前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的我國應急財政資金管理問題，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
摘要:2020年伊始，肺炎疫情暴發，為了遏制疫情蔓延，政府采取強有力的措施，迅速調集醫護人員、大量醫療物資及生活物資，為打贏這場攻堅戰不遺余力。如何高效、合理、科學地運用應急資金既是公眾關心的問題，也是戰勝疫情的決定性因素。應急處理既考驗相關部門危機處理的能力和經驗，也考驗政府的財力、物力及人力。其中，應急資金管理是否有效是評價政府應急管理的重要內容。通過對我國應急財政資金管理制度存在的問題進行分析，并對比和借鑒日本、美國在應急管理中采取的具體措施和經驗，提出我國應急財政資金在危機發生前、中、后應采取的措施，并在此基礎上提出政策建議。
關鍵詞:應急財政;資金管理;支出結構;資金籌集機制;中央及地方財政
0引言
來勢洶洶的肺炎疫情讓各級政府猝不及防，各地迅速開啟與時間賽跑的模式，陸續啟動重大突發公共衛生事件一級響應。在突如其來的疫情面前，財政走在戰“疫”前列。2020年1月23日，財政部緊急下撥10億元支持湖北疫情防控工作。截至2月14日，各級財政安排疫情防控補助資金901.50億元，其中中央財政資金252.90億元。自2008年汶川地震以來，我國高度重視突發公共事件應急反應機制的建立。黨的十八大強調“完善突發公共衛生事件應急和重大疾病防控機制”;黨的從國家安全角度統籌應急管理，強調“堅持總體國家安全觀”。應急財政資金管理作為有效建立應急反應機制的重要一環，是公共突發事件中實現各級政府彌補市場缺陷、快速滿足社會公共突發性需求的財力保障及物質基礎［1］。如何提高應急財政資金的使用效益，以最優化的方式分配和利用，考驗著我國應急財政資金的管理及運用能力。政府部門作為宏觀調控的主體，應落實具體政策措施，以靈活應對各類突發事件的出現，科學、冷靜地處理突發事件中的公共需求，有效保障社會群眾的生命和財產安全。應急財政資金管理是一個長期、復雜且系統性很強的工程，目前我國仍面臨應急財政資金規模小、地方與中央分擔機制不健全、支出結構不合理等問題［2］，尚未建立起成熟的應急財政資金管理體系。查閱過往文獻可知，學者關于應急財政資金管理的研究大多立足于我國應急財政發展歷程及現狀，鮮有結合國外應急資金管理經驗進行對比分析并提出改進建議。本文通過借鑒日本、美國應急財政在突發事件中發揮的作用，以資金籌集機制、支出結構、中央及地方政府財政關系等6個方面為突破口，針對我國應急財政資金在危機發生前、中、后存在的問題提出相應政策性建議，為我國建立完備、科學的應急財政資金管理體系提供可供參考的路徑。
1應急財政資金管理理論評述
應急財政是我國各級政府為應對各類突發公共事件而采取的財政管理手段和政策措施的總稱［3］。我國應急財政資金主要來源于財政資金、專項基金、金融資金、保險資金，以及社會團體、個人及國際的無償捐贈。近年來，由于突發事件頻發，政府應急管理能力成為公眾關注的焦點，而應急財政資金管理水平作為衡量政府應急管理能力的重要指標逐漸受到學者的關注［4］。陳華、劉榮［1］指出，形成一套成熟的應急財政支持體系才能在突發公共事件中將損失最小化。但目前我國尚未建立起完善的應急管理反應機制［4］。馮俏彬［5］結合羅伯特•希斯提出的CMSS模式對我國應急財政資金管理現狀進行分析，指出由于我國應急管理體系的“臨時性”及“分散性”，應急財政資金管理應強調事前、事中及事后全過程的管理。崔軍、孟九峰［6］則指出我國應急財政資金在管理體制、投入結構及監督機制等方面均在一定程度上限制了我國應急財政資金的有效性。武玲玲［2］針對我國應急財政資金規模小、使用不規范等問題，提出應通過拓寬資金籌集渠道、優化應急財政資金撥付程序等方式加以完善。除此之外，宋之杰、陸靜［7］以四川地震為例，指出應急財政資金管理應將社會資源、政府資源、國際資源充分整合，健全中央及地方政府的責任分擔制度。馮俏彬［8］聚焦我國應急財政資金管理的監督機制，提出在應對突發事件時，應改變以合規性為主的監督方式，通過設立一套非常規監督體系靈活應對突發事件的隨機性。以上學者站在不同角度分別指出資金籌集機制、支出機構、中央及地方政府的權責關系、監督機制等均會影響我國應急財政資金的管理效率，并提出我國應急財政資金管理仍面臨資金籌備不足、支出結構不合理及使用效率低等問題，在很大程度上豐富了我國應急財政相關理論研究。但鑒于已有理論大多僅立足于本國經驗及現狀，未結合國外應急財政管理經驗進行分析，對應急財政資金管理的探討可能不全面，因此本文針對我國應急財政資金管理現狀，在結合美國、日本應急資金管理經驗的基礎上提出相應的可行性建議。
2國外應急財政資金管理對比分析
發達國家較早開始對突發事件應急管理予以重視，大都形成了較完善的應急財政資金管理機制，并逐漸走向標準化。在此列舉美國、日本兩個發達國家應急財政資金在突發事件中的具體運用，以期對我國應急財政資金管理形成借鑒。
2.1美國
美國是世界上較早重視突發事件應急管理的國家之一。20世紀70年代，美國建立了國家層面的專門應急機構———聯邦緊急事務管理局(FEMA)［7，9］。如今，美國的應急財政資金管理已進入較成熟階段。
2.1.1應急財政資金籌集
美國在應急財政資金的準備上較充足，具備多元化的資金籌集渠道，充足的資金儲備成為應對公共突發事件堅實的資金后盾。一方面，與我國的情況相似，美國從公共財政中提取一定數額的預備費，但美國的法案并沒有設置預備費的提取上限，留足了提取空間;另一方面，美國政府依據《斯坦福減災和緊急救援法案》設置了一個由聯邦緊急事務署專門負責的賑災基金以及時補充應急財政空缺。此外，美國一些大型民間基金會，如美國紅十字會等，設置了專門用于應對突發事件的救助基金，以備不時之需。
2.1.2應急財政資金的使用
美國政府將充足的應急資金儲備投入全民素質訓練，以提升國民的危機意識和應急自我管理能力。其中，以消防教育普及為例，美國各州均設有設備完善的消防訓練中心，包括水中救溺訓練、繩索攀爬等模擬救災訓練。此類標準應急訓練場所對社會公眾開放，包括在校學生、工廠工人、老年群體等應急能力缺乏的人群。此類全民培訓能有效提升國民的危機意識，使其掌握正確的應急技能。
2.1.3美國聯邦政府及州政府之間財政救災關系
美國實行聯邦制，中央政府與各級州、地方政府之間權責明確，包括應對突發事件應急財政資金的下撥也做到事權范圍清晰。當突發事件發生時，發生地所在政府在應急管理中起到支柱作用。通常情況下，聯邦政府不會干涉或直接參與突發事件應急管理過程。除非地方的應急資金缺乏，物資不足以應付災情，聯邦政府才會提供一定物資援助。因此，地方政府在突發事件應急財政方面不會過多依賴聯邦政府。
2.2日本
日本地處大陸板塊邊界，由于板塊擠壓、斷裂導致地震、滑坡、海嘯等自然災害頻發。日本也是全球較早制定災害管理制度的國家。
2.2.1應急財政資金的籌集
日本的應急財政資金由中央政府及地方政府分別設置。都、道、府、縣應急財政主要用于突發事件的災民救助，而中央政府應急財政用于對都、道、府、縣所用應急救助資金按比例進行補助。中央和地方權責明確，事權范圍清晰，保證突發事件應急管理的各個環節都有足夠的財力支持。同時，日本規定地方政府及地方公共團體可以以發行債券的方式儲備應急資金，用于災害的預防及災后重建工作。此外，日本的民間組織中央共同募金會每年進行一次全國性捐募活動，籌集的資金主要用于社會救災，一定程度上加強了政府應急管理的財力保障。
2.2.2應急財政資金的使用
由于突發事件頻發，日本政府非常重視災害防范工作研究。每年投入突發事件預防科研的專項經費約400億日元，且在國內設有防災科技研究所，建立上千座地震監測站，為政府有效制定防災政策提供了精確的數據及理論依據。科研資金的投入大大提升了日本防災防害的科學技術水平，并在世界災害預防研究中占有一席之位。日本在防災教育上也投入了大量資金。每年9月1日為“日本防災日”，各地政府于當日開展大規模防災演練及“防災志愿者”專業培訓等活動，在演練中最大限度地投入人力、物力，如調動軍隊、動用大量現代設施儀器等。此外，日本高校大多設有獨立的危機管理專業，既培養了專業的危機管理人才，又提升了學生居安思危的意識。
2.3我國與美國、日本應急財政資金管理對比分析
我國的應急管理體系是在2003年“非典”疫情后逐漸建立起來的，而對應急財政管理的探討則是在2008年汶川地震發生后開始重視并著手研究。相比突發事件管理較健全的國家，我國應急管理機制的建立起步晚，應急財政資金管理經驗有所欠缺，反應相對較慢［8］，應急財政資金的管理在突發事件前、中、后各階段存在一定不足。首先，雖然應急財政資金有多種來源，但除了中央財政資金投入外，其他來源占比較小，導致應急財政體系不能廣泛發動公眾參與，影響資金的規模和總額;其次，應急財政資金投入有“頭痛醫頭、腳痛醫腳”之嫌，沒能充分考慮到應急管理是一件需要長期投入的工作，可能影響應急資金使用的有效性;最后，危機發生時資金大規模涌入，受災地區政府“重投入、重分配、輕管理”，導致應急資金后續管理不足，資金使用的真實性和合理性有待評估，不利于事后應急管理績效評估等工作的實施。鑒于此，亟須對我國應急財政資金存在的問題進行分析，針對現狀施策，逐步建立完善的應急財政資金管理體系。
3我國應急財政資金管理中存在的問題
3.1應急財政資金總體籌備不足
3.1.1財政預備費管理機制不完善
我國突發事件應急財政主要來源于財政資金，而財政資金的主要組成部分是中央及各級政府提取的預備費。預備費是應對公共突發事件的首要應急方式。2014年，我國修訂的新《預算法》規定，預備費提取比例為本級當年一般公共預算支出額的1%～3%［10］，并采用流量式管理方式。一方面，流量式、年度余額清零的管理方式可能導致預備費難以在年度之間進行調撥，一定程度上加大了各級政府財政壓力，不利于預備費的積累;另一方面，我國中央及地方財政往往以較低比例提取預備費，預備費數額少，不能有效滿足重大突發事件中社會公眾的公共需求。2017—2019年，中央本級支出預算數額增速保持在9%以上，但所提取的預備費數額保持不變，每年均為500億元，所占比例僅為1.41%～1.69%，中央預備費的提取比例較低，且應急資金沒有隨一般公共預算支出額增速增長，導致其實際提取比例逐年遞減，見表1。在此次肺炎疫情防控工作中，截至2020年2月14日，中央財政已下撥應急資金252.90億元，疫情防控工作尚在如火如荼地進行中，高額的資金需求給中央財政帶來巨大壓力。關于地方政府預備費計提情況，以四川省為例，其一般公共預算支出額近3年呈高速增長狀態，增速最高達34.7%。但預備費的計提增速低于20%，且提取數額所占比例僅1.5%左右，可見地方財政提取預備費的積極性不高，缺乏風險意識，提取的預備費數額在公共突發事件面前可謂杯水車薪，見表2。湖北、安徽等多省預備費的提取數額均未在省財政廳官網中的年度預決算表中進行說明，財務數據信息公開的完整度還不夠。
3.1.2社會各相關金融機構、保險機構尚未設立專門資金應對危機
除了由中央及地方政府計提的預備費等常規應急財政資金，社會各機構推出的應急措施及紅十字會等其他志愿團體的無償捐贈也是應對突發事件時不可或缺的應急資金補充。其中，金融、保險及慈善機構等社會作用的充分發揮可有效緩解應急財政壓力。此次肺炎疫情中，亞投行、金磚國家新開發銀行分別批準24.85億元和70億元緊急貸款支持我國的疫情防控工作，一定程度上減輕了疫情給社會帶來的不利影響。相比之下，我國金融機構對此次疫情的反應相對滯后，沒有及時提供救災貸款等支持防疫。我國巨災保險制度的建設比較遲緩，2014年首個巨災保險試點才落地深圳。2019年6月，我國巨災保險機制逐漸發展成型，但尚未針對各類緊急突發事件設置獨立條款，不能在突發事件中有效分散社會風險，緩解政府救濟壓力。而一些社會民間團體和慈善組織在此次疫情中反應迅速，募集的物資在疫情防控工作中做出較大貢獻。截至2020年4月6日，武漢市紅十字會接收社會捐款共計16.97億元。盡管捐贈數額具有一定規模，但據中華慈善總會統計顯示，我國內地擁有80%社會財富的高凈值人士的捐贈不足15%，在過去10年內，平均每人每年僅捐贈1元。由此可見，我國金融、保險、慈善組織等社會機構在應對突發事件時發揮的作用極其有限。
3.2應急財政分擔權責不明確、支出結構不合理
3.2.1中央及地方政府之間應急財政分擔權責不清晰
我國《突發事件應對法》規定，在應對突發事件時，應建立“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制［11］。這意味著，突發事件應由發生地政府負主要責任并獨立處理，基層應急財政才是應對突發事件的第一道防線［4］。我國現行體制下，尚未落實《突發事件應對法》分級負責、屬地管理的規定，在處理突發事件時相互博弈，存在地方財政依賴中央財政的現象［5］。在此次肺炎疫情防控中，2020年1月23日，財政部為湖北省緊急預撥疫情防控資金10億元;1月27日，財政部緊急下撥資金44億元，其中包括下撥湖北省補助5億元;同日，湖北省財政廳緊急籌款12.75億元，包括疫情防控補助資金1.60億元。湖北省作為我國疫情防控的主戰場，本應秉持《突發事件應對法》“屬地原則”最先下撥應急資金應對此次疫情，但其應急資金的下撥速度卻滯后于國家財政部的補助，且疫情初期湖北省政府應急資金投入與中央政府應急資金投入數額相當。在此類情況下，中央應急財政在突發事件初期即大量投入，而地方應急財政并沒有充分發揮第一道防線的作用。中央應急財政的大量投入削弱了中央對突發事件的總體資源調配及掌控能力。有學者研究發現，2003—2013年10年間發生的突發事件應急財政投入中，中央政府投入占比超過60%，存在中央與地方應急財政比例嚴重失衡的情況。
3.2.2應急財政支出結構不合理
在突發事件中，應急財政資金的使用貫穿危機前、中、后3個階段，包括突發事件全過程，如何按比例科學投入資金決定了應急財政資金的配置效率及政府在應對突發事件時的應急管理水平。理論上講，應急財政的預防性投入效益最大，因此對事前預防的重視程度應高于事中控制及事后重建。但以我國應對2008年汶川地震的經驗來看，截至2008年9月11日，中央財政共投入應急資金600.87億元，其中277.62億元用于救災搶險，323.20億元用于恢復重建。此外，中央財政事后還建立了針對災區重建的專項基金，數額達700億元［12］。由此可見，我國采取了以事后重建為主，事中控制及事前預防為輔的應急財政支出結構。
3.3應急財政使用效率低
突發事件發生后，為保障應急財政資金落地起效，我國政府往往打破常規，按照“特事特辦、急事急辦”的原則［13］。這時，我國常態下的監管機制很難隨應急資金的啟動同步監督和跟蹤記錄，往往采取事后監督的方式，而事后監督本身具有滯后效應，給應急財政資金的監督審計工作帶來巨大挑戰［14］。突發事件中，來自各地的大量救助資金涌入災區，為使資金及時到位，應急資金的投入及分配等工作標準較往日寬松，事后監督時也只能通過相關財務記錄及相關報表進行核實，賬務的真實性及準確性有待評估。加上應急財政的使用涉及多個管理單位，分配過程中容易出現挪用、攔截等現象。我國新《預算法》《國家突發事件總體應急預案》均規定了應急財政投入及分配流程的處理，但尚未對應急財政資金結余的處理做出明確規定。
4基于國外經驗提出改進性建議
4.1建立多元化應急資金籌集機制
4.1.1完善預備費管理
預備費是我國應急財政資金的重要來源，是突發事件發生時的財力支撐。因此，應急財政應以預備費為重心，建立科學、符合國情的預備費提取及使用制度。目前我國中央及地方預備費的提取比例均較低，近3年中央政府預備費的實際計提比例均低于2%，很難應付大規模突發事件對資金的需求。因此，建議將預備費計提下限適當提高1個百分點，設置為2%。地方政府可按突發事件發生頻率分層設置預備費計提比例，如在突發事件多發的省市設置計提下限為3%，其余省市設置為2%。同時，借鑒美國預備費提取不設置上限的規定，給應急資金留出足夠的彈性空間，擴大應急財政資金基數，使預備費具有較強的機動性。此外，建議對預備費采取基金式滾動管理，當年有結余則結轉至下年使用［6］，由此預備費可以在年度之間進行調撥，緩解各級政府提取預備費的財政壓力。為提高各級政府治理能力，落實相關規定，督促各級政府在年度預決算表中說明預備費提取數額及使用情況，提高政府財務信息的透明度。
4.1.2提高社會各組織、團體應急反應能力
突發事件威脅著全國人民的利益，政府應將社會各方力量動員起來，拓寬應急資金籌集渠道，提升我國應對突發事件的應急資金保障能力。為使社會各機構、組織與政府應急財政資金管理的聯動更加高效，政府部門應落實相關政策，督促各類金融、保險及慈善組織等機構建立有效的應急反應機制，如鼓勵各類金融機構制訂與其職能相契合的應急管理策略，在突發事件發生時采取提供應急貸款、發行巨災債券、巨災期貨等措施彌補應急資金缺乏的問題;完善我國商業性巨災保險制度，針對突發事件種類設置獨立險種，推動符合我國國情的巨災風險模型的構建。同時，借鑒美國、日本等國的經驗，大力發展巨災再保險公司，實現風險的再次分散;完善慈善業稅收優惠政策，提高企業的積極性，強化國民的慈善意識，引導和鼓勵社會各階層投身于慈善事業中，讓慈善文化“落地生根”。
4.2優化應急財政資金支出結構和投入比例
4.2.1調整應急財政資金支出結構的質量
“防患于未然，捉矢于未發”才是應對突發事件的最高境界。為了使應急財政資金的應用更加有效，將突發事件帶來的損失最小化，我國應著手調整財政支出結構，以事前預防及事中控制為主，事后補救為輔［4］。可借鑒美國、日本應急財政事前預防的經驗，一方面，成立預警科研基金，加大防災科研的研究工作，并針對突發事件的種類在學校設置不同的應急培訓課程，加大應急管理專業人才的培養力度，為應對突發事件儲備充足的人才后備力量;另一方面，將資金投入社區服務，通過增加社區應急演習、培訓等活動，組織社區中的兒童和中老年人學習應急生活技能，包括如何正確使用口罩、如何使用消防栓等，提升社會群眾應急防范及自我管理能力。
4.2.2健全中央和地方政府之間的分擔機制
按照國務院批準的《國家突發公共事件總體應急預案》“建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制”要求［15］，并參照美國、日本實行的“轄區受益”原則，科學劃分中央及地方應急處理過程中的權責，增加中央及地方財政部門的“協同性”，以法律形式界定中央和財政應對突發事件的財政責任，糾正我國“風險大鍋飯”的局面。從美國的應急管理模式中可見，地方政府在突發事件中為主要責任方，當地方政府無法獨自應對突發事件時，中央政府才提供相應物力、財力支持。因此，為完善風險分擔制度，降低地方財政對中央財政的依賴程度，可參照我國《國家突發公共事件總體應急預案》將突發事件分為4個級別的規定，對突發事件按級別進行權責分配，如一級由中央政府負責，二級主要由地方政府負責，三級、四級由地方政府負責，中央可依據地方財政投入的物資按比例提供相應援助，促使中央及地方政府各司其職、互不依賴［16］。
4.3完善應急資金使用和監督體系
4.3.1完善應急監督體系
加強財政資金使用情況的監督工作有利于強化資金使用部門的責任意識［17］。一方面，財政監督及審計部門應針對突發事件設置一個非常態監管機制，支持跨級別、跨地域監督，簡化監督審計程序;另一方面，督促地方財政監管部門發揮就地監管優勢，構建“自主型”財政應急監管機制［18］。因應急財政資金的運用存在多頭接收、重復投入現象，資金運用具有較大的靈活性，需要各地監管部門明確監督部門分工，優化、簡化監管方式，做到監督范圍無重疊，以有效提高應急財政資金效益。
4.3.2提高資金使用透明度
突發事件后期，受災群眾在政府的帶領下已度過危險期，開始全力投入災后復工復產。在此階段，為防止應急資金出現浪費或借機被挪用、貪污等現象，相關部門需采取以下措施:一方面，在我國應急管理部官方指定網站上反映應急財政資金的來源、去向等詳細統計信息，提高應急財政使用的透明度，做到事后有據可依、有據可查，提升公眾對政府部門的信任度;另一方面，針對災后結余的應急資金應仔細清查，確定具體數額后應及時收回中央或地方政府。
5結語
突發事件的公共性特點決定了政府在應急管理中的領導地位，而政府應急管理的高效、有序運行必然離不開財政保障。應急財政在科學、有效應對突發事件時具有不可替代的作用。為提高應急財政使用的有效性，政府應在借鑒國外應急財政資金管理經驗的基礎上，結合我國在突發事件前、中、后存在的具體問題，從建立多元化資金籌集機制、優化應急財政資金支出結構和投入比例，以及完善我國應急財政資金監督體系等多個方面入手，規范我國突發事件應急管理體系，提高應急防控治理及管理能力。
作者:閔志慧 何艷敏 單位:重慶理工大學