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摘要：
針對目前存在的政府采購的產品價格高于市場價格、政府采購環節復雜以及采購周期冗長等一系列問題進行了綜合分析和研究，提出把績效評估體系納入到政府采購管理中，這不僅可以帶來評估主體多元化，社會和公眾積極參與，評估活動會更加開放，采購操作規范化，采購信息更加透明等一系列的優點，而且可進一步推進我國的政府采購制度向規范化、制度化方向發展。
關鍵詞：
公共價值；政府采購；采購形式；績效管理
一、引言
政府采購績效管理的實踐在一定程度上促進了政府財政資金的有效利用，提高了采購管理部門的管理效能，增進了公眾對政府管理尤其是政府采購工作的了解和信任，促進了國家經濟的良性運行。但是隨著政府采購不斷發展，績效管理的應然作用并未得到全面發揮。到目前為止，我國還沒有真正形成統一的政府采購績效評估體系，缺乏科學的績效評估標準和制度保障，評估主體單一，社會和公眾參與不夠，評估活動開放度較低，采購操作規范化不夠，采購信息不夠透明等。同時，政府采購不規范帶來的負面影響使其本身的工具理性飽受爭議和質疑：為什么要進行政府采購？政府采購是如何促進市場競爭的？為什么政府采購的產品價格有時會高于市場價格？為什么政府采購環節復雜、周期冗長？實施政府采購到底績效如何？政府采購為公眾節約了什么？本文針對政府采購績效管理存在的問題為切入點，研究并探索以公共價值為核心旨在提高績效管理水平的相應對策。
二、公共價值是政府采購績效管理的本質要求
1.政府采購具有的公共效用與公共價值的內在特征相一致。
政府采購的公共效用源自于政府采購的公共性，這是政府采購與私人采購最大的區別。政府采購的公共性包含三方面：一是采購主體的公共性，二是采購客體的公共性。三是采購行為目的的公共性。政府采購的主體是公共部門，而不是私人企業或部門更不是個人，這個公共部門既可以是代表一國政府的中央采購機構，可以是地方各級政府機關和采購機構、各級各類事業單位和其他使用財政資金進行采購的非私營單位。根據《中華人民共和國政府采購法》第2條對政府采購的界定，政府采購的主體是各級國家機關、事業單位和團體組織。政府采購主體是財政資金的使用者，這是判斷是否為政府采購的一條重要標準，也是政府采購成立的必備要件。政府采購的客體是財政性資金。政府采購所使用的資金性質也是判斷是否為政府采購的必要條件之一。政府采購主體使用私人資金或其他非財政資金進行的購買行為就不屬于政府采購。我國的財政資金通常指的是預算內資金，而預算內資金則來自于國家稅收。采購主體使用公共性資金是為了滿足公共需求，具有公共效用性。如果是為了滿足個人或私人需求，就不是政府采購。正因為公共效用性，公眾才關注資金的使用效率和滿意度，實現個人私利的采購與公眾無關，因此對政府采購和非政府采購進行規范的法律也不一樣。
2.政府采購的公共價值性與公共價值主體的自覺意識及行動表達相吻合。
政府采購是為了滿足公共需求，這一強烈的目的性正是其自身作為公共價值主體的自覺意識，在這一內在尺度的指導下，政府采購需要相關法律、制度的保障，需要流程、方式的設計，需要第三方委托和監督評判，以確保在政府采購的每一個環節都是圍繞公共價值的實現而服務，確保每一個環節的運行不使公共價值流失或被個人利益侵蝕。政府采購中針對違規行為的嚴厲懲罰措施、確定公開招投標的采購方式和專家評審、集中采購目錄的審定，這些內容都是政府采購自身公共價值意識的行動表達，即為了最大限度的追求和實現公共價值。同時，政府采購又是一項政府職能，它在特有的條件下為公眾提供公共產品和服務，為滿足公眾的需求服務，因此這項職能本身就是一項公共服務，公共服務是公共價值存在客觀基礎，公眾的需要是公共價值存在的主觀依據。
3.政府采購績效管理中公眾評價的普遍尺度正是公共價值。
政府采購績效管理主要依靠的力量是國家權力，同時也越來越多的重視公眾滿意度，因為公共價值具有公共性，必須要依靠公眾自己的力量來創造實現屬于自己的公共價值，公共價值體系的建設與評價離不開公眾的參與。公眾的有效參與，有助于促進民主化的管理，增進對政府的信任。此外，由于政府采購是采購者為公共需要和實現政府職能而實施的行為，納稅人通過法律程序將行使政府采購的權力委托給各級政府。為了保證人即公共資金的使用者不背離公眾期望的公共價值，需對政府采購行為所涉及的信息、方式、程序進行公開，在充分、公開的競爭中公平地授予采購合同。其整個過程都是以追求政府采購公共價值的實現為目標，政府采購對公眾需求的滿足構成政府采購公共價值的生成基礎，公眾參與選擇的尺度衡量目標是否實現，也就是公共價值是否實現。因此，公眾參與政府采購績效管理的尺度就是公共價值。
三、我國政府采購績效管理存在的主要問題
1.政府采購績效管理的行政化色彩依然濃重。
政府采購的資金性質是公共財政資金的支出性資金，對于絕大多數采購主體來說，采購的資金來自于財政撥款，受到統一的財政支配，“靠財政吃飯”必然要遵從財政的約束。采購什么，何時完成采購任務，采取什么方式，都受到嚴格的約束，大的采購項目一般還都背負項目資金執行進度的安排，年底花不出去的錢不能延續到下年的，則會面臨財政收回的危險，這種為財政預算任務而執行的政府采購說到底是為預算服務，而不是真正為采購主體的發展服務。
2.政府采購績效管理的職責權限設置失衡。
主管部門在政府采購績效管理權限上從屬于財政部門，以財政部門審核為主導的同時配合評審政府采購項目。在財政部門強勢權力支配下，主管單位的管理被弱化了，可以說，財政部門在政府采購資金的預算批復上既是政策的制定者，同時又是裁判者，而自身也肩負著為其發展所需的政府采購任務，比如維持機構運行的日常行政辦公用品的采購，行政辦公場所的修繕等。在政府采購項目預算的審批標準上，多與財政收支增幅以及生產總值掛鉤。采購單位只是被動地等待審批和批復結果，對于削減下來的項目經費再組織進行別的項目預算補報，這一定程度會導致單位原本計劃的政府采購預算資金與需求滿足不相匹配，預算額度不一樣，執行的項目任務不變，得到的采購結果也不一樣。當然，財政部門的審核批復是從宏觀的財政收支角度來支配，并不是說針對某一個單位，更不是說針對某一個采購項目，但是客觀上造成了采購資金與需求的失衡。
3.政府采購績效管理的業務流程不夠優化。
政府采購是國家財政支出運行的一種重要方式，有形的支出結果落實到具體實物形態，就是國有固定資產。購好資產還需用好資產，資產的購買、使用、管理、報廢是一個完整的閉環，對資產進行科學管理是政府采購績效管理的延伸。通過政府采購購買的資產都應該計入固定資產進行統一的管理利用。對于政府采購的固定資產管理來說，一個完整統一的資產管理系統包括了資產基本數據、信息和載體，具備能夠實現賬目管理、數據上報無系統障礙、所需數據隨時抓取的系統管理功能。但是，多年來，財政部門對國有資產的管理實施系統與采購單位采用的國有資產管理實施系統是脫節的，不但系統不相同，而且也不掛鉤。
4.政府采購績效管理的評估體系設計不盡合理。
政府采購績效管理離不開評估指標體系的設計。我國自上世紀80年代才開始推行政府績效管理，雖然近些年取得了一定的成效，相繼推動了各地不同績效管理模式的產生。然而，與西方國家相比，我國尚未形成一個統一的制度化績效管理模式。從當前我國部分地區政府采購績效管理的實踐來看，績效評估指標體系存在內容不完整、導向不清晰的缺陷。此外，評估技術的可及性與規范性有待進一步完善。從宏觀上而言，政府采購績效管理沒有明確的主管機構，缺乏統一而系統的法律規范，在整個政府采購過程中缺少績效管理的思維，追求財政資金使用的合規性，而忽視政府采購公共價值的缺失；從微觀上而言，政府采購績效支出內容不完整，僅僅局限于項目本身，忽視項目內外部的因素，評估的技術與方法有待改進，標準化程度有待提升，支出評價結果缺乏應有的約束壓力。
四、基于公共價值的我國政府采購績效管理對策
1.改革預算制度，為政府采購提供合理的運行平臺。
隨著社會主義市場經濟體制和公共財政體系的逐步完善，社會公眾對財政資金使用和政府績效管理日益關注。預算績效是政府績效的重要組成部分，預算績效管理要求將績效理念融入預算編制、執行和監督的全過程，要求政府部門不斷改進服務水平和服務質量，有效提高財政資金的使用效益。
2.強化監督機制，為政府采購提供有效的權力制約。
在現代民主社會里，為了保障公共生活的正常秩序，公眾讓渡出部分私權，從而形成為社會公眾服務的公共權力，由專門的機關來行使。政府采購權力是一種公權力，它的行使必須以公共利益為目標。如果這種權力的運行背離了公共利益，權力的行使者運用權力謀取私人或者小集團利益，導致政府采購權力異化，就會產生腐敗。
3.設定評估指標，為績效評估提供規范的操作指引。
績效管理的重要內容之一是績效指標體系的確定?？冃гu估指標是衡量績效目標實現程度的考核工具。績效指標體系的構建是績效評估的關鍵性工作，其科學性如何直接決定著績效評估結果。根據學界研究，目前達成共識的是4E指標，即經濟（Economic）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）、公平（Equity），能夠全面涵蓋政府公共管理和公共服務的目標和價值取向，在此基礎上做進一步的細化和分解，可以形成具有科學性、系統性和可操作性的績效評估指標體系。
五、結語
推進政府采購績效管理還面臨著不少難題，建立科學的政府采購協同管理機制的任務仍有一段長路要走。首先，在對政府采購的態度上還需要各級政府與部門加強認知與理解。目前，一些機構對其制度發展趨勢認識不清，因而對一些的改革持有觀望、消極的態度，從而使得一系列的改革舉措難以落地。其次，無論是采購規模還是采購范圍都還有待提高和擴充，而且各地實施結果差距不小，這使得我們推進政府采購制度改革的成效難以顯著體現。還有就是，在政府采購的具體制度設計與實際操作存在偏差。一些程序、辦法、環節的設計與制定與現實的操作環境、市場環境、人員素質等方面存在脫節，影響了政府采購效益與效率的提高。另外，在實際的操作中，監管部門的職能還有待加強，而采購機構的操作職能也有待完善。對于這些問題，各級政府與有關部門應加強研究，深化改革，采取有效措施，予以解決。
作者：宋善女 單位：長春理工大學國有資產管理處
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