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一、新型農村社區組織體系建設現狀
1.黨組織領導體系建設。
黨組織領導體系是組織體系的核心?！度珖r村社區管理和服務創新實驗區工作方案》要求，新型農村社區黨組織的建設需在社區層面設立黨委或者黨總支，社區內部打破以村莊為界限、地域為限的設置模式，根據產業、功能和特色設置服務型黨支部，形成橫向到邊、縱向到底的社區黨組織領導體系。具體來說，各鄉鎮（街道）原有的、以管理區（工作片）為單位設置的黨總支全部撤銷，以現有規劃的社區為基本單元，在社區層面設立黨委或黨總支，并將社區所轄區域內的村黨支部、企業黨支部、專業合作社黨支部納入社區黨委或者黨總支的范圍內，同時針對經常臨時的外出務工人員以及不定居的外來流動人員設立黨支部，形成多元的黨組織領導體系。到目前為止，日照市建成的新型農村社區已全部設立黨委或者黨總支。在日照市新型農村社區的建設過程中，形成了包含不同單位的各類黨組織領導體系，如東港區X社區的特色黨組織領導體系，在鎮黨委下設社區黨總支，并將社區所轄區內的各個村黨支部、企業黨支部、專業合作社黨支部全部納入社區黨總支。再如莒縣D社區由于地處鄉鎮駐地，所轄各類組織較多，因此在社區層面成立社區黨委。除了包含社區所轄村莊的村黨支部以外，按照志趣相投、行業相近的原則，組成業緣趣緣黨支部，并將社區內的企事業單位、協會組織等各類黨組織納入社區黨委，打破了原有行政區劃、地域的限制，形成了具有特色的店子社區黨組織領導體系。
2.管理組織體系建設。
日照市新型農村社區建設的過程也是對原有的基層管理組織體系進行重構的過程。在新型農村社區建設的過程中，日照市大多采取“多村一社區”的建設模式。從實際情況來看，日照市新型農村社區管理組織體系的建設呈現兩個發展階段。第一階段是新型農村社區的發展前期。社區所管轄的行政村并未撤銷，在社區層面設立社區管理委員會或者自治組織協調委員會作為議事協調機構，作為過渡性質的組織代行農村社區村民委員會的職責，負責村莊合并之前的社區管理、服務、自治等事務。例如嵐山區Y社區，該社區處于農村社區建設的過渡時期，在社區層面成立Y社區管理委員會，其社區所管轄范圍內的行政村并未撤銷，行政村村民委員會并行存在，與社區黨組織實行“一套班子、兩塊牌子”的運作模式。第二階段是新型農村社區村莊合并發展階段。新型農村社區區域內的行政村全部撤銷，成為自然村。在社區層面進行統一選舉，成立社區村民委員會（居民委員會），形成了“鎮政府（街道辦事處）——社區”兩級管理組織體系。在社區村委會選舉成立的同時，設立村民小組（網格小組），在小組中選舉一名小組長（網長），形成“社區——村——組——戶”的網格化管理，構建起“橫向到邊、縱向到底、配套聯動、疏而不漏”的管理組織體系，實現“小事不出網格，大事不出社區”。例如東港區X鎮推行了“百戶聯網”網格化管理辦法，依托村民小組，每100戶村民劃分為一個管理網格，每個網格設立一名“網長”，“網長”由各村的原村“兩委”成員兼任，“網長”人員不足的，從原村民小組長或黨小組長中擇優任用，并給予適當的工作報酬。“網長”接受所在社區“兩委”的直接領導，主要職責包括：入戶采集所負責網格內村民的基本信息，并輸入微機建檔備案；與村民建立定向聯系，及時了解掌握村民的思想、活動及交往狀態，做好日常性矛盾糾紛的排查及處理工作；宣傳上級的政策措施，組織落實社區的工作部署。
3.社區配套組織體系建設。
社區配套組織體系主要包括群團組織、社會組織、經濟組織三部分。群團組織、社會組織、經濟組織是新型農村社區建設的重要行為體，在實踐中日照市積極引導群團組織、社會組織、經濟組織的發展。第一，建立健全群團組織。一是建立社區團組織。根據社區的規模和社區黨組織的建設情況，設立社區團委或團總支，社區團組織的確立和社區黨組織的建立同步進行。二是建立社區工會。社區工會成員從社區企事業單位和社區組織中選舉產生。三是建立社區婦代會。根據社區的規模和社區黨組織的建設情況，設立婦代會。四是設立計劃生育協會。聘請一名德高望重的老黨員、老干部來擔任名譽會長，會長由社區黨總支副書記或者委員來擔任。此外，有條件的社區逐步建立起社區老齡、殘聯、慈善、科協等群團組織。例如，五蓮縣L社區在實踐中，依照群團組織建設要求建立起了社區團總支、社區婦代會、社區殘疾人協會、社區老年人協會、社區工會等各類群團組織，逐步形成縱向到底、橫向到邊、條塊結合、全面覆蓋的群團組織。第二，具體所做的工作。在新型農村社區建設中，日照市主要做了以下工作。一是重點培育六類社會組織，主要是為老人、兒童、殘疾人、困難戶、優撫對象等社區特定對象或特定人群提供專業服務、社會福利服務、面向社區居民的便利服務等社區服務類；承接政府相關社會事務、提供職業介紹、就業培訓、衛生服務、養老托老、居家養老、康復治療等服務的社區事務類；滿足社區居民身心健康和精神需求的書畫協會、棋牌協會、文化體育表演團等文化體育類；具有社區互助功能的慈善協會、慈善超市、幫困中心、救助中心等慈善互助類；提供法律服務的法律服務站、老年人協會、關心下一代協會、殘疾人協會等法律服務類；提供精神慰藉、關系調適、精神減壓、心理疏導等心理咨詢類這六大類社會組織。二是積極發揮各類社會組織在提供公共服務、社會參與性服務、反映群眾利益訴求、擴大公眾參與、增強社會活力等方面的作用，形成了多元主體參與、滿足群眾各方面要求的新型農村社區的社會組織體系。例如，東港區S社區自2011年建立以來，積極發展培育各類社會組織。S社區利用與工業園區共建社區的優勢，結合工業園區建設，強化社區建設與園區建設的聯動，成立社區共建理事會，吸收企業成員參與社區服務工作，社區面向企業員工開放服務設施，協助企業為員工提供健康保健、子女入學等服務，并積極做好勞動力培訓、輸送工作。企業為社區建設提供資金支持，社企優勢互補，共同發展，形成共駐共建的新機制。此外，S社區還成立了社區治安聯防協會、社區紅白理事會、社區衛生保潔協會、社區文體協會、社區志愿服務隊、慈善超市等各類社會組織，形成了多元社會主體參與的社會組織體系。再如，日照市在各地農村社區創辦“小草學堂”，與多家高校合作，吸收大學生志愿者為新型農村社區的小學生提供假期義務支教，充分發揮了社會力量參與社區建設的作用。第三，日照市在經濟組織方面，大力培育經濟組織的發展。根據村民的需求，培育行業協會、民辦非企業協會、農民專業合作社等，開展信息交流、技能培訓、技術推廣、市場營銷、質量認證等服務，為社區村民提供農、工、企各方面的信息與服務。日照市各地新型農村社區的建設大多以社區內所轄村為單位成立經濟合作社，如莒縣D社區成立了王家墩頭、蔣家墩頭、張家墩頭、陶家莊、大辛莊、小辛莊、大崖頭、小崖頭、鄭家莊共9家專業經濟合作社，促進當地農村社區經濟發展，帶領村民發家致富。再如東港區H社區先后成立了五彩湖食用菌、石人山綠茶、綠豐蔬菜、玉森金銀花、放牛山核桃等9家農業專業合作社，對促進社區農業和經濟發展發揮了重大的作用。
二、新型農村社區組織體系的運行及效果
總體來看，日照市建成的新型農村社區已全部建立起組織體系。雖然組織體系的建立在體制上進行了創新，但是作為組織體系子體系的黨組織領導體系、管理組織體系、社區配套組織體系在實踐中的運行效果不一，功能與作用的發揮也各有不同。
1.黨組織領導體系的運行及效果。黨組織領導體系的功能發揮主要依靠社區黨總支或社區黨委這一實體組織。黨組織是日照市新型農村社區的領導和保障核心，在新型農村社區建設過程中發揮著重要的領導和保障作用。第一，人員構成及來源。一是在合村選舉型社區，社區黨委或者黨總支書記由社區全體黨員選舉產生，黨委書記或者黨總支書記由上級鄉鎮黨委選派參選，社區黨委或者黨總支副書記由社區中心村黨支部書記參選，社區黨委或者黨總支委員由輻射村黨支部書記、企事業單位和相關經濟組織、社會組織黨支部書記參選。二是未合村選舉型社區，社區黨委或者黨總支書記直接由上級黨委下派任命，其他人員的來源與合村選舉型社區相同。例如東港區H鎮W社區的黨總支劉書記既是H鎮的計生主任，同時下派參選成為W社區黨總支書記。第二，功能發揮。在社區運行中，黨組織的主要職責是：貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織及本社區黨員大會的決議；研究決定本社區在建設、管理和服務中的重大問題、重要事項；協調監督管理社區內重要事務和重點項目的建設；整合本社區各類資源，團結、組織黨員干部群眾，協調社會各方面力量，發展農村經濟和各項社會事業，組織開展社會化公益、互助服務；負責公共資源的調配；領導本社區群眾自治組織和其他各類組織，支持和保證其依法充分行使職權；加強自身建設，抓好本社區干部的選拔任用，對本社區的黨員干部進行教育、管理、監督和服務，做好黨員的發展工作。根據對日照市“四區兩縣一城”實地調查情況來看，在當前的過渡時期，日照市新型農村社區黨委或者黨總支的主要功能是社區重大事務的決定及領導工作，統攬社區一切事務，具有一定的行政管理特征。從其人員的來源也可看出，黨委或黨總支書記由上級下派，其本身同時是鄉鎮政府的工作人員，其行政性質明顯。
2.管理組織體系的運行及效果。
管理組織體系的作用發揮主要是通過社區管理委員會（自治組織協調委員會）或者社區村委會這一組織實體來實現的。第一，人員構成及來源。由于日照市多采用“多村一社區”的建設模式，新型農村社區的建設進度不一。在新型農村社區建設前期，在社區層面設立社區管理委員會或者自治組織協調委員會代行社區村委會的職責，等條件成熟后，逐漸依法選舉產生社區村委會。從當前階段來看，在過渡時期，社區管理委員會（自治組織協調委員會）的主任主要由上級政府任命，一般由社區黨總支書記兼任。其人員來源途徑有兩條：一是由原管理區（工作片）書記或主任直接轉制為社區管理委員會（自治組織協調委員會）主任；二是由上級政府選拔領導能力強、優秀的領導干部直接任命為社區管理委員會（自治組織協調委員會）主任。社區管理委員會（自治組織協調委員會）的委員主要由社區所轄村的村主任來擔任，其成員數量由社區所轄村莊的數量來決定。社區村委會主任主要由社區村民大會選舉產生，大部分如莒縣、東港區等地的社區村委會主任由上級鄉鎮黨委、政府選派參選，社區副主任由社區中心村主任參選，社區村委會成員由社區輻射村主任、支部書記等參選。從調研來看，最終形成了與社區黨組織一套班子、兩塊牌子的運行模式。第二，功能發揮。在社區的建設中，社區村委會（社區管理委員會、自治組織協調委員會）的主要職責是：在鄉鎮（街道）黨委的領導和鄉鎮（街道）政府（辦事處）的指導下，負責組織協調社區內各村委會依法開展工作；貫徹落實宣傳國家法律法規政策，維護村民合法權益；組織社區內各村發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔社區內各村的生產服務和協調工作，促進社區經濟發展；指導社區內各村依法調解矛盾糾紛，維護社區治安；指導協調社區內各村興辦村級公共事業和公益事業；協調組織社區內各村搞好村莊建設規劃、興修水利、道路等基礎設施；指導社區內各村搞好計劃生育、文教衛生工作，開展豐富多彩的文體活動；對重大事務實行民主決策、民主監督、民主管理。從實地調研結果來看，社區村委會或者社區管理委員會（自治組織協調委員會）行政管理功能較強，但作為社區的自治組織，自治功能較弱，并且在一定程度上呈現出與社區黨組織功能交叉的現象。例如莒縣在社區村委會選舉中，將上級黨組織下派的本身具有公務員身份的社區黨委或者黨總支書記納入社區村委會的選舉中，并且通過選舉成為社區村委會主任。社區黨支部書記與社區村委會主任合為一體，由一人兼任。這一做法雖然體現了行政化職能較強的特性，但模糊了農村社區自治組織的性質，與現行《村民委員會組織法》對村民委員會自治性質的界定不符，也與我國十八屆四中全會提出的依法治國精神相左。這也是農村社區在建設起步過程中作為過渡時期的一種權宜之計，目的是通過黨組織的力量推進社區建設，一旦社區建設進入成熟階段，社區的自治性質應該得到尊重與體現，社區黨組織與村民委員會的關系應依法加以理順。
3.社區配套組織體系的運行及效果。
社區配套組織體系功能的發揮主要依靠社區群團組織、社會組織和經濟組織這三類實體組織。第一，人員構成及來源。社區配套組織的人員構成以及來源具有多樣性。例如社區群團組織的成員大都依據社區規模和社區黨總支的建設情況，通過推選的方式選舉產生。其來源大都是社區“兩委”的工作人員，或者是社區內威望較高的老黨員或者老干部；社會組織種類較多，主要吸納社區村民、志愿者、社區內企業單位人員、老黨員、老干部等加入社區組織；經濟組織的成員也具有多樣化，既有社區“兩委”領導干部、社區所轄村莊的原“兩委”領導干部，也有社區村民、企事業單位成員。第二，功能發揮。群團組織、社會組織、經濟組織作為社區的配套組織應該發揮以下功能：面對不斷發展變化的社會環境，群團組織主要發揮思想引導、維權幫困、提供服務、創新探索四個方面的作用；社會組織逐步承接從政府部門剝離出來的部分社會職能和社會公共服務職能，實現多元社會主體參與的社區公共事務管理，根據群眾的需要為社區村民提供志愿性服務；經濟組織根據社區村民的需要，為社區村民提供信息交流、技能培訓等服務，整合社區經濟資源，帶領社區村民共同致富。然而從實地調研來看，社區配套組織功能的發揮并不到位。例如東港區H社區的“跑腿熱線”，在實際調研中發現，“跑腿熱線”并不“熱”。據村委人員介紹，“跑腿熱線”服務于孤寡老人或患有疾病行動不便的老人，一個電話，村委人員或志愿者便能出現在老人面前及時幫助老人解決困難。但是由于多數老人并不會使用電話、手機等通信工具，而且大多數老人礙于面子，一般都不愿主動求助，以致于“跑腿熱線”這項服務形同虛設。由此可見，社區配套組織在社區建設過程中的功能發揮效果并不顯著。
三、總結
總體上來看，日照新型農村社區的組織體系打破了原有的以村莊為單位的基層自治組織體系的單一形式，形成了具有多樣社會主體參與、滿足社區群眾要求的多元化組織體系。這是日照市作為國家唯一一個農村社區管理與服務創新實驗區通過實踐所取得的成功經驗，值得在當前的農村社區建設中加以借鑒推廣。另一方面，從日照市“四區兩縣一城”的實地調研來看，社區黨組織領導體系功能與作用強大，使得黨組織體系行政化特點較為明顯，社區管理組織體系與社區黨組織領導體系在一定程度上相互涵蓋、相互交叉，作為自治組織的社區村委會，其自治功能的發揮較為薄弱，社區自治性質的弱化在一定程度上模糊了社區作為自治組織的性質，社區組織體系尤其是黨組織體系的行政化使得社區有成為上級黨委政府部門在基層延伸的趨勢，這是日照市組織與服務創新體系建設中應該引起重視的問題，也是當下農村社區建設值得借鑒的方面。此外，社區配套組織體系的功能作用發揮并不到位，尚未實現相互協調、相互合作的運行效果，這也是在今后的建設實踐中值得重視并應加以強化的方面。
作者：張曉瓊 李秀婷 單位：曲阜師范大學政治與公共管理學院