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摘要:
預算績效管理工作是政府績效管理的重要組成部分。近年來，各級消防部隊不斷增強預算績效管理理念，積極探索預算績效管理理論，穩步推進預算績效管理工作，取得了初步成效，但也存在一些問題。結合長沙市消防支隊預算績效管理的實際情況，從預算績效管理的內涵，預算績效管理的重要性和必要性，以及當前預算績效管理的主要問題等角度進行探討與分析，并提出推進預算績效管理的合理建議。
關鍵詞:
預算管理;績效管理;扁平化模式
十八大以來，全國范圍內全面反對“四風”，《黨政機關厲行節約反對浪費條例》要求“建立健全預算績效管理體系，增強預算執行的嚴肅性和準確率”，給各級財政、財務部門提出了新的課題。長沙市消防支隊著眼“人民滿意、官兵滿意”的總體工作目標，深入探索預算績效管理改革，從職責明晰、模式建立、評價運用三個方面著力，從預算管理“扁平化”落地［1］，實現了經費工作推動業務工作的大好局面，部門戰斗力快速提升。
一、推進預算績效管理的重要性和必要性
預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政科學化精細化管理的重要內容和結果要求，是全面深化改革的重要內容之一。加強預算績效管理的根本目的是改進預算支出管理、優化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量。從國家的整體目標、單位的具體目標和財務規范化管理來看，有其重要性和必要性。
(一)政府職能轉變的改革新要求
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財務制度”“實施全面規范、公開透明的預算制度”。預算績效管理更加關注公共部門直接提供服務的效率，加強預算績效管理，促進財政工作從“重分配”向“重管理”“重績效”轉變［2］，解決財政資金使用的績效和支出責任問題，是市場經濟國家財政管理發展的一般規律，也是我國財政改革發展到一定階段的必然選擇。
(二)部隊事業發展的內在需求
從資金運行角度來看，部隊內部可劃分為以資金供給為主的財務部門和以資金消耗為主的業務部門。資金供應和需求使用是否及時，客觀上需要財務部門、業務部門等參與預算管理的全過程，實現“錢”與“事”的充分匹配。經費供應保障的效率如何，直接決定著事業發展的速度，也影響單位內部部門之間、工作人員之間的工作積極性。單位整體目標實現也需要對資金綜合分配、合理考核，在部門之間分清輕重緩急，正確把握經費的投向投量，預算績效管理正是通過經濟指標來推動內部工作高效化、規范化。
(三)財務風險管控的形勢所需
在當前信息時代、網絡時代背景下，群眾監督無處不在，對財務管理合法性、合理性了解的深度前所未有。當前全國實行財政預算決算公開，群眾可以在網上查閱，公開的數據細化到具體的科目，并對群眾的質疑予以答復，經費管理必須全面公開、透明、合法、有效，否則很難在公眾、媒體、人大代表面前通過，對各單位來說將是一個全新的大考驗。同時，內部監督的風險也在迅速加大，審計、紀委、財務檢查對財務工作落實財經法紀情況進行的監督更全面、更嚴格、更深入，監督不再是蜻蜓點水式的提醒，而是動真格的懲處，財務管理必須做到合法、合理、有效，才能經受得起各種檢查。
二、推進預算績效管理的常見問題
預算績效管理在行政事業單位已提出多年，并設立績效管理處，但部門績效管理仍不清晰，未能廣泛推行，未見到實效，其中原因有多種，如社會大環境、主動性不強、模式不健全、業務水平欠缺等等。筆者從內因入手，著重分析認識、制度和監管三個方面的問題。
(一)認識不到位，缺乏主動作為的責任體系
經調查，多數單位對預算管理雖形成概念，但對績效管理不了解、不重視，不論是領導層，還是業務部門、財務部門、監督部門均存在“事不關己、高高掛起”“多一事不如少一事”的錯誤觀念。決策層面“不重視”經費使用績效，認為是公家的錢，浪費與己無關，特別是有的單位領導“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還一定程度存在［2］。業務部門“不在乎”經費使用績效，認為管錢只是財務部門的事，預算管理被動參與，很少關注績效與投入的關系，在使用納稅人的錢時沒有樹立“政府服務最大化”的理念。財務部門“不敢過問”業務部門經費使用績效，認為過問業務部門經費使用效果是“跨界”了，容易得罪人，錢又不是自己用的，不愿意做改革的引領者。監督部門“不主動”涉及績效，僅對經費使用是否符合程序進行審查，很少對浪費進行分析。
(二)配套不到位，缺乏易操作的科學模式
實踐證明，模式科學、有效、方便操作，才能使績效管理落到實處。目前，績效管理方面的文件、制度極少，特別是可借鑒的操作模式幾乎是空白，實施起來，因找不到可依據的具體模式、標準，有心無力，不敢大膽探索實踐。一是相關法律法規缺乏，目前主要有財政部的《預算績效管理工作規劃(2012—2015)》［3］，地方政府、財政部門的具體要求很少見，部隊更沒有績效管理的正式文件，統一的工作規劃尚未制定。二是相關制度體系和操作模式缺乏，相關辦法不具體、不細化、不系統，沒有具體的標準和模式，相關的業務部門、財務部門、監督管理部門不知道如何操作，只能摸著石頭過河，有的單位根本就不愿去探索，這也是行政單位預算績效管理遠遠落后于企業的主要原因之一。三是評價體系欠缺，績效評價的說服力不足，績效評價實施主體單一，第三方評價欠缺，績效評價的公信力和權威性有待提高［4］。在評價運用方面，干部人事制度目前還沒有將對預算績效管理的具體指標納入，多數單位干脆就未開展預算績效評價。
(三)配合不到位，缺乏及時有力的評價體系
預算績效管理是一個多方位配合的系統工程［1］，需要業務部門(經費使用效益)、財務部門(經費保障效益)、監督部門(監督評價效益)的充分配合，才能在事前、事中、事后讓績效這棵大樹真正長成。而現實當中，多數單位的經費使用，仍是財務分配、部門使用的割離狀態，沒有通過合力關注到績效上來，沒有將“管錢－用錢－工作促進”有機結合。常見的現象有:有的單位預算績效管理僅是財務部門提出，未能取得黨委的重視支持，難以主導業務部門的落實;有的相關部門(如財務、審計、業務部門)未形成合力，績效成為財務一家在總結中的一個口號而已，沒有在事前、事中、事后由各相關部門介入，進行跟蹤問效，各環節之間常是點狀分布，會出現扯皮、推諉、拖拉等問題;有的監管評價部門職責不明確，績效評價不及時、不科學，導致相關部門參與度不高，多數用款人仍按老辦法行事，對財務人員形成“法不責眾”的壓力，改革難以堅持。
三、推進預算績效管理的幾點探索
(一)建立全員參與的責任體系
1．統一對預算績效管理的認識
要將財政經費的使用效益，作為一件大事來辦，以引領潮流、為改革示范的勇氣，做前人未做過的事。讓全體人員認識到財務效益是部門工作的前提，是單位整體工作的基礎、中心工作的基礎，而不是配套和輔助。長沙市消防支隊將預算績效管理納入黨委議事重點，黨委出臺了《關于進一步加強后勤保障工作的意見》進行明確要求，并以對全員宣講、對主管輔導、對財務人員業務培訓等方式，統一了單位領導、業務部門、財務部門各崗位的思想認識。
2．明確預算績效管理各崗位的職責
預算績效管理不僅僅是錢的分配問題，更關注錢生成的事的效果，如果由財務部門唱獨角戲，不能將錢與事充分關聯起來，績效管理往往會流于形式，因而需要決策、審核、使用、監督等部門協同發揮作用。長沙市消防支隊設立和明確了不同崗位的職責:支隊黨委(成立預算績效管理領導小組)履行宏觀決策職責，把握經費總體投向投量;財務部門(設立預算審核員崗位)履行預算平衡和經費開支按預算審核的職責，定期分析并提出合理化建議;業務部門(設部門預算管理員)履行經費使用管理職責，編制部門預算、《月用款計劃》和專項審批報告，統一辦理本部門用款計劃申報和報賬工作，可以為部門其他崗位減少報賬的時間;監督部門(審計部門、財政評審中心)履行監督指導職責，審計預算編制和大項安排預算控制數，對大項開支申報進行審計或審核。
3．設立全方位的獎懲管理制度
對各崗位履行職責情況進行分類考核，明確各個環節的職責，將預算績效管理納入部門整體業務工作的考核，作為目標管理考評的內容之一，促使業務部門關注經費的使用進度，自覺開展工作(從而完成財政預算指標的使用)，實現單位整體團隊關注預算使用，形成“計劃工作－測算經費需求－申報用款計劃－開展實施工作－報賬用款－預算執行分析”的良性循環，以預算績效管理為切入口，共同推進事業發展。
(二)建立三方協同的科學模式
預算管理涉及到多個部門，如財務審核、業務部門用款、評審監督等，圍繞中心目標(經費保障推動業務工作又好又快開展)，各部門是其他部門的緊前或緊后工作，其質量和時效決定中心目標的實現(即績效)。如果建立體系內各環節(審核、使用、監督)之間的協同機制，則可以形成合力，實現快速有效保障，長沙市消防支隊以“扁平化”管理為手段［3］，對此進行了充分明確。
1．資金安排上各部門的協同重點
這一階段，經費分配和投向投量的決策是重點，預算編制時要與單位年度工作的保障重點掛鉤，與單位內部外部的政策規定要求聯系，政策上達到合法，投向上達到合理。業務部門在編報部門預算時，要結合實際工作需要，細化編制部門預算(具體到項目、數量、金額等)。財務部門在審核部門預算時，與業務部門互動，對專用款部分及時溝通(在部門編制預算前輔導溝通、部門預算初稿送簽前初核指導、在預算“二上二下”階段再進行溝通)，在資金安排上要優先保障重點;在編制綜合預算時，要正確領會黨委和首長意圖，對單位的整體工作進行把握，掌握重點工作，重點投向、開支控制的重點(如“三公經費”)，從宏觀上把握經費投向和控制的正反兩個方面。
2．資金使用上各部門的協同重點
這一階段，預算經費的使用業務部門是主體，要按批準的計劃用款，按申報批準的事項及時開展工作，避免隨意用款、工作拖拉等現象。審計部門要對業務部門申報的審計事項及時辦理審計手續，避免用款時審計未完成的脫節現象。由于業務部門對財務政策、操作程序不可能掌握全面，財務部門對業務部門進行全面、及時的指導很有必要。對《月用款計劃》的申報審批，指導如何填齊(事由、項目名稱、規格型號、數量、單價等);對政府采購方式(公開招標、詢價、定點采購等)、財政支付局審核要素進行指導，使業務部門掌握具體程序、要求和時限;對在經費使用中遇到的困難，財務部門應主動溝通、耐心解答、培訓指導。長沙市消防支隊探索“扁平化”管理模式，即在黨委審議預算完成的基礎上，各部門申報《月用款計劃》，經財務審核，后勤部門、分管領導審批后可直接用款，減少了開支審批程序，加快了付款速度和保障力度。
3．定期分析和效果追蹤上各部門協同的重點
這一階段，對經費保障的及時性，以及經費轉化的業務效果，進行追蹤問效、動態監控［4］。一是對經費使用的及時性進行把控。業務部門每月主動反饋經費計劃使用和相應事業任務進展情況，長沙市消防支隊將月開支計劃與月工作計劃納入每月辦公會議內容，同步申報、同步分析，將事(業務工作)與財(經費預算執行)“一體化”管理，實現了經費保障與事業任務“雙促進”。財務部門每季度對照年度預算、《月用款計劃》、會計數據，將年初預算項目指標所對應的工作進行分析，從財務的角度反映工作進度、事業成效、資金利用率，為領導工作決策、工作督促提供資料。二是對專項經費的使用重點進行效果追蹤，業務部門在使用過程中，財務、審計部門參與采購招標、審核價格、評審、驗收等環節，對采購價格、質量進行及時把控，保障所采購的產品充分滿足一線的使用需要。
(三)建立持續有力的評價體系
預算績效管理能否長久持續，建立資金高效運轉后的循環至關重要，科學評價和運用經費使用績效，建立科學的獎勵評價體系，激發全員的主觀能動性，是一個關鍵點［4］。1．設立科學適用的評價指標一是績效考核指標突出重點、明確具體、簡單明了，數量不宜過多(3～5個)，這樣才有可操作性。二是按崗位設置考核指標(如單位總體指標及業務部門、財務部門、監督部門的分項指標)，不宜模糊籠統。三是要發揚民主，事先征集群眾意見，讓用款部門等大多數人參與進來，這樣業務部門才會關注指標，把握工作的重點。長沙市消防支隊出臺了《預算績效管理考核辦法》，明確的單位指標有法紀類指標(如合規率)、發展類指標(如中心工作投入增長率)、節能降耗類指標(如“三公”經費降幅、辦公消耗節約率);明確的部門指標有進度類指標(計劃完成率)、質量指標(經費使用后的任務完成率)等等。
2．組織公正客觀的評價活動
一是評委組成全面，決策、監督、使用、管理等部門均參與進來，長沙市消防支隊成立預算績效評價委員會，由分管領導、部門長、干部、財務、審計、協理員組成。二是考評方式事前告知，對扣分方式、扣分細則予以量化，避免主觀扣分。長沙市消防支隊出臺了《大隊預算績效管理考核扣分細則》，其中明確了工作態度、專業知識、工作能力、財經紀律共4類10項扣分內容，大隊管理井然有序，工作和業務學習的自覺性明顯增強。三是評價及時，分類進行，如進度類指標每季度分析(用款部門也可以每月自評)，項目質量指標任務完成后即開展，綜合類指標年度一次。
3．充分運用評價結果
一是用于及時分析工作進度，評價結果在單位黨委會上進行通報，黨委及時掌握事業進度、事業任務成效，比如，長沙市消防支隊通過進度類指標和質量指標，來分析業務部門的工作開展情況，經費的及時使用推動了業務工作的及時開展，預算管理催生了部隊戰斗力。二是作為考核干部履職能力和工作作風的輔助指標，比如節能降耗類指標(如“三公”經費降幅、辦公消耗節約率)可以反映各部門對行政消耗性經費的管控，財務部門的審核把關，可以對干部考核給予一個更全面的注解。再如發展類指標(如中心工作投入增長率)可以反映單位決策水平、戰斗力提升效果，反映了籌措經費和正確投向的能力。
作者：嚴軍 單位：長沙市消防支隊
參考文獻:
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