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【摘要】報告中提出，加快建立現代財政制度，建立全責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式，是我國全面實施預算績效管理的重大部署。本文對預算績效管理的理論基礎以及我國現狀進行了探討，并有針對性地給出響應政策的實施建議。
【關鍵詞】理論基礎;預算績效管理;財政改革
現階段我國經濟已邁入高質量發展的新時代，高質高效發展是當前和今后一個時期經濟社會發展的根本要求，也是破解不平衡不充分發展矛盾的現實途徑，同時對經濟活動的績效有了更高的要求。2012年9月，財政部印發《預算績效管理工作規劃(2012-2015年)》(以下簡稱《規劃》)，《規劃》的通過，標志著預算績效管理工作將是今后保證我國經濟管理活動效率的重要手段。根據《規劃》，預算績效管理旨在建立"預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用"的全過程預算績效管理機制。這一原則要求經濟主體以戰略目標為指引，形成目標設定、預算編制、執行與控制、評價與報告、審計監督與實施獎懲的閉環式的有效的預算管理模式。2018年9月，中國中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央、國務院對全面實施預算績效管理作出的頂層設計和重大部署，對于深化預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。因此，如何有效實施全面預算績效管理、提高預算績效管理水平，成為目前面臨的重要課題。
一、預算績效管理綜述
（一）預算績效管理的概念
預算績效管理是全面預算管理的重要組成部分，它是以目標為導向、以成本為衡量、以業績評估為核心的一種預算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統。預算績效管理運用績效管理思想，在各級管理者和員工共同努力下，為了達到組織目標共同參與的績效計劃制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、績效目標提升的持續循環過程，績效管理的目的是持續提升個人、部門和組織的績效。績效管理強調組織目標和個人目標的一致性，強調組織和個人同步成長，形成“多贏”局面；績效管理體現著“以人為本”的思想，在績效管理的各個環節中都需要管理者和員工的共同參與。績效管理的過程通常被看做一個循環，這個循環分為四個環節，即：績效計劃、績效輔導、績效考核與績效反饋。預算績效管理采用績效管理理念和方法參與預算管理的全過程，實現經營預算、資本預算、財務預算、籌資預算等各項預算的有機整合，起到優化資源配置，提高管理效率的作用，成為實現經濟主體戰略目標不可或缺的重要手段。通過對戰略目標的量化與分解，經濟主體管理者可以全面掌握戰略目標各個階段所面臨的收益和風險，有利于將各類資源和價值鏈的充分整合利用，同時為績效評價建立基礎，促進管理者和被管理對象的溝通與共同發展，提高管理水平和運營效率，實現價值最大化。
（二）預算績效管理理論研究
有西方學者從組織行為學的角度對預算績效進行深入研究。他們認為，在預算程序上應當采取“預算參與”的方式，預算目標設置過程的參與能夠鼓勵組織中的成員充分認識和接受目標，并為預算目標的實現提高努力程度。組織成員參與的預算管理過程實質上是“目標內在化”的過程，會對其工作相關態度、預算相關態度和組織相關態度產生正面影響。也有學者從業績評價視角對預算績效管理進行分析。張鳴、張美霞(1999)認為，參與性預算導致預算松弛的根源不在“參與”本身，而在于績效評價制度。王化成(2004)認為，預算管理的過程包括預算編制、預算執行、預算調整、預算評價幾個環節，預算績效管理系統如果只有預算編制而沒有預算控制，預算評價、激勵機制等環節的有機聯系，不能產生一個完整的閉環管理過程，無法保證目標的實現。因此，進行業績評價是實施預算管理的必須環節。
二、我國預算績效預算管理現狀
(一)社會公眾對預算績效管理有廣泛需求
預算績效管理與社會公眾利益是密切相關，它是財政部門工作的重要組成部分，是基于社會公眾的立場，以提高社會總體效率為目標，為社會公眾整體的利益服務，是解決社會公共問題的重要手段，不僅是財政部門工作的重要內容，也備受社會各界關注，在對經濟發展質量日漸重視的新形勢下已成為構建新型高效政府、推動社會進步發展不可缺少的工具。
（二）績效預算管理水平還需進一步提高
經過多年不懈的努力，我國政府部門預算改革已經取得長足進步，這個成果的進一步鞏固、發展，需要通過提高預算績效管理水平來完善。作為強大的科學有效的現代管理手段，預算績效管理的作用并沒有得到充分發揮，作用尚有待加強。主要體現在以下幾個方面：一是在預算編制過程中側重成本、費用等相對固定的指標的制定，對因未來經濟環境變化以及由此會產生變動的指標的預測相對弱化，難以擺脫傳統的“基數法”形成的以增量預算為主、以歷史數據和主觀判斷為依據設定未來經營活動需求的預算編制方法，科學性、嚴謹性、準確性不足，無法服務于經濟主體的目標實施和長期戰略目標的實現，既難以取得預算管理層的信任和支持，在預算執行層面也得不到應有的認同與有效實施，從而降低了預算績效管理的成效。在編制預算的過程中，由于沒有根據戰略目標對預算評價所需的各項指標的權重進行準確有效地設定，預算評價沒有在管理過程中起到應有的作用。另外還存在因信息不對稱造成的預算管理者與預算被管理者之間的利益博弈，使得編制的預算作為資金分配的依據不足，資源沒有得到高效配置，進一步降低了預算績效管理的功效。二是預算績效管理追蹤問效機制有待完善，預算監督反饋機制尚不能滿足現在和未來的管理需求。目前在大部分經濟主體中，預算執行的監督由財務機構中的預算/計劃部門為實施主體，在與業務部門聯系不夠緊密的前提下，在經濟環境發生變化時，預算編制流程階段產生的缺陷，使得預算的可執行性和評價難以有效進行，使得預算執行事中管控流于形式，效果不佳。特別是在互聯網經濟風起云涌，大數據、云計算、人工智能等新技術日新月異、發展迅猛的今天，對數據的獲取速度和質量有更加快速、準確和多元的要求，對各類數據的分析運用能力要求更高，現有的預算績效評價模式單一，數據分析反饋的速度以及預算績效評價精準度均不足以滿足新時期預算績效管理需要，導致現階段預算績效管理工作不能為各級預算管理者提供足夠有效的信息，評價結果可采用度較低，預算績效評價結果難以引起管理層和具體實施環節的重視。因此，如何提高績效指標的有用性和分析評價的準確性，使各責任主體在預算資金使用上的權力和責任明確，真正提高預算績效管理能力，已經成為當前亟待解決的問題。
三、預算績效管理改進思路
（一）構建新型預算績效管理框架
樹立“績效”觀念，以預算執行效果和效率作為資源分配的依據，既強調績效目標訂立的效率，也強調績效成果考核的效果，創建既強調“過程”又重視“結果”的預算績效評價管理思想和組織文化。在此基礎上將總體戰略目標細化分解成部門/項目戰略目標，根據目標要求對預算執行各環節的工作設定量化指標和權重系數，在此基礎上編制“項目工作戰略計劃”和“部門工作戰略計劃”，充分考慮完成目標所需要的程序、技術、人力資源、資金、信息等各類資源，以及完成這些目標的潛在風險和阻礙因素，確定績效預算的程序、目標、主體、內容和方法，設計預算績效考評制度的框架體系。
（二）建立有利于提高預算參與的組織結構
現有的預算績效管理所依賴的組織結構，管理層級較多，特別是在大規模組織中，管理體系復雜、管理層次繁多、信息傳遞速度慢、信息衰減度高，另外由于存在各部門的信息不對稱，使得對信息掌握較充分的管理者相對更了解如何優化配置資源以實現本部門的產出目標。在此前提下，降低了資源配置效率，成為“預算松弛”產生的誘因。因此，削減不必要的管理層級，實現扁平化管理，增強預算參與度，有利于激發預算參與各方的內生動力，積極對預算編制、執行、評價等環節的管理建言獻策，提高預算的有效性和執行水平，提高預算績效管理信度和效度。
（三）采用現代信息技術整合資源提高預算績效管理水平
1、預算編制階段績效管理措施。預算編制(budgetmaking;budgetplanning;budgetaryplan鄄ning;budgeting)是指各級政府、各部門、各預算單位制定籌集和分配預算資金年度規劃的預算活動，是預算法必須規范的主要內容，預算編制是預算績效管理的起點和預算評價的依據。根據戰略目標從大量的數據中提取預算編制所需的數據和各類經濟要素，充分考慮預算期間的經濟環境變動因素，制定符合戰略管理需要、有利于預算執行、測評的預算是預算績效管理的前提。預算績效管理本身是一個機制化的系統控制過程，具有鮮明的程序性，績效考評體系需要大量的計算，依靠專業開發的績效預算應用軟件，才能做到實時監控預算執行情況，在大數據時代，利用云計算和現代管理理念構建預算信息管理系統（MIS）已經成為預算編制和預算績效管理的重要手段?，F代信息技術手段構建管理信息系統（MIS）可以高效快速完成對預算編制所需信息的收集、傳遞、加工、記錄、保存和維護，實時監測經濟活動運行情況，及時、準確獲取預算編制所需的信息、數據、資料，夯實預算編制基礎。同時建立預算編制決策支持系統，運用以計算機為基礎的工具，應用以決策科學的理論與方法為基礎的人機交互系統，進行預算編制輔助決策，通過對預算編制前置變量的全面分析，提高對未來變動因素預測的準確性和應對能力,提高預算編制的信度與效度，從全局出發輔助決策,以實現其規劃的目標。未來經濟環境的不確定因素主要是系統性風險，即因外部因素的沖擊或內部因素的牽連而發生劇烈波動、危機或癱瘓，使單個經濟主體不能幸免，從而遭受經濟損失的可能性，系統性風險又被稱為不可分散風險。在預算編制時對系統性風險進行充分考慮，有利于將受系統性風險影響較大的項目等進行充分預計，制定精準有效應對措施，提高預算編制的針對性和可行性，令預算編制更好地服務于整體戰略目標，從而為預算績效管理奠定良好的基礎。設立自我約束、自我管理的信息控制系統進行績效預算管理可以進一步降低預算風險，提高管理效率。2、預算執行階段績效管理措施。預算執行(budgetenforcement)是指經法定程序審查和批準的預算的具體實施過程，是把預算由計劃變為現實的具體實施步驟。預算執行工作是實現預算收支任務的關鍵步驟，也是整個預算管理工作的中心環節。預算的有效實施和過程控制，是預算管理的主要環節。執行預算的過程，是組織與實施經費保障，以實現預期目標的過程。只有切實抓好預算執行工作，才能有力地實施計劃管理，獲得最佳的經費使用效益。根據前述研究結果，合適的預算參與程度對預算績效管理可以產生正向影響，激發預算參與各方的內在動力，因此根據戰略目標結合預算編制對預算執行環節進行細分，進行業務流程重組再造（BPR），使預算參與各方在預算執行過程中充分有效地發揮作用，能提高預算執行水平。業務流程重組再造(簡稱BPRBusinessProcessReengineering)是二十世紀90年代得到迅速發展并被廣泛實施的一種新的管理思想。ERP最早由美國GartnerGroup咨詢公司提出，作為當今國際上一個最先進的企業管理模式，將經濟活動的物流、資金流、信息流等全過程統一起來進行管理,實現最大限度地利用經濟主體現有資源，實現經濟效益的最大化。BPR通過對經濟主體的業務流程(Process)進行根本性(Funda鄄mental)地再思考和徹底性(Radical)地整合與再設計,從而獲得在成本、質量、服務和速度等方面業績的巨大(Dramatic)改善。我國財稅改革中的全面預算績效管理可借鑒相關方法和原理理念，根據戰略目標，結合預算編制結果設計的工作流程，高效整合現有資源，降低因組織結構固有工作模式對預算的不適應造成的預算執行偏差，將責任和權利明晰化，最大程度地使預算執行和整體戰略目標相契合，減少預算執行環節的信息衰減和誤讀，提高預算執行水平，為各部門的緊密合作、相互配合提供有利條件，有助于實現各部門的戰略協同。
（四）預算評價信息系統構建
預算評價是指采用科學方法對預算管理及運行情況進行的定性和定量分析與評估。預算評價是加強預算管理、優化資源配置、提高財政資金使用效益的有效措施。預算評價信息系統不僅是預算管理子系統的集合,更重要的是可以進行信息的收集、處理、存儲和分發,以支持一個組織的決策制定和控制,預算評價信息系統還可以成為問題分析和創造新產品的工具。從技術的視角看,預算評價信息系統將原始數據進行輸入、處理和輸出，通過收集、儲存、轉換、分發可以支持組織的決策、通信、協調、控制、分析和設想。作為一個基于信息技術的組織和管理解決方案是應對環境賦予的挑戰的有效工具，可以提高組織績效,最終提升財政效率。綜上所述，在提高經濟發展質量的必要性日漸突出的今天，預算績效管理工作突破傳統思維模式，采用現代管理思想和信息技術工具，根據戰略目標對原有的工作流程進行改進已經成為提高預算績效管理水平的新思路和必然選擇。
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作者:李臻 黃中鈺 單位:武漢大學 杭州電子科技大學經濟學院
