前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的生態補償制度建構問題與有效途徑，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
一、生態損害的基本特點 生態損害是人們在生產、生活實踐中未能遵循自然規律，開發、利用環境資源時超過了生態系統的承載能力，導致生態環境的恢復與增殖能力受到破壞，[1]是社會風險加劇的不利因素。具有以下基本特征：一是利害主體多樣性。表現之一，權利主體多樣。人類及其后代作為其他物種的權利人[2]均可擔當；表現之二，義務主體多元。不僅有自然人、私法人以及公法人，還有廣泛的非法人組織，正是這些人的相互作用最終導致生態損害的發生。[3]二是危害結果難估性。生態損害的發生導致生態系統的組成、結構或功能發生嚴重不利變化，[4]既包括顯性損害，也包括隱性損害，而且，隱性損害往往潛伏期長、危害范圍廣、后果嚴重且難以量化、受害人數眾多、因果關系舉證困難。[5]三是致害行為可防性。生態損害產生的原因是人類在開發、利用環境資源的活動過程中，其行為活動超越了生態系統能承受的容許度，是因人的不當行為造成對生態系統的侵害。只要人們樹立積極的預防理念，并加強事前保護，就可以有效避免或減少生態損害的發生。四是損害救濟艱巨性。“有權利必有救濟”是法治社會的基本準則。然而，由于生態損害的發生具有復雜性、持續性，其結果又具有廣泛性、滯后性，很難確定生態損害起止時間，也難確切損害波及的范圍大小，[2]加上受立法、技術、觀念等因素的制約，受害人利益往往難以全面有效得到保護。 二、建構生態損害補償制度的現實意義 所謂生態損害補償制度，就是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，以落實生態環境保護責任、理清相關各方利益關系為核心，綜合運用行政的、法律的、經濟的、技術的手段，嚴格按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的基本原則，科學調整損害與保護生態環境的主體間利益關系的一種制度安排，是運用市場手段加強生態環境建設的一項重要措施。 （一）建構生態損害補償制度是貫徹落實科學發展的重要舉措?？倳浿赋觯?ldquo;生態環境問題，是重大的經濟問題，也是重大的社會問題。如果生態環境不斷惡化而又得不到有效治理，不僅會影響經濟發展的可持續性，而且會嚴重影響人民群眾的切身利益。”[6]隨著經濟社會的發展，隨著生活水平的提高，人民群眾對生活質量的要求變得越來越高，環境的利用和保護問題已越來越為公眾所關注。“各級黨委、政府要從全面落實科學發展觀的高度，持之以恒地抓好生態環境保護和建設工作，著力解決生態環境保護和建設方面存在的突出問題，切實為人民群眾創造良好的生產生活環境。”[7]生態損害補償遵循以人為本，尊重人民群眾生存權和發展權的原則，建立生態損害補償制度，有利于推動環境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變，有利于推進生態資源的可持續利用，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。 （二）建構生態損害補償制度是全面加強生態建設的現實所需。生態損害是對生態利益的一種嚴重侵害。黨中央、國務院對生態損害補償極其重視，2005年3月,總書記在中央人口資源環境工作座談會上的講話中就曾明確提出，要“加快建立生態補償機制，重視生態產業的發展”。2005年12月國務院出臺的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點”。此后,《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、黨的十七大報告和國家“十二五”規劃，均對加強生態補償機制建設提出了明確要求，通過建立生態損害補償制度，全面推動生態環保建設。 （三）建構生態損害補償制度是科學調控資源環境的內在要求。資源環境對一國經濟社會發展起著非常重要的作用。我國雖然號稱地大物博，但大多數資源的人均擁有量低于世界平均水平，資源環境已經成為制約經濟進一步發展的主要瓶頸。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，資源環境的壓力變得空前增大，加強資源環境調控，提高資源環境使用效率已是勢在必行。生態損害補償制度是對損害生態環境的行為或產品進行收費，對保護生態環境的行為或產品進行補償或獎勵，對因生態環境破壞和環境保護而受到損害的人群補償[8]的政策安排，是對資源環境進行科學調控的一種內在機制。建立生態損害補償制度，有利于激勵市場主體自覺保護環境，保持生態建設地區與生態受益地區之間的利益平衡，促進環境與經濟協調發展。 三、建構生態損害補償制度的現實困境 （一）法律支撐不足。近年來，我國對生態損害補償制度的建立非常重視，黨中央、國務院對建立生態補償機制提出明確要求，并將其作為加強環境保護的重要內容。相關的法律與法規，如《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《水法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均對建立生態補償制度做出了規定。但由于目前我國還沒有一部統一的有關生態損害補償的法律，現有的生態補償的規定主要散見于有關自然資源及環境保護的法律、規章和規范性文件之中，立法比較零散、不全面，對利益相關者的權利、義務、責任界定及對補償內容、方式和標準的規定均不夠明確，可操作性不強，無法滿足新形勢下生態環境補償的實際需要。 （二）部門職責不清。早在1996年出臺的《國務院關于環境保護若干問題的決定》（國發[1996]31號）就提出要按照“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，開始建立有償使用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制，特別是《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出要“加快建立生態補償機制。加大對重點生態功能區的均衡性轉移支付力度，研究設立國家生態補償專項資金。推行資源型企業可持續發展準備金制度。鼓勵、引導和探索實施下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、生態受益地區對生態保護地區的生態補償。積極探索市場化生態補償機制。加快制定實施生態補償條例。”但時至今日，我國尚未形成統一、規范的生態損害補償管理體系，生態損害的補償和生態環境的調查、評估、恢復和治理，以及生態補償制度如何建立，由政府哪一個部門主管，各個部門需分管哪一方面的職責，至今尚不明確，嚴重影響了生態損害補償制度構建的進程。#p#分頁標題#e# （三）社會重視不夠。生態環境是經濟社會發展的一種重要資源，但生態環境承載發展的能力與容量仍然十分有限，生態環境惡化不僅影響發展，而且威脅到人類生存。然而，由于受傳統計劃經濟的影響，生態環境無價意識仍根深蒂固于少數領導干部和基層群眾的思維之中，也浸透在社會和經濟活動的體制和政策之中。少數地方政府、企事業單位對生態損害補償和環境恢復在當今及未來對經濟社會發展和人民生活環境改善方面的作用和地位認識不夠，認為生態環境資源是公共產品無需付費，恢復治理生態環境的自覺性不強；少數基層組織、基層干部群眾缺乏應有的生態利益觀念，自我保護意識不強，主動參與監管的積極性不高，以至生態損害補償機制建設未能擺到經濟社會發展的應有地位。 （四）制度設計欠缺。我國生態損害補償機制建設尚處在一個探索實踐階段，仍有許多值得改進。其一，補償范圍界定不科學。補償范圍的確定沒有明確的方法和標準，邊界范圍含糊，補償目的模糊，導致補償責任不明確，沒能取得保障生態服務功能持續供給的應有效果。其二，補償標準確定欠規范。缺乏獨立、專業的評估機構，沒能對生態資源損害作出科學、公允的評估，補償標準普遍偏低，實際作用極為有限。其三，補償政策效果不明顯，生態損害補償資金的使用與生態環境保護的效果沒有直接掛鉤，沒有建立補償資金的生態保護效果評估與監督機制，生態環境破壞問題仍未得到根本遏制。 四、建構完善生態損害補償制度的對策建議 建構完善生態損害補償制度，就當前而言，應當重點把握以下幾個原則： （一）補償機制法制化。生態損害侵害了人類生存、發展的根本利益，保護生態利益亟須法律保護，生態損害補償制度的建立必須走法制化道路，通過法律法規進行約束和支持，而且，需要補償的大多為弱勢群體，更需要國家從法律上給予支援，為建立生態損害補償制度提供法律依據。目前，我國已經具備了充分的政策基礎、社會基礎和經濟基礎。我們應在借鑒國際經驗的基礎上，盡快出臺符合我國國情的《生態補償條例》和《生態補償法》，將生態損害補償的指導思想、主要原則、基本框架、配套措施等以法律形式確定下來，并對生態損害的舉證責任、生態損害補償索賠的責任主體、賠償范圍、賠償標準、程序以及補償賠償金的征收、使用、管理等進行明確界定，以使損害補償在具體操作過程中真正有法可依、有章可循。 （二）財政援助多元化。生態環境具有非競爭性和非排他性，生態補償是公共財政的基本職能，當生態損害發生后，政府應當主動參與生態損害的解決和恢復，但不能搞一刀切，應走財政援助多元化道路。1992年6月在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》明確提出，要設立各種國際環?；?，向發展中國家提供充足的財政資源，并處理國際債務，在一定程度上幫助發展中國家解決資金困難，提升可持續發展能力。在國內，除了傳統的貼息貸款、稅收減免、財政補貼等財政政策支持外，中央財政要加大對重點生態功能區特別是中西部重點生態功能區的均衡性轉移支付力度，省級財政要完善省對下轉移支付，建立省級生態環境補償機制。同時，鼓勵探索建立地區間橫向援助機制。[9] （三）標準認定規范化。補償標準是生態損害補償的核心，關系到補償的效果和補償者的承受能力，如果沒有具體的補償標準，損害補償就沒有可操作性，建立生態損害補償制度也只能成為一句空話。生態損害補償最終目的在于修復和保護治理生態環境，補償標準應以生態修復的成本為依據，并有科學的評估規則和專業的評估機構。[10]為增強損害補償標準認定的科學性、公允性，有關部門應當制定科學規范的生態環境價值評價體系和客觀公正的生態補償標準體系，并儲備一定的專業人才隊伍，一旦發生生態損害事故，縣級以上人民政府就能及時組織專業鑒定評估機構進行獨立調查和論證，通過對生態損害價值的專門評估，確定生態損害賠償范圍和賠付標準。 （四）監管執行透明化。生態損害是對生態環境本身的損害與破壞，侵害的是人類生存和發展所必須依賴的生態利益，威脅的是人的生存和發展安全，生態利益的公共性要求人們采取共同的行動，即使是出于自身長遠利益的考慮，也應承擔保護地球生態系統及其支系統的責任。[4]生態損害補償不是簡單民事賠償，不能由三兩句話就可以解決的問題。建立生態損害補償制度涉及環境評估、損失補償、生態修復、生態治理等系列工作，必須廣泛聽取民意，做到決策民主、透明公開，鼓勵廣大人民群眾參與到建立生態補償機制的全過程，努力實現生態損害補償制度的公開化、透明化。
