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全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，隨后，中央和地方逐步試點開展預算績效管理。2014年12月，《預算法》修訂實施，把“講求績效”作為各級財政預算遵循的基本原則。2014年，國務院出臺《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號），明確“健全預算績效管理機制”。黨的報告中指出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，將預算績效管理上升到完善國家治理的新高度。2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發[2018]34號），提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，開啟了我國預算績效管理的新階段。在中央部門決算報告中公開預算績效管理工作開展情況相關內容始于2016年。2016年，財政部在下達中央部門預算時，首次要求將各部門的項目績效目標、績效指標、資金合同同時批復下達。同年，部分中央部門在當年公布的2015年部門決算中首次公開了部分績效評價信息。2017年，“項目支出績效自評表”首次出現在年度決算報告里。2017年底，財政部發文要求所有中央部門在總結2016年度績效自評工作經驗的基礎上，對照年初填報的績效目標及指標，對2017年所有一級項目、二級項目預算執行結果開展績效自評。2019年，94個中央部門向社會公開部門決算，其中有91個中央部門公開了績效評價相關內容。其中，公開的績效自評報告共231個，以部門為主體開展的重點績效評價報告共70個，以財政部為主體開展的重點績效評價報告共8個。本文對上述預算績效相關內容進行了梳理和分析，總結了當前中央部門預算績效管理工作中存在的問題，并為下一步推進預算績效管理工作提出政策建議。
一、研究內容與研究方法
本文選擇2019年中央部門公布的2018年度部門決算報告，摘取其中“預算績效管理工作開展情況”內容，對開展預算績效管理的項目及其資金規模、績效自評情況、重點績效評價情況等內容進行分類分析。重點關注的問題包括：中央各部門向公眾提供了哪些預算績效信息？各部門公布的績效信息之間存在哪些差異？各部門績效自評和重點績效評價的得分情況如何？各部門在預算績效管理中存在的主要問題有哪些？具體研究方法為內容分析法，即把一些非結構化、無序的文本轉化為可供分析的格式化文本的一系列方法。
二、分析與發現
（一）預算績效自評情況
中央部門預算績效自評對象主要集中在一般公共預算。從公開數據來看，2018年，共有84個部門公開了開展績效自評的一般公共預算項目的數量和金額，一級項目共計1603個，二級項目共計59506個，自評總金額達到4663.78億元，共有85個部門在報告中公布“開展績效自評金額占一般公共預算項目支出總額的100%”。此外，共有19個部門公開了開展績效自評的政府性基金預算項目的數量和金額，項目共計772個，自評總金額達1114.22億元，共有17個部門在報告中公布“開展績效自評金額占政府性基金預算項目支出總額的100%”。從具體自評報告情況來看，2018年，83個中央部門公開了231個項目的自評結果，平均自評得分為94.24分。231個項目的預算金額合計為791.27億元，項目執行金額合計為731.24億元，平均執行率為92.41%。整體來看，公開的績效自評項目執行率較高，說明大部分項目能夠及時按計劃完成，項目執行管理水平較高。為進一步對比分析各年度中央部門績效自評工作開展情況，我們對2016年至2018年中央部門公開的績效自評情況進行了梳理，詳見表1。由表1可見，中央部門公開績效自評的數量呈現逐年增長趨勢，說明預算績效信息披露透明度越來越高。但是，績效自評分數呈現逐年下降趨勢，且90分以下項目個數逐年增加，這說明各部門開展績效自評工作的嚴謹性有所提升，打分偏于嚴格、保守。在自評報告中，絕大多數自評項目披露了自評發現的問題及原因，以及下一步改進措施，本文對此進行了分類分析，結果如表2、表3所示。由表2可知，除與項目內容相關的具體業務因素外，有部分共性因素影響各部門各項目的順利開展，包括績效目標、績效指標設定不夠合理，項目執行進度較慢，項目計劃制定、需求預估不夠合理等。此外，由于機構改革等客觀因素的出現，部分項目的開展也受到了一定影響。由表3可知，除與項目內容相關的具體業務措施外，各部門各項目提出的下一步改進措施也具有一定的共性，包括提高績效目標、績效指標設置的科學性、合理性，強化預算執行管理、加快項目執行進度，提升計劃制定的準確性和合理性，提升項目管理水平等。
（二）重點績效評價情況
從公開數據來看，2018年，共有79個部門公開了開展重點績效評價的項目數量和金額，評價項目共計420個，評價總金額達到636.46億元。其中，有40個部門委托第三方機構開展重點績效評價。從評價主體來看，重點績效評價可分為以部門為主體開展的重點績效評價和以財政部為主體開展的重點績效評價兩類。1.以部門為主體開展的重點績效評價情況。2018年，共有70個部門公開了以部門為主體開展重點績效評價的績效評價報告。從績效評價結果來看，平均績效評價得分為91.57分，51個項目評價等級為優,18個項目評價等級為良。70個項目的預算金額合計為171.78萬元，項目執行金額合計為159.99萬元，平均執行率為93.13%?？梢姡_的重點績效評價項目執行率較高。在上述重點績效評價項目中，有17個項目同樣作為該單位的績效自評項目予以公開。如表4所示。對比表4中各項目績效評價得分和績效自評得分來看，76.47%的項目績效評價得分低于績效自評得分，平均分差為4.49分。由于績效評價大多數為委托第三方開展，因此可以認為，外部因素的增加使得評分更加嚴格。2.以財政部為主體開展的重點績效評價情況。2018年，共有8個部門公開了以財政部為主體開展重點績效評價的績效評價報告。從績效評價結果來看，平均績效評價得分為83.12分，1個項目評價等級為優，3個項目評價等級為良，3個項目評價等級為中。具體情況如表5所示。由表5可知，以財政部為主體開展的重點績效評價，評分更加嚴格，參評項目得分普遍偏低。綜合以上結果來看，中央部門預算績效評價得分隨外部評價因素的增加而降低，具體來看，自評得分最高，以部門為主體的績效評價得分次之，以財政部為主體的績效評價得分最低。
三、中央部門預算績效管理存在的問題
（一）績效自評質量有待提升
根據中央部門公開績效自評結果測算，231項中央部門項目自評價平均得分94.24分，與前兩年的平均得分96分、95.96分相比已有所下降，但仍然偏高。其中，自評價100分的項目有6個，得分超過99分的項目有33個，占自評價項目總數的14.29%。該類項目基本上是因為在支出進度方面有少量扣分，其他評分項目均無扣分。但對比績效評價結果，特別是第三方參與評價和以財政部為主體開展的績效評價結果來看，絕大多數項目在產出數量、質量、成本、時效、社會效益、可持續影響及服務對象滿意度等方面仍遠未達到不扣分的水準。
（二）項目管理水平有待提升
從自評發現問題及原因來看，績效目標、績效指標設定不夠合理，項目執行進度未達預期，計劃制定,需求預估不夠合理導致執行出現偏差，項目管理制度、水平有待提高等，是各單位較為共性和普遍的問題，體現出項目管理水平尚有較大的提升空間。
（三）預算績效公開內容存在信息偏差
中央部門對于自身披露的預算績效信息具有很大的自由裁量權。部門傾向于選擇自認為項目管理水平較高、預算執行情況較好、產出效益較為明顯的項目進行績效評價；在信息披露環節，傾向于選擇評價結果較好的項目予以公開。以財政部為主體開展的績效評價得分顯著低于以部門為主體開展的績效評價得分，從側面印證了這一現象。因此，僅通過公開的績效評價信息，可能無法準確地體現中央部門真實的項目績效情況，出現信息偏差和信息失真現象。
（四）預算績效公開信息未充分考慮公眾的監督需求
一是由于部門公開的績效信息還是很有限的，公眾缺乏對披露項目全局性的認識，也很難把握績效目標、績效指標中基本術語的具體意義，因此難以真正了解預算資金的使用目的、支出方向和最終效果。二是中央各部門公開的預算績效信息在具體內容、結構和表述方式上存在差異，降低了信息的可理解性和可比性，使得公眾難以進行橫向比較。三是目前在部門決算公開的預算績效管理情況中，僅對當年項目自評和評價情況進行說明，并提出改進建議，但具體整改落實情況、績效結果實際應用情況，公眾無從得知。
四、政策建議
（一）提升預算績效標準化水平
一是以標準化為目標，持續完善績效指標體系。特別是要完善共性績效評價指標體系，探索建立分行業、分領域、分層次的績效指標體系，明確績效標準，推動績效指標和評價標準科學合理、細化量化、可比可測，夯實績效管理基礎。二是以標準化為要求，全面規范預算績效信息公開。建議統一決算報告中“預算績效管理工作開展情況”部分模板，明確需要披露的內容，并對績效自評表和績效評價報告的格式和內容進行統一規定，提升信息披露水平。
（二）加大外部力量參與預算績效工作的力度
一方面，建議加大第三方機構參與績效評價的力度，尚未引入第三方評價的部門應盡快啟動第三方績效評價試點。另一方面，建議財政部在要求各部門選定績效評價項目時，引入隨機機制，降低部門在選擇參評項目和公開項目中的自由裁量權。
（三）在預算績效自評和評價中引入權責發生制
基于預算會計的收付實現制，預算績效管理中的預算執行進度等指標也以收付實現制為基礎，這便容易產生項目執行與資金支付不匹配的問題。例如，部分年底合同尾款將于次年支付，但實際上應該視同于費用已發生。若按照權責發生制，則能夠更加直觀和準確地體現費用發生情況，有利于保證績效信息與財務信息的完整性和可靠性。（四）公開績效評價結果應用情況，建立跨年度銜接機制預算績效管理要求將績效自評和評價結果作為下一年度預算編制、改進管理和完善政策的重要依據，因此，建議在下一年度的決算公開報告中，增加對上一年度預算自評和評價結果的應用情況的說明，健全績效評價結果與預算安排、改進管理、政策調整的掛鉤機制，切實做到“花錢必問效、無效必問責”。同時，通過加大績效信息公開力度，暢通社會公眾參與績效管理的渠道，倒逼財政部門、預算部門和單位提高資金使用效益。
作者:王晶
