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［摘要］
近年來，面對經濟下行壓力，國務院研究提出了盤活財政存量資金的決策部署，這既是創新宏觀調控方式的重要內容，又是用足用活積極財政政策的關鍵舉措，對于穩增長、惠民生具有重要意義。盤活各領域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，統籌用于發展急需的重點領域和優先保障民生支出，是當前財政管理的一項重要內容，也是審計檢查的重中之重。文章通過分析當前財政存量資金管理中存在的問題、形成的原因等，提出加強預算管理、減少財政沉淀資金的建議，對于財政管理具有十分重要的現實意義。
［關鍵詞］
財政存量資金;預算管理;理財觀念
近年來，各地按照國務院決策部署，積極推動盤活財政存量資金工作，財政存量資金規模大幅度下降，財政統籌能力不斷加強，資金使用效益不斷得到提高。但地方在執行盤活財政存量資金政策過程中也遇到了一系列問題，主要是:
1.1盤活財政存量資金政策有待完善
存量資金范圍界定不夠清晰，各級各部門理解不一致;存量資金分類與現行財政決算存在差異，增加清理統計和盤活難度;對部分資金如財政專戶管理結轉結余是否納入存量資金未明確規定;尚有中央部分資金未通過上下級財政撥款劃轉，直接通過上下級對口部門原有賬戶撥付，游離于財政監督之外;政府性基金調入一般公共預算后不能統籌安排使用，只能補充預算穩定調節基金，達不到盡快盤活存量資金的目的等;上級專項轉移支付凈結余認定程序不明確，下級財政在執行盤活財政存量資金時存在畏難情緒，既擔心統籌力度過大面臨審計風險，又擔心資金沉淀未發揮有效效益。
1.2部分項目確定方式有待改進
部分支出預算編制仍采取“基數加增長”模式，支出規模安排脫離實際需要，從而形成財政存量;部分項目資金需要國家相關部委批準后才能確定具體市縣或項目，地方根本無法按要求時間分配下達。同時部分與中央配套項目，因中央相關部委一般都是“當年研究確定當年的項目”，致使地方財政在編制預算時無法將這部分資金提前細化到位，難以按照《預算法》規定時限下達。中央和地方的預算內基建投資仍沿用“先下投資計劃再下預算指標”的管理模式，尚未按照統一的預算管理流程進行編制，年初難以細化到位，執行中資金下達較晚，影響資金使用效益。
1.3部分部門理財觀念不適應新情況
基本建設資金受制于投資計劃制約，不能按照預算管理要求提前細化到位，影響預算執行效果，形成年底存量;部分部門預算管理理念滯后，預算慣性思維未轉變，不能按要求提前細化到位，仍存在預算執行中再二次分配的現象，嚴重影響預算執行效率;中央及省級實行項目法分配的資金占比相對較大，因相關部門評審時間較長，難以按照規定時間分配下達;單位原有賬戶存量資金盤活效果不明顯，受制于國家部分銀行賬戶管理規定，部分單位原有賬戶存量資金遲遲得不到有效盤活。
1.4資金管理辦法有待健全完善
隨著專項資金統籌整合的力度進一步加大，部分資金管理辦法不適應管理改革需要，急需盡快修訂完善。盡管我省提請省政府印發了省級專項資金管理辦法，但尚未建立每個專項資金有且只有一個管理辦法的制度體系，需要加快工作進度。部分國家層面制定的制度辦法未及時修訂，如森林植被恢復費，影響地方盤活財政存量資金效果。
1.5部分預算部門基礎管理薄弱
部分預算部門未按照要求建立健全備選項目庫或者雖然建立了備選項目但未實施有效管理，項目庫內容質量不夠，備選項目庫未有效發揮作用，尚不能實現從“資金等項目”向“項目等資金”轉變，導致資金遲遲不能分配下達;部分項目在向爭取資金時未進行充分的前期評估論證，倉促上報，資金下達后才組織項目申報，無法在規定時間分配下達;部分部門向上級上報項目后，未及時與上級對口有關部門進行溝通銜接，不能及時掌握項目申報進展情況。
2加強預算管理建議
為提高預算編制科學性，優化財政資源配置，減少財政沉淀資金，針對上述問題，應從國家和地方層面進一步加強財政預算管理。
2.1國家層面
(1)加快推進預算管理模式改革，為地方實施中期財政規劃管理、加強資金統籌使用、加快預算執行進度創造條件。一是以實施中期財政規劃管理為抓手，深化零基預算改革，改變過去“基數加增長”的預算編制模式，根據國家深化預算改革要求，對重點支出不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法;督促中央相關部委轉變傳統預算管理理念，將項目確定機制從“當年研究確定當年項目”改為“當年研究確定下年項目”，以便地方財政部門在預算編制時就能夠把專項轉移支付細化到位，從而提高年初預算到位率，確保在規定時限內下達資金。二是積極推進統一預算分配權?！秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)明確提出“統一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部門統一分配”。由于這項改革涉及國家投資管理體制的調整，地方財政無力推動，建議中央能夠督促協調相關部門盡快推動落實“統一預算分配權”。如改革暫時難以到位，建議要求相關部門對該資金“按照統一的預算管理流程進行編制”，提前將項目細化到位。三是督促有關部委適時調整資金管理模式。一方面，中央應根據國務院制定的中央和地方事權與支出責任劃分方案，合理確定中央支出責任，減少地方配套資金壓力，確保地方財政集中財力保障民生。另一方面，中央盡快完善非同級財政預算資金管理政策，規范中央部委撥付地方資金管理模式，統一通過轉移支付方式處理，全部經由上下級財政部門下達，再由財政部門按照既定項目和使用方向將資金分配相關部門，為加強財政資金監管和及時盤活財政存量資金提供有利條件。四是明確中央專項轉移支付凈結余認定程序，便于地方實際操作;盡快根據新《預算法》及財稅改革有關要求，修訂相關制度辦法，為地方加大盤活財政存量資金力度清除障礙。(2)進一步明確盤活財政存量資金政策，加強對地方統籌使用存量資金的指導。一是明確重點支出存量可由地方統籌調整安排使用。按新《預算法》規定，重點支出的調減需報人大審批，但因受人大審批程序煩瑣，即便部分重點支出進度緩慢也難以調整統籌使用，從而影響盤活效果，建議明確地方可在重點支出總規模不減少的基礎上根據不同科目支出需要相互調整使用。二是明確地方政府項目動態調整權限。提高一般性轉移支付比重，減少專項轉移支付規模;提高切塊下達資金比重，由基層統籌安排項目，發揮地方財政貼近基層的優勢;減少中央財政直接確定到項目的資金規模，提高地方統籌使用余地。三是明確單位原有賬戶財政存量資金管理政策。建議清理現有銀行賬戶管理制度，對于已不適應當前財稅改革的規定盡快廢除，倒逼單位激活原有賬戶沉淀資金;同時明確對單位原有賬戶存量資金管理政策，便于地方有據可依推進盤活存量資金。(3)調整完善消化財政存量資金賬務處理，降低對當年預算執行結果的影響。當前，收回財政存量資金賬務處理規定，重新安排項目調整支出科目的，要按原科目沖減當年支出，此種處理方式在實際執行中導致部分支出數據不能準確反映當年預算安排情況、預算編制與預算執行結果差異較大、財政總預算和部門決算支出數據差異等問題。建議中央層面完善關于消化財政存量資金賬務處理辦法，降低對當年預算執行結果的影響。采取將所有收回的調整支出科目的結余結轉資金統一沖減“22999－其他支出”科目，增設“一般公共預算收回存量資金調減支出”和“政府性基金收回存量資金調減支出”款級科目，以負數填列當年需沖減的支出數，并在預算執行情況說明和總決算報表附注詳細說明結余結轉資金調整科目沖銷情況，確保其他科目本年預算執行結果真實性，規避列支和沖銷科目無法匹配、當年部分科目沖減為負值等極端情況，減弱特殊事項對預算執行結果的影響。
2.2地方層面
(1)進一步完善專項資金管理辦法。逐項健全完善專項資金管理辦法，明確每個專項資金執行期限、支持范圍、使用方向、分配辦法等內容，嚴格落實每個專項有且只有一個資金管理辦法，嚴禁相關部門在執行中再次拆分專項，形成每個專項資金內部不同使用方向的競爭機制，突出財政資金預算績效導向。(2)進一步深化預算管理改革。繼續推進中期財政規劃改革，促使部門轉變預算理念，適應改革要求，切實提高年初預算到位率;加大簡政放權力度，減少省對市縣直接實行項目法分配的專項資金規模，加大切塊下達專項所占比重，發揮市縣財政部門貼近基層的優勢;加強預算細化管理，凡未按要求細化到位的，年度預算原則上不予安排，部門申報新增專項資金必須先細化到位，否則不予安排。(3)進一步加強預算基礎管理。明確各部門預算執行主體責任，加快預算執行進度，從源頭上控制存量資金規模;完善財政存量資金與預算安排統籌結合機制，對年末財政存量資金規模較大的部門、市縣財政，壓縮下年財政預算安排或轉移支付規模，督促其加強盤活財政存量資金管理。督促預算部門加強項目庫建設，提前儲備可執行項目，將項目申報、評審等相關程序提前或壓縮評審時間，努力提高財政資金分配下達效率。規范地方配套，積極培植財源，提高生財、聚財能力，調整優化支出結構，積極落實國家有關配套要求;從規范事權與支出責任入手劃分各級事務，為規范地方配套奠定基礎。
作者：張寶立 單位：河南省財政廳
參考文獻:
［1］國務院辦公廳.關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知(國辦發〔2014〕70號)［EB/OL］．
［2］國務院.關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知(國辦發〔2015〕35號)［EB/OL］．
［3］財政部.關于收回財政存量資金預算會計處理有關問題的通知(財預〔2015〕81號)［EB/OL］．
［4］河南省人民政府辦公廳.關于印發河南省省級中期財政規劃編制工作方案的通知(豫政辦〔2014〕48號)［EB/OL］．
