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作者：楊歡 臧玉磊 單位：河北經貿大學
我國改革開放三十年來，取得了舉世矚目的經濟發展、政治發展、法治發展和行政發展成就。具有鮮明的時代性和先進性特征的社會主義初級階段的法治行政正伴隨著中國共產黨豐富執政實踐而不斷發行政監督是指國家機關、政黨、社會團體以及公民依法對國家行政機關及其公務人員行使職權以及與職權相關的行為實施的監視、督促與審查。如果沒有監督,行政權力的行使就會偏離正確的軌道,出現腐敗,給社會公共利益造成危害。如何才能進行有效的制度設計和安排?本文擬從行政監督制度之于構建服務型政府的重要意義出發,基于制度角度闡述我國現行行政監督制度主要缺陷,以及如何構建符合服務型政府理念的行政監督制度。
一、行政監督制度對構建服務型政府的必要性
服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。[1](p2)它把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨。[2](p55)美國第四任總統麥迪遜曾說過:“人類若是天使,則政府無存在之理由;天使若統治人類,則政府無制衡之必要”。[3](p261)建設服務型政府,保證公共權力的規范運行并使其切實為人民謀福利,需要建立起完善的行政監督機制。
1.行政監督制度是構建服務型政府的重要環節。服務型政府強調的是廉潔行政和責任行政。服務型政府的建立本身就是強化政府責任和反腐敗的需要。責任政府是服務型政府基本內涵之一,如果沒有一套完備的政府責任約束機制,政府行為就有可能偏離為民服務的軌道,而走向為己服務,引發權力腐敗。責任行政強調政府對其履行的義務承擔責任并且不得擁有其主義務范圍之外的權力,也就是說,服務型政府同時也是有限政府。[4]政府的服務定位還將導致特權的消失和特權意識的弱化。失去了特權和特權意識,行政行為將會更加貼近其公共性,運用公共權力謀取私利不僅是行政道德的問題,而且也不具有制度化的基礎。服務型政府的透明、參與、公民控制等理念及其實踐將使腐敗失去滋生的土壤,而行政監督制度則是保證將上述理念實現的制度保證。
2.行政監督制度是社會主義民主政治文明建設的重要部分。黨的十七大報告明確提出:“我們必須適應國內外形勢的新變化,順應各族人民過上更好生活的新期待,把握經濟社會發展趨勢和規律,堅持中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的基本目標和基本政策構成的基本綱領。”作為支撐和制約民主權利的一系列均衡性制度安排,行政監督制度是社會主義政治文明建設的重要組成部分,也是保證社會公平正義價值的重要制度保障。正如德國政治哲學家奧特弗利德•赫費指出:"要成為正義的武器,劍只能失去它的雙刃性,從一開始就負起對正義的義務,認真地承擔起這種預先義務的嘗試,是現代政治設計的實踐方面。"在服務型政府大背景下,行政監督制度的完善也是政府合法性地位鞏固和為人民服務的價值終極訴求。
3.行政監督制度的完善是實踐“三個代表”重要思想,貫徹“立黨為公,執政為民”理念的重要體現。我國的政府是社會主義國家的政府,是人民的政府,是在黨的領導下履行國家政務職能的組織,必須率先垂范實踐“三個代表”重要思想,貫徹“立黨為公、執政為民”的本質要求,全心全意為人民服務。作為黨領導的人民政府,怎樣才能始終得到人民群眾的支持和擁護呢?說到底,就是要全心全意為人民服務,堅持用人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應來衡量政府的一切決策,堅持“一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去”的工作路線,堅持權為民所有、情為民所系、利為民所謀,為群眾誠心誠意辦實事,盡心竭力解難事,堅持不懈做好事。優良的黨風是凝聚黨心民心的巨大力量,而完善的行政監督制度體系下方能保證我們黨領導下的公務員隊伍的純潔性。
二、我國行政監督制度的主要缺陷
我國傳統的權力監督體系雖然比較齊全,包括黨內監督、人大監督,政府、司法和人民群眾監督,但運轉效果并不理想。隨著社會轉型,其體系與運行機制的缺陷開始凸現。尤其與黨的十七大報告提出的“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能,形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”[5]的要求尚有較大差距。具體表現為:
1.監督權力指向多元性缺失?，F代政治學關于權力制衡理論的一個重要原則就是監督指向必須與權力指向成逆向平衡配置,即權力作用對象必須具有對權力運用主體的監督權。任何一個健全的民主社會,監督指向都應當是自上而下、平行制約和自下而上的有機統一。否則,監督指向就會單一運行,從而加大權力的負效應。我國傳統的監督類型都是以自上而下的內部監督為主,平行制約和自下而上的監督明顯薄弱,致使權力長期在指向單一的狀態下運行,使得監督在實踐中被弱化。
2.行政監督法律法規供給不足。行政監督是一種法制監督,必須有法可依,依法進行。改革開放以來,雖然我國在行政監督立法方面己經取得了顯著成就,先后制定和頒布了不少有關行政監督和反腐倡廉的法律法規,但從總體上來看,有關行政監督的法律法規還不夠完善。一是己出臺的法律法規抽象原則多,具體操作規則少,法規質量有待進一步提高;二是法律法規空缺比較大,許多專門性的監督法規,還沒有制定出來,致使許多具體監督活動往往處于無法可依、無章可循的狀態。
3.行政監督主體設置失衡。雖然經過多年探索,目前我國已形成了多元化的行政監督主體,其在各自領域內也發揮了一定的作用,但由于各監督主體彼此之間缺乏密切的聯系和有效的溝通,沒有形成一個合理分工、協調互動的統一整體,致使行政監督工作出現不少“真空地帶”和“盲區”。具體表現為,監督機構權責交叉,職能分工不明確。我國現行監督體系是由不同的監督機構組成的一個多元系統,國家公職人員作為權力監督的對象受到多種監督。然而,現行各監督主體的職責和范圍并沒有清楚的界定,監督機構之間分工又欠明確具體,職責交叉重疊,由此在實際運行中常常出現以下問題:一方面是管轄的積極沖突,有利的事情爭相管轄;另一方面是管轄的消極沖突,無利的事情相互推諉。結果是監督機構和人員不少,實際效用卻不大。#p#分頁標題#e#
4.行政監督方式缺乏多樣性。行政監督是一項貫穿于公共行政管理活動全過程的活動,需要對從決策到執行等各個環節的公共權力運行進行全方位的監督。但目前我國行政監督方式比較單一,基本上屬于查錯糾偏的處置性事后監督,而預警性的事前監督和跟蹤性的事中監督,往往由于各種原因很少實施,或者難以實施。
5.行政監督主體缺乏獨立性。行政監督效果如何,很大程度上取決于監督主體所擁有的相對獨立的地位和權力。監督機構缺乏應有的獨立性原則上監督主體與監督客體不能共存于一個組織單元之中,需要有相對的獨立性。但現實中,無論是內部還是外部監督,其獨立程度與所履行的職責,都不相稱。我國監督機構不僅受上級業務部門的領導,同時還受同級黨政機關的領導。在干部配備上,監督機構的主要負責人,不是由同級黨政機關的領導成員兼任,就是由黨政機關委任。監督機構的其他人員編制、經費開支等,也都掌握在同級黨政機關手里。在這種雙軌監督機制下,監督主體因受制于監督客體,往往導致監督機構缺乏應有的獨立性和權威性。最典型的是同級紀委對同級黨委、尤其是對黨委“一把手”難以實施。
三、健全行政監督機制,確保權為民所用
1.健全行政監督制度必須遵循的原則。通過上文對西方發達國家和地區的經驗,結合我國服務型政府構建的現實,健全行政監督制度必須遵循如下的原則。
(1)民本原則。建設服務型政府首先要求樹立“以民為本”的政府服務理念。但從當前我國的行政監督制度實踐來看,服務型政府的理念建設相對遲緩。傳統的行政監督體制下公務員責任意識、服務意識、自律意識監管薄弱。因此深化我國行政監督制度改革首先要從觀念上突破,加強理念建設,通過監督促使公務人員樹立起“主動提供平等、規范、高效、公眾滿意服務”的行政理念。“完善制約和監督機制,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”這是十七大報告對權力如何運行、為誰運行的本質性定位,因為只有對權力的約束,尤其是對濫用權力行為的有效制約,才可以談得上保障人民的合法權益,也才能言及人民民主這一“社會主義的生命”。[6]
(2)民主法治原則。當代世界民主化已經成為一個潮流。在現代民主下,各路政治精英在程序化的權力爭奪監督中達成了權力制衡,從而限制了各行政監督的主客體的權力。[7]政府也是“經濟人”,有其利益追求。從某種意義上說,政府是三重利益的代表,即國家的利益、某個政府部門的利益和某個具體官員的利益的代表。在利益的驅使下政府并不總是善意的,會與民爭利、以權謀私、背離社會福利最大化的要求。因此這就需要行政監督制度改革遵循法治原則,將政府的權力、職能、規模都置于法律的明文限制下,政府應該提供哪些服務、怎樣服務,這取決于法律、法規的授權。同時政府行使權力的過程還必須嚴格遵循法定程序,按照公平、公正、公開的原則,提供規范化、高效率的服務,這也是服務型政府的重要特征。
(3)質量原則。鄧小平同志特別強調制度建設的重要性,指出:制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。他所講的“制度好”,實質上就是指制度的質量。英國學者波普也認為:“我們需要的與其說是好的人,還不如說是好的制度。我們渴望得到好的統治者,但是歷史的經驗向我們表明,我們不可能找到這樣的人。正因為這樣,實際使甚至壞的統治者也不會造成太大損害的制度是十分重要的”。[8](p491)也就是說行政監督制度的改革一方面要制定完備的行政監督制度,另一方面要使制度具有可操作性具有實施的效能。
2.服務型政府構建中的行政監督制度改革的具體對策。針對服務型政府建設中行政監督機制不完善,行政監督不力的問題,應按照黨的十七大報告提出的“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”的要求,在以下五個方面采取適當措施,健全我國的行政監督機制,確保權為民所用。
(1)完善行政監督的法制機制。一方面,要根據新形勢,新情況,新問題,對己頒布的有關行政監督的法律法規,進行重新審視、修訂、補充和完善,使之更具有可行性、實用性和有效性;另一方面,要加快行政監督的立法進程,抓緊研究制定一系列專門的法律法規,以對行政監督主體的職責和權限、監督的對象和范圍、監督的方式和手段、監督者和被監督者的義務和權利等做出明確的規定,真正做到依法強化監督、細化監督,增強可操作性。此外,還要提高監督主體的法制意識和法律水平,增強執法效果,真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。
(2)建立行政監督的協調機制。為更好地加強各監督主體之間的整合,應考慮建立具有權威性的、能夠獨立行使職責的綜合協調機構,負責對各監督主體的監督目標和活動過程進行總體把握、具體指導和綜合協調。此外,應盡快建立統一的行政監督情報信息網絡,做到重大案件互相通報、重要信息互相交流、犯罪檔案互相查閱、疑難案件互相配合,形成行政監督的“天羅地網”,切實提高行政監督的整體效能。
(3)強化行政監督的制約機制。孟德斯鳩指出:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。從事物的性質來看,要防止濫用權力,就必須以權力制約權力。”[9](p154)因此,必須采取措施,不斷強化以權力約束權力的制約機制。就當前我國行政監督的實際情況來看,強化行政監督的制約機制,一是要加強黨對國家行政機關的監督和約束,保證黨在政治原則、政治方向和國家政治活動等重要方面發揮堅強、有力的領導作用:二是要加強人大的監督制約機制,健全人大監督的組織機構,提高人大代表的素質和監督能力,弱化代表的榮譽感,增強代表的責任感和使命感;三是要保證司法獨立,強化司法的監督制約機制;四是切實保障公民權,強化公民監督行政意識,以公民權制約行政權。
(4)建立行政監督方式的多元機制。隨著政治文明建設的推進,社會經濟和文化水平的提高,社會公眾參與意識的增強,行政監督方式不再像傳統社會那樣單一化,而是向著越來越多元化的方向發展。權力腐敗涉及社會的各個方面,只有調動全社會的力量,運用配套的手段來監督制約、加以規范,才能收到事半功倍的效果。在建立監督方式的多元機制中,不僅要研究和挖掘我國歷史上行政監察制度的成功經驗和做法,繼承和發揚革命戰爭年代和社會主義建設時期優良的監督傳統和作風,還要借鑒國外經驗,引進國外先進的監督技術和手段。此外,還應結合電子政務建設,規范政務公開,實施有效預警性的事前監督和跟蹤性的事中監督。#p#分頁標題#e#
(5)改革行政監督的人事制度。從行政監督的本身要求來看,行政監督是監督主體對客體的一種限制性活動。因此,監督主體和監督客體絕不能兩位一體,更不能讓監督主體依附或受制于監督客體,而是必須具有相對獨立性。因此必須整合我國現行的行政監督組織體系,特別是要改革行政監察部門、審計部門的現行隸屬關系,實行上級政府主管部門的垂直領導,包括主要領導干部的選派、重大人事關系的變動,各項行政經費的提供都由上級政府主管部門決定,同時在履行職責過程中,只向授權組織負責,不受同級政府領導以及其他機關的干擾,切實保證行政監督人員的獨立性。
