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一、當前國家和省級政府涉及張承地區生態建設與保護的支持政策與措施 （一）國家出臺的生態補償政策及措施 近十幾年，國家實施了退耕（牧）還林（草）、天然林保護、三北防護林建設、京津風沙源治理等多項重大生態建設工程，相應設立了森林生態效益補償基金等17項重大生態建設與保護專項資金。2008年，國家又設立了重點生態功能區轉移支付資金，最近三年（2009-2011）下達河北省資金分別為3.42億元、6.57億元、7.66億元。同時，近幾年在許多領域進行了生態補償試點，通過擴大森林生態效益補償范圍、實行重點生態功能區轉移支付制度等措施給予試點地區資金補償。 （二）河北省出臺的生態建設支持政策及措施 一是出臺了一系列生態保護政策和管理辦法。2003年以省政府令出臺了《關于家畜禁牧舍飼圈養的規定》，出臺了《關于完善退耕還林政策措施的意見》、《河北省生態補償金管理辦法》。張承地區出臺了《水土保持管理辦法》、《禁牧舍飼管理辦法》等相應政策措施。二是逐步加大生態補償力度。2011年啟動了環首都綠色經濟圈蔬菜產業示范縣建設，在豐寧、灤平、興隆三個縣，每年由省市縣三級財政各拿出500萬元發展蔬菜產業。三是積極謀求橫向生態補償。2008年12月，河北省與北京市簽訂了《關于進一步深化經濟社會發展合作的會談紀要》，約定在2009年-2011年，北京市安排資金1億元，支持河北省豐寧、灤平、赤城、懷來4縣營造生態水源保護林20萬畝。 （三）京津地區出臺的跨區域生態補償政策及措施2000年以來，北京市和天津市通過“首水規劃”項目，支持官廳、密云、潘家口水庫等上游地區的生態與環境保護工作。2007年，北京市開始實施密云水庫上游“退稻還旱”工程，對河北省有關縣按照每畝450元標準進行補助（現為550元／畝）。此外，京津兩市每年還通過開展慰問、聯誼等活動，進行象征性補助。 二、生態功能區建設中市縣反映的與財政緊密相關的問題 （一）從群眾視角來講，主要表現為財政補償水平與當地老百姓的貢獻不相稱 1．一些項目補償標準多年不變甚至不升反降。一是多數項目補助標準多年不變。“21世紀首水規劃”水土保持項目，豐寧縣補助標準仍為每平方公里投資30萬元，而北京周邊縣已升至100-150萬元；國家公益林補償標準，北京市已經提高到每畝30元，河北省仍為5-10元。二是少數項目不升反降。以退耕還林補貼為例，2001年首輪折合現金補助為160元/年畝，與老百姓種糧收入大體相當，群眾擁護。2007年后，國家補助標準僅為每年每畝90元，群眾意見較大。 2．一些項目長期存在補償缺位。一是一些理應列入補償范圍的事項沒有列入。例如，目前國家對牧區半牧農牧民啟動了補償，全國共有268個旗縣受益，張家口壩上4縣屬于這類地區，卻未被列入補償范圍。二是一些理應列入補償的人員沒有列入補助范圍。國有林場改革后，大量下崗林業工人沒有納入補助范圍，迫于生計，時有毀林現象發生。三是諸如人工種草、基本草場建設、圍欄封育工程等大部分工程沒有補植補造和撫育管護費用。四是項目沒有設計施工費，工程都要靠群眾投工投勞完成。五是群眾后續生存發展缺乏足夠支持。盡管國家對生態移民、舍飼禁牧農戶后續生產發展給予一定資金支持，但由于生產生活成本上升，少量補助資金不能維持原有生存發展水平。六是一些臨時性補助存在較大不確定性。如圈舍補助，只體現在鞏固退耕還林成果后續產業項目中，補助的時限、對象具有不確定性。 3．自然因素與社會因素共同作用，老百姓收益進一步降低。一是部分地區農民退耕還林后續收益近乎為零。壩上地區受地理條件限制，只能種植沙棘等林木，經濟收益很小。二是部分地區種植國家重點公益林損失巨大。豐寧縣國家重點公益林190萬畝，國家每年每畝只補助10元，20年后所獲得的補助只有200元，而按用材林對待，獲得的經濟收入可達到4000元以上。三是在國家政策等因素共同作用下農民對比收益明顯下降。如退耕還林，由于補貼下降、舍飼禁牧增加養殖成本導致收益減少，同時因不能享受國家農業稅減免、種糧補貼等優惠政策，進一步減少了收入。 （二）從財政部門視角來講，主要表現為減收增支壓力巨大 1．財政減收影響巨大。實施生態工程后，因耕地減少直接帶來稅收減少。沽源縣截止2010年，實施“一退雙還”、農田林網等工程累計減少耕地52萬畝。按每畝耕地創造財政收入51元計算，全年共減收2600多萬元。此外，由于禁牧導致規模較小的養殖戶放棄養殖產業，全縣目前牲畜存欄量比去年底減少近20萬頭（只），對畜牧產業稅收影響很大。初步測算，僅舍飼禁牧一項，該縣每年減收1200萬元左右。體現在工業上，主要是礦業發展受到很大限制。仍以沽源縣為例，為保護生態環境，放棄和限制礦產開發，每年減收近3000萬元。 2．財政增支壓力明顯。一是國家給予的生態建設補助標準低，地方政府需要再安排大量支出。沽源縣為落實禁牧與舍飼圈養，截止2010年底，財政自籌投入了5500萬元。二是地方政府承擔了大部分生態功能區管護費用。沽源縣為保證258.5萬畝森林草場的禁牧、防火、植物病蟲害防治，縣財政每年至少投入800萬元。三是后續產業發展需要大量資金支持。沽源縣為促進生態農業發展，縣財政除投入引導資金外，還要加大水利、道路等基礎設施建設投入。2000年以來，已累計投入6000多萬元。 3．財政管理有待完善。一是財政支持手段單一。國家及省級用于生態功能區建設的支持政策，主要限于財政專項資金轉移支付和生態工程建設?？睿С质侄螁我?，不利于生態功能區科學持續發展。二是支持資金分散使用。財政資金一般按部門下達，各部門分散使用，無法形成合力。以京津風沙源治理工程為例，山西創新性地將各類資金整合在一起實行綜合治理，效果明顯。三是資金使用績效評價缺位。造林植草一般都由職能部門組織實施，缺乏科學的招投標制度和工程化管理，管理成本趨高，投入效果大打折扣。四是財政支持定位不明確。哪些項目應列入財政補償范圍、應由省市縣哪級具體負責，目前沒有明確規定，相應缺少了問責主體。#p#分頁標題#e# （三）從地方政府視角來講，主要表現為經濟社會發展壓力日趨增大 1．轄區經濟發展所受約束大，發展乏力。受生態政策限制，地方政府不得不放棄一些財力貢獻度高但生態影響較嚴重的產業。同時，受財力所限，又無法給予適宜生態功能區發展的產業足夠支持。一是犧牲了大量經濟發展機會。近年來，為促進生態環境改善，張承地區在工業方面也付出了巨大代價。張家口近年來限批污染嚴重建設項目30多個、總投資40多億元，先后關停高消耗、高污染工礦企業29家，淘汰落后設備394臺（套），這對于一個人均財力在2010年才達到2738元的欠發達地區來說，放棄這些發展機會，就意味著各項基本公共服務保障能力受到削弱。二是對生態功能區適宜產業發展支持力度不足。當前財政支持主要著重于促進生態建設，促進當地產業發展的政策措施較少。從促進生態功能區良性發展講，應對允許地方發展的生態型、節能節水型產業重點支持，以促進當地產業發展，提高當地經濟實力，改善百姓生活。 2.轄區內基本公共服務水平低，提升困難。受當地經濟發展緩慢和上級補助水平偏低制約，生態功能區群眾在交通、教育、醫療、衛生、社會保障等方面的水平明顯低于其他地區，給當地社會管理帶來較大壓力。一是提供公共服務的經濟基礎差。2010年，張家口市人均GDP僅為2.28萬元，約為北京的1/3，制約了其公共服務產品的提供能力。二是公共服務水平低。張家口市至今仍有60%的自然村車輛無法進入，100多個自然村尚未通電。三是老百姓出路問題堪憂。耕地減少、養殖成本上升、生態適宜產業初期投入巨大，一系列問題使當地老百姓生活陷入迷茫狀態，收入不升反降。四是社會問題隱患嚴重。為謀求出路，當地青壯年紛紛外出打工，大量老弱病殘留守村莊，一方面導致勞動力進一步缺乏，農業生產與發展受到嚴重影響，甚至危及生態功能區森林與草地的管護與發展。另一方面，社會不穩定因素增加，農村出現了一系列問題，維穩任務加重。 三、推進河北省生態功能區健康發展的財政思路及建議 （一）積極爭取中央更大支持 一是爭取中央擴大河北生態功能區范疇。河北省只有壩上6縣被列入重要生態功能區，而與之毗鄰的壩下縣同樣具有生態功能，也屬于限制類或禁止開發區域，經濟發展受限很多，建議省政府責成省發改委牽頭，聯合有關部門積極向國家匯報爭取，將這類地區列入生態功能區域。二是爭取將一些項目或區域列入國家相關專項資金支持范圍，彌補缺位。在《全國生態功能區規劃》中，承德市有兩個極重要的生態功能區，但目前國家只對“陰山北麓—渾善達克沙地防風固沙重要區”給予生態功能區轉移支付資金，京津水源地水源涵養重要區卻沒有納入支持范圍。此外，我國當前相關專項資金近20項，河北省部分項目理應列入補償范圍，但是由于種種原因沒有列入，存在補償空白區域，建議省政府責成各類專項資金涉及的省直有關部門，積極向國家有關部委反映情況，大力爭取將空白項目或區域列入國家相關專項資金支持范圍。三是爭取將屬于河北省獨特的支持項目提高補助標準。建議省政府責成省首都水資源規劃領導小組辦公室等有關部門，積極向上級有關部門匯報由于補助標準過低造成的一系列問題，爭取中央提高補助標準。四是爭取中央提高轉移支付補助系數。鑒于當前中央財政對重點生態功能區支持的政策重點是加大均衡性轉移支付力度，建議由省財政廳成立調研組，聯合張承及相關市縣共同工作，進行全面系統深入的生態功能區建設調研，算清投入成本和缺口、機會損失等方面的賬目。以此為基本依據，向財政部反映情況，爭取中央提高轉移支付補助系數。 （二）加大省級財政性投入，體現對生態功能區的傾斜支持 一是從省情出發，參照中央有關政策，在推進省以下財政體制改革過程中，綜合考慮生態功能區等因素，制定出臺省級支持生態功能區轉移支付辦法，完善縣級財力保障機制。二是在有關農業、林業、水利、環保、教育等專項資金安排中，重點考慮各地區的生態保護因素，逐步加大對生態功能區建設的支持力度，在適當時機可以考慮將國家沒有安排資金的一些項目先納入省級支持范圍。三是研究制定實施財稅、金融相關政策，支持生態功能區適宜產業發展，培養財源，增強造血機能。 （三）生態功能區當地政府充分擔當起建設者重任，在做好生態建設與保護的同時科學推動本地經濟發展 一是做好生態建設與保護整體規劃，制定分年度建設計劃，保證建設穩步推進。二是努力籌措生態建設與保護資金。三是在規劃要求內選準適宜發展的產業和項目，大力發展本地特色經濟，如新能源、生態農業、旅游業等。四是解決好突出的困難和問題。如切實解決生態移民生產生活問題等?？梢越梃b一些地方成功經驗，將生態功能區部分農牧民變為護林護草工作人員，由政府發放工資或津貼。 （四）完善政策改進管理，提高財政資金使用效益 一是系統研究促進生態功能區產業發展的財政政策。通過設置合理的財政體制、機制，大力促進生態功能區產業轉型和優化升級；靈活運用財政貼息、財政擔保、財政扶持等政策措施大力促進生態功能區新能源、信息、旅游等生態產業發展，培植與生態功能區定位相適應的財源；加大財政補償力度，引導鼓勵農民增加禁牧圈舍規模，發展規模化養殖。大力支持節水設施和冷棚、暖棚為主的生態農業設施建設，進行農業綜合開發。二是學習借鑒有關省市做法，探索完善財政資金管理方式。將上級補助資金與地方配套資金整合使用，突出重點，增強效果。以實現區域綜合治理為目標，統籌使用財政資金，實現財政資金效益最大化。三是加強資金監管，提高財政資金使用效益。建立生態環境建設資金績效考核評價、審計和獎懲制度，使其更好地發揮激勵和引導作用。 （五）研究建立科學的生態補償機制，建立穩定的生態補償渠道 一是科學界定生態功能區建設財政支出責任?！兑巹潯芬笠诙ǚ秶⒍娣e、定功能基礎上核定經費，分清中央、省、市、縣各級政府的財政責任。河北可率先進行這方面研究，厘清中央財政、地方財政在生態補償機制中的責任與作用，為在國家層面建立科學合理的財政轉移支付制度提供必要的理論和實證支持。同時，在省內對生態功能區建設進行省、市、縣三級政府責權劃分，為在省內確立合理的財政補償機制、促進財政轉移支付的科學化提供必要的理論和實踐支持。二是確立成本補償的基本原則。運用科學方法，實事求是地進行生態建設成本測算。對生態建設、管護、當地居民生存與發展的現實成本以及犧牲經濟發展的機會成本進行具體測算，做到科學客觀。三是借鑒國外經驗做法，研究提出我國生態補償的財政機制與辦法。#p#分頁標題#e# （六）轉變方式與思路，爭取京津地區更大力度的合作與支持 當前，就生態補償問題，河北與京津兩地形成了“施舍”和“被施舍”的局面。這既不能充分調動下游對生態建設的重視程度，也不能從根本上改變張承地區的落后局面。因此，河北需要轉換角色，轉變認識，變對立為合作，改變過去與京津談判爭取支持的思路與方式，以合作共贏作為基本指導思想，站在京津冀一體化的大局，主動與京津加強溝通協調，達成“生態共建”共識，這樣才能贏得京津更多理解與支持，最終實現三方共贏。