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摘要：《中國教育現代化2035》《關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》的提出，為高職教育提供了新的歷史機遇與平臺，為了更好地整合資源，強化學校戰略重點，對現行高職院校全面預算管理的問題進行分析，進而提出改善高職院校全面預算管理的建議。
關鍵詞：全面預算管理；高職院校
預算管理是高職院校財務管理的重要組成部分。傳統的預算管理貫穿于資金的劃撥、使用、監督的整個過程,強調預算的時間節點。而全面預算管理不僅僅包括以上這些環節，它是一種集戰略化、系統化和人本化理念為一體的現代管理模式更強調預算的編制與學校戰略發展結合，預算的制定與部門業務相結合，預算的實施與考核獎懲相結合。其“全面”體現在預算內容的全面、預算過程的全面、參與人員的全面三方面。高職院校的全面預算管理是通過預算的編制、實施、控制與考核達到合理分配有限教育資源，實現學校辦學特色、戰略發展的一種管理模式。2004年以來,全面預算管理制度開始在我國高校中實行,而高職院校的全面預算管理則是在高職院校發展的目標框架下,圍繞學校的特色業務建設，用量化的方式對學校的管理活動進行全面管理、監控過程,從而改進業務，提高資源利用率的方法。全面預算管理能夠反映部門的收支狀況,控制教學成本,籌集教學資金,提高資金使用效率。而新預算法2015年的正式施行，對預算的完整性、公開性提出了更高的要求，拓展了預算審核重點，推動高職院校朝著建立全面預算管理制度和現代財政制度邁進?；谛骂A算法開展全面預算管理建設，將有利于規范高職院校的財務管理科學性、規范性，有利于整合資源，提高資金效率；有利于規避財務風險,合理進行業績評價,從而提高學校的起到激勵作用。
一、高職院校全面預算管理的背景與特點
一方面是新預算法、國庫集中支付等制度和事業單位財務規則等法規對高職院校的必然要求；另一方面是高職院校收入多元化、加強資金管理、傳統預算管理問題日益突出等等內部需要，高職院校的全面預算管理優化提上了日程。結合國務院印發的《中國教育現代化2035》對職業教育領域改革與發展的戰略規劃，以及《關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》提出的“建設50所高水平高等職業學校和150個骨干專業（群）。建成覆蓋大部分行業領域、具有國際先進水平的中國職業教育標準體系……開展本科層次職業教育試點”等具體策略，高職院校面對著巨大的歷史機遇與調整，競爭將會異常激烈。其全面預算管理也將隨著大環境的變化而有所調整。高職院校全面預算調整的基本原則：圍繞學校的戰略布局與工作重點的改變調整預算。預算以學院專業建設、特色打造、教師隊伍強化為重點。新增業務項目可向預算管理部門申請調整，并說明資金規劃。預算的調整方式包括直接審批調整和會議審批調整兩種方式。高職院校全面預算管理的特點：第一，預算的戰略性。預算應從優化資源配置出發，體現學校的整體發展趨勢，全力支持學校戰略發展目標的實現；第二，預算的全面性。全面預算管理要求學校各部門，全體職工共同參與。大目標分解成小目標，將預算管理落實到項目，落實到人頭。實現有限資源從編制執行到考核監督的聯動；第三，預算不是預測，不是工作計劃。而是通過科學的業務分析和學校戰略發展分析，對未來部門具體業務開展的資金支持與風險控制。
二、高職院校全面預算管理存在的問題
1.預算管理的核心點問題
傳統的預算管理是以部門為核心,預算劃撥到部門，部門具體業務是否完成得好，獎懲是否合理無從考證。由于部門的預算實施缺乏透明度，導致許多教職員工對預算的編制要求并不了解，業務項目的預算有一定盲目性，無法有效支撐具體業務的開展，從而最終導致預算不足，追加業務資金或預算過多的惡性循環。各部門普遍認為預算是財務的事，因此部門預算編制時敷衍了事，沒有考慮學校戰略規劃和重點調整，沒有對未來業務進行測算，不在意資金使用效率。預算編制成為各部門伸手向學校要錢的工具。由于預算不科學，容易導致預算執行完成情況較差，預算調整頻繁，進度過慢或者過快，許多部門出現年末突擊花錢的情況。而在部門預算實施過程中，也容易出現資金挪用，拆東墻補西墻、私建小金庫等情況，部門與部門之間互相攀比爭奪預算的情況也經常發生。
2.預算編制的時間與方法問題
許多高職院校的預算編制工作都在每年年底進行,寒假放假之前上報到學校。預算編制開始的時間太晚,使得預算的審批流程倉促,各部門多依托上年花銷增加資金，沒有顧忌學校的戰略發展時間點和環境的特色變化，預算編制缺乏科學性，無法發揮的真正業務管理、規范作用。而預算編制方法方面，許多院校的預算編制還是采用增量預算法,即“基數+增量”的方法。以上一年度或近三年支出情況作為預算編制的基礎，在基礎上進行簡單加減。然而測算基礎是否合理?基礎是否準備？與未來工作有多大相關性？這些問題并沒有去深究，再加上簡單調整，變成了只加不減，從而導致部門預算不斷擴大。
3.預算管理的考核問題
在預算管理過程中，沒有完全發揮預算審計、考核的作用。大部分部門的績效考核緊緊圍繞部門業務活動展開，沒有有效地結合預算執行的情況。由于預算的考核缺乏相應指標，導致預算實施的監督力度明顯不夠，大多數情況下僅僅停留在完成率層面，缺乏資金使用是否合理、是否有必要等方面的監督。沒有指標，考核趨向于校級領導說了算，人為因素干預過多，失去了全面預算管理的科學性、公平性和透明性，也無法有效地激勵部門和員工在下一年度的工作積極性。
4.預算參與度問題
目前，大部分高職院校的預算工作都被認為是領導和財務處的事情，廣大教職員預算參與度不高，對于預算的編制、實施、考核要求缺乏了解，很多部門在編制預算的時候敷衍了事。而全面預算管理是以業務為核心，需要全員參與，全員監督。也就是說，業務的各個層次都要參與預算的編制工作，只有業務執行人員參與才能實現預算編制的科學性。
三、高職院校全面預算管理優化的建議
1.明確全面預算管理的總目標
高職院校在實施全面預算管理時,應認識到預算管理的重要性，雖然沒有專門針對高職院校預算編制實施的管理文件，但我們可以參考《中華人民共和國預算法》《違規發放津貼補貼行為處分規定》《省屬本科高校預算管理制度的通知》等文件，結合高職院校的專業培養特色等實際情況來制定本全面預算管理辦法。從而避免預算編制走形式，預算“一刀切”和預算領導說了算的情況。在國家推進“中國制造2025”行動綱領、《中國教育現代化2035》的時代機遇面前，立足“一帶一路”倡議下區域經濟創新發展的歷史機遇，高職院校應圍繞各自學校的特色發展戰略，構建科學規范、公平客觀、突出績效高職院校預算管理辦法與細則。預算應本著穩定發展、創新求變、打造核心競爭力的目標，重點向教學科研、優勢學科建設的一線傾斜，充分激勵和調動廣大教職工創新創業的積極性和創造力，將全面預算管理真正落實。
2.落實全面預算管理的核心
傳統的預算管理是以部門為核心,而新預算法下的全面預算管理則是強調以“業務”為核心，將所有人、所有資源都融入業務中去，保障業務的順利進行。即資金的預算、保障、執行、考核都必須支持到具體業務活動中，與業務活動無關的事情不允許預算。這種以“業務”為中心的預算思路，將有利于預算的精準考核，方便績效評價，提升管理效率。此外，可以考慮將預算編制工作從財務處剝離。當前，許多高職院校的預算編制及執行主要由財務部門開展，財務處既當運動員又當裁判，這導致財務處在與平級單位進行預算編制溝通時,話語權過大。
3.理清全面預算管理的路線
考慮設立專門的預算劃撥部門或將預算的劃撥權放在校長辦公室。以設立校級預算管理委員會為例，校級預算管理委員會由分管財務、學科建設與學校發展規劃的校領導具體負責，教務處、審計處、科技處、資管處、教學學院教師代表參與的預算管理工作小組。預算管理委員會是負責學校預算管理的機構，主要職責是擬定學校中長期資金使用規劃、編制學校財務預算方案、組織重大預算項目的遴選和論證、預算劃撥、協調預算執行、監控和評估各學院和職能部門的預算資金使用情況、組織實施預算績效評價以及預算政策和預算管理制度研究。
4.制定預算考核指標，將考核與績效結合
實施全面預算管理，就必須將預算執行情況納入部門績效考核之中，根據教學部門、教輔部門等各部門的特色建立有針對性的校級預算考評系統，考核預算編制、執行、完成情況，將考核結果與部門獎懲掛鉤，避免預算考核流于形式的情況。加強精細化、差異化預算管理。教學科研的正常運行。專項經費重點支持教學、科研、學科建設的需求,同時將加強專項經費的績效考核,嚴格項目管理,將項目進度、項目執行效果等與項目經費的劃撥掛鉤。此外，可根據學校情況建立財務查詢系統。為了確保每一筆支出都必須受控，我院專門設計并開通了財務查詢系統，分別授予各預算單位負責人、學院分管院領導、學院主要領導等三級不同的查詢權限，層層監控，確保受控。同時，為了保證財務信息的有效性，我院計劃財務處堅持每周上傳一次財務數據，實現了對財務預算的動態控制。
5.采用零基預算和歷史結合的編制辦法
預算編制以零基預算法為核心，結合近幾年預算支出平均數展開。零基預算法是“以零為基礎編制預算”的方法，在編制費用預算時，不考慮以往期間的費用項目和數額，主要根據預算期的“需要和可能”開展預算編制工作。在打破上年度支出條條框框的同時，一切從實際需要與可能出發，調動全員參與，逐項審議預算期內各項支出的內容及開支是否合理，通過分析費用項目和數額的合理性，綜合平衡編制費用預算。零基和歷史結合的辦法減少了資源浪費，增強“投入—產出”意識，有利于調動全員參與預算編制的積極性。然而由于零基預算法在編制預算時必須將上年度所有預算項目歸零，加大了編制成本，因此在具體操作中，應視收入和預算項目的變化而定，結合歷史數據。若兩者變化不大，則沒必要年年搞“零基”，有一方變化較大，就要采用零基預算法。全面預算管理的實施要求預算編制不僅要“?；具\轉”，要站在高職院校整體戰略發展的格局上，利用全面預算管理，強化學校的工作重點和特色發展方向，實施零基預算法與歷史相結合的方法，為保證學校戰略決策的科學性、連續性、前瞻性提供持續性資金支持。在預算執行過程中，根據學校發展的特點和現狀，不斷根據每年的實際需求和管理目標來調整預算的內容從而減小失誤和風險。對常規性支出實行零基預算法，完善基本支出定額，為預算的精細化和科學化管理奠定基礎；對項目支出實行滾動預算法，突破傳統預算控制的固定自然年度局限，建立跨年度的彈性預算平衡機制。
參考文獻：
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[2]中華人民共和國預算法（2014年修正）,2015.
[3]劉小勇,周俊峰.高校預算之剛性管理與柔性管理問題研究.贛南師范大學學報,2018(01)
作者:楊羽宇 常春喜 單位:成都航空職業技術學院管理學院
