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國有土地法律法規范文1
1、土地產權制度存在缺陷
土地產權制度缺陷是影響土地出讓市場發展的首要因素。土地出讓市場運行狀況，取決于土地市場機制能否發揮作用及其發揮作用的程度。城鎮土地使用制度改革以來，城鎮土地產權制度由土地產權行政化向市場化轉變，形成土地行政劃撥制與土地批租制并存的二元體制。這種城鎮土地配置方式既是一種進步，但這種產權制度存在缺陷，并阻礙了城鎮土地出讓市場的快速健康發展。城鎮土地產權缺陷主要體現在以下幾個方面：
（1）城鎮土地產權的權能空間和利益大小不明確
第一、產權的排他性體現不足。
依據《城鎮國有土地使用權有償出讓和轉讓暫行條例》第四條規定“土地使用者獲得的土地使用權可以出售、交換、贈予、出租和抵押”，這意味著“土地使用者在獲得使用權的同時，亦獲得該土地的某種處分權，土地使用權在一定情況下包括了所有權的占用、使用、收益三項權能，具有十分明顯的土地財產權屬性和廣泛的使用范圍”。即出讓土地使用權包含了土地的部分處分權，可見城鎮土地產權權能空間界定不明確，與產權的有限性和排他性屬性不符。
第二，城鎮土地產權的利益大小不明確，收益分配不合理。
雖然法律規定通過出讓方式獲得土地使用權應支付土地出讓金，但對出讓金的性質和數量未曾規定，使城鎮土地收益不合理分配不可避免。在土地收入分配中，常常是地方政府占大頭，中央占小頭，體現在哈爾濱市，就是區縣政府占大頭，市政府占小頭。根據《哈爾濱市國有土地使用權有償使用收支管理辦法》規定，區縣土地出讓的收入80%以上歸區縣政府所有，市政府獲得的土地收益十分有限，尤其是新征用農村集體土地為國有用地出讓的，在收入分配上市、區縣政府比例為1:9，如此的收益分配不合理，導致地方區縣政府存在短期利益沖動而違規供地和違規批地。
（2）城鎮土地所有權行使主體不明確
城鎮國有土地所有權行使主體不明確，主要表現為城鎮土地所有權主體缺位。我國《憲法》明文規定城市土地屬國家所有，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第二條和第五條同樣規定了“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”，雖然規定了國務院代表國家行使土地所有者身份，但沒有具體界定中央、省、市、縣各級政府的城市土地所有權?，F實中，國有土地所有權的主體由中央人民政府和地方城市政府構成，中央政府名義上擁有所有權，而地方政府通過對國有土地產權的實際控制，形成了事實上的所有。地方政府特別是縣級以上政府實際在行使土地所有權，掌握著國家土地的處分和收益權。這種不合理的土地管理政策，刺激了地方政府多賣地、低價賣地行為的大量發生，導致大量耕地流失。同時，國有土地產權在中央政府與地方政府之間缺乏明確的劃分界定，上下級政府各自在土地資產上的事權、財權模糊不清，演化出上下級政府之間的權利之爭或討價還價，人為地加大了交易成本。
（3）土地產權沒有完善的法律保障
到目前為止，我國城鎮土地產權分配還缺乏正式的法律形式，導致土地產權沒有形成完善的法律保障體系。在此背景下，土地尋租機制便發育起來。對于尋租者來說，一旦獲得了排他性的土地產權，實際上就得到了一種類似法律上的壟斷產權，這種壟斷產權可以通過交換而獲得巨額租金。政府部門在進行土地產權安排和重新分配的過程中，往往通過尋租活動來追求自己的利益。從這一角度來看，設租者即政府部門本身也是尋租者，他們可以從自身利益出發視不同的對象來設定租金水平，目前，城鎮土地出讓領域的尋租活動主要表現在以下幾個方面：一是在土地出讓活動中，盡可能采取協議方式，以便在政府價格和市場價格之間設定租金。二是由于上下級政府和同級政府不同部門對國有土地產權的權利界定不清，現實中大量存在為獲得土地審批權和土地出讓收益而進行的各個利益團體的尋租活動。三是地方政府從地區利益出發，利用對土地產權的實際控制權獲取實物地租，或壓低地價甚至“零地價”以吸引投資。尋租既得利益者的陣容不斷擴大，增大了產權市場化的阻力。
2、土地出讓制度不完善
盡管近年來我國己制定了一系列相關的土地出讓法律法規，也對土地市場的健康良性發展起到了重要作用。但是由于立法本身具有其滯后性，加之土地出讓制度在立法上的不完善，以及人們對于客觀事物的認識有局限性和逐漸深化過程，使現行的土地法律法規還難以適應土地資源市場化配置的要求，從而亟待加快立法，并修訂已有的法規。
目前，與土地出讓相關的全國性高層次法律法規有《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》、《協議出讓國有土地使用權規定》等法律法規。但這些法律法規對于規范和發展土地出讓市場，還是遠遠不夠的。對于一些具體問題，法律規定尚不夠明確，比如只規定土地出讓的最高年限而沒有具體年限，對于不同地塊采取不同的出讓方式也只是籠統的規定，雖然有條件具備的土地應用招標拍賣方式、條件不具備的可用協議方式等條文，但所謂“條件具備與不具備”則法律未作規定，這是立法不嚴密所致。因此如果不將例外適用的條件具體化，容易使一些人鉆制度的空子，造成不必要的損失。
3、土地稅制不健全
國有土地法律法規范文2
關鍵詞：國有土地使用權；出讓；民事合同；行政合同
近年來，由于我國土地資源的有限性和經濟高速發展的要求不相適應，導致土地市場因用地而引發的糾紛不斷增加。其中因土地使用權出讓而產生糾紛占了相當比例，主要表現為國有土地使用權出讓合同糾紛。而解決該糾紛的第一步就是確認國有土地使用權出讓合同的性質①。
一、 產生背景
土地使用制度改革以前，用地者依靠政府單純的行政劃撥從國家手中取得土地使用權。劃撥國有土地使用權是指縣級以上人民政府依法批準、在土地使用者依法繳納補償安置等費用后，將該土地交付其使用或無償交付土地使用者使用的制度。毋庸置疑，在這種體制下，國家與用地者之間形成的完全是一種行政法律關系。
從1982 年起，土地使用制度開始改革，1987 年國務院正式批準在深圳、上海、廣州、廈門、福州等城市開展土地使用制度的改革試點。1990 年施行的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），規定了土地使用權出讓應以拍賣、招標、協議的方式進行②，且要訂立出讓合同，即在國家完全壟斷供應市場的條件下，土地使用權在一定范圍內公平競爭，以期獲得有限的土地使用權，并就出讓金數額、出讓期限、土地用途、轉讓條件等事項與代表國家的土地行政主管部門協商簽訂合同。以這種方式取得土地使用權的克服了行政劃撥的種種弊端，更顯科學、合理。國有土地使用權出讓合同由此產生。
二、 法律關系分析
根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）等有關法律法規規定，國有土地使用權出讓，是指國家以土地所有者的身份，將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。
在該法律關系中，主體包括出讓方和受讓方。依據《條例》第十一條，出讓方是指市、縣各級人民政府的土地管理部門。土地管理部門在該合同中既是合同的簽訂者，又是合同履行的監督者。依據《條例》第三條，中華人民共和國境內外的公司、企業、其他組織和個人，除法律另有規定之外，均可依照本條例的規定取得土地使用權，進行土地開發、利用、經營。由此可知，受讓方包括境內外的公司、企業和其他組織和個人。在該法律關系中，客體是一定期限內的國有土地使用權。
三、 關于該合同性質的爭議
目前，無論在理論界還是在實務界，對該合同的性質并未形成一致意見。通說主要有四種觀點，即民事合同、行政合同、雙重性質的合同和經濟法合同。下面將對四種通說進行簡要的介紹。
（一）民事合同
認為國有土地使用權出讓合同是民事合同，主要理由如下：
1.原則：《條例》第十一條，土地使用權出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。平等、自愿、有償的原則是民事合同的基本原則。這表明出讓合同雙方應是平等民事主體的關系，而國家在進行土地使用權出讓行為時，其法律地位只是一個特殊的民事主體。
2.主體：土地行政主管部門在出讓合同法律關系中，只是代表國家作為土地所有人，并不是以土地管理者的身份出現。
3.目的：簽訂出讓合同的最根本的目的是在土地所有權上設定用益物權，使其作為一種特殊的商品進行流通，從而實現土地資源配置的優化和土地效益最大化。
4.法律責任：《條例》第十四條，土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同后六十日內，支付全部土地使用權出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權解除合同，并可請求違約賠償。由此可知，受讓方也享有平等的解除權，并可以要求出讓方給付違約賠償，這是民事合同的顯著特征。
（二）行政合同
認為國有土地使用權出讓合同是行政合同，主要理由如下：
1. 《條例》第一條 規定為了改革城鎮國有土地使用制度，合理開發、利用、經營土地，加強土地管理，促進城市建設和經濟發展，制定本條例。
土地行政管理部門代表國家出讓國有土地、簽訂國有土地使用權出讓合同時，是為了履行其行政職責，貫徹該條例的相關規定。出讓合同一方固定為土地行政管理部門，符合行政合同的主體恒定特征。
2.出讓合同的內容主要是行政上的權利和義務。通過規定土地使用者未按合同約定進行開發建設，出讓方可以采取糾正、罰款、收回土地使用權等行政制裁措施；為公共利益、實施城市規劃進行舊城區改建等需要使用土地的，出讓方可以依法收回土地使用權等內容體現該合同的行政色彩
3.《條例》第十七條，規定土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。土地管理部門在合同履行的過程中，享有監督權、處罰權和單方解除權，這都是行政優益權的具體體現，具有明顯的行政合同特征。
（三）雙重性質說
認為該合同兼具民事合同及行政合同的雙重性質。主要理由如下：
1.從現行土地出讓實踐來看，出讓合同兼具民事屬性和行政屬性雙重法律性質。從現行法律法規，《暫行條例》更突出出讓合同的民事屬性，《城市房地產管理法》則在這方面有所弱化。
2.合同目的
土地管理部門作為國家土地所有權的代表，通過出讓合同在土地所有權上設定土地使用權，實現土地所有權的民事目的。同時其作為國家土地資源管理部門，通過出讓合同實現土地高效集約、用途管制、土地市場調控等行政目標。
這種雙重性質說雖避免了對合同性質判定的爭議，但卻會給司法實踐帶來一系列難題。首先導致同案不同判的結果；其次會給法律適用帶來困難；再次是影響出讓合同價值的實現；最后不利于行政責任和民事責任的區分，也不利于明確規劃部門與土地管理部門之間的職責權限。
（四）經濟法合同說
持有此觀點的學者認為：土地是承包經營、房產建筑的基礎。計劃經濟時代土地為國家和集體所有，其利用效率和層次低造成國有資源的浪費。市場經濟要求將土地的使用從傳統的束縛中解脫出來，通過出讓使用權實現土地的最大利用。
法律一方面要求出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則訂立，違反合同義務的一方應當承擔相應的責任；另一方面依靠土地管理部門對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押進行監督。無疑將土地出讓合同歸入民事、行政都會出現“公法遁入私法”“私法遁入公法”的局面。
合同中政府既需要以平等的身份與個人、組織訂立出讓合同，又需要以管理者身份扮演監督者的角色。經濟法律關系以經濟職權和經濟職責、經濟權利和經濟義務為內容，既包含了“平等性”的內容，同時又對“隸屬性”內容做出了規定——突破了民法與行政法的局限性。
四、純化合同性質，完善相關制度
目前關于該合同的性質并未形成統一的意見，而司法實踐中此類糾紛是不可避免的，這就導致了同案不同判的司法窘境。泰豐大酒店有限公司訴大同市土地管理局土地出讓糾紛案、山東省煙臺市國土資源局與山東煙臺長城科工貿集團公司等土地行政處罰決定糾紛上訴案、湖北省武漢市國土資源局與武漢興松房地產開發有限公司行政糾紛上訴案等案件中，司法機關對國有土地使用權出讓合同的性質認定不一。理論界在討論該合同的性質時，也是各抒己見，意見不一。
在對該問題進行理論探討時，要從應然層面出發，審視和質疑現有的法律法規，找出現行法律法規的漏洞，進一步指明應該如何完善該制度。筆者認為應將該合同的性質純化為行政合同。
行政合同是一種柔和的、富有彈性的行政管理方式。其政策依據是黨的十三大報告中：“無論實行哪種經營責任制，都要運用法律手段，以契約形式確定國家與企業之間，企業所有者與企業經營者之間的責權利關系，都要通過競爭產生合格的經營者?！?/p>
行政合同，在我國行政管理領域應用較為廣泛。主流觀念行對政合同的定義采取的是德國模式即主體兼目的說。體現在在行政合同的主體上，行政合同必須有一方是行政機關；行政合同是行政主體與行政相對人之間經過協商而達成的一種協議；行政合同是行政機關為了實現行政管理目的和行政職能；最后是行政優益權，行政合同貫徹行政優益權原則，這也是行政合同與民事合同最大的區別。
國有土地使用權出讓合同之所以稱之為合同，就是因為它吸收了民事合同的一些特征，諸如平等、自愿、有償的原則、受讓方的合同解除權、受讓方的違約損害賠償等。但是采納民事合同的一些特征，只是為了更方便的進行土地行政管理，并不能因此改變合同的性質。
將國有土地使用權出讓合同純化為行政合同是具有重要意義的。
1.符合行政管理的發展趨勢。我國經濟體制改革的推進促進了行政命令向行政合同方式的轉變。在土地出讓過程中，采用行政合同的方式，明確雙方的權利義務，比單純的采用行政命令的方式，更易于使當事人接受，更易于使當事人支持土地行政管理的工作。
2. 便于行政相對人尋求救濟
（1）舉證責任。在民事合同中，舉證規則是誰主張誰舉證，在這種舉證規則下受讓方明顯處于劣勢地位。如果認定為行政合同，那行政部門就要對其行政行為的合法性承擔舉證責任，行政相對人只需對行政結果承擔舉證責任。因而將國有土地使用權出讓合同認定為行政合同更有利于保護行政相對人的權益。
（2）法律統一。在訴訟過程中人民法院依據法律法規，參照規章，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件。因而保持了審判與行政部門執法時法律適用的一致性。
3. 便于行政管理部門行使管理職責。在行政合同中，行政機關享有行政優益權，有權對相對人進行監督、指揮；依照規定單方面變更或解除合同，對相對人的違約行為進行制裁。這樣更能發揮行政管理快捷、高效、經濟等的優勢。
五、總結
從以上分析可以看出， 盡管土地出讓合同具有民事合同的基本特征， 但無法掩飾其深深的行政烙印。將其納入民事合同， 既可能造成理論上的混亂， 又無法解決由此引發的在實踐中存在的問題。
總之， 土地出讓合同作為一種行政合同， 既是政府對土地市場進行干預的行政手段， 又是公民對政府權力進行限制的方式。隨著民主政治進程的加快， 政府行政管理手段的強制性色彩不斷弱化，越來越多的體現相互服務與合作、民主與溝通的行政法人文精神。國有土地使用權出讓合同正是行政法將行政權力因素與契約精神有機結合， 運用到土地管理中的一種表現。將國有土地使用權出讓合同認定為行政合同更夠能好的維護受讓方的合法權益，同時也可以使政府更好地發揮其土地管理職能。（作者單位：巫山縣人民法院辦公室）
注解：
①法院在審理國有土地使用權出讓糾紛時首先要確定適用民事訟訴程序還是行政訴訟程序，所以確認該合同的性質就成為關鍵的一步。
②《條例》第十三條土地使用權出讓可以采取下列方式：
（一）協議；
（二）招標；
（三）拍賣。
（四）依照前款規定方式出讓土地使用權的具體程序和步驟，由省、自治區、直轄市人民政府規定。
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國有土地法律法規范文3
關鍵字：土地權屬登記；國有土地；烏魯木齊
1 引言
“勞動是財富之父，土地是財富之母[1]”，土地對于一個國家經濟發展與社會綜合水平提升的重要意義。隨著我國改革開放進一步深化，人民對于國家經濟建設與財富積累的重視程度也在不斷加深，相應地引發了人們對土地利用規模與利用強度的擴張[2]。其中“國有土地”作為我國土地權屬類型中的一個重要組成部分，在具體的利用過程中面臨著很多問題，其中影響最大的當屬國有土地權屬糾紛問題[3]。在這個糾紛解決過程中，合理“國有土地權屬登記”是解決這個問題的一個重要手段[4]。國有土地權屬，包括國有土地的所有權和使用權[5]。國有土地權屬登記制度，即各省、市（縣）的土地管理機構通過規范化的規則、流程以及資質審批要求，對其轄區內各土地的所有權、使用權等進行明確的產權登記，確定其屬于國家、個人或者公司團體等等，從而確認各個社會成員對土地的所有權限，避免出現爭端，同時也實現切實有效的管理。
烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區的首府城市，在國有土地權屬登記方面尤為重要。自1994年“烏魯木齊市第二造紙廠不服烏魯木齊市政府確定土地權屬決定案”審理結案以來，人們對于政府、企業與個人間的土地權屬問題的關注力度不斷加大，并對其權屬確立的關鍵――“國有土地權屬登記”也進行了重新的認識與重視。本文通過調查問卷的方式（在本論文中未得以體現），研究了烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題，針對這些問題，提出了相應的對策措施。
2 烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題
為了更好的研究烏魯木齊土地權屬登記的執行現狀，進一步的分析烏魯木齊國土權屬登記所存在的問題，筆者根據實際情況，將問卷選點區域分布在烏魯木齊市內的7個行政區域，選取典型樣本，進行問卷調查。調查問卷主要包括烏魯木齊土地權屬登記初始登記以及變更登記、辦證持有的資料是否熟悉、登記的基本原則、對于烏魯木齊土地權屬登記的執行效果、土地權屬登記申請原則等方面的問題。從實地調查分析中，本文發現烏魯木齊土地權屬登記中存在如下問題。
2.1 權屬制度缺失，土地登記效力不明確
我國現行房地產權屬登記法律制度存在著一些不足之處，主要反映在登記部門不統一，土地監管部門和房產管理部門分別主管土地權屬登記和房屋權屬登記，有時候登記信息不統一；既有全國性的法律，又有當地政府行政部門規定的地方性規章制度；房產權屬法律有的時候往往會為政令讓路等等，這些問題都給房產權利人及時有效的保護其合法權益帶來了不便。
2.2 土地登記責權不明，監管職能失靈
土地登記權責不明確主要表現在土地用途不明確，或者土地使用人不明白土地是要按規定使用的。監管職能失靈表現在土地管理部門監管不到位，在土地使用權所有者在變更土地用途的時候，相應部門沒有及時監管。烏魯木齊市出現過很多房屋買賣與土地買賣相交織的問題。由于人們對土地用途的輕視，以及土地登記責權不明晰，導致人們在房屋買賣的時候，連同土地也賣了出去。買都手的土地，買者隨意改變土地的用途，將農用地用作建設用地，違反了土地法的擅自改變土地用途的規定，這樣的案件屢見不鮮。這樣案件的出現不僅僅是土地登記責權不明確，還有就是土地部門監管不到位。
2.3 立法沖突，土地登記法律不完善
《合同法》、《民事訴訟法》《城市房地產抵押管理辦法》等涉及土地方面的法律存在沖突的地方。關于優先受償權的各法律的規定存在不一致的地方。有些法律規定某些權利擁有優先受償權，有些法律規定正好相反。比如烏魯木齊市國有土地，在未支付土地出讓金300萬元的情況下，就已經頒布了土地使用證，土地使用權人卻用該宗土地作為抵押，從銀行貸款，貸款到期無法償還。法院要求市國土局協助調查，以促進銀行工作的實施。但國土局認為，過戶可以，但應優先清償欠繳的土地出讓金，土地出讓金為政府收益。然而銀行和法院認為土地出讓金屬于一般債權，不能享有優先權。不同的法律對土地優先受償權有不同解釋，這說明了土地登記法律的不完善之處。
2.4 絕對公信不當，土地登記程序不完整
烏魯木齊西山的一個煤礦工人李某從事深部煤炭開采工作。當初國家為獎勵高危作業工人，出臺獎勵性農轉非政策，李某及子女就地轉為非農業人口，獲取糧油計劃供應資格及國家安排工作待遇，但仍在原籍從事農業生產。在2004年，村委會以李某和他們的孩子都是非農業人口，不是本村村民為理由，收回李某承包的土地，另作他用。這個事實說明了土地登記程序的不完整性，若是當時在李某農轉非的時候，辦理相關手續，不至于出現這樣的問題，也不至于導致人們對政府絕對公信力的懷疑。
4 烏魯木齊國有土地權屬登記問題的解決措施
針對以上出現的烏魯木齊國有土地權屬登記中的問題，本文提出以下四個方面的解決措施。
4.1 強化國土權屬登記政策的申請制度
規范烏魯木齊土地登記行為，提高烏魯木齊土地登記公信力和權威性，是保護烏魯木齊土地權利人的合法權益，促進烏魯木齊土地市場健康發展和公民物權保護的重要手段之一。從現實來看，隨著物權法的實施，烏魯木齊市民的權利意識日益增強，烏魯木齊土地登記工作中不規范的問題凸顯?，F就烏魯木齊目前國有土地登記制度存在的問題，提出了強化國土權屬登記申請原則這一解決方案，主要包括以下兩個方面：
4.1.1 登記申請強化
強化烏魯木齊土地登記制度建設是規范烏魯木齊土地權屬建設的首要任務。針對以往烏魯木齊土地登記工作中存在的一些弊端，專門制定烏魯木齊土地登記工作制度，提出具體要求，規范烏魯木齊土地登記工作程序。具體的可以依照《烏魯木齊土地登記規則》要求，在烏魯木齊土地登記的申請受理、土地權屬審核、注冊登記、核發或變更土地權利證書的各個環節，都進一步規范細化，明確告知權利人辦理程序，防止權利人有漏洞可鉆。
4.1.2 提倡主動登記
本文認為提高烏魯木齊土地登記服務水平，必須要提倡主動登記制度。建立首辦負責制、限期辦結制、服務承諾制和過錯問責制等落實措施。嚴格整頓窗口辦事人員工作作風，通過轉變工作方式，實現廉潔服務和高效服務，提高土地登記公信力，更好地保障權利人的合法權益。
4.2 提升國土權屬審核力度
還需要苦練內功，加強烏魯木齊土地管理相關部門的學習，提高烏魯木齊土地登記人員業務素質，提升對烏魯木齊國土權屬的審核力度。要認真組織學習《物權法》、《土地管理法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》、《烏魯木齊市土地登記辦法》等法律法規規章，提高烏魯木齊土地登記人員的業務能力，要嚴格實施土地登記持證上崗制度，對申請土地權屬登記的一定要嚴格按照土地審核的規章制度來執行。對未取得《土地登記上崗資格證》的人員，調離土地登記崗位，嚴禁無《土地登記上崗資格證》人員從事土地權屬審核和登記審查工作。
在適當時機，組織相關部門對國有土地的具置以及大小用途做一次全方位的統計調查，并在此基礎上大力宣傳土地權屬登記的優勢，對已經辦理土地使用證但是缺失相關材料的要及時申報重審，分情況作出注銷登記或完善資料的處理；對未辦理或者正在辦理的，督促當事人盡早去申請，從而全面建立相關土地使用檔案，消除隱患，排解糾紛，促進烏魯木齊地區社會和諧穩定。
4.3 重視權屬提前公告的作用
建章立制，全面落實烏魯木齊土地登記信息公開制度是土地管理之根本。本文認為，烏魯木齊國土資源部門應根據《行政許可法》、《烏魯木齊土地登記辦法》、《政府信息公開條例》、《土地登記資料公開查詢辦法》等法律法規規章規定，將行政登記的條件、程序等向社會公開，接受公眾查閱；嚴格按照《烏魯木齊土地登記辦法》、《縣級以上地方人民政府土地登記用章管理辦法》之規定，對確認達到“權屬合法、界址清楚、面積準確”標準的，在辦理土地登記手續前，報縣政府批準。全面保障物權法的實施，認真落實不動產登記制度，嚴格審核和核發土地他項權利證明書，避免承擔國家賠償責任，妥善保管土地登記檔案材料，充分發揮土地登記簿在化解糾紛等方面的作用。
4.4 規范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度
規范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度，嚴格按照法律、法規和土地管理規章執行，從實際出發，尊重歷史，面對現實是土地管理的具體要求。建議對于區級以上國土資源行政主管部門負責土地所有權調查和調解糾紛，法律規定之內的要依法作出決定，擬定處理意見并做出決策，并指定專門機構或人員來處理糾紛的相關事宜。個人之間，個人和單位之間，單位和單位之間存在的有爭議的土地資源，則由當地人民政府受理和處理。
烏魯木齊國有土地權屬登記制度及其實施中存在的問題是基于我國漫長的客觀社會土地制度發展過程而逐漸生成的。在看到這些問題的同時，我們應該看到問題背后更深刻的社會問題背景。因而，解決該問題的過程，也是解決舊的社會制度的遺留問題的過程。我們只有切實根據烏魯木齊人口、社會形勢以及人口與土地的客觀關系等各方面的特點，因地制宜，在制度問題上不能一刀切，而是根據客觀國情以及地區、人民的實際需求，建立適用的土地權屬登記制度，才能逐漸將當下存在的問題慢慢解決，它需要烏魯木齊人民、政府乃至整個國家各界的通力合作。
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國有土地法律法規范文4
關鍵詞：城市土地儲備 發展模式探析 創新發展
中圖分類號： TU98文獻標識碼： A
主要內容：
經濟發展已經成為國家建設的主要話題，而在我國的現有經濟建設的架構中，土地資源無疑是最為重要的基礎要素。它既是各種經濟形式的承載體，也是資金流轉和固定資產的主要形式，在當前甚至是未來很長一段時間內，土地資源都將是社會經濟發展中最為重要的關鍵組成。我國的城市化建設速度日新月異，城市人口和城市規模的急劇擴張，需要大量的城市儲備建設用地，在原有的城市儲備用地的相關法規條例的規定下，城市建設用地已經存在很大的土地缺口，城市土地的集約化利用效率很低。我國的城市土地資源中，公共用地、居民土地和流轉土地是三個主要的組成部分，在當前的土地買賣市場中，由于房地產市場的火爆發展，大量的公共用地以建設招標的形式轉讓出去，這就使得原有的城市建設規劃的執行效果大打折扣，如何進一步的優化城市土地儲備制度，發展新型的土地儲備模式將成為一個可行的方向。
一、城市土地儲備制度概述
土地在城市建設中的重要性和不可替代性已經無需贅述，城市土地儲備制度是國家為了應對城市化建設和發展對土地需求的一個前瞻性政策，它涉及到了國家土地政策的諸多方面，也牽扯到了相關的技術理論基礎。首先是土地產權劃分問題，土地產權的明確是保障土地交易合法性的先決條件。土地產權是指存在于土地中的排他性的完全權利，包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地役權、地上權、發展權等。通常來說涉及到土地交易的土地產權主要是土地使用權和土地所有權。由于城市是國家公共建設的主要部分，因此城市土地產權集中歸國家所有，這是有別于其他土地形式的，土地經營權、土地使用權和土地所有權構成了土地權利的三個核心。土地租讓是土地使用權轉讓的一種形式，國家對于城市入地的租讓收入主要有：土地出讓金、土地租賃收入、場地使用費、土地轉讓、出租與轉租收入等。土地作為一種最為重要的資產結構，已經超出了固定資產的范圍，在資本市場也扮演了重要角色，國家通過調控土地政策可以有效的實現投資調整，與此同時城市儲備土地也是城市市政公共管理的核心內容。
二、我國城市土地儲備發展模式
通過分析我國當前的城市土地儲備的發展現狀，我們可以發現在當前的城市土地儲備中，仍然存在著許多亟待解決的發展桎梏。
2.1我國城市土地儲備弊端分析
自我國建立具備國家職能部門性質的土地收購儲備機構之后，土地儲備制度已經在全國各大中小城市中得到了廣泛普及。但是在實際的城市土地儲備操作中，我們可以看到問題仍然是層出不窮。1）土地作為當前資本市場最為主要的運作內容，已經成為了資本調控的首選要素，各級城市政府通過城市經濟發展預算方案，制定相適應的土地儲備機制，通過預先確定的土地收購支出和土地租讓、出讓收益分成，可以對城市建設預算進行合理的分配。這種模式雖然能夠充分發揮市場的主觀能動性，但是由于政府行為很難形成較好的強制性，使得土地租讓和轉讓的實際效果難以預判，土地帶動經濟的最終效果還需要政府更強有力的控制。2）政府作為土地產權交易的中心，可以合理的規劃土地儲備、出讓和開發的分配量，土地管理部門的作用得到發揮，但是這極大的限制了土地的交易價值。3）混合型的土地儲備模式綜合了兩者的優勢，但是也不可避免的存在著共有的缺陷。
2.2完善我國城市土地儲備發展模式
1）完善土地儲備管理機制，提高市場參與度。土地儲備涉及到的職能部門眾多，從城市總負責人到土地監管部門，重大土地儲備政策的出臺往往需要城市各個部門的集中參與才能制定具體的方案，這大大限制了土地儲備方案的靈活性和市場靈敏性。因此，采取責任劃分和總負責相結合的形式，結合國土部門、土地儲備管理部門、市政機關的職能特點，對土地儲備的具體細節進行職能劃分，采用問責制和總負責制度，將權利逐步下放到區一級的土地管理部門，提高城市土地儲備的靈活性。建立企業性質的城市土地儲備管理機構，對土地儲備進行企業化管理和業務拓展，擴大土地儲備管理的市場參與力度，綜合考慮土地儲備市場經濟效益、市政建設效益和城市建設預算方案，綜合決策土地儲備的實際政策。
2）明確土地儲備形式，優化儲備結構
土地資源的經濟效益的增長來源于靈活多變的土地流轉。針對不同的儲備對象采用不同的儲備方式，包括實物儲備(熟地儲備)和紅線儲備(生地儲備)，不能單純用一般商品庫存的概念來理解土地儲備。針對城市土地中的集體土地，要強化土地開發力度，提高土地利用的整體經濟效益，縮短土體儲備周期；對于國有土地，土地產權集中，就要綜合考慮城市建設的長遠需要，提高土地儲備的預算周期。以此優化城市土地的整體結構，實現經濟效益和城市建設需求的雙贏。
總結：
土地收購儲備己經成為政府調控城市土地市場、促進城市土地優化配置和保證國有土地資產保值增值的重要舉措。本文立足于我國現有的土地法律法規和土地儲備現狀，分析了我國土地儲備存在的主要問題，著重探討了我國土地儲備的未來發展模式，為土地儲備的創新發展提供了新的建設思路。
參考文獻
國有土地法律法規范文5
6月13日，《人民網》和《中國經濟周刊》同時報道，山東濟寧北湖景區濕地公園里秘密建造了一個名為北湖壹號俱樂部的高爾夫球場。據了解，該高爾夫球場從3年前就開始建設，占地2000余畝，國際標準18洞，目前已經建好了9洞，還有9洞正在建設中。此外，球場規劃的五星級酒店與會所已開始動工。下一步，高爾夫別墅項目也將啟動。
如此大規模占用原本就十分稀缺的土地資源，當地的北湖新區管委會竟然表示“并不知情”，涉事的高爾夫球場負責人倒是故作鎮定地聲稱：“建設高爾夫球場是我們企業自己的行為，現在高爾夫球場的相關手續正在辦理當中，確實有很多手續還沒有辦完”。
我們不禁要問：難道開發商想建高爾夫球場就可以擅自“圈地”修建嗎？為何國家三令五申暫停新建高爾夫球場的政策禁令在某些地方變成了一紙空文？為何最嚴格的土地管理制度在某些地方總是不能落地貫徹？
且不說早在2004年，國務院辦公廳就下發了《關于暫停新建高爾夫球場的通知》，其后我國針對高爾夫球場的禁令先后下發過十多個；這些禁令明確規定，地方各級政府、國務院各部門一律不得批準建設新的高爾夫球場項目。
單從土地管理方面來看，《土地管理法》第43條明文規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。換言之，沒有土地管理部門的批準，任何單位和個人都不得擅自占用土地搞項目建設。即使個別地區個別項目僥幸未批先建，也絕無可能長時間逃避土地管理部門的執法處理。
近些年來，國土資源部每年都要搞一次覆蓋全國的土地衛片執法大檢查，據說已經用現代技術手段在土地報批、供地、用地、違法違規用地查處等環節建立起了“天上看、地下查、網上管”的監管系統。
我國的土地管理制度體系，堪稱世界上最為嚴格的。對于土地違法違規行為，有著明確的追究行政責任和刑事責任的規定。但一些地方在一些具體的土地執法實踐中，確實存在地方保護主義、有法不依和執法不嚴等問題。近年來，針對土地違法違規行為，土地管理部門多次通過衛片執法、“百日行動”、檢查督察問責等形式進行查處，但其中大多數的處罰結果僅僅停留在黨紀、行政處罰上。土地違法違規行為責任追究的“尚方寶劍”，更多時候都處于一種高高舉起、輕輕落下的狀態，這又反過來助長了土地違法違規行為的滋生蔓延。
俗話說“牛欄里關不住貓”，解剖上述土地管理法規制度執行不到位、土地管理制度本身有漏洞是濟寧高爾夫球場得以“隱身建設”的根本原因。
因此，解決問題的關鍵在于筑牢土地管理的制度樊籬，才能關住像濟寧高爾夫球場這樣違法違規用地的“大貓小貓”，才能真正做到“十分珍惜、合理利用土地”，才能真正做到節約集約用地。
二、完善土地制度的幾點建議
筑牢土地管理的制度樊籬，首先是將現行土地管理法規制度執行到位，在土地執法上做到有法必依，執法必嚴，違法必究。在《土地管理法》沒有修改、廢止之前，現行土地法律制度還有效的情況下，土地管理的法律就必須得到尊重，土地管理的制度規定必須不折不扣地執行。這是法治國家起碼的要求。
國有土地法律法規范文6
[關鍵字] 土地 隱形市場
[中圖分類號] F3
[文獻碼] C
[文章編號] 1000-405X（2012）-10-24-2
我國從99年《土地法》重新修訂和實施后，施行的土地管理制度已根據經濟體制的轉變，在逐步實現著從計劃經濟體制下的土地管理方式向社會主義市場經濟體制的土地管理方式地轉變，控制土地供應總量，實現土地粗放型管理向集約型管理轉變。對城鎮建設用地、農村集體建設用地，進行無償使用變有償使用、無流動變有償、有流動、有限期使用方式的改革，改革了土地使用制度。幾年的實踐，使土地從總量供應上得到了控制，從土地存量上盤活了閑置土地，亂占、亂開發耕地的現象得到了遏制，閑置和不合理利用的土地得到了清理。
但由于歷史的積淀和隨著經濟發展而產生的市場需求等因素的作用，在土地市場上也慢慢形成一股因經濟利益驅動而涌動的暗流--土地隱形市場。
1 土地隱形市場的現狀
土地隱形市場通常是沒有法律規定，為了各自的經濟利益，違反國家法規進行土地交易，手段多種多樣，大致有以下幾種表現形式：
1.1 變相出租、買賣土地使用權
我國的法律規定行政劃撥的國有存量土地是不允許非法出租、買賣的，在農村集體土地也是不允許非法出租、買賣的，但房屋買賣在我國的法律上是允許的。因此一些單位和個人以出租、買賣房屋為名，將地價隱含于房價中，變相出租和買賣土地，即買賣土地使用權。如：在城鎮中，一些單位和個人利用劃撥的國有土地的地理位置不同，產生的地價有高低之別，所以出租和買賣的房屋價格也不同，這其中的房屋價格不同，實際上是土地區位因素決定了土地的價格不同而形成的。在農村出租和買賣房屋，實際上也是將地價包含在其中，也是隨著土地地理位置的不同，而出租、買賣房屋的價格有所不同。
1.2 直接出租和買賣土地使用權
在城鎮，由于過去土地使用權是無償劃撥取得的，土地利用不是很合理，有的單位苦于無地擴大生產經營，有的單位卻有大量的閑置土地，這樣供求雙方達成私下交易，以土地使用權獲取租金或轉讓費。在農村為了獲得更捷徑的，更快的經濟利益，將一些土地甚至耕地，通過非法手段進行出租甚至買賣，獲取租金和非法的地價款。
1.3 聯建分成
這種方式是以出租、轉讓土地使用權，通過實物來收取土地轉讓費。它是將行政劃撥而來的國有土地，部分出租、轉讓給新的用地單位和個人，假以聯合建設開發為名，實由用地單位完成一定的工程或通過分得聯建房屋來收取地租或轉讓費。這種方式一度很流行，你出地、我拿錢，工程結束后，三七分成或四六分成，使國有資產非法地流轉了。
1.4 聯辦企業入股分紅
這種情況多發生在農村，城市中也存在極少一部分。如：甲企業經濟狀況不好或其他原因，通過引資與乙企業聯姻，那么甲方以房屋、土地作為股份入股，乙方出資，兩家聯辦企業，年底抽紅。這種形式從表面看，似乎土地使用權未發生轉移，但原土地使用者以土地入股分得了紅利，即土地使用權租金。這部分收益應為國家所有，但通過多樣的渠道流失了。
1.5 其他土地收益流失形式
土地使用權收益流失還有很多表現形式。如：簽訂真假協議，隱價瞞租，明借暗租，明贈暗賣，逃避政策法規的管理；以取得土地使用權為目的的合并、兼并，是為了取得廉價的土地，象征性的交一點費用，便將土地使用權劃轉過戶；企業改制中，對土地資產模糊處置，既不設立國家股，又不受讓成為企業股，企業依舊用地，獲取收益；以土地使用權抵押債務，不辦理任何有關手續；集體土地變相使用等等。
2 土地隱形市場引發的問題
2.1 導致土地資產的大量流失
國家作為土地的所有者，理應獲得土地的收益，但無償無限期的使用制度淡化了國家與用地者之間的這種利益關系。用地者可以憑借手中的土地將本應歸政府所有的地租占為己有。更為嚴重的是，一些用地者將國家無償提供的土地私自轉讓，獲取大量的土地收益，扭曲了土地經濟關系，造成政府投入越多，負擔越重的不合理局面。如：地處繁華的老單位，其用地多是無償劃撥得來的，且大都面積較大，他們利用優越的位置和富余的土地進行出租，大量的土地收益據為己有。而繁華地段政府的基礎建設投資也遠高于一般地段，但作為土地所有者的政府卻分文不得。
2.2 造成管理秩序的混亂
一些用地單位和個人，不經土管部門的批準和辦理權屬變更手續，通過公開和隱蔽的房屋交易改變了土地使用權權屬性質，導致土地權屬管理混亂，變相買賣或非法轉讓土地等違法占地現象屢禁不止，嚴重影響了正常的土地管理秩序。
2.3 妨礙城鎮建設良性循環
城市土地的增值效益，通過隱形交易源源不斷的流失，使國家和地方政府不僅沒有因對土地的大量投入而獲得直接經濟效益，相反的還在城鎮配套設施上背上了沉重的包袱，影響了整個城鄉經濟的建設發展 ，造成了城鎮建設的惡性循環。
3 土地隱形市場產生的成因
3.1 城鎮土地隱形市場的成因
（1）直接原因。建立土地市場相關法律法規的滯后與經濟發展要求土地進入市場的矛盾是形成土地隱形市場的直接原因。隨著改革開放的不斷深入和經濟的迅速發展，商服業不斷擴大，人口不斷增加，加之企業的兼并擴建，迫切要求對地理位置優越的住宅、辦公等用地改變用途和進入市場流轉。而我國1988年以前土地使用權的轉移是法律禁止的，1988年《憲法》和《土地管理法》修改以后，允許土地使用權可依法轉讓，并在1990年公布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權的出讓和轉讓作出了具體規定，但仍然規定通過行政劃撥手段獲得的國有土地使用權不準出租、轉讓。到1999年《土地法》再次進行修改后，使國有土地實行有償使用制度，在小范圍內實行行政劃撥。因此，土地市場法制建設建立的滯后，與經濟發展需求之間的矛盾，成為土地隱形交易產生的直接原因。
（2）客觀原因。存量土地不能進入市場與市場對土地流轉需求的矛盾是形成土地隱形市場的客觀原因。我國現行土地配置運行機制，是行政劃撥和有償出讓"雙軌"并行，法律規定只有以出讓方式取得土地使用權，土地才能進入市場轉讓、出租。但我國以出讓方式提供的土地數量相對較少，近年來才不斷加大土地的出讓工作，經濟欠發達地區以出讓方式提供的土地更少，還是以行政劃撥方式提供的土地占主要地位。因此，法定可以進入市場的土地數量極少，與經濟發展需要進入市場的土地數量相對較大之間的矛盾，就成為土地"隱形"進入市場交易的客觀原因。
（3）內在原因。城市土地的商品屬性和級差收益的擴大是引起土地隱形流轉的內在原因。土地具有使用價值，城鎮土地凝結了一定人類勞動和資金投入，因此城市土地具有一般商品的屬性--具有使用價值和價值，即土地可以像商品一樣進入市場流轉（土地的永久性使用使土地作為商品進入市場流轉的只能是一定年限內的使用權）。但城市土地的有限性和固定性使之隨著經濟發展，城市人口增加和用地需求的增加而級差地租的收益不斷擴大。因此，通過土地流轉和改變土地用途，追求更高的土地級差收益的目的與土地不允許非法流轉的矛盾，就成為土地隱形流轉的內在原因。
3.2 農村土地隱形市場的成因
（1）非法將集體所有的土地轉為非農用地。在農村，一些單位和個人將集體所有的土地通過審批或者不審批的方式來獲取土地，在沒有嚴格監督的情況下，自行的進入了非農用地的流轉。這種地沒有付出任何補償費用，而將土地推入土地市場流轉，自然獲取的利益也是非?？陀^，但同時又傷害了農民集體的利益。
（2）傳統觀念傳統認識，造成對土地的認識不清。在我國法律上規定，土地所有權屬國家和集體，單位和個人只能擁有土地的使用權，使用權的處置是有許多法律規定的。而在廣大農村地區，由于傳統觀念和傳統習慣，認為土地是自己承包的或土地使用權是自己的，便可以自由處置土地，這種對土地法律的認識不清，造成了土地私有意識的形成，使農村出現了很多將土地私下承包、轉讓的現象，從而造成土地與經濟發展不協調的混亂局面。
（3）對宅基地的控制不嚴。由于政府部門乃至鄉、村的管理控制不嚴，使得本應是一戶一份的宅基地，在農村一部分地區，有些人巧立名目地獲取更多的宅基地，然后變賣、贈送，加大了人與人之間的矛盾和人與地的矛盾。
4 土地隱形市場的清理整治
隱形土地交易的存在，有其客觀必然性，但同時帶來諸多社會和經濟問題，因此治理是刻不容緩的。要通過強化所有權，搞活使用權的基本思路，運用行政、經濟、法律的綜合手段，強化土地資產管理，培育完善的地產市場。
4.1 轉變觀念，整治隱形
由于長期施行土地的無償使用制度，許多單位和個人把土地當做私產，隨意處置，既傷害了土地所有者的經濟利益又擾亂了土地經濟關系，所以要對土地隱形市場進行整治。土地從無償到有償的使用制度改革，沖破了土地無價的束縛，在此基礎上應加大改革的宣傳力度，使土地管理從單純的資源管理思維向資源與資產并重的觀念轉變，讓土地市場合法化、公開化。深化土地使用制度改革，發展社會主義市場經濟，加強土地資產管理的手段，徹底解決城鄉土地依法統一管理的問題。
4.2 加強執法，清理整頓
中央多次提出土地使用制度改革的重點，是抓清理整頓土地的隱形市場和加強原劃撥土地使用權的管理，并以此為突破口來加快土地使用制度改革的步伐，推進國有土地使用權的流轉，擴大土地有償使用的主體和范圍；嚴肅執法，對未批準發生土地流轉的使用者，除沒收違法所得外，應處以重罰，并收回其土地使用權；要抓典型，以點帶面推動整體。隱形市場目前局面的形成，從更本上講，是由于執法不嚴、行政干預和地方保護思想造成的。今后要在土地流轉的過程中嚴肅執法，本著既有利調動轉讓、出租者的積極性，又有利于國家地租收取的原則，掌握好出讓金分配的尺度，按轉讓用途的不同確定不同的比例，讓土地使用者和承租者也獲得利益，這樣才能消除抵觸情緒，同時兼顧國家和轉讓、出租者的利益，逐步規范劃撥土地使用權的管理。
4.3 強化地政、地籍、產權變更登記等薄弱環節
健全和堅持變更登記制度，要花大力氣抓跟蹤檢查，凡發生土地使用權流轉的，不管以任何形式發生的和正發生的，都要在補辦出讓手續，補交出讓金的同時，向土管部門申請權屬變更登記手續，更換或重新頒發土地證書。
4.4 加強土地的流轉管理，實行農村土地與城市土地市場接軌
國家明確規定：農村集體土地不能直接進入土地市場進行交易。從市場調查分析，農村土地已是土地"隱形"交易的源頭之一，而且面積相當大，特別是耕地的數量。因此，加強對農村土地流轉的管理，使農村土地的使用與城市土地市場接規，堵截土地交易的暗流。土地部門要嚴把審批關，杜絕各種名目的非法交易，審慎對待集體土地的流轉，也是我們"保住生命線"的重要任務。
4.5 優化和完善企業改制中的土地資產處置方式
目前土地資產的管理主體代表還有點不明晰，土地收益分配扭曲，一方面使土地資源逐年被蠶食；另一方面土地增值部分被其他主體侵吞，形成土地隱形市場的大主流。應建立規范化的改制企業土地資產管理體制，借鑒成功經驗，加強改制企業土地資產評估的管理。結合本地實際，根據企業自身狀況，建立一個合理的、規范化的地租與股息標準，分別采取出讓、承租和設立國家股等形式，或者綜合形式，并妥善處理好土地資產進入股份企業的收益管理問題，來搞活土地資產的經營，明晰企業資產。
4.6 建立完善的土地中介服務
