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作者：胡運宏 賀俊杰 單位：南京林業大學 浙江理工大學馬克思主義學院
林業是生態建設的主體，是重要的公益事業，又是重要的基礎產業，肩負著優化生態和促進發展的雙重使命，在國民經濟和社會可持續發展中具有不可替代的作用。1949年以來，黨和政府先后出臺了一系列政策，有力地推動了我國林業的發展。回顧我國林業政策的演變歷程，闡述其變化的原因，分析其利弊得失，可為現代生態林業建設提供有益的鑒戒。歷史上我國是一個多林的國家，經過長期戰亂、火災、過度墾伐后，森林資源日趨減少，導致中華人民共和國成立之初林業基礎非常薄弱。建國后，黨和政府出臺了一系列政策措施，旨在推動林業的建設和發展?；仡櫄v史，新中國林業發展大致可以分為3個階段:1949—1978年為第一階段，1979—1997年為第二階段，1998年至今為第三個階段。
一、林業建設的起步與徘徊階段
建國初期至十一屆三中全會，是我國林業發展的第一階段。這一階段黨和政府針對林業建設方針、森林權屬界定、保護森林資源、防止森林火災、禁止亂墾濫伐等問題先后出臺了一系列政策，這一階段又可分為建設起步和徘徊停滯兩個時期。
(1)建設起步時期(1949—1958)。1949年中國人民政治協商會議做出了“保護森林，并有計劃地發展林業”的規定。1950年黨和政府提出了“普遍護林，重點造林，合理采伐和合理利用”的建設總方針。1964年為進一步完善這一方針，提出要“以營林為基礎，采育結合，造管并舉，綜合利用，多種經營”。林業建設總方針的提出與完善，對保護發展、開發利用森林資源發揮了重要的指導作用。建國前，我國山林權絕大多數為私有，山林可以自由買賣。1950年通過的《中華人民共和國法》，對山林權屬問題做出了界定，確立了國有林和農民個體所有林。1949年中國人民政治協商會議做出了“保護森林，并有計劃地發展林業”的規定。1950年第一次全國林業業務會議決定“護林者獎，毀林者罰”，各地政府積極組織群眾成立護林組織，訂立護林公約，保護森林，禁止亂砍濫伐。同年，政務院還頒布了《關于全國林業工作的指示》，指出林業工作的方針和任務是以普遍護林為主，嚴格禁止一切破壞森林的行為，在風沙水旱災害嚴重地區發動群眾有計劃地造林。1958年4月，中共中央、國務院發出了《關于在全國大規模造林的指示》，同月，中共中央、國務院發出了《關于加強護林防火工作的緊急指示》等。林業建設總方針的確立與完善、森林權屬界定、保護森林資源政策的出臺與實施，有助于保護森林資源，推動了我國林業的發展。據相關統計資料，1949年前后，全國森林覆蓋率僅為8.6%。1950─1962年主要林區的森林資源調查顯示，全國森林覆蓋率為11.81%［1］。森林覆蓋率有了較快的增長。
(2)徘徊停滯時期(1958—1978)。這一時期，黨和政府為推動林業的健康發展，曾出臺過一些正確的政策，如1958年9月，中共中央下發了《關于采集植物種子綠化沙漠的指示》;1961年6月，中共中央作出《關于確定林權、保護山林和發展林業的若干政策規定(試行草案)》;1963年5月，國務院頒布了《森林保護條例》(這是建國以后制定的第一個有關森林保護工作的最全面的法規);1967年9月，中共中央、國務院、中央軍委、中央小組聯合下發了《關于加強山林保護管理，制止破壞山林、樹木的通知》等。這些政策措施，都有利于森林資源的保護和合理開發。但就總體而言，這一階段我國林業建設歷經曲折。全國范圍內出現了毀林種糧的現象，森林資源遭到了嚴重的破壞，水土流失嚴重，生態環境問題迅速凸顯。1973─1976年，我國開展了第一次全國森林資源清查工作，結果顯示，當時森林面積約121.9萬km2，森林覆蓋率為12.7%。1977—1981年第二次全國森林資源清查，我國森林面積為115.3萬km2，森林覆蓋率降至12.0%［1］，指標較第一次清查時有所下降。
十一屆三中全會前，黨和政府為推動林業發展出臺了一系列政策，就政策的實施效果來看，情況并不理想，林業建設一度停滯，甚至倒退。這與以下幾點因素密切相關:一，林業建設缺乏有利的社會環境。1958—1978年間，我國先后經歷了“”、化運動、三年自然災害和“”。黨和政府在思想和認識方面出現了偏差，左傾思想盛行。在急于求成思想指引下，全國人民“向自然界開戰”、“以糧為綱”，全國范圍內出現了大規模的毀林種糧現象，這一時期森林資源的利用和開發，嚴重背離了林業可持續發展的要求。盡管20世紀60年代，黨和政府采取了一些補救措施，如制止亂砍濫伐、恢復林業經濟正常秩序等，但“”爆發后，“以糧為綱”的政策再度推行，林業建設依然艱難。二，以木材生產為中心的林業經營實踐。受傳統林業經營思想的影響，在林業經營實踐中，“不管是森工企業，還是營林部門，特別是森工企業，實際上執行了一條以原木生產為中心的經營方針”［2］。森林僅被作為一種經濟資源，林業建設的首要任務被定位為生產木材。隨著國民經濟的恢復、發展，社會各條戰線對木材等林產品的需求不斷加大，木材年產量逐年增長，從1949年的567.0萬m3，到1980年的3507.8萬m3［3］，增長了6倍多。超指標采伐、超期采伐，甚至亂砍濫伐，給林業發展帶來了嚴重危害。三，取之于林多，用之于林少，森林保護不到位。由于對森林保護和營造的重要性認識不足，林業建設的正確思想、方針、政策沒能得到有效落實，如林業建設“以營林為基礎”，沒能得到有效的貫徹。重砍伐，輕營造，“年年植樹不見樹，歲歲造林難成林”。據相關資料顯示，從建國至十一屆三中全會前，我國每年平均造林315萬hm2，累計造林超過9000萬hm2，但成林面積卻只有2800萬hm2，保存率不到1/3［4］。
二、加強森林保護、強調可持續發展階段
從20世紀70年代末到90年代后期，即從改革開放之初到20世紀末期，是林業發展的第二階段。大力植樹造林、加強森林保護、強調可持續發展，成為這一時期黨和政府林業政策措施的重點。這一階段又可分為3個時期。
(1)恢復發展時期(1978—1983)。十一屆三中全會以后，伴隨著黨和國家工作重點轉移，林業建設步入正常軌道。黨和政府就植樹造林問題，相繼出臺了一些政策，如《全國人大常委會關于植樹節的決議》(1979)、《關于大力開展植樹造林綠化祖國的通知》(1979)、《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》(1979)、《中共中央國務院關于大力開展植樹造林的指示》(1980)、《中共中央國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》(1981)等。由于歷史欠賬太多，以上政策的出臺、實施，沒能遏制住我國生態失衡的局面。1981年七八月，我國四川、陜西等省先后發生了歷史上罕見的特大洪水災害。長江、黃河上游連降暴雨，造成洪水爆發、山體崩塌，給人民群眾生命財產和國家經濟建設造成巨大損失。專家學者以大量的數據和事實論證了森林植被遭到破壞、生態失去平衡是造成這次洪災的主要原因。嚴峻的生態形勢，使黨和政府對森林生態效益的重要性的認識不斷提升。鄧小平對當時國務院副總理萬里說:“最近發生的洪災涉及到林業問題，涉及到森林的過量砍伐?？磥韺幙蛇M口一點木材，也要少砍一點樹。”［5］同時，他還建議全國人大通過議案，規定凡是有勞動能力的中華人民共和國公民每人每年都要種3至5棵樹，包栽包活，多者受獎，無故不履行此項義務者受罰。這一建議得到了黨和國家其他領導人的認同。1981年12月13日，第五屆全國人大第四次會議審議并通過了《關于開展全民義務植樹的決議》，從此，植樹造林成為我國公民應盡的義務。在黨和政府的領導下，全國人民掀起植樹造林運動高潮，展開了一場規模浩大的生態建設運動。為了改變我國西北、華北、東北地區風沙危害和水土流失，減緩日益加速的荒漠化進程，黨和政府決定在西北、華北北部、東北西部綿延4480km的風沙線上，實施“三北”防護林體系建設工程。1986年后又陸續開展了綠化太行山、沿海防護林、長江中上游防護林、平原綠化、黃河中游防護林等生態工程。全民義務植樹和大型生態工程的上馬，體現出黨和國家對生態建設的重視程度日益加強。#p#分頁標題#e#
(2)加強對森林的保護時期(1984—1991)。按照中央部署，為了保護森林，促進林業發展，我國農村廣泛實行了林業“三定”政策。但隨著經濟體制改革的深入，木材市場逐步放開，在經濟利益的驅動下，一些集體林區出現了對森林資源的亂砍濫伐、偷盜等現象，甚至一些國營林場和自然保護區的林木也遭到哄搶，導致集體林區蓄積量在300萬m3的林業重點市，由20世紀50年代的158個減少到不足100個，能提供商品材的縣由297個減少到172個。第三次森林資源清查(1984—1988)顯示，較第二次清查，南方集體林區活立木總蓄積量減少了18558.68萬m3，森林蓄積量減少15942.46萬m3［6］。在生產建設需要和人口生存需求的雙重壓力下，木材年產量居高不下，長期超量采伐、計劃外采伐，對森林資源消耗巨大，遠遠超出了森林的承載能力。與人禍對應的是天災。1986年春，我國多個省份又連續發生森林火災1200多起，燒林52萬多畝，造成嚴重的經濟損失。1987年北方大興安嶺林區又發生特大森林火災，大火持續了近一個月。據統計，過火林地面積114萬hm2，其中受害森林面積87萬hm2，燒毀貯木場存材85萬m3，死亡193人，受傷226人。這是建國以來最嚴重的一次森林大火，損失非常慘重。面對森林資源出現的危機，黨和政府高度重視，先后頒布了一系列林業保護政策。其中主要有《國務院關于堅決制止亂砍濫伐森林的緊急通知》(1980)、《中共中央國務院關于制止亂砍濫伐森林的緊急指示》(1987)、《中華人民共和國森林法》(1987)、《中華人民共和國森林法實施細則》(1987)、《中共中央國務院關于加強南方集體林區森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》(1987)、林業部《封山育林管理暫行辦法》(1988)、《國務院關于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》(1988)、《中華人民共和國水土保持法》(1991)、《國務院辦公廳轉發〈林業部關于當前亂砍濫伐、亂捕濫獵和綜合治理措施報告〉的通知》(1992)等。以上政策明確指出，保護森林、發展林業是我國社會主義建設中的一個重大問題，要正確處理當前利益和長遠利益、經濟效益和生態效益的關系。我國林業建設實行以營林為基礎，普遍護林，大力造林，采育結合，永續利用。對森林的保護和管理必須加強，在任何時候都不能有絲毫放松。對亂砍濫伐應當隨起隨剎，絕不能手軟。要徹底改變“木材生產為中心”的理念，堅決調減木材產量，給林業以休養生息的機會。這些政策措施對森林資源的保護，對林業的健康發展，起到了積極的促進作用。其中，《中華人民共和國森林法》及其實施細則的出臺，標志著我國林業法制建設跨上了一個新的臺階。
(3)向可持續發展轉變時期(1992—1997)。1992年6月，巴西里約熱內盧聯合國環境與發展大會對人類環境與發展問題進行了全球性規劃，會議通過的《21世紀議程》，使可持續發展這一模式成為世界各國的共識。會后，我國編制了《中國21世紀議程———中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，成為中國可持續發展的總體戰略。作為可持續發展戰略的重要組成部分，黨和政府把生物多樣性資源保護、森林資源保護等放到了突出位置。在《國務院關于進一步加強造林綠化工作的通知》(1993)中，明確指出要堅持全社會辦林業、全民搞綠化，總體推進造林綠化工作，切實抓好造林綠化重點工程建設。在隨后制定的《中華人民共和國農業法》中明確指出，國家實行全民義務植樹制度;保護林地，制止濫伐、盜伐森林，提高森林覆蓋率。1994年10月通過的《中華人民共和國自然保護區條例》，強調要將生物多樣性作為重點保護對象。在1996年9月出臺的《野生植物保護條例》中，明確提出以嚴厲的措施，保護生物多樣性，維護生態平衡。從20世紀70年代末期到90年代后期，經過各方努力，林業建設中存在的毀林開墾、亂砍濫伐等現象，得到了一定程度的遏制，植樹造林、封山育林等工作初見成效。1984—1988年第三次全國森林資源清查，我國森林面積為124.65萬km2，森林覆蓋率12.98%，活立木蓄積量105.72億m3，森林蓄積量91.41億m3。1989—1993年第四次清查，森林面積133.70萬km2，森林覆蓋率13.92%，活立木蓄積量117.85億m3，森林蓄積量101.37億m3。1994—1998年第五次清查，森林面積158.94萬km2，森林覆蓋率16.55%，活立木蓄積量124.88億m3，森林蓄積量112.67億m3［1］?？梢姡覈置娣e和蓄積出現雙增長的良好局面，林業發展取得了階段性成果。同時，也需清醒地認識到，由于生產建設對木材的需求居高不下，林業發展形勢依然嚴峻。依據林業年鑒中的統計數據，1986—1991年，我國每年的木材產量曾一度遞減，從6502.4萬m3，下降到5807.3萬m3，減少了695.1萬m3，減幅為10.7%。但是，1991年之后又迅速反彈，至1995年，木材產量攀升至6766.9萬m3，遠遠超過了1986年的產量［7］。
三、林業發展進入以生態建設為主新階段
從1998年至今是我國林業建設的第三個階段。這一時期我國的林業建設初步實現了以木材生產為主，向以生態建設為主的歷史性轉變。這一階段分別以1998年特大洪災、《關于加快林業發展的決定》的出臺和中央林業工作的召開為3個節點。
(1)1998年特大洪災后，林業發展向以生態建設為主轉變。1998年我國“三江”(長江、嫩江、松花江)流域發生了特大洪災。此次災害持續時間長、影響范圍廣，災情特別嚴重，可謂百年洪災。據國家權威部門統計，全國共有29個省(區、市)受到不同程度的洪澇災害，農田受災面積2229萬hm2，死亡4150人，倒塌房屋685萬間，直接經濟損失2551億元。有專家指出，洪災與生態環境的破壞有著直接的關系。長期以來，長江流域上游無節制的森林采伐，致使植被減少，森林覆蓋率急劇降低，導致流域內水土大量流失，泥沙淤積，河流蓄水能力降低。北方嫩江、松花江流域的洪災成因也是如此。洪災引發了黨和政府對林業發展戰略的深入思考。時任國務院總理朱?基在考察洪災時指出:“洪水長期居高不下，造成嚴重損失，也與森林過度采伐、植被破壞、水土流失、泥沙淤積、行洪不暢有關。”［8］在災情還未結束時，國務院就下發了《關于保護森林資源制止毀林開荒和亂占林地的通知》，強調:“必須正確處理好森林資源保護和開發利用的關系，正確處理好近期效益和遠期效益的關系，絕不能以破壞森林資源，犧牲生態環境為代價換取短期的經濟增長。”［9］在此基礎上，黨和政府又出臺了多項政策，如《國務院辦公廳關于進一步加強自然保護區管理工作的通知》(1998)、《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》(1998)等。在這些政策中，黨和政府反復強調保護和發展森林資源的重要性、迫切性。同時，黨和政府果斷采取措施，實行天然林保護工程。進入21世紀后，又相繼實施了退耕還林還草工程、“三北”防護林建設、長江中下游地區重點防護林體系建設、京津風沙源治理、野生動植物保護及自然保護區建設、重點地區速生豐產用材林建設等工程。林業六大工程的實施，標志著我國林業以生產為主向以生態建設為主轉變。#p#分頁標題#e#
(2)中央《關于加快林業發展的決定》出臺，標志著我國林業以生態建設為主的發展戰略基本確立。由于林業具有生產周期長、破壞容易、恢復難的特點，進入21世紀后，我國生態問題日益突顯。2003年6月，中共中央、國務院出臺了《關于加快林業發展的決定》，指出我國生態整體惡化的趨勢沒能根本扭轉，土地沙化、濕地減少、生物多樣性遭破壞等仍呈加劇趨勢。亂砍濫伐林木、亂墾濫占林地等現象屢禁不止。氣候異常、風沙、洪澇、干旱等自然災害頻發，嚴重制約了經濟、社會等各項事業的發展。隨后，在中共中央、國務院出臺的一系列政策中，反復強調貫徹林業可持續發展戰略的重要性。這些政策主要有:《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》(2003)、《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》(2004)、《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》(2005)、《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》(2007)、國務院《中國應對氣候變化國家方案》(2007)等。這些政策體現出黨和政府對林業建設、生態建設的認識進一步深化。黨和國家對林業建設的認識，已經上升到事關國家發展全局、事關應對全球氣候變化的戰略地位。由此確立了“三生態”林業發展戰略思想，即確立以生態建設為主的林業可持續發展道路，建立以森林植被為主體的國土生態安全體系，建設山川秀美的生態文明社會。這一階段規劃了林業建設的目標:力爭到2010年使我國森林覆蓋率達到20.3%，2020年達到23.4%，2050年達到28%，基本建成資源豐富、功能完善、效益顯著、生態良好的現代林業，最大限度地滿足國民經濟與社會發展對林業的生態、經濟和社會需求，實現我國林業的可持續發展［10］。
(3)中央林業工作會議召開，我國林業建設進入以生態建設為主的新階段。為了促進傳統林業向現代林業轉變，2008年6月，中共中央、國務院出臺了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，要求用5年左右時間基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。2009年6月，中央召開了中華人民共和國成立60年來首次林業工作會議，研究了新形勢下林業改革發展問題，全面部署了推進集體林權制度改革的工作。會上，國務院總理明確指出，林業在貫徹可持續發展戰略中具有重要地位，在生態建設中具有首要地位，在西部大開發中具有基礎地位，在應對氣候變化中具有特殊地位［11］。國務院副總理、全國綠化委員會主任回良玉也指出，實現科學發展必須把發展林業作為重大舉措，建設生態文明必須把發展林業作為首要任務，應對氣候變化必須把發展林業作為戰略選擇，解決“三農”問題必須把發展林業作為重要途徑［12］。這說明黨和政府對生態林業建設重要性的認識，達到了前所未有的高度。隨著我國工業化、城鎮化步伐的加快，毀林開墾和非法占用林地的現象日趨嚴重，社會經濟發展需求與林地供給矛盾十分突出。為此，2010年6月9日，國務院審議通過了《全國林地保護利用規劃綱要(2010—2020)》，這是我國第一個中長期林地保護利用規劃。綱要從嚴格保護林地、合理利用林地、節約集約用地的角度，提出了適應新形勢要求的林地分級、分等保護利用管理新思路，具有里程碑意義，體現了黨和國家全面加強生態建設的決心和意志，也標志著我國林業發展政策，由以前摸著石頭過河，在不斷嘗試中前進，逐步過渡到對林業發展規律有了深入認識，注重總體規劃頂層設計的新的歷史時期。
隨著以上政策的出臺和實施，林業建設獲得了健康的發展，森林資源的保護、發展取得了巨大成就。據第六次全國森林資源清查(1999—2003)，森林面積為174.90萬km2，森林覆蓋率18.21%，活立木總蓄積136.18億m3，森林蓄積124.56億m3［1］。第七次全國森林清查(2004—2008)，森林面積已達195.45萬km2，森林覆蓋率20.36%，活立木總蓄積149.13億m3，森林蓄積137.21億m3［13］。截至2010年，我國“三北”防護林工程造林2400多萬hm2，工程區森林覆蓋率提高了1倍;天然林保護工程有效保護天然林9500多萬hm2，減少森林資源消耗4.26億m3;退耕還林工程造林2600多萬hm2;全國沙化面積由20世紀末的年均擴展約3436km2，變為年均縮減約1283km2，總體上實現了從“沙逼人退”向“人逼沙退”的歷史性轉變［14］。這為發展現代林業、建設生態文明、推進科學發展奠定了堅實基礎。由于黨和政府加強了對森林資源，特別是天然林資源的保護力度，我國木材產量攀升的趨勢得到了控制。“九五”期間(1996—2000)，我國木材產量為24308.1萬m3，較“八五”時期(1991—1995)的31755.1萬m3，減少7467.0萬m3［15］，降幅達23.5%;“十五”期間(2001—2005)，木材產量為24504.6萬m3［16］，基本與“九五”期間持平，但這是在經濟加快發展、資源需求增加的背景下實現的，說明黨和政府的林業保護政策發揮了積極作用。同時也應看到，隨著我國經濟社會的快速發展，原木的需求量有增無減，在自身供給能力不足，供需缺口矛盾加劇的情況下，對外依存度逐年提高。近10年來，原木進口量迅猛增長，2007年的進25口量為3709.08萬m3，是1996年的12倍。預計到2015年，我國生產建設用木材需求量約為4.8億m3，國內缺口將達1.9億m3［17］，木材對外依存度越來越高。這對我國木材資源戰略安全構成嚴重威脅，木材資源安全的保障問題愈發緊迫。
四、歷史的經驗與啟示
回顧60多年來的建設實踐，可以看出，黨和政府對林業發展規律的認識不斷深化，調控林業發展的政策更加科學。1)隨著黨和政府對林業建設認識的不斷深化，我國林業政策逐步走向成熟和完善。建國初期，林業的首要任務被定位為生產木材，其原因是多方面的，首先這與我國傳統的林業經營思想、模式有著密切的關系。傳統林業以木材經營利用為基本原則，追求木材最高產量的持續性和穩定性。這一時期，黨和政府的林業思想還不夠成熟，只重視林業的經濟效益，忽視了林業的生態效益和社會效益。木材生產量逐年攀升，森林資源卻日益枯竭，我們賴以生存的環境面臨很大的危機。一次次生態危機，印證了恩格斯的預言，“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行了報復。”［18］林業建設的經驗教訓，使黨和政府對林業的認識不斷深化。20世紀80年代以后，黨和政府對此前的林業經營思想和模式進行了反思，“不再僅認為林業就是木材生產，開始普遍對林業在國民經濟中的重要地位，特別是對保證和促進農業、牧業發展，以及森林在保持自然生態平衡，調節氣候，改善環境等方面的多種功能和效益的認識有了新的提高”［2］。進入21世紀后以后，中共十六大更是將改善生態環境，促進人和自然的和諧，確定為全面建設小康社會的重要內容之一;十六屆四中全會還指出，統籌人與自然和諧發展，是構建和諧社會的重要內容;十七大將科學發展觀寫入了黨章，要求建設環境友好型社會，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會可持續發展。#p#分頁標題#e#
隨之，黨和政府的林業發展理念、政策不斷調整，相繼提出了生態林業、可持續林業、現代林業等發展新理念，由此前單純注重林業的經濟效益，向經濟效益、生態效益和社會效益并重的方向發展。把生態林業建設，提升到關乎社會經濟可持續發展的戰略高度，確定以生態建設為主的林業發展方向，初步實現了以木材生產為主向以生態建設為主的歷史性轉變。從建國初期單純注重木材生產，到今天高度重視生態建設，是一次艱難的轉變，也是一次具有開創性的轉變，更是一次具有偉大歷史意義的轉變。這一政策的變遷，體現了中國共產黨強烈的歷史責任感，體現了中國共產黨與時俱進、拼搏進取的政黨特色。2)林業發展政策逐漸由應急性、臨時性，向系統性、整體性轉變，其科學性、針對性、可操作性逐步增強。十一屆三中全會以前，我國政策被動應付、臨時性色彩濃厚。政策的出臺，多與災害的發生密切相關。每當林業發展過程中出現了問題，就會針對特定的問題制定一些政策，出臺一些應急措施，如濫砍濫伐嚴重了，就出臺一些緊急通知、指示，嚴禁濫砍濫伐;森林火災發生后，就會提出“預防為主、積極消滅”的方針;洪災發生后，就號召民眾植樹造林。這些政策、方針、指示當然十分必要，但相對比較零散，系統性、整體性不夠，超前性、預見性較弱。隨著實踐的發展，黨和政府對林業發展規律的認識日益深刻，林業政策的科學性也不斷增強。針對林業發展中出現的問題，相應的政策、措施由側重事后補救轉為注重事前預防，由被動應付，轉向積極主動，科學性、指導性、預見性不斷增強。同時，林業發展更加注重頂層設計和總體規劃。1994年黨和政府制定了《中國環境保護21世紀議程》，確立了保護生物多樣性的行動方案和戰略目標。1995年3月出臺的《中國21世紀議程林業行動計劃》明確提出，到21世紀中葉，我國將建立起比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系。
21世紀伊始，國家林業局牽頭，組織了近300名國內各領域的頂級專家，對我國未來半個世紀的林業發展進行了規劃，確立“生態建設、生態安全、生態文明”的“三生態”戰略，制定了“嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用”的發展方針。針對我國目前生態惡化、林產品供需矛盾尖銳的現實，黨和政府在深入調研、縝密論證之后，制定并頒布了《全國林地保護利用規劃綱要(2010—2020年)》，以確保林業發展空間，緩解林地保護形勢嚴峻的局面，為林地科學管理提供依據和手段。這體現了黨和政府對林業發展規律認識的深化，體現了黨和政府林業發展政策科學性、系統性的增強。3)林業政策受國際因素的影響日趨明顯。20世紀下半葉以來，全球環境問題日益突出，氣候問題即是其一。目前，世界氣溫不斷增高，海平面日益上升，極端天氣與氣候事件頻發，這對人類生存環境產生了嚴重影響。相關研究指出，全球氣溫21世紀可能上升1.1～6.4℃，海平面上升18～59cm。如果氣溫上升幅度超過1.5℃，全球20%～30%的動植物物種將面臨滅絕;如果氣溫上升3.5℃以上，40%～70%的物種將面臨滅絕［19］。氣候變化成為各國共同的問題和人類共臨的挑戰。日益嚴峻的生態形勢，需要各國政府采取行動，通力合作，共同面對。在此背景下，國際生態外交和環境外交空前活躍，甚至逐漸成為主流的外交形態。黨和政府審時度勢，積極參與旨在保護森林資源、改善生態環境的國際性事務。2009年9月，聯合國氣候變化峰會在紐約聯合國總部舉行，國家主席出席峰會，并向世界承諾，爭取到2020年，單位國內生產總值CO2排放比2005年有顯著下降，森林面積增加4000萬hm2，森林蓄積量增加13億m3［20］。中國作為負責任的大國形象，廣受矚目。為了實現這一承諾，黨和政府出臺了指導全國林地保護利用的綱領性文件《全國林地保護利用規劃綱要(2010—2020)》。因此，可以預期，我國的林業政策受國際因素的影響將會越來越強。
通過對林業政策演變的分析，我們可以獲取一些有益的啟示:1)林業政策的制訂或修改需要嚴格遵循林業發展規律，把生態、社會、經濟等多種因素結合起來，從整體出發，全面經營森林生態系統。林業建設具有周期性長的特點，破壞易恢復難。我們曾因急功近利，無視客觀規律，導致了多年來的資源危機、經濟危困、生態惡化的局面，這是極其沉痛的歷史教訓，我們必須牢牢記取。因此，林業政策的制訂或修改必須遵循林業發展的內在規律，認真培育、嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用，不可殺雞取卵、竭澤而漁。2)林業政策必須始終堅持與時俱進，在實踐中不斷檢驗、改進、完善、創新，以順應時代與社會發展的需要。同時，隨著世界一體化進程的加快，林業政策的制訂或修改需要以開放的心態，以世界性的眼光，總結世界各國一切有用的經驗教訓，為我所用，以更好地推動我國林業的建設與發展。3)進一步解放思想，審慎處理經濟效益和生態效益之間的關系。林業生態效益與經濟效益之間存在著矛盾。就近期黨和政府的政策導向來看，對林業的生態效益強調達到了前所未有的高度。我國長期以來以木材生產為中心，這在歷史時期有其合理性，甚至有一定的必要性。由于受傳統慣性思維的影響，在實踐過程中，人們往往把林業的生態效益與經濟效益對立起來，要生態效益就沒有經濟效益，要經濟效益就沒有生態效益，這似乎又陷入了一個誤區。因此，今后黨和政府政策調控的重點應該是:進一步解放思想，破除將林業的生態效益與經濟效益完全對立起來的慣性思維，妥善處理林業建設中經濟效益與生態效益的關系;在林業建設實踐中，積極探索能夠實現兩者之間共贏的最佳切入點和載體，實現兩者之間的良性互動;在堅定以生態建設為主的林業發展戰略的同時，推動林業經營方式改革，提高林業生產力水平，最大限度滿足經濟社會發展對木材及林產品的需求。