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本文作者：常有有 單位：天水市行政學院
加強行政立法協作，有利于統一經濟區內各城市之間的權力與責任，實現經濟社會一體化發展。經濟區的建立，是區域經濟與市場一體化發展的必然趨勢和必要的步驟。然而，長期以來各城市之間職能定位不明，權責不清，各自為政，缺乏聯合和互動，人為地造成了市場的分割，各城市自成一體的獨立產業體系使整個區域內缺少經濟互補的動力，合作愿望不強，打造區域整體產業競爭能力的迫切性并不突出，加之各地區在招商引資、外貿出口、土地批租、減免稅收、人才流動等方面，競相制定優惠政策，爭搶項目，搞地方保護，造成資金、人才、技術、知識、信息等要素流轉不暢。所有這些歧視性政策設置的貿易和投資壁壘，嚴重制約了統一市場和區域經濟一體化的形成。而目前解決這些問題所采取的那些低層次、松散型的磋商和對話等合作形式，很難取得理想成效。經濟區內要實現更高層次的合作，就必須建立行政立法協作的相關機制，制定一些能在該區域內統一適用的行政立法，這不僅是區域經濟合作和市場一體化的迫切要求，更是改善區域法制環境、促進區域統籌發展的迫切要求。
加強行政立法協作，實現法律資源共享，不但有利于降低立法成本，而且還能提升行政法制的統一執行力。眾所周知，任何一部較為成熟的法律規范的出臺，從開始論證、調研、起草，到審議定稿，一般至少要經過一兩年的時間，期間還會耗費大量的人力、財力。因此，地方立法必須堅持簡約原則，相同或相近似的事項應盡量制定統一的法律規范，否則會使立法成本十分高昂。就關中—天水經濟區各城市而言，雖然存在著因經濟發展水平不同而形成的差異性，但由于自古以來經濟交往較為密切，因此，這些城市之間在政治、經濟、社會、文化、自然條件等方面還是存有許多相似之處，在促進區域經濟大發展的目標之下，陜甘兩省政府之間也必然在很多領域存在相同或相近似的立法事項。從東北三省進行的立法協作嘗試來看，把那些具有共性或者能達成共識的立法項目或立法內容制定成一部行政立法并將之運用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、減少其他立法主體不必要的重復勞動，而且還能夠避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律規范在區域經濟圈內的公正、統一執行。區域一體化的發展要求地方政府不能各自為政地制定規章，而應該相互協商和配合，高效地構筑起統一、完備的地方法制體系，為經濟區內各城市之間的合作與社會經濟的協調發展提供有效的法制保障。
一、關中—天水經濟區行政立法協作的主要事項
關中—天水經濟區要想實現區域經濟一體化，必然涉及省際之間很多領域的行政立法協作。凡是涉及關中—天水經濟區地方經濟發展、公共事務管理、社會關系調節等事項，且在地方立法權限范圍之內，陜甘兩省都可將其作為區域政府法制協作的選擇事項，但考慮到規則沖突和缺失所帶來的體制性障礙對區域經濟發展的現實影響，筆者認為下列事項亟需兩省在自愿的基礎上開展行政立法協作。
1.產業規劃、發展及轉移事項。近幾年，長三角經濟區內由于產業同構化、城市同質化而上演的“港口之爭”、“機場之爭”、“招商之爭”，其實就是行政分割下不同地區之間追求當地利益最大化的極端表現。綜觀關中—天水經濟區內各城市之間發展的基本態勢，同樣存在著產業結構趨同，互補性較差等致命性弊病。產業結構的趨同既造成了地區間的過度無序性競爭，同時又造成各種資源配置的不協調及浪費?！蛾P中—天水經濟區發展規劃》抓住了制約經濟區發展的核心和關鍵，在其第三章規劃了經濟區各城市未來10年的產業結構布局。然而，提高當地GDP的沖動并不能使各地政府自覺有效地消除各地區之間產業同構的狀況。因此，有關產業結構布局規劃的事項必須通過行政立法協作，在反復的磋商中使地方政府拋棄追求本地利益最大化的狹隘偏見，實現地區產業錯位發展。如果不在經濟區建立深層次的行政立法協作機制，各地貌合神離或暗自較勁的情況必然不會改變。產業結構的重新規劃，意味著資源、資本、技術、人力等生產要素會在經濟區內各地區之間發生轉移。除了承接東部地區的產業轉移之外，經濟區內隨著核心城市西安產業結構的變化而出現一定范圍的產業轉移。例如，西安都市圈內的輕工業等勞動密集型產業會由于技術密集型產業的崛起而逐步向關中的東西部地區和陜南、陜北轉移，那些生產力不足的微型企業因成本壓力而逐步向小城鎮遷移。產業的梯度轉移,主要靠市場推動,但政策的引導和激勵也很重要,跨區域的轉移尤其如此,所以應當通過立法協作,在各合作主體間創造促進產業轉移的良好條件，實現區域間經濟的平穩過渡和發展。
2.金融合作事項。經濟要發展，金融須先行。受地方經濟實力的影響，經濟區內金融機構普遍存在規模小、實力弱、管理水平低等不利因素，嚴重地制約了金融對各類市場主體的“造血”功能。今后，陜甘兩省一定要在金融組織體系的多元化和金融市場體系的多層次上下功夫，一方面鼓勵設立地方性金融機構并支持這些金融機構打破行政壁壘的限制進行重組，跨地區設立機構和發展業務，另一方面不斷推進地方證券、期貨、保險等金融機構發展和加快村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助組織等農村金融組織體的完善，在條件較好的地方，政府可以鼓勵組建或引進金融租賃公司、基金管理公司、財務公司等新型非銀行類金融機構，滿足不同主體的融資需求。此外，各地政府要不斷拓展金融市場的廣度和深度，逐步形成一個多層次、多元化的包括貨幣、信貸、票據、債券、產權交易、期貨交易、保險、股票和外匯等市場在內的門類齊全的金融市場體系。既然金融是現代經濟的核心和命脈，那么關中—天水經濟區必須以金融合作為紐帶，來帶動經貿合作與交流，促進經濟區經濟社會的發展。目前，經濟區內存在的一些低層次的金融合作機制，顯然不能解決金融方面深度合作問題。只有通過立法協作形式，才有可能建立長期、穩定和可持續發展的金融合作關系［1］。
3.有關生態環境效益與安全保障的事項。關中—天水經濟區所在地域，是我國生態環境最為脆弱的地區之一。在這里，渭河像一條浸滿污垢的棉帶向東綿延而去。昔日詩人筆下“渭河如鏡色，中有鯉與魴”，“魚網依沙岸，人家傍水田”的美妙華景，如今卻成為縈繞在渭河流域人們心頭的噩夢。這條串起關中—天水經濟區經濟發展的基礎水源，如今變成了藏污納垢的“盲腸”：上游水源枯竭，中游水體污染，下游淤積堵塞［2］。資源性缺水、10億噸/年左右的廢污水排放量、嚴重水土流失造成的下游河道淤積致使渭河流域生態環境日益惡化，自然災害頻繁，這三大問題已經成為制約關中—天水經濟區社會經濟發展的“瓶頸”。水的資源特性、流域特性、功能特性、服務特性決定了對水資源必須進行統一管理和開發，可是多年來，渭河流域未能建立起協調統一的水資源管理體制，也沒有對其開發利用統籌規劃，地區之間、部門之間、上下游之間以及國民經濟與生態環境之間爭水、無序引水現象頻發，矛盾日益突出。陜甘寧三省為消除渭河水患，雖出臺了一系列規范性的指導意見和規范性文件，花費上百億元的資金，但渭河生態環境安全問題并沒有得到有效的根治。今后，經濟區各級政府應繼續發揮主導作用，積極探索和研究流域一體化管理的模式和途徑，從政策、規劃以及管理體制和機制等方面為渭河治理提供支持，在渭河生態環境保護、水資源管理、流域生態補償等方面盡快制定合作框架，加強行政立法協作，推進渭河治理與保護的信息公開，協調處理流域內各相關方的關系和利益。#p#分頁標題#e#
4.統一執法標準的事項?！度嫱七M依法行政實施綱要》明確規定，行政機關實施行政管理，“應當遵循公平、公正的原則”，“要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視”。這實際上就是對法律適用統一性的要求。然而，由于各地的實際情況并不相同，不同的地方立法機關在具體適用上位法時，會結合本地的實際情況制定出一些具有差異性的地方立法，從而使國家統一的法制具有了地方性特征。此外，對于中央立法未作規定的屬于地方性的事務或者需要地方進行變通立法的事務，地方立法機關也會根據本地實際制定一些適用于本行政區域的地方性法規或政府規章。這些由不同層級的立法主體所制定的地方性法律，確實很難對某一問題作出相同的規定，必然會出現同一種行政違法行為，在不同的省份可能面臨不同的行政處罰。有些處罰相差甚至可能達到十幾倍。正如浙江省人大常委會法工委主任丁祖年所說的，“一些地方立法不協調、不一致的現象嚴重，不僅影響到地方立法效益的有效發揮，也影響到國家整體法制權威的有效維護”，“長三角16個城市在經濟協作中暴露出法規規章沖突、執法依據不一、重復建設、地方保護等問題，亟待通過立法協作來協調各方利益關系。”當然，這種現象不僅僅存在于長三角16個城市，關中—天水七市一區也存在著同樣的問題。通過行政立法協作來統一經濟區各城市之間的執法標準，就必須對正在適用的法律規范進行全面的清理，把那些相互矛盾、沖突的規定清理出來，然后由各地政府在職權范圍內協商解決，同時還必須在行政自由裁量權基準的制定方面展開積極的磋商，制定出適用于經濟區全部城市的準則。除前面述及的亟需開展行政法治協作的事項外，考慮到西安市科技人才密集的客觀實際以及各城市大規模建設對勞動力的需求，勞務的輸出與轉移、跨地區就業人員養老保險關系轉移的接續、科技扶持與合作等也是亟需合作的領域。由于旅游業是關中各城市和天水市共同的支柱產業之一，因此旅游對接方面的協作也是十分緊迫的。
二、行政立法協作的主要內容和方式
立法是一項十分復雜的系統性工作，我國《憲法》、《立法法》規定的多層級、多主體的立法格局，加劇了立法的復雜性，而跨行政區域的經濟區的設立及其一體化發展對法制統一性的需求，更使地方立法工作變得撲朔迷離。由于要對諸方面利益進行權衡和安排，多頭立法在實踐中不可避免地出現了各部門立法之間、不同地方立法之間、中央立法與地方立法之間的矛盾和沖突。因此，客觀上需要我們建立完善的立法協調機制，來解決法律體系中存在的矛盾和沖突，從而為實現現代法治奠定堅實的立法基礎［3］。然而，我們應該建立什么樣的立法協調機制呢？東北三省法制辦聯席會議通過締結《東北三省政府立法協作框架協議》的方式開展的一系列區域立法協調，取得了較好的效果，為全國其他經濟區加強立法協調提供了可資借鑒的經驗：只有通過“具有規范性、強制性和穩定性的法制協調形式，把區域經濟一體化的目標、原則、方法、成員、組織和權利義務以法律的形式固定下來，給區域內經濟主體活動規定一個基本框架和必須遵守的行為規則，在區域內部使社會資源與社會利益得到合理分配，保障生產要素流通和商品流通的自由以及投資者、經營者待遇的平等，在更高層次上協調區域內各行政區劃的政府行為，才能達到區域經濟的共同繁榮，才能真正構筑一體化的區域共同市場，才能使區域經濟一體化走向正規化、制度化和長期化，從根源上防止和減少利益分配矛盾的發生。”［4］
國內立法實踐中存在行政立法協作，學者們也在不同意義上研究行政立法協作，但何謂行政立法協作，在我國，無論是法學界還是實務界，至今尚無統一的界定。有的認為，行政立法協作就是不同的立法主體對立法工作經驗的交流和對立法信息（動態、內容）的交流（共享），有的認為，行政立法協作指行政規章草案起草的協作，還有的認為行政立法協作就是對各地之間相互沖突的法律規范的協調解決。筆者認為，所謂的區域內行政立法協作，是指一定區域內的地方行政立法主體，按照國家法制統一性的要求，在各自的立法權限范圍內自主參與，平等互利，共享資源而進行的一種立法上的合作。按此界定以及國內開展的有關行政立法協作的實踐，行政立法協作的內容包括兩個方面：一是行政立法工作協作；二是行政立法行為協作。之所以把立法協作的內容區分為這兩個方面，這是由行政立法協作本身的性質和不同的價值功能決定的。行政立法協作既要節約立法成本、提高立法工作效率，同時還要確保不同立法主體之間所制定的法律規范相協調，提高立法效益、推進法制統一。
如果我們追求前者，行政立法協作其實就是行政立法工作的協作，包括立法工作經驗的交流、立法信息交流與共享、立法技術的統一與共享，相互進行政府規章的編纂，會商立法中共同關心的問題等。而如果我們追求后者，則行政立法協作其實就是行政立法行為的協作，就是要求立法機關按照與其他地區相協調的原則進行立法，統一立法精神和原則，制定出對所有參與的立法主體皆有約束力的政府規章。這種意義下的行政立法協作主要包括政府規章的清理，立法條文的相互借鑒，法律沖突的調整和解決，聯合立法等。