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一、新公共管理理念下行政成本的內涵 近年來，我國政府的行政成本問題倍受社會廣泛關注，然而，行政成本作為一個較新的概念，學術界尚未出現普遍認同和頗具權威性的嚴格定義，存在各種各樣的理解和認識。要對行政成本做深入的分析，必須先對其概念做一個明確的界定。 根據國際上對其基本內涵的解析，行政成本泛指政府在行使其職能，保證自身正常運轉的過程中所消耗經濟資源的總和，它是國家財政之于政府與公民之間的合理分配，因此，基于政府不同管理職能與運轉方式，行政成本的基本概念則表現出較大差異。［1］ 要界定行政成本，首先要界定行政成本主體范圍和成本范圍。一是行政主體的范圍簡單來說就是政府。廣義的政府是指以公共權力為名義而建立起來的對社會公共事務做出權威性決定，對社會資源做出權威性分配的所有國家機構；狹義的政府是指依法享有行政權力的政府組織體系，即國家最為主要的三個機構（立法、行政、司法機關）中的行政部門。根據我國的具體情況，從行政成本的特性出發，凡是運用財政資源提供公共服務的國家機構都會產生行政成本，都應包括在行政成本主體范圍內。二是成本范圍的界定。行政組織在行使行政職權、提供公共服務、進行社會管理活動、維護社會穩定和社會利益的活動中均要占用和消耗各種社會經濟資源，這些被占用的資源即是行政成本。行政成本可分為直接成本和間接成本。直接成本基本來自財政，在財政預算中直接列支，包括機構成本、運行成本和行政決策成本，其中機構成本是指設置機構所需的各種設施的購建成本；運行成本是指為保證機構正常運轉所消耗的各種資源；行政決策成本指進行行政決策而發生的各種直接損耗，包括進行決策所發生的信息采集成本，決策過程中所發生的制定成本、參與成本，決策執行過程中的實施成本、監督成本以及調整成本，協調補救所需要的各種消耗。間接成本是指在行使職權、提供公共服務和管理的過程中帶來的間接消耗，包括機會成本、風險成本和社會成本。其中機會成本指因某種決策方案的選擇而放棄其他方案可能產生的收益，也包括政府占用某種資源，使得其他個人和組織喪失使用的機會；風險成本指的是一定時期錯誤決策造成的重大損失和后果；社會成本指的是政府決策和行為給全社會帶來的負擔和支出，包括破壞生態環境產生的直接經濟損失，帶來的社會其他損失以及預防和治理所需要的各種消耗，這些都是行政成本應包括的重要內容，但這部分成本在現行的預算管理框架下很難準確統計出來，甚至于有些無法用貨幣指標衡量，財政預算中也不包括這部分內容。［2］ 綜上所述，行政成本指的是各級權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關以及視同行政單位進行管理的、經費由財政供給的各黨派、工、青、婦等群眾團體在提供公共服務、公共產品以及進行公共管理的活動中所占用和消耗的能以貨幣計量的各種社會、經濟資源。 二、我國行政成本績效評價指標體系的構建 理查德•?？怂拐J為應該多維度對政府管理績效進行評價，胡雷認為考評的維度包括政府行政管理活動的生產力、質量、時效、回應性和有效性，英國的學者戴維•伯寧罕則將這些維度具體化，認為應包括責任、控制和發展三個方面，責任維度的指標是用來評價是否履行責任；控制維度的指標用來評價辦事效率或成果；發展維度的指標用來評價對于公民發展和社會進步所產生的未來影響。由此看來，作為對政府行政管理活動所產生效益進行評價的指標，是對政府部門行政管理活動耗費進行評價的依據和標準，指標的選擇要求必須能夠全面地評價行政成本績效對促進有效政府建設的貢獻。因此，需要建立“多維同構，相互補充”［3］的綜合評價指標體系，把政府行政管理活動所消耗的行政成本與其所發揮的功能綜合考察，本文在遵循導向性、整體性、系統性和可行性原則的基礎上，結合中國政府現階段的管理職能，選擇了建立評價指標體系的四個維度，即經濟調節能力、社會管理能力、行政生態環境優化能力和公共滿意度。由此設計出的評價指標體系可以應用于政府績效管理中，評價值可以通過政策標準、歷史經驗、數理統計分析、專家評價、公眾意見等多種方法取到。 1．經濟調節能力 政府的經濟職能是指政府在社會經濟活動中依法應履行的職責及其所具有的功能。我國作為一個典型的后發國家，發展經濟，保持經濟的較快較好持續增長是政府的重要工作目標。經濟的發展是其他一切社會發展的基礎，經濟的增長也為其他社會事業的發展提供重要的物質保障，因此，在市場機制解決經濟發展問題出現功能缺陷時，需要政府進行有效的調控。但現階段我國以GDP的增長作為主要目標的政府管理績效評價指標，造成了經濟發展與社會、人口和資源發展矛盾的日益加深，嚴重制約著經濟社會的協調發展。因此，在對政府行政管理活動的消耗進行評價時，不能簡單地將經濟發展的一切成果都納入績效評價中，需要具體分析政府行政管理活動與經濟發展之間的相關關系，分清楚現階段我國政府在促進經濟發展中的主要職能是什么，是建立科學合理的行政成本績效評價體系的關鍵。 經濟發展不僅意味著經濟總量的增加，經濟質量的改善和提高，更應包括經濟結構的優化。美國經濟學家金德爾伯格在《經濟發展》指出，經濟發展至少包括物質福利的改善，社會福利的提高，經濟結構的優化，就業機會的增加等方面。在現階段，我國政府經濟調節職能的履行應放在對發揮市場在資源配置中基礎性作用的重視，提高公共服務的質量和效益，提高社會福利水平和促進經濟可持續發展等方面。本文認為經濟增長、提高國民收入的能力、增進社會福利的能力、優化經濟結構的能力、節能降耗的能力、經濟調節方式、促進就業的能力共同構成了政府調節經濟職能及其所產生功能的的主要內容。 2．社會管理能力 政府是基于社會整體利益的需要，為協調社會矛盾進行社會管理而產生的公共組織。在我國市場經濟體制不斷完善、經濟高速發展、社會矛盾加劇的今天，需要強化政府的社會管理職能，為經濟與社會、人與自然和諧的發展創造良好的社會環境。政府的社會管理職能是指為實現社會的和諧與穩定，依法對社會系統的各組成部分、社會發展的各環節進行的科學、有效的管理。#p#分頁標題#e# 社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。因此，本文選擇維護社會安全能力、促進社會公平能力、環境保護能力、控制人口能力、提供社會保障能力和社會和諧程度作為評價的指標體系。 3．行政生態環境優化能力 1936年美國學者約翰？高斯在《美國社會與公共行政》一書中提出公共行政與環境之間的關系，行政組織的行為會受到周圍環境的影響。政府的行政管理活動總是處于一定的環境之中，并與環境中的各種要素相互制約、相互影響。行政生態環境影響、制約行政職能的內容及其實現程度，影響和制約著行政決策、執行和監督的效果，因此，政府在進行行政管理活動時要消耗行政生態成本，即在行使行政權力的過程中，受行政生態環境的影響、制約而產生的成本。［4］行政生態學的基本原理、邏輯思路和中國日益強烈的社會各要素的互動關系要求政府應注重行政系統與行政生態環境的內在聯系，并以此為基礎為降低行政成本提供實踐的基礎。 優化行政生態環境，是正確認識行政管理的性質、職能、原則、行為、方法以及政府機構自身建設和運轉規律的前提，也是行政組織進行行政改革、提高行政效率的重要條件。行政組織在適應行政生態環境的需要中產生，發揮其功能作用，又通過能動地選擇和優化生態環境，使其按照行政組織的希望和要求去發展。而對行政生態環境的優化，很大程度上取決于行政組織管理范圍的大小和管理的好壞。因此，本文將行政管理決策機制的完善能力，行政管理監督機制的完善能力，組織結構的優化能力，工作流程的優化能力，規范規章制度的能力，政策連貫、穩定、有效性，政務公開透明程度等作為評價的指標。 4．公眾滿意度 滿足社會公眾的需求是公共組織最根本的任務和使命，在績效評價中，如何保證政府目標、使命與公民需求的有機銜接是一個關鍵問題。新公共管理理論認為政府是受雇于公眾的公共事業的經營者和管理者，公眾是公共服務的接受者和使用者，所以公眾既是政府的“雇主”，又是政府的“顧客”，政府應以公眾滿意度的高低為標準來衡量其管理活動的績效。這突出了政府角色定位的轉變，反映了主權在民，權為民用的思想。如果公民的滿意度沒有得到反映，就會導致政治責任和行政責任的脫節，使政府的責任無法確定并有可能產生失衡，［5］因此，托馬斯在《公共決策中的公共參與》中指出，公眾參與決策的制定，就會增加決策的可接受性，成功執行的幾率會得到提高；如果公眾支持公共服務，服務就會更加有效率和效益。 當然，如果為提高公共的滿意度，加強公民的參與程度，會在一定程度上增加行政成本，但是要建立高效、節約的現代服務型政府、責任政府，就必須強化顧客至上的管理和服務理念，通過公民對政府行為和決策的評價，提高行政質量和辦事效率，增強政府的執行力和公信力，形成民主行政和效率行政的整合。公民與政府在這樣一個良好的關系狀態下，才能行政良性互動，構建和諧的社會關系。目前我國在政府管理績效評價中，關于推進民主政治與行政公平、促進公民參與、改善政府與公民關系的指標較少。對政府行政成本績效的評價是政府績效管理的核心內容，因此，在對政府行政成本績效評價時必須將公眾滿意度作為一個獨立的維度進行測量和分析，借鑒美國ACSI結構模型來建立行政成本績效的公眾滿意度評價指標體系，即包括公眾對政府的期望、公眾對決策民主化的滿意度、公眾對執法及司法公證性的滿意度、公眾對公共產品的質量感知、公眾對公共產品的價值感知、公眾對政府的信任感和公眾抱怨。 綜上所述，本文建立了由三級指標構成的政府行政成本績效評價指標體系，二級指標按照基本職能設計，三級指標是對二級指標的細化和延展，具體內容如表1所示： 三、運用模糊綜合評價方法評價行政成本績效 在本文構建的行政成本績效評價指標體系中，有些是定量的指標，有些是定性指標，需要通過民意調查或專家打分的方式獲得。在進行衡量時，需要將相對模糊的評價結果轉換成定量的結果，才能得到綜合的評價值，因此，本文借助模糊數學的思想建立行政成本績效多重綜合評價模型，通過熵值法和模糊評價的方法，得出行政成本績效綜合評價值。 1．建立評價體系的因素集 將表1所示的行政成本績效評價指標體系設為M，其中包含了27個評價因素，用Mij表示，為了便于確定權重和綜合評價，本文將其分為四個因素集，其中M1＝｛m11，m12，m13，m14，m15，m16，m17｝，代表經濟調節能力，另一個是M2＝｛m21，m22，m23，m24，m25，m26｝，代表社會管理能力，M3＝｛m31，m32，m33，m34，m35，m36，m37｝，代表行政生態環境優化能力，M4＝｛m41，m42，m43，m44，m45，m46，m47｝，代表公眾滿意度。建立第三層指標體系為變量的矩陣Mij＝（aij）m×n。 2．標準化處理 由于行政成本績效評價的各項指標有不同的量綱，必須先消除量綱對指標的影響。消除量綱的常用方法較多，如先行比例法、歸一化處理方法、極值標準化法、功效系數法等，本文采用極值標準化法中的Min－max方法，①見公式（1）和公式（2）。［6］對于“越大越好”的指標，采用公式（1），將M＝（aij）m×n指標體系原始數據帶入進行無量綱化；對于“越小越好”的指標，采用公式（2），將M＝（aij）m×n指標體系原始數據帶入進行無量綱化， 3．確定指標權重 根據熵值法的基本原理，確定矩陣Mij＝（aij）m×n中各項具體指標對各個指標集合的貢獻度。將無量綱化后的矩陣帶入公式（3）所示，分別求出第j個具體指標對第i個指標集合Ai的貢獻度pij；再利用公式（4）求出矩陣Mij各指標集合Ai的貢獻度總量Ej，其中常數k＝1／lnm，這里需要保證0≤Ej≤1。值得注意的是，所有指標權重值都應該通過效度和信度的檢驗，當某個指標集合的貢獻度趨于一致時，Ej趨于1；如果當貢獻度全等時，該目標屬性在決策中的權重為0，這表示指標未能通過檢驗，應予以剔除；當某個指標集合的貢獻度趨于0時，Ej趨近于0，尤其是Ej等于0時，該指標集合對目標沒有意義，同樣不能通過效度和信度檢驗，應該剔除該指標。將經過效度和信度檢驗的指標貢獻度Ej代入公式（5），求出dj值，根據公式（6），計算出各項指標權重數wj。#p#分頁標題#e# 4．進行綜合評價 由于行政成本評價指標體系包含了定性和定量兩類指標，要將定性指標定量化才能有效評價行政成本高低，因此在模糊數學思想的指導下，建立行政成本績效綜合評價模型。 將運用熵值法求出的四個維度的權重數值，帶入綜合評價函數模型（7），得出的行政成本績效綜合評價值，進行綜合評判。 四、總結 隨著我國政治體制改革的深入推進和公民參與意識的不斷增強，加之我國學術界對新公共管理理論研究的不斷深入，要求開展政府行政成本績效評價的呼聲日益高漲，也成為政府績效管理中一個不可回避的問題。進行績效評價的關鍵是設計出符合實際的評價指標體系，因此，本文通過對行政成本內涵的廓清，厘定清楚行政管理活動產生收益的四個維度，即經濟調節能力、社會管理能力、行政生態環境優化能力和公眾滿意度，并依據其建立了綜合評價指標體系，結合指標的特點和評價的要求，提出采用模糊綜合評價方法是恰當的方法，以期為我國政府行政成本績效評價提供實踐基礎。但在實際評價過程中應注意幾個關鍵問題：一是行政成本評價結果不等同于政府績效，他只是政府績效評價的核心內容，因此不能片面地將行政成本績效替代政府績效。二是行政成本績效評價指標體系是靈活可變的。行政成本指標評價體系可以用來從整體上進行評價，也可以分項評價。由于各地方政府職能存在差異化，在評價過程中，還需變更具體評價指標。三是在評價時，要建立權威的考評機構、考評人員和考評標準，這是保證評價可信、有效的關鍵。
