，確保農民擁有完整的土地權利。
具體地說，承包權實行長久不變，農戶從事非農產業可以轉出經營權，并獲得由承包權帶來的收益；經營權流轉堅持依法、自愿、有償原則。要強化承包權的物權功能，使農戶在土地流轉和征收（用）時能獲得更多的資本收益，增加財產性收入。
2.鼓勵農地經營權流轉。推進農地經營權流轉，能應對務農勞動力不足、土地粗放經營甚至撂荒的問題，也能擴大土地經營規模，提高農民勞動生產率。
因此，流轉土地經營權是“兩權分離”農地制度的重要目標之一。目前土地流轉過程中還存在不少矛盾，包括土地權屬不清，土地權證發放不到位，或者經常調整承包地，導致農民對土地缺乏穩定預期，心存疑慮不愿流轉；各地不同程度地存在土地流轉“非糧化”現象，而且越是發達地區越為突出，一些地方還出現土地流轉“非農化”；轉出土地的農戶對流轉價格普遍存在上升預期，造成土地流轉短期化，影響了土地經營者加強農業基礎設施建設的積極性。
解決這些問題，要在堅持農地農用和依法自愿有償的前提下，通過健全土地流轉市場、規范流轉中介服務、強化流轉合同法律保護等措施，穩定土地經營主體預期。
一是明晰農民土地權益。通過土地確權、登記、頒證，穩定農民對承包權的預期，為承包土地維權和流轉奠定制度基礎。
二是加強土地流轉服務和管理。建立土地流轉服務平臺，明確土地流轉政策邊界，加強項目監管和土地用途管制，遏制耕地流轉“非農化”傾向。
三是完善利益分配機制。在土地流轉時切實尊重農民意愿，減少行政干預。鼓勵規模經營主體與農戶建立長期、穩定、合理的利益聯結機制，探索推廣實物計租貨幣結算、租金動態調整、土地入股保底分紅等利益分配辦法，穩定土地流轉關系，保護流轉雙方合法權益。
3.扶持土地適度規模經營。隨著土地流轉日趨活躍，近年來專業大戶、家庭農場、土地合作社等規模經營主體不斷涌現，成為發展現代農業的重要力量。據農業部統計，目前全國經營面積達30畝以上的種植業大戶已達887.4萬戶。農業規模經營有利于推廣先進科技，降低生產成本，抵御市場風險，提高生產效益，確保糧食安全，符合我國現代農業發展的方向和要求。但考慮到人多地少的基本國情，我國農業經營規模必須適度，以種糧為例，北方一個家庭經營100畝、南方一個家庭經營50畝，比較符合規模經濟，也能夠適應農村勞動力就業的需要。
總體上看，目前我國適度規模經營主體發育仍然不足，各地對發展適度規模經營的條件、途徑缺乏統一認識，采取的政策措施有明顯差異。有的地方擔心引起土地流轉糾紛，推動適度規模經營的意愿不強；有的地方則將規模經營作為農業發展的重要考核指標，盲目擴大經營規模，甚至強行推動農民流轉土地。這些措施都不利于規模經營主體的長期穩定發展。
此外，農業生產性建設用地不足也對規模經營主體發展造成障礙。一些平原地區幾乎都是基本農田，規模經營主體在建設生產性設施如糧倉、晾曬場、烘干機房時，缺少農業生產性建設用地指標。解決這些問題，需要進一步深化對農地使用制度的研究，根據農業發展的實際需要和長期趨勢進行改革和調整。
（二）組織制度創新
當前，新型農業經營主體呈現多元化趨勢，有效促進了農業經營方式的轉變，顯著提高了農業資源要素配置效率、產出效率和規模收益，深刻體現了“兩次飛躍”的改革內涵。下一步，要重點抓好對新型經營主體的政策扶持。
1.將新增農業補貼向規模經營主體傾斜。在農村空心化、農民老齡化、農業兼業化不斷發展的背景下，規模經營主體必將成為未來農業生產的中堅力量。在很多地方，規模經營主體既難以像普通農戶那樣享受種糧直補、農資綜合直補等補貼，也難以像龍頭企業那樣享受貸款貼息、項目扶持、稅收優惠等政策。
為支持規模經營主體發展，特別是鼓勵其從事糧食生產，不少地方都在探索出臺專項扶持政策。如蘇州2008年開始實施水稻價外補貼政策，補貼標準逐步提高，目前對售糧5000斤以上的農民，國有糧食購銷企業在收購時每斤補貼0.1元。財政對基本農田每畝每年補貼400元，對以村為單位連片種植1000畝以上的，每畝再補200元，以鎮為單位連片種植1萬畝以上的，每畝再補400元。這些政策對穩定當地糧食生產發揮了重要作用。
以此為鑒，今后新增農業補貼應向規模經營主體傾斜，集中利用財政資金，避免“撒胡椒面”。一是種糧直補增量用于種糧大戶專項補貼，對種糧大戶按經營耕地規模給予直接補貼；二是對新型經營主體購置農業機械，鼓勵地方在中央財政農機購置補貼基礎上再給予一定比例的補貼；三是提高財政對新型經營主體購買農業保險的保費補貼比例。四是農作物防災減災穩產增產關鍵技術補助、高標準農田建設等農業項目，優先安排新型經營主體實施。
2.加大對農民專業合作社的資金支持。雖然近年來農民專業合作社數量增長很快，但整體實力依然不強。原因在于經營上的聯合雖然可以改善組織機制，卻不會天然地吸引集聚外部生產要素，合作社必須依靠自身積累緩慢發展。因此要加快合作社發展速度，必須建立引導生產要素向合作社流動的機制，關鍵是加大資金支持，利用資金集聚帶動人才、技術等要素集聚。目前，合作社在獲取資金支持上還面臨不少困難：貸款方面，不少銀行不認可合作社的貸款主體地位，即使認可，合作社也往往缺少有效抵押物。稅收方面，目前國家規定合作社內部交易免稅，這實際上并未給予合作社特殊優惠。一些地方稅務部門未將合作社作為納稅主體類型，合作社必須按企業法人進行稅務登記，并執行企業會計制度。還有一些地方對合作社實行據實征稅，而農民無法提供發票和生產成本收益明細。
解決這些問題，必須深入推進金融和稅收制度改革。一是探索開展農民專業合作社貸款。由財政出資設立農業擔保公司，為各級專業合作社示范社提供貸款擔保。對合作社貸款給予財政貼息。鼓勵龍頭企業為農民專業合作社提供貸款擔保。對于合作社用盈余購置的房屋、機械設備等資產以及合作社的農業在產品，支持用于抵押。二是完善合作社稅收優惠政策。制定針對合作社的特殊稅收優惠政策，減免營業稅和所得稅。盡快把合作社作為納稅主體列入稅務登記系統，制定適合合作社的會計制度。對合作社所得稅采取核定征收方式，印制合作社專用稅務發票，使購買合作社產品的市場主體能夠享受增值稅進項抵扣政策。
3.合理引導工商資本經營農業。近幾年不少工商企業到農村租地，引起廣泛關注，對此應辯證看待。一方面，工商資本可為改造傳統農業注入資本要素，有利于改善農業生產條件，提高農業經營水平和市場競爭力，保證農產品質量；另一方面，若利益聯結機制不完善，農民可能淪為農業雇傭工人，不能合理分享土地經營收益；還有一些工商企業低價長期租賃土地后搞土地“非農化”，甚至變相用于房地產開發，損害了農民土地權益。
從國外看，隨著務農勞動力日益減少，允許工商資本到農村租種土地，減少土地撂荒、保障農產品有效供給，是東亞國家普遍發展規律。日本最初限制工商資本進入農業，實行“農地農用農民用”，但后來允許工商資本經營農業，實行“農地農用全民用”。目前我國務農勞動力平均年齡超過50歲，有必要向農業內部引入多種經營主體，保持農業發展內在活力。對于工商資本進入農業帶來的弊病，可以通過完善制度、加強監管加以解決。
引導工商資本進入農業，關鍵在于堅持幾個原則：堅持家庭承包制，充分尊重農民土地承包經營權；堅持土地流轉自愿原則，不允許任何組織強行流轉；堅持建立健全企業和農民的利益聯結機制，與農民形成利益共同體，將土地經營收益合理返還給農民；堅持依法依規經營，不改變土地的農業用途，避免“非農化”和“非糧化”。堅持這四條原則，因勢利導，就能充分發揮工商資本的優勢，減少和消除不利影響，維護好農村社會穩定。
（三）農業社會化服務供給制度創新
農業社會化服務是現代農業產業體系的重要組成部分，有利于解決老人農業、誰來種地問題?，F階段，務農勞動力短缺、規模經營比重提高、新型經營主體對農業服務的需求持續增長，為農業社會化服務提供了廣闊發展空間。
1.健全農業社會化服務體系。家庭經營是我國農業基本經營制度，但這并不意味著千家萬戶的農戶都必須完成從種到收全過程。實際上大量的生產流通環節完全可以采取社會化服務的方式來完成。從世界農業發展規律看，社會化服務是解決務農勞動力老齡化的根本手段，也是促進農業科技推廣應用的重要途徑。目前老年農民接受新知識的能力較差，而且勞動能力正在逐漸下降，新生代農民工又普遍不會務農、不愿務農，因此通過社會化服務來完成農業生產的關鍵環節，成為形勢發展的必然要求?！凹彝ソ洜I+社會化服務”將成為未來農業生產的重要形式。
為此，必須大力發展社會化服務組織，形成多元化、多層次的服務體系。
一是完善公益機構管理體制。近年來各級財政不斷加大對鄉鎮農技推廣、疫病防控、質量監管等公益機構的投入力度，使其條件能力得到明顯增強，但依然面臨機制不活、人員老化、能力欠缺等問題。下一步需要真正做到公益性機構全覆蓋、有保障，細化職能，落實責任，同時完善工作考評機制，關鍵是使農民的意見充分體現在考評結果中。此外，要重視農業科研院校的作用，完善職務評聘、工作考核等激勵機制，建立推廣型教授、推廣型研究員制度，鼓勵科研教學人員向新型經營主體提供技術指導。
二是培育壯大經營機構。農民專業合作社、農業技術協會、龍頭企業、農村經紀人、專業服務公司等構成了經營性社會化服務組織的主體，這些機構目前數量較少、覆蓋面小、服務能力不強、服務領域較窄、服務行為不規范。對此要分類引導，對農民專業合作社、技術協會，關鍵是加大扶持力度，不僅包括項目、資金、信貸上的支持，還要引導農業科研院校向其提供技術指導。
對于農村經紀人、專業服務公司，關鍵是要規范其服務行為，取得農民的認可。對龍頭企業，關鍵是引導其完善利益聯結機制，讓農民能夠分享經營收益。
2.突出社會化服務重點領域。農業社會化服務涉及的領域很多，包括農技推廣、農機作業、動物疫病防控、病蟲害統防統治、農村沼氣管護、農產品流通、標準化生產、農業信息、農資供應、農民教育培訓等。但考慮到目前公益性和經營組織的能力仍然不強，而農民對社會化服務的需求又十分強烈，因此發展社會化服務不能面面俱到、平均用力，必須突出當前關系農業生產和農民收入的關鍵領域，集中有限資源重點加以支持。
主要包括以下六方面：
一是農業技術推廣，加強鄉鎮農技推廣機構建設，開展新型職業農民培訓；
二是動物疫病防控，在開展好公益基礎上，引導合作社、龍頭企業等向農戶提供疫病防控服務；
三是病蟲害統防統治，完善行業準入制度和作業標準，并對統防統治費用給予適當補貼；
四是農機作業，發展農機專業合作社等服務組織，規范農機服務市場秩序，完善農機服務信息網絡；
五是農產品市場流通，完善農產品市場流通網絡，培育流通主體，完善信息服務，加強產銷銜接；
六是農村信息服務，鼓勵各類市場主體參與農業信息服務，完善農業信息體系基礎設施。要充分發揮公益性和經營性組織的互補作用，公益性組織重點解決基礎性、普惠，經營性組織重點解決針對性、多樣性、特色。
（四）創新農村金融保險制度
當前農村金融制度改革尚未取得根本性突破，農業現代化發展水平越高，農村金融服務供給不足的制約就越強。必須從基礎制度上對農村金融體系進行改革，強化金融機構支農責任，創新農村產權抵押方式，開發農村金融產品。
1.加大對農村金融機構考核力度。農村金融機構的支農積極性高低，決定了農村金融供給的水平和質量。一般地，小微型金融機構業務以本地小微型項目為主，支農意愿強于大中型金融機構。不過，農村商業銀行、村鎮銀行、小額貸款公司等都屬于商業性金融，在股東利益最大化原則驅使下，對工業和城鎮貸款的偏好要高于對農業貸款的偏好，對大中型龍頭企業貸款的偏好要高于對普通農戶貸款的偏好。
可從兩方面解決這個問題，一是發展合作金融，培育具有內在支農動力的金融機構。合作金融是農民自己的金融機構，目前真正符合合作金融內涵的只有農村資金互助組織。
應引導農民專業合作社規范開展信用合作，關鍵是控制好風險。要明確農村資金互助組織的運行原則，以此約束和規范資金互助行為，促使其健康運行。包括社員民主管理，一人一票；不吸收公眾存款，只吸收成員股金；不對外放貸，只為社員服務；對社員不支付固定回報，盈利主要用于積累；不跨鎮經營，限制社員人數；只支持農業生產貸款，不支持消費貸款。
二是以硬性約束為主、政策扶持為輔，強化商業性金融機構支農傾向。商業金融機構盈利規模龐大，依靠財政補貼來彌補其支農機會成本，難度很大。應以硬性約束為主，對定位于服務農村的金融機構明確提出支農指標，作為監管考核的重要內容。
比如，要求農林牧漁業貸款也實現“兩個不低于”，明確規定農信社、新型農村金融機構農林牧漁業貸款占貸款余額的比例，新設新型金融機構必須在鄉鎮等。同時，加大對農林牧漁業貸款的財政獎補和稅收優惠力度，對種養大戶和專業合作社貸款、農業基礎設施建設貸款給予貼息，引導金融機構開發這些領域的貸款產品。
2.探索開展農村產權抵押貸款。新型經營主體資金需求量大，通過小額貸款或聯保貸款往往難以解決問題，需要依靠抵押貸款。目前，不少地方已開始嘗試放寬抵押擔保范圍。如山東省棗莊市探索開展農村土地使用產權抵押貸款，效果良好。其主要做法是發權證、建中介、控風險。
發權證，即發放土地使用產權證?？h政府除向農戶頒發土地承包經營權證書，還發放農村土地使用產權證書（又稱“小證”）。持證人在產權期限內按規定用途可依法經營、流轉、入股、抵押土地?？h政府鼓勵以土地合作社為主體申請貸款，合作社將入社農民的土地使用產權證集中后，可向農村土地產權交易服務所申辦合作社土地使用產權證（又稱“大證”），憑大證向金融部門申請抵押貸款。
建中介，即由縣政府出資成立農村土地產權交易服務所和農村土地資產評估事務所。產權交易服務所的職能主要是公布流轉信息，辦理產權變更登記。資產評估事務所負責對土地使用產權和各類農村資產進行價值評估，為銀行確定貸款額度提供依據?？仫L險，即嚴格執行“1/3”和“三年”的抵押限制。“1/3”是指用于抵押的土地最多不能超過土地合作社經營土地面積的1/3，“三年”是指用于抵押的土地使用產權期限最長不超過三年，消除了農民長期失地的風險。2009年以來，棗莊市農信社累計為土地合作社提供2.66億元土地使用產權抵押貸款。
借鑒棗莊經驗，農村產權抵押貸款要做好四個環節：一是明晰產權。土地經營權、林權、房屋所有權等都要在確權頒證、明晰產權歸屬后才能用于抵押。二是評估價值。由銀行、農戶都認可的權威機構評估產權價值，以產權價值的合理比例確定貸款額度。三是交易產權。建立有形產權交易市場，提權抵押登記、變更登記等基本服務。四是拍賣變現。一旦出現壞賬，通過產權交易市場或其他市場，將抵押產權拍賣變現，降低銀行損失。做好這四個環節，就可以將農村產權抵押范圍擴大到農業機械設備、多年生經濟作物、農產品等。為控制貸款風險，還可以做以下制度安排：只允許農民用部分土地使用權或短期土地使用權做抵押，以避免農民長期失地；保證該抵押品在當地具有一定市場規模，比如開展茶園資產抵押貸款應當選擇茶葉主產區，以便產權拍賣變現；支持有條件的地方由財政出資設立風險基金，對壞賬損失給予一定補助，降低銀行貸款損失。
3.對地方特色農產品保險給予保費補貼。生產規模的擴大使自然風險帶來的損失隨之增加，因此新型經營主體對農業保險的需求明顯強于普通農戶。為支持新型經營主體擴大生產規模，一些地方在中央財政提供保費補貼的15個品種之外，還探索開展了特色農業保險并給予保費補貼。
江蘇省大力發展高效設施農業保險，省級財政給予相應的保費補貼。如果高效設施農業保險保費收入達到主要種植業保費收入的一定比例，省財政在原有保費補貼比例基礎上還要給予相應的保費獎勵，以抵減農戶的自繳保費比例。同時，江蘇對農機保險、漁業互助保險也給予保費補貼。這些補貼措施為發展特色農產品保險起到了很好的助推作用。
發展區域特色農業保險有利于加快農業結構調整，優化農業生產力布局，有利于降低農業生產風險，提高農民家庭經營收入，有利于擴大農業保險覆蓋面，完善農業保險制度。應鼓勵地方發展特色農業保險，支持有條件的省份針對當地規模較大或符合政策扶持方向的農業產業，發展農業保險并給予保費補貼。考慮到中西部地區財力較弱，中央財政應選擇一些區域重要農產品，如茶葉、蘋果、柑橘等，給予保費補貼。盡快開展設施農業保險試點，并將漁業和農機互助保險納入中央財政保費補貼范圍。
三、政府部門要積極推動體制機制創新
改革開放30多年實踐證明，政府部門對于不同階段自下而上、自上而下、上下結合的農村改革，都有效地發揮了規范、引導、提升、支持、推廣的重要作用，對于改革的順利推進是不可或缺的。新時期創新農業農村體制機制，同樣離不開政府部門的大力推動。
（一）高度關注改革
我國農業農村深層次體制機制矛盾仍未根本破除。在政策效應充分釋放、生產力發展達到一定水平的情況下，體制機制束縛逐步顯現，客觀上要求調整生產關系。當然，現在改革難度更大。過去多是帕累托式改革，改善一方利益，無損其他各方，而現階段各種利益盤根錯節，利益格局很難撼動。因此，再次把農村改革提上重要日程時，要敢于趟改革深水區，敢于觸動既有利益格局，把改革作為破解農業農村發展難題的根本途徑予以推進。
（二）加強基礎設施
加強基礎設施建設，可以降低制度創新的交易成本，引導市場主體開展體制機制創新，實現誘致性制度變遷。比如通過開展高標準農田建設、農技推廣體系建設等項目，可以改善農業生產條件、促進科技推廣應用，減少風險、降低成本、提高效益，推動適度規模經營發展。通過建立農村產權交易市場和評估機構，既可為新型經營主體流轉土地提供服務，支持其擴大經營規模，也可以降低金融機構評估、拍賣抵押品的成本，推動其開展農村產權抵押貸款。應把基礎設施建設作為體制機制創新的重要工作予以優先支持。
（三）加大改革投入
并不是只有發展政策需要投入資金，制度創新同樣需要資金支持，而且改革任務越艱巨，越需要資金對制度進行先破后立。由于誘致性制度變遷是一個緩慢漸進過程，難以適應我國農業現代化加快發展的需要，因此必須認可“花錢買機制”的必要性，通過加大改革投入來加速改革進程。比如面對新型經營主體數量少、實力弱的現狀，必須將新增補貼、財政項目等向這些主體傾斜，集中投入資金、技術、人才等先進生產要素，促使其盡快發展壯大；面對農村金融天然弱質性的現狀，應當對種糧大戶、專業合作社給予貸款貼息、保費補貼等支持，以更好地解決金融供給不足問題。
（四）強化考核機制
無論是建設基礎設施還是加大改革投入，都需要政府發揮主導作用，必須建立完善的考核激勵機制，調動地方推進體制機制創新的積極性。首先要設計合理的農業考核指標體系，反映農業發展成果，特別要強化改革指標。過去很多時候更強調發展和穩定，對改革重視不夠，但實現發展往往需要改革先行。其次要提高農業在地方政府考核指標體系中的權重，使農業考核結果對地方官員升遷產生明顯影響，使發展農業成為硬約束。特別是對農業主產區和農業大縣，更要以農業發展作為主要考核指標。
（五）發揮試驗區作用
2011年底，在中央農村工作領導小組指導下，農業部會同19個部委批復成立了24個農村改革試驗區，試驗內容涉及農業農村體制機制方方面面。不少試驗區在試驗主題上已有多年實踐，初步形成了一套行之有效的制度安排，應當對這些制度進行總結、分析、完善，使之具有更廣泛的適用性，在更大的范圍內予以推廣。還有一些試驗區雖然剛開始試驗工作，但試驗內容很有開拓性、試驗方案很有針對性，應當充分發揮其先行先試作用，鼓勵大膽探索、積累經驗。
