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近30年來，我國城鎮化快速發展，城市數量急劇增加。城鎮化率由1978年的17.92%上升到2010年的47.5%，根據第六次人口普查，2010年11月1日，中國城市人口已經達到6.6億人，占人口總數的49.27%。城鎮化已經成為我國解決就業、實現市場擴展、推進新型工業化的重要舉措，城市地區逐步成為經濟發展的基本空間單元。 “十二五”期間，我國城鎮化率將達到53.5%以上，中國城鎮人口將首次超過農村。“十二五”規劃綱要提出，要堅持走中國特色城鎮化道路，科學制定城鎮化發展規劃，促進城鎮化健康發展。環境是城市健康、可持續發展的基礎，為了保障城市健康發展和環境安全，《國家環境保護“十二五”規劃》提出要研究編制城市環境保護總體規劃。因此，研究城市生態環境保護總體規劃的內涵與基本特征、理順城市環境規劃體系、明確試點思路與方式就成為當前環境保護規劃研究的一項重大課題。 城市環境保護規劃制度發展及問題 城市環境保護取得積極進展，但環境質量不容樂觀 經過30年尤其是“十一五”期間的大力投入，城市環境設施建設取得重大進展，到2010年，全國城市污水處理率達到77%以上，比2005年提高了25個百分點，生活垃圾無害化處理率達到72.06%，比2005年提高了12.35個百分點。環境質量也有所改善。2010年，全國地級及以上城市空氣中二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物達到國家環境空氣質量二級標準的城市比例為83.9%，比2005年提高27.7個百分點；但城市空氣中的可吸入顆粒物、二氧化硫濃度依然處于較高水平，流經城市河段水質較差，環境質量總體不容樂觀。 城市環境問題發生重大轉變 一是基于自身效益最大化的城市發展定位與區域流域環境功能要求不協調，產業和城鎮布局缺乏對環境健康安全的全面考慮，高危企業布局性環境風險十分突出，2006年開展的大排查行動結果顯示，7555個化學工業與石油化工建設項目中，81%布設在江河沿海水域、人口密集區等環境敏感區域，其中45%項目為重大風險源。“十一五”期間47起重大環境污染事件中，有11起屬于布局不合理造成。二是城鄉建設布局與生態安全格局不匹配，生態重要區與敏感點（帶）處于被動、補救性的保護之中，被擠占破壞現象普遍。三是城市建設布局、規模與經濟發展目標、模式未充分考慮資源環境承載能力，城市建設與經濟發展缺乏基于資源環境的約束性控制。四是城市發展的環境質量控制目標較少，反映生態系統、人居環境健康的指標更為缺乏。五是城市環境保護要求缺乏強有力的保障機制，與城市建設、土地利用、經濟發展等相關規劃缺乏充分銜接等。 城市環境規劃制度滯后于城市發展 城市環境保護規劃經過二十多年的發展，形成了一系列規劃制度，如“創模”規劃、生態市建設規劃、城市環境綜合整治規劃、城市五年環境保護規劃等，對城市環境保護開展有重大作用，但總體上偏重于環境保護本身任務設計，滯后于城市發展。 首先，城市環境保護規劃作為城市建設的一項專項規劃，被動依據國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃等編制，難以從區域或者流域范圍內，合理確立城市環境的功能定位；難以從區域生態環境格局和資源環境承載力的角度，預先確立城市發展的“紅線”，合理調控城市發展規模與格局。 其次，環境保護規劃的對象覆蓋水、土壤、大氣等要素，實施部門除環保部門外還涉及到農、林、水利、城建、海洋等部門。目前城市環境保護規劃重點在于污染防治和環境治理，對環境實施被動保護和補救修復。各環境要素之間分割隔離，難以對城市環境系統保護與優化進行系統性、整體性、綜合性考慮，也難以協調和應對復合型、交叉型的環境問題。 再次，現行環境保護規劃期限短、范圍小，難以對全市域長遠發展提供環境保障。城市建設、土地利用、主體功能區、產業發展、工業園區建設等開發建設規劃期限一般都在10～20年以上，從中長期角度對資源開發和經濟建設活動做出安排，但現行的城市環境保護規劃期限一般只有5～10年，難以對中長期開發建設活動提出長遠的、系統的控制引導要求，規劃缺乏長遠戰略，導致城市環境保護“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。 另外，與其他具有類似基礎性作用的規劃相比，我國城市環境規劃在規劃效力、規劃體系、規劃實施力度方面還相對薄弱。 城市生態環境保護總體規劃的基本特征與核心要求 城市生態環境保護總體規劃是城市人民政府維護人民群眾生產、生活環境安全，保障生態系統健康，促進城市可持續發展的基礎性、戰略性安排，是實現城市健康發展的重要公共政策之一。城市生態環境保護總體規劃是環境參與城市發展綜合決策的平臺，與主體功能區規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃等同屬城市基礎性規劃，從不同角度對城市發展規模、布局、方式、產業等發揮調控和引導作用，優化城市發展、提供宜居環境，提高城市可持續發展能力。城市生態環境保護總體規劃與其他基礎性規劃在編制實施中要相互協調銜接，應在同一級別審批，確保城市發展與環境功能、環境承載力相協調。 基本特征 基礎性地位體現在先導性、約束性、長期性、基礎性方面。先導性是從維護環境安全與生態系統健康的角度，提出城市環境戰略定位，環境保護總體布局、環境質量要求，從環境的角度提前對城市定位、建設規模與布局、經濟發展方式等做出引導性要求。約束性一是強調城市建設與社會經濟發展應該在人口和資源環境承載能力范圍內，對城市資源能源消耗、污染物排放量提出分階段控制要求；二是根據區域和城市生態環境結構特征，制定環境功能區劃，實行分區指導，分類控制，有序開發，尤其是對生態環境“紅線”區域，實行嚴格保護，建立規劃的硬約束指標。長期性是強調規劃立足于城市未來中長期經濟社會可持續發展，基于國家、流域、區域環境保護戰略要求，系統制定城市環境保護中長期方案?；A性是指規劃強調從環境、資源、社會、經濟、文化等多個維度，尤其是資源環境的角度確立規劃定位與基本思路，作為銜接協調經濟規劃、城市規劃、土地規劃等基礎規劃的平臺，同時對環境保護、污染防治、生態恢復、資源保護等專項規劃提出維護和改善要求，需要各個部門聯動，采取綜合措施實現規劃目標。提高規劃審批行政層級，建立法規保障機制，提高規劃的公定力、確定力、約束力和執行力。#p#分頁標題#e# 核心任務要求 城市生態環境保護總體規劃是以保障城市健康發展為目的，以人口與環境資源承載力為基礎，以環境功能區劃和環境質量目標為核心，以污染減排、質量改善、風險防范、健康維護、生態恢復為手段，對人民的經濟和社會活動進行科學引導、合理約束，促進城市與環境協調發展的總體部署。規劃的范圍包括城市和鄉村在內的全部市域范圍，規劃期應著眼中長期，至少與城市總體規劃與土地利用總體規劃保持一致。規劃的主要內容包括： 一是確立以城市健康發展為核心的目標指標體系。立足于城市環境安全與可持續發展，根據城市環境系統特征，建立分階段環境目標指標體系，重點是環境質量、環境健康和環境安全指標。二是建立與區域環境系統協調的環境功能區劃體系。與國家、區域、流域環境保護戰略相協調，明確城市環境戰略定位。制定城市環境功能區劃，制定分區環境質量與環境管理目標指標，作為引導城市發展、人口布局的基礎。三是界定保障城市生態環境安全的“紅線”空間。基于城市環境系統敏感性、重要性評估，劃定城市生態“紅線”，不容逾越，保護城市生態安全格局。四是明確基于人口、環境承載力的城市發展閾值?；诔鞘匈Y源承載力、環境容量和規劃期內社會經濟發展階段、技術水平，合理確定城市人口、經濟發展規模，提出優化調整要求。五是制定重點領域重點區塊的環境保護總體要求。從污染減排、環境治理、生態恢復等重點領域以及河流水系、重要產業聚集區、人口聚集區、生態功能區等重點區塊，制定環境保護的總體要求，指導專項資源環境保護行為。六是建立內外兼顧主動防控的環境安全保障機制。樹立牢固的環境安全意識，辨析區域環境影響與污染物傳輸模式，識別城市建設與產業發展的環境風險，積極主動防范區域性環境事件和城市內部突發性環境事件。七是完善引導和約束相結合的規劃實施保障體系。建立完善規劃實施機制與政策體系，落實對社會經濟發展的引導性要求，明確城市環境質量目標的法制保障。明確規劃實施的組織領導、評估修訂機制、相關規劃的協調銜接機制等要求。 與相關規劃的關系 城市生態環境保護總體規劃是環境規劃體系的關鍵環節，起著承上啟下、左右銜接的作用。一是落實國家級、省級五年環保規劃、重點區域、流域環境保護規劃的落腳點，在宏觀尺度上落實國家和區域環境戰略要求，在時間尺度上落實五年規劃要求，在中長期尺度上長遠謀劃、主動調控、分階段評估修訂的基本思路。二是協調城市規劃、土地規劃的平臺，城市生態環境保護總體規劃與屬于同一層級的城市總體規劃、土地利用總體規劃和主體功能區規劃各負其責、分工協作，從環境安全、生態系統健康角度，發揮保障城市可持續發展的基礎性作用。三是指導環保專項規劃、治理規劃的綱領，城市生態環境保護總體規劃對下一層級的污染防治、生態保護、資源保護等專項規劃發揮宏觀引導、綜合統籌、指導約束的作用。 推進城市生態環境保護總體規劃的建議 選擇典型城市推進試點工作 試點城市選取應突出代表性和全面性，區域上應覆蓋東中西部，城市規模以大中城市為主，應覆蓋不同城市化和工業化發展階段，沿海和內陸城市兼顧。對試點城市，建議考慮給予一定優惠政策，在能力建設和污染治理專項資金投放、環境保護相關工作技術指導等方面進行適度傾斜，以激勵機制形成示范效應。 制定城市生態環境保護總體規劃技術指南 建議制定城市生態環境保護總體規劃技術指南，建立規劃編制技術流程，明確規劃范圍、規劃期限、規劃目標指標、重點任務、政策機制等部分的具體內容和技術要求，明確規劃文本說明和圖集的技術要求。技術指南還應針對我國不同區域、不同發展階段和規模的城市，編制城市生態環境保護總體規劃提出差異化的技術要求等。 逐步建立城市生態環境保護總體規劃的法律保障和管理規范 建議在修訂環境保護法等法律中，確立編制城市生態環境保護總體規劃的法律要求，規定“國家環境保護重點城市的人民政府，應組織編制城市生態環境保護總體規劃”。明確規劃編制與報批制度，規定“城市生態環境保護總體規劃通過省、自治區人民政府審核后，經國務院環境保護行政主管部門審查同意，報國務院審批”。明確規劃的銜接要求，規定“城鄉規劃、土地利用規劃等的制定和實施，應與環境保護規劃相銜接，并確定保護和改善生態環境的目標與任務”等。建議制定出臺“開展城市生態環境保護總體規劃試點工作的指導意見”，明確開展城市生態環境保護總體規劃試點的重要意義、基本原則、規劃編制管理要求等。制定“城市生態環境保護總體規劃實施管理辦法（試行）”，細化規劃編制、報批、實施、評估、修訂的具體程序和要求。同時，建議國家環保重點城市的生態環境保護總體規劃由環境保護部或國務院審批。
