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一、西部生態環境基本現狀及突出問題評價 在實施西部開發戰略過程中,保護并逐步改善西部地區的生態環境,對于開發西部和實現西部地區的持續、健康發展至關重要。開展生態環境現狀調查,對西部地區生態環境現狀進行科學評價,為西部開發戰略的實施提供決策依據,是國家環境保護總局貫徹落實西部開發戰略的重要舉措之一。 (一)西部生態環境的基本現狀 1、自然環境脆弱,生態承載力相對低下。西部地域遼闊,被列入國家西部大開發范圍的有12個省、直轄市、自治區,其國土面積超過中、東部地區的總和。該地區氣候條件差異顯著地質條件多變,地貌類型多樣。西北干旱少雨,荒漠化程度嚴重;西南山高坡陡,土層淺薄,多暴雨;青藏高原區寒冷嚴酷,空氣稀薄。該區域社會經濟發展相對滯后,生態環境脆弱,生態承載力低下,為全國生態環境最為惡劣的地區。[1] 2.資源豐富,局地生態環境尚未惡化。西部地區生物、礦產、土地和旅游等資源豐富,是我國自然資源豐富地區,是我國野生物種最豐富的地區之一,不僅生物多樣性豐富,而且特有性高。該地區的生物多樣性在全國和全球都具有極其重要的地位,區域內橫斷山脈、雅魯藏布大峽谷等局地生態環境尚未惡化。 3.生態環境戰略地位重要。西部是長江、黃河等大江大河的發源地,是我國解決沙漠化、水土流失等生態問題的主戰場和生態環境保護的重點區域,是我國中東部地區重要的生態環境屏障和確保我國生態安全的關鍵地區,也是全球氣候的敏感區,戰略地位極其重要。 (二)西部生態環境面臨的突出問題 1.水土流失嚴重,植被破壞嚴重。 水土流失是全國性的重大問題,西部地區表現尤為嚴重。2005年,西南和西北地區水土流失面積分別占全國的24.85%和22.35%。嚴重的水土流失,造成山洪、淤積、破壞性山地等生態災害,加之該地區生態環境極其脆弱,破壞后生態體系的重建困難重重。西部草場70.7%的面積嚴重退化,草場生態系統功能紊亂、失調和衰退,使草原生態與生產能力不斷下降,草畜矛盾十分突出。由于毀林開荒,森林覆蓋率急劇下降,森林類型向不合理方向演化。 2.水資源嚴重失調,干旱災害嚴重。 西部許多地方出現河水斷流和湖泊萎縮、咸化、干涸的現象。由于供水不能滿足正常的需求,西部是干旱災害的頻發區,干旱災害范圍廣、面積大、歷時長、損失重,西北降水量少,新疆、內蒙西部地區降水量不足lOOmm,陜、甘、寧三省只有300mm;西南地區雖然多雨,但雨量時空分布不均。黃河中上游旱災時而發生。西部的干旱影響著全國,致使各地出現高溫,并誘發蝗災等其它災害。 3.荒漠化問題加劇,風沙危害蔓延。 我國是世界上荒漠化問題最為嚴重的國家之一,現有荒漠化土地262.2萬平方公里,占國土總面積的29.3%,涉及18個省(區、市),而且荒漠化土地面積仍以每年2460平方公里的速度在擴展。西北五省、區是荒漠化的重災區。新疆的荒漠化土地已經達到7692.1萬公頃,占全國荒漠化土地總面積的46%。甘肅河西走廊北部的沙漠已經向南擴展,風沙線每年向前推進8-10米。近30年來,因沙害而棄耕的農田達12.7萬公頃,尚有40多萬公頃處于沙害的威脅之中,在風沙線上有679個村鎮時刻處在被流沙淹沒的危險之中。[2] 目前,沙塵暴的發生頻率增加、強度增大、范圍擴展,已影響到江蘇、安徽等十幾個省、直轄市、自治區。 總之,西部地區資源破壞嚴重,生態環境惡劣,西部生態環境建設已經迫在眉睫。西部生態環境建設是我國在西部大開發戰略實施過程中,針對日益復雜的西部生態環境問題進行深刻反思的結果,這需要全面控制機制,探索建立一套有效的國內環境問題綜合控制、全過程控制機制和國際合作機制及國際環境危機處理機制;而無論是國內機制還是國際機制的建立,都離不開法律的作用。[3] 法律是進行西部生態環境建設的基礎和重要保障。 二、法律對西部生態環境建設具有重要的保障作用 (一)法律的告示作用,可以為西部生態環境建設提供可行的制度框架和范式 法律代表國家關于人們應當如何行為的意見和態度。這種意見和態度以贊成和許可或反對和禁止的形式昭示于天下,向整個社會傳達人們可以或者必須如何行為的信息。[4] 通過法律,人們知道什么是國家贊成的或反對的。我國雖然在西部大開發戰略實施過程中從國家安全高度將西部生態環境保護明確為我國環境保護目標,并確立了西部生態環境建設戰略,但這些都是政策性的原則綱領,有關西部生態環境保障的決策機制、衡量標準、監測預警系統、基本制度、對策措施難以確定,使得既定的西部生態環境建設戰略,難以有效貫徹于具體環保計劃與實施步驟中。環境保護需要強大的國家意志保障,而法律以其自身獨特的秉性可以解決這一難題,通過法律的告示作用,可以將西部生態環境建設由政策規定、國家意愿上升為國家意志,從而為西部生態環境建設提供一個可行的制度框架和范式,保障西部生態環境建設戰略的法律地位在社會中得以確立。 (二)法律的指引和強制作用,可以規制人們的行為,建立合理的生態秩序 法律可以通過規定人們的權利和義務以及違反法律規定應承擔的責任來調整人們的行為,即法律具有指引和強制作用。日益嚴峻的西部生態環境形勢,擾亂了人與人的社會秩序,也嚴重影響了人與自然的生態秩序。面對日益嚴重的西部生態危機的挑戰,我們應采取有效措施重新調整人與自然的關系,重構生態秩序。需要依靠什么手段呢?馬克思主義認為,法律在一定意義上就是為了建立和維護某種秩序而存在。“法律是秩序的象征,又是建立和維護秩序的手段。”[5]法律可以規制人們關于西部生態環境問題的各種行為,鼓勵保護生態環境的行為;同時也對破壞西部生態環境的行為予以制裁。在西部生態環境建設過程中,法律是防治和制止人與自然無序狀態的經常手段,法律通過對人與自然關系調整、經濟發展與生態保護之間矛盾的協調,為我國西部地區生態秩序的重新建構提供預想模式、調節機制和強制保證。#p#分頁標題#e# (三)法律的評價和教育作用,可以指導人們樹立正確的西部生態環境理念 西部生態環境建設的順利進行,不僅要有合理的、科學的制度安排,而且需要公眾生態安全意識的理念支持。對于整個社會而言,轉變傳統觀念,樹立正確的生態安全理念,并不是自覺的,必須依靠法律對人們的行為進行約束和教育。 法律可以作為一種行為評價標準,把西部生態環境的價值理念和價值標準凝結為固定的行為模式和法律符號,向人們灌輸生態意識,使之滲透于或內化在人們心中,并借助人們在西部生態環境建設中的正當行為進一步廣泛傳播。另外,法律對維護生態安全行為的鼓勵、保護可以對人們的行為起到示范和促進作用?？梢哉f,法律在生態安全建設中的評價和教育作用,對于提高公民的生態安全意識、責任感、義務觀念的自覺性,從而推進我國西部生態環境建設戰略,是不可或缺的。 三、西部生態環境建設的最佳路徑———法律保障措施 作為我國新世紀的發展戰略,西部生態環境建設為維護西部生態環境以及我國經濟的可持續發展提供必要和良好的支撐環境,國家必須發展和執行綜合烏的、有制裁力的和有效的法律、法規,推進西部生態環境建設。我國也非常重視采取法律舉措保護西部生態環境,尤其是西部大開發以及可持續發展戰略的實施,極大地促進了我國環境法的迅猛發展。迄今為止,我國已制定了5部環境保護法律、8部資源管理法律、20多項環境與資源保護的行政法規,近百項環境保護行政規章,300多項環境標準。 可以說,我國在環境保護方面的立法已初步形成體系,并在實踐中為保障西部生態環境的建設發揮了重要的作用。 然而,細察我國現行法律體系,不難發現,其與可持續發展目標、西部生態環境的要求差距頗大,存有諸多的不足之處,難以適應社會主義市場經濟的運行機制。因此,為了我國西部生態環境建設的順利進行,必須切實改進現行法律、法規的不足,這就需要: (一)加強西部生態環境立法,建立健全西部生態環境的法律保障體系 1.轉變立法觀念,盡快制定統一的西部生態環境保護法。應當明確生態環境保護基本國策的法律地位,把生態環境的內在要求寫入憲法,將西部生態環境建設上升為國家意志;制定一部綜合性的《西部生態環境保護法》,將西部生態環境、資源、社會經濟發展緊密結合起來,在總體上對西部生態環境保護的方針、體制、制度等做出統一規范,解決各單項自然資源法和環保法現無法解決的有關西部生態環境和資源系統保護的全局性問題,使自然資源的合理利用得到法律上的保障,并進一步突出西部生態環保型經濟的內涵。[6] 2.填補西部生態環境立法空白,建立健全各項法律制度。繼續完善和改進原有的各項制度,使之更符合可持續發展戰略的要求,同時建立一些對環境保護行之有效的新制度。我國西部生態環境的法律保障體系建設應在憲法的指導下,以資源環境保護法為基本法,以土地法、草原法、森林法、野生動物保護法、大氣污染防治法、海洋保護法可持續發展法等為骨干法律體系,建立健全排污權交易制度、綠色技術標準、綠色環境標志制度、綠色包裝制度、綠色衛生檢疫制度、生態稅收補償制度等法規、制度、標準體系,促進西部生態環境建設的健康發展。 3.吸取國外經驗,進行循環經濟立法。雖然我國基本上沒有循環經濟的立法實踐,但國際,國內的形勢要求我國轉變經濟發展模式,發展循環經濟。我國應從長遠考慮,制定一個環境法整體的修改框架和規劃,把循環經濟的理念貫徹進去,確立循環經濟立法的基本原則,制定操作性強的類似于《建立循環型社會基本法》的基本法和完善各項專門立法,保證環境發展優先于經濟發展,防止以破壞環境為代價的經濟發展,建立循環型社會。 (二)強化西部生態環境保護的執法力度,創造西部生態環境建設的優良環境 1.健全環保執法機構,改善執法裝備,規范執法行為。充分發揮各級環保機關的職能,對環境保護工作實施統一監督管理;不斷健全環保職能機構,強化和完善生態安全行政執法體系,避免各個執法機構因職責不清相互爭權和推諉;加強執法裝備的改善和執法行為的規范,從而保障生態系統結構和功能的良性循環。 2.強化西部生態環境保護執法隊伍的道德素質,提高其行政執法能力。市場經濟是法治經濟,又是德治經濟,生態環境保護執法隊伍的道德水準對西部生態環境建設具有很強的反作用。為完善西部生態環保執法提供有力的人員和物質保障,各地環保部門必須加強生態安全執法隊伍建設,把加強西部生態環境建設投入作為重要的任務。我們應積極地創造條件,提高執法人員素質和執法的現代化水平,提高執法能力,更好地為我國西部生態環境建設服務。[7] (三)大力開展西部生態環境保護的普法教育,培養公民保護生態安全的法律意識 人類社會面臨的環境危機是由人造成的,必須由人來解決。人的利己的個體本位思想意識導致了環境解除機,因此,解決環境危機必須解決人的利己的本性。僅僅靠法制建設而沒有公眾的參與,保護環境是空口號;而沒有全民良好的環境意識,保護、建設良好環境也是不可能的。因此,加強公民的生態環境問題的危機感,利用多種形式全面提高公民的環境意識和守法觀念,是我們進行西部生態環境建設的關鍵所在。宣傳、教育、司法等部門應當把環境保護的宣傳教育列入計劃,利用多種形式大力開展“生態環保是一項基本國策”和《環境保護法》以及有關資源保護的宣傳教育活動,深入開展環境國情、國策教育,積極宣傳環境污染和生態破壞對個人和社會的危害,普及環境科學和環境法律知識,提高全民族特別是各級領導干部的環境意識和環境法律信仰,樹立保護環境人人有責的社會風尚,從而為西部生態環境建設建立深厚的群眾基礎。 (四)加大西部生態環保的法律監督力度,保證西部生態環境建設順利進行“如果說法治在法律調整機制中是把法律規范、法律關系和實現義務的活動等法律現象聚合起來的重要手段,那么法律監督則是使法治在法律調態各個階段得到有力保證的重要法律措施,一個國家如果沒有嚴格有力的法律監督,也就沒有法治。”[8]#p#分頁標題#e# 而法律監督的真正價值不是在于形式,而是在于力度。因此在西部生態環境建設中,要大力加強環境法律監督,通過權力機關監督、行政機關監督、輿論監督、各政黨和社會團體組織監督、人民群眾監督、司法監督等形式,為推動我國經濟可持續發展戰略的實施和西部生態環境建設的順利進行提供重要的制度保障和輿論支持。 保持和維護西部生態環境是功在當代、惠及子孫的偉大事業。它是一項系統工程,并非朝夕而就,我們只能立足本國實際,不斷探索西部生態環境建設的切實可行的途徑;而泱泱大國,法治先行,西部生態環境建設勢必呼喚法律保障。黨的十六大明確指出生態安全建設是我國的基本國策,運用法律手段來保護環境污染,已成為時代最強音。唯此,我國才能構筑起21世紀西部生態環境的堅固防線。
