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作者：郭德香 單位：鄭州大學法學院
農村金融是農村經濟發展的紐帶，我國歷屆政府都將其發展與解決“三農”等戰略問題緊密聯系在一起，許多發達國家也都予以高度重視，并形成了農村金融機構的定義和基本原則。但長期以來，我國對其基本原則認識不清，結果導致對其法律地位定位模糊，甚至異化進而背離其本質法律屬性。我國2006年出臺的《農民專業合作社法》也沒有對農村金融機構特別是農村信用合作組織進行規范。從當前國家有關溫州金融改革試點政策上看，新一輪金融改革即將拉開序幕。在此背景下，厘清相關農村金融機構主體的法律屬性、權利義務及其發展模式，對深化農村金融體制改革具有非常重要的意義。農村金融機構，從組織形式上看，包括農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行、農業銀行、農業發展銀行等等。從功能上講，可以分為政策性金融機構、商業性金融機構、合作性金融機構。限于篇幅，本文著重對農村信用社、農村商業銀行及省級農村信用聯社等金融機構的相關法律問題進行探討。
一、農村信用社法律問題考察
(一)我國農村信用社的法律屬性
1．公法人亦或私法人?農村信用社往往是農民基于自身利益，為改善自身的市場競爭條件、降低交易成本、實現規模經濟而自愿聯合起來從而產生的經濟組織。從國家對農村信用社的功能定位、經營方向等指導意見上看，農村信用社既有關心社區的傳統，又有關注“三農”的現實責任。但從法律角度看，其宗旨是為內部成員服務，其設立的法律依據主要是民商法、經濟法等相關法律規定。因此，筆者認為，按照民商法有關劃分公私法人的標準及其法理精神，農村信用社應當為私法人。
2．社團法人亦或財團法人?根據法人成立的法律條件和基本性質，社團法人以人為基礎，財團法人以財產為基礎，但農村信用社的法律特征則具有人合兼資合的雙重特性，即具有人合為主、資合為輔的特征。雖然社員在參加農村信用社時需要交納一定的股金，但這只是其取得成員身份的基本條件。在農村信用社的本質屬性中，勞動居于首位，資本處于從屬地位。其每年對資本的分紅也要受到法律的嚴格限制;從設立行為上看，農村信用社是由多人共同發起、以設立法人為目的并制定章程的行為，不同于財團法人一般由單方的捐助行為設立;從設立人的地位來看，農村信用社發起人成為組織的成員，且其宗旨就是為成員提供基本的服務。而財團法人的設立人通常與成立后的法人具有多方面聯系;從內部管理層面看，農村信用社由社員民主管理，實行“一人一票”制，社員大會是組織的最高權利機關，強調成員對農村信用社的民主控制。而財團法人則無社員大會或意思機關，只有一個管理機關;從變更和解散的條件看，農村信用社成員入社自愿、退社自由，社員可以自主決議變更或解散組織。而財團法人的變更和解散須有特定機關依職權為之。因此，無論從成立基礎還是設立方式、設立人地位、組織機構、變更解散等諸多條件和標準分析，農村信用社都應當屬于社團法人。
3．公益法人亦或營利性法人?所謂公益，是指社會一般性利益，即不特定人的利益，往往又是非經濟利益，例如學校、醫院、體育機構等從事科教文衛事業的社會組織。農村信用社從一開始就著眼于維護“具體人”的利益，其主要宗旨是為組織成員服務。如果為組織成員以外的人提供服務就一定要遵循商業原則，積極追求經濟效益，謀求更大的利潤，往往帶有很多的營利屬性，而非對社會上不特定的人提供優質服務。因此，從這一方面分析，農村信用社不屬于公益法人。當然，從另一方面分析，農村信用社對外服務雖追求盈利目標，但是其盈利的目的不是為了向成員分配，而主要是為了維持自身可持續發展的資金和資本積累，即使向成員分配一些利潤，也不同于其他企業公司的按資本分配，而是以按交易額向社員返還和勞動分紅為根本方式。所謂營利，從法律意義上講，是指從事經營獲利并將所獲得利益分配給組織成員的行為。所以，據此，農村信用社也不屬于純粹的營利法人。但是，農村信用社是建立在自助、平等、公平和團結的價值觀基礎之上，它不僅堅持為社員服務的基本目標，而且關愛弱者、關注民主、關心社區，關注“三農”，甚至要從盈余中提取一部分資本作為發展積累，不是將利潤全部返還給社員。從該角度看，農村信用社也屬于非營利性法人。
4．企業法人、事業單位法人、社會團體法人亦或機關法人?我國民法學者根據法律規定和基本精神，將企業法人和非企業法人進行分類研究并進行區別對待，后來該觀點被立法者采納。企業法人概念，是由企業概念同法人概念相組合而成。所謂企業，通常是指營利性的經濟組織，其典型代表就是公司制形式。我國民法上企業法人的概念，與傳統分類的營利性社團法人基本相同。但是，社會團體法人卻不同于傳統分類中的社團法人。在我國，除國家機關、企業組織、事業單位外的其他社會組織，統稱之社會團體，其外延比傳統社團概念廣，如基金會這樣的財產的集合也屬于社會團體。因此，社會團體法人概念，既包括了人的組織的各種協會、學會(社團)，也包括財產的集合的各種基金會(財團)，即相當于傳統分類中的公益社團法人加上財團法人。我國現行民法未規定公益法人和營利法人的概念，在民法理論上公益法人是不能從事經營活動的經濟實體，而營利法人實際上等同于我國民法通則規定的企業法人。通過對農村信用社及其相關組織的分析，我們可以得知，農村信用社是經營金融業務的特殊的合作社組織，具有典型的合作社互助合作、對內非營利性的特征，其宗旨既不符合營利性企業法人的特征，又不具備公益性社團法人的條件［1］。在現實立法背景下，農村信用社是一種介于企業法人與社會團體法人之間的中間狀態的經濟組織，是一個復合概念［2］。同時，鑒于合作社的特殊性，我們又無法將其納入我國現行法律關于法人分類和法人登記制度的框架中去，因此，必須修改相應的現行法律法規，以消除現行法人注冊登記制度下合作社難以進行法人注冊登記的法律障礙。根據主流的民事主體的判斷標準，民事主體的本質條件包括一定的社會經濟條件的存在及其國家法律的確認。因此，農村信用社的主體資格問題必須通過立法予以解決，從現實和完善我國的民事主體制度的需要出發，修改我國民法關于法人類型的分類已是十分必要。筆者建議采用通行的社團法人和財團法人的立法分類。在社團法人中，以設立目的分為營利法人和非營利法人，非營利法人包括公益法人和其他非營利目的而成立的法人。在營利法人和公益法人界定的前提下界定農村信用社的法人概念。#p#分頁標題#e#
(二)我國農村信用社的權利和義務
明確農村信用社的民事主體地位之后，應該進一步明確農村信用社具有哪些權利和義務。作為獨立法人，農村信用社應該具有我國法律關于獨立法人的一系列權利和義務，同時，還應具有特殊法人的特定權利和義務，除此之外，它還具有信用組織的基本特征，即從事金融業務的特殊權利和義務。
1．農村信用社的權利
(1)作為獨立法人的權利。作為獨立法人，農村信用社擁有依法登記成立、自我管理、自我發展、財產獨立、自主經營的權利。農村信用社的正?；顒优c合法權益受法律保護，任何組織和個人不得非法干涉和侵害。如其合法權益遭受侵害，其依法具備訴訟主體資格，有權提起民事訴訟和行政訴訟并能出庭應訴。根據法人責任的規定，獨立財產與獨立責任是法人獨立人格的兩大基本支柱，而獨立責任是獨立財產的最終體現［3］。一般認為，農村信用社財產既獨立于農村其他各種經濟組織，即非國家和集體組織財產，又獨立于投資入股的農民或其他組織，即不得對其任意抽資或分割，農村信用社對其公積金與社員股金等財產享有完整的所有權。同時，農村信用社以其財產對外獨立承擔責任，其成員社員以其投入的股金為限對合作社的債務承擔有限責任。
(2)作為非營利組織的權利。農村信用社不同于以營利為目的的法人，其價值源于自助、民主、平等、公平的基本理念。2002年6月20日第90屆國際勞工組織通過的《合作社促進建議書》指出:本建議書適用于一切類型與形式的合作社。一切國家，無論其發展水平如何，都應該采取措施發揮合作社的潛能量，以扶持合作社及其社員。故此，國家應當采用各種手段扶持農村信用社的發展，比如:政府財政資金支持，國家政策性金融機構應當采取多種形式，為農村信用社提供多渠道的資金支持，享受國家規定的涉農資金活動相應的稅收優惠，完善農業保險體系，降低農業投資風險及法律方面的確權等等。
(3)作為從事金融業務組織的權利。金融是國家經濟發展的命脈，是所有國家重要管控的行業。農村信用社從事的是特殊的金融業務，國家金融監管當局應當予以鼓勵，在準入政策、業務運行規則、監督管理方面制定不同于商業性金融機構的法規規章。在風險可控的前提下，應當允許農村信用社經營各種“三農”需要的金融業務，允許其進行業務服務創新，以推動農村信用社的可持續發展。
2．農村信用社的義務
(1)作為獨立法人的義務。作為依照法定程序成立、依法合規經營的組織，農村信用社必須遵守國家憲法、法律、法規和相關政策的規定;在日常經營管理過程中，不得損害國家利益、社會公共利益以及其他組織和公民的合法權益;依法經營，誠實守信，照章納稅。
(2)作為非營利組織的義務。作為特殊“身份”的社會組織，農村信用社要滿足其成員的需求，為成員提供服務，這是所有合作社的最高宗旨，農村信用社必須遵守這一合作制的基本原則，不能發生變異成為商業性營利性組織。當然，農村信用社也可以按照商業原則為非成員提供服務，其盈利的目的仍然是為成員提供更好的服務而不是為了向成員分配利潤。為了自身的可持續發展和壯大，農村信用社有權將獲得的政府財政資金和補貼以及其經營收益提取一部分作為公積金保留下來，以用于彌補虧損、擴大生產經營或者轉為成員出資，但提取的公積金應當按照其章程規定量化為每個成員的份額。
(3)作為從事金融業務組織的義務。眾所周知，金融業是特殊的行業，農村信用社作為金融機構必須遵守國家金融法律法規和政策，依法開展金融業務，不斷改進金融服務，堅持為農民、農業和農村經濟服務的宗旨。在提高資金使用流動性、安全性的基礎上，各級農村信用社要努力提高資金使用效益，自覺接受金融監管部門的監督管理，在此基礎上，不斷創新，促進自身業務長足、穩健發展。
二、農村商業銀行法律問題考察
(一)法律主體地位的缺失
1．所存問題:隨著國務院進一步深化農村信用社改革舉措的落實，我國部分發達地區的農村信用社改制成了農村商業銀行。從法律和一般邏輯來說，改制的過程包括改制后的一切經營管理，改制后的農村商業銀行，其法律地位應該是明確的。也就是說，如果法律上認可農村商業銀行屬于股份制商業銀行，法律賦予其可享有的權利、應承擔的責任和義務應該是與其他商業銀行相一致的，其行為規范應受一般法律特別是與商業銀行有關的法律法規規范。但是，現實情況往往并非如此。首先，我國現行的《商業銀行法》并沒有對農村商業銀行進行界定。根據該法規定，“本法所稱的商業銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人。”依據該條規定，農村商業銀行本是該法所指的企業法人之一，但是，《商業銀行法》通篇列舉了“商業銀行”、“城市合作商業銀行”、“農村合作商業銀行”，卻未規定“農村商業銀行”這一金融組織形式，其他正式法律也都沒有提及。其次，依據法律規定，農村商業銀行的經營管理理應適用我國《商業銀行法》和《公司法》，但在中國人民銀行的正式文件中，有關農村商業銀行的機構設立條件之一，即關于發起人的數量要求(不少于1000人)、董事長、副董事長、行長的任期(最長不超過9年)等規定，在《公司法》中都是找不到相應法律依據的。顯而易見，在我國現行的法律制度中，農村商業銀行的法律主體地位尚沒有得到明確。最后，既然沒有明確的法律主體地位，那么，目前我國進行的農村信用社的新一輪改革，即組建農村商業銀行的法理何在?最直接的法律規范可能就是《農村商業銀行管理暫行規定》(銀監發［2003］10號)以及中國人民銀行的相關規定。這里可能就涉及到法律與政策的效力問題了，因篇幅有限，本文不予贅述?？梢姡谵r村信用社向農村商業銀行改制的過程中，其法律依據和操作過程中所適用的法律法規有些混亂。也就是說，我國《商業銀行法》和其他法律法規都沒有對農村商業銀行作出特別規定。事實上，既然操作上與其他商業銀行別無他樣，那么，對農村商業銀行的管理就應當適用現行的金融法律法規。然而，無論是在江浙地區的改革試點中，還是在中部地區的改制中，有關部門所依據的法律法規都缺乏統一性。很多省份為規范農村商業銀行的經營行為，當地的人民銀行及銀監局制定了一些農村商業銀行管理暫行辦法，這些辦法有關風險控制要求等基本規定的依據仍然是《商業銀行法》。然而在實際運作中，有關機構設立、股權設置、管理架構等又脫離了《商業銀行法》的規定，隨意性較強。我國《商業銀行法》第17條規定，商業銀行的組織形式、組織機構適用《中華人民共和國公司法)的規定。但在一些省份的銀監部門和人民銀行的政策性文件中，有關農村商業銀行的機構設立條件等規定，在《公司法》中都是找不到依據的。這實際上表明，農村商業銀行在我國現行的法律體系中尚沒有明確的主體地位。#p#分頁標題#e#
2．解決建議:在此背景下，應該如何解決農村商業銀行被法律邊緣化的問題呢?筆者認為，最主要的問題應該是賦予其明確的法律主體地位，生活中我們很難想象，一個在法律上身份模糊的商事主體，怎么獲得應有的權利保障!基于此，可以通過對現行的《商業銀行法》和《公司法》進行修訂，在其中確立農村商業銀行作為股份制商業銀行的法律主體地位，并根據農村商業銀行的實際情況，對其設立、組織機構等事項作出一般性規定。然后，在遵循《商業銀行法》和《公司法》基本規定的前提下，制定專門的《農村商業銀行法》。如能這樣，就可以適當避免政策調整的隨意性問題。
(二)支農政策性與企業效益性之間的矛盾及其解決
1．自身矛盾:根據《農村商業銀行管理暫行規定》(銀監發［2003］10號)的規定，農村商業銀行是指由轄區內農民、農村工商戶、企業法人和其他經濟組織共同發起成立的股份制地方性金融機構，其主要任務是為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務，促進城鄉經濟協調發展。從該定義中我們可以看出:第一，作為地方性金融機構，農村商業銀行是獨立的企業法人，享有由股東投資形成的全部法人財產權，依法享有民事權利，并以全部法人資產獨立承擔民事責任;第二，作為企業法人，農村商業銀行以效益性、安全性、流動性為經營原則，實行自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束，不受任何單位和個人的干涉;第三，作為農村商業銀行主體，股東以其所持股份享有所有者的資產受益、參與重大決策和選擇管理者等權利，并以所持股份為限對農村商業銀行的債務承擔責任;第四，在性質和任務上，農村商業銀行不是標準的股份制金融企業，特別是其服務的目的和對象主要是針對所謂的“三農”，即農業、農民和農村。按照《農村商業銀行管理暫行規定》的要求，農村商業銀行需將一定比例的貸款用于支持農業、農民和農村經濟發展，具體比例由股東大會根據當地農村產業結構狀況確定，并報當地省級銀行業監督管理機構備案;第五，從以上四點我們可以看出，農村商業銀行脫胎于農村信用聯社，是對農村信用聯社一次比較徹底的“洗牌”，在改革理念上它應該是市場經濟體制下的完全的市場競爭主體。但是，組建農村商業銀行又要面臨兩難的選擇，即面臨支農的政策性與企業效益性的尷尬境地。
2．解決對策:應如何正確解決當前組建農村商業銀行所面臨的問題?從邏輯性和矛盾論看，隨著城市的迅速擴展，真正傳統意義上的農民、農村正逐步趨于消失，真正意義上的支農的政策性金融機構與其企業所追求的效益性很難得到統一。但是，由于農村商業銀行脫胎于農村信用聯社，加上我國的政策導向作用，使得組建農村商業銀行時必然要思考這個問題。首先，既然要體現政府支農惠農的政策性，那么，作為金融企業的農村商業銀行就要最大限度地爭取政府的財力、政策支持。綜觀我國自從上世紀對農村信用聯社的改革到2005年提出的“花錢買機制”的新一輪改革，歷次改革都沒有走出倡導“合作”機制的范圍，而歷次改革的結果都事與愿違，沒有實現真正的合作。所以，本次組建農村商業銀行是對以往改革的總結，是在新形勢下改革農村信用聯社新模式的探索。如果能夠爭取到國家相關政策和財力的支持，將更加有利于農村商業銀行脫掉歷史包袱，進而輕裝上陣，迎接市場和同業的競爭。其次，應對農村商業銀行進行市場定位，真正實現經營主體、利益主體、競爭主體和金融主體的價值選擇。農村商業銀行只有樹立了真正的主體理念，才會盡快找準位置，積極參與到激烈的行業競爭之中。
三、省農村信用聯社法律問題考察
根據2003年9月中國銀行業監督管理委員會分布的《農村信用社省(自治區、直轄市)聯合社管理暫行規定》的規定，“省級聯社是由所在省(自治區、直轄市)內的農村信用合作社市(地)聯合社、縣(市、區)聯合社、縣(市、區)農村信用合作聯社、農村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業自律管理和服務職能，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構。”從以上規定可以看出，省農村信用聯社是依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束的金融市場主體。但是，具有更高位階的國務院卻將這一省級聯社定位為省政府領導下的管理機構。筆者認為，國務院對省農村信用聯社的法律地位這樣定性有以下幾個方面值得探討:
首先，該定性體現了對農村信用聯社的一種改革模式，這一改革模式違背了我國經濟法關于政府正當干預的原則。就政府而言，通過行政權力取得所轄縣級行社的控制權缺乏合法性基礎，明顯違背了法人制度的基本原理。從原理上看，縣級行社法人為解決各法人之間資金清算、資金融通以及其他跨區合作問題，共同出資設立了聯合社，并且共同擁有對聯社的控制權。換言之，農村信用聯社是為各個基層信用聯社服務、受其支配的法人。這種自下而上控制、自上而下服務的體制符合信用社的運轉規律。但事實并非如此，所有者的民主管理權力沒有得到法律保護，行政人控制與內部人控制成為常態。它不僅沒有消除原有的信用社管理中的不當行政干預現象，反而以制度化的形式固定下來，將控制權明確地集中到省級政府手中，進而有政企不分的趨勢。從現實操作上看，省級行政權力與農村信用聯社的結合，必將使農村信用聯社發展成為披著企業外衣的準政府機構，成為又一個政企不分的怪胎。在這種狀況下，省級信用聯社及縣級行社不可能建立起符合現代法人治理結構的組織模式，社員大會、理事會、監事會的內部制衡機制、作為所有人的社員的選舉權和監督權等制度必將流于形式，作為社員的股權性的投資必將異化成為債權性的存款。在這一方面，多年來的國有企業的曲折經歷已經給我們積累了足夠多的“經驗”。
其次，管理模式改革也沒有遵循經濟法關于維護公平競爭的原則，這必然會使農村的社會公共利益受到損害。一些地方政府一旦控制了縣級行社，出于本能考慮，必然會將包括財政支農行為在內的行政行為與對縣級行社的控制利用緊密結合起來。其結果是，第一，農村信用合作組織的未來既不是合作化，也不會是商業化，只能是一種行政化或者官商化?？梢哉f，農村信用社在當前的種種改制，實際上是地方政府向正規金融部門的再一次擴張，導致農村金融的行政壟斷性加強，公平競爭的原則遭到背離;第二，各種金融自治與互助團體更加缺乏生存空間，農村生產發展獲得資金更加困難;第三，經濟法基本原則的違背必然使改革的走向與目標南轅北轍，現有省農村信用聯社體制的設計將不可避免地成為繼續改革的對象。#p#分頁標題#e#
總之，既沒有資本出資關系，又沒有專門法律授權，省級政府以服務“三農”的口號取得對縣級行社的資產控制權的行為是違背基本的法治理念的。在今年召開的全國金融工作會議上，總理也提出了省級信用聯社去行政化的工作目標。因此，對現行省級農村信用聯社的模式進行規范，恢復法律對其組織結構和運作機制規定的本來面目，應該成為省級農村信用聯社改革的必然選擇。
四、完善與創新:我國農村金融立法之展望
(一)域外風情:國外對農村信用合作組織的法律規定從合作社的發展歷史看，世界各國都非常重視合作社的立法，合作社的發展史也清晰地顯示了合作社的法制史。但是，不同國家由于經濟文化和法制傳統存在差異，與之對應的合作社法律也表現出了明顯不同的特點，主要有三種類型:一是綜合立法模式。例如，德國的合作社法適用于所有類型的合作社，包括農業合作社、信貸合作社、生產合作社、供銷合作社、消費合作等［4］。二是個別立法模式。如日本的合作社的法律由農業協同組合法、水產業協同組合法、信用金庫等一系列法律法規構成。三是沒有統一的合作社法，主要由全國性的反壟斷、農業信貸法等相關法律和各州的公司、合作社立法來規范合作社。美國是其典型的代表［5］?？梢钥闯?，世界上農村信用合作組織發展較為成功的國家，農村信用合作組織的立法都比較完善，法律地位一般也比較明確，幾乎都明確規定了信用合作社的法人地位。但是，關于法人的具體性質和類型，各國卻不盡一致，一般分為兩種。一種是大陸法系國家，以德國為例，認為合作社(包括信用合作社)是一種互助經濟組織，不以營利為目的，但其主要是為一定范圍內的成員服務的，是一種特殊的法人，所以在立法中設有專門的合作社法人。而另一種是英美法系國家，它們把合作社視為公司法人的一種。兩大法系的這種區別，不僅是對合作社的認識差異，跟兩大法系的法律傳統和立法模式也有關系。英美法系國家的公司法中，不但公司有營利和非營利之分，而且還包括按特別法成立的合作社法人。合作社既可以按照公司法之中的特別法登記合作社法人，也可以按照民法或州合作社法注冊取得合作社的法人資格。
(二)借他山之石為我所用:我國農村金融立法設計我國現有農村金融產權不清、政企不分、效率低下等一系列問題，已嚴重阻礙著農村金融市場的健康發展和穩定運行，難以對農村經濟發展提供有效的金融支持?？梢哉f，目前農村金融改革面臨的最大問題就是相關金融法律制度的缺失。但長期以來，我國農村信用合作組織相關法律效力層次低、法律法規自身缺陷多、配套法律制度欠缺、法律性質模糊，法律地位不清。為了規范農村金融機構的合法運營，我們需要借鑒他國先進經驗，全方位地、從宏觀和微觀的角度進行立法設計。
1．立法指導思想和基本原則
一部完善的農村金融立法，必須有明確的指導思想和基本原則。農村金融法的指導思想應是:以滿足“三農”發展的金融需求為目標，以社會主義新型合作經濟理論為基本依據，根據中國的特殊國情，遵循國際金融合作原則而構建真正符合中國國情的農村金融組織法。農村金融立法，應堅持如下原則:第一，堅持服務“三農”的市場定位。堅持以扎根農村、服務社員、關注社區為宗旨［6］。第二，遵循現代合作制的基本原則。不遵循合作制的基本原則，就不是真正的合作組織，最終可能就會蛻變，背離互助合作、服務成員的宗旨。第三，明確扶持政策。農村金融是弱勢金融，具有高成本、高風險、低效益的特點，因此，國家必須制定優惠于商業銀行的資金信貸、財政稅收、設立和監管條件等政策。但是，需要強調的是，政府扶持是為了幫助和支持新合作金融的發展，而不應在具體經營方面對農村金融組織進行干預。
2．立法模式和體系
根據法律屬性，立法分為促進型立法和管理型立法兩種類型。具體來說，在市場經濟條件下，國家干預在法律領域表現為大量管理型立法的存在，這些立法是我國金融法中的重要組成部分，明顯帶有很濃的管理色彩，我們稱之為管理型立法。促進型立法是一種新的立法模式，它通常針對需要鼓勵發展的領域和社會關系，主要解決供給問題，具有積極的促進和導向作用。促進型立法更多強調政府的服務功能。農村金融作為為“三農”發展提供金融服務的有效組織方式，需要國家給予扶持和鼓勵發展。因此，農村金融立法應主要體現促進性立法的特點。根據現階段情況，我國應制定不同層次的農村金融法律法規［7］。首先，應在憲法中明確農村金融機構的法律地位，明確其地位，國家還應對其引導、鼓勵和支持。其次，鑒于我國民商事立法基本確定不采用民商分立模式，我國應在民法典中明確農村金融機構的民事主體地位，強調農村金融機構的獨立法人地位，強調其具有營利法人和公益法人之間的中間法人的性質。再次，制定農村金融機構的部門法，這應是目前立法的重點，具有現實的緊迫性和可行性。我國《立法法》規定，牽涉基本經濟制度及財政、稅收、金融、海關和外貿基本制度的事項只能制定法律。在具體內容上，基于農村金融機構屬于一種特殊的經濟組織，應在其概念界定、組織原則、機構設置、社員的權利和義務、國家的監督與管理等方面作出一般性的規定。最后，根據不同農村金融機構的特點進行個別分類立法，既可以在條件成熟的基礎上制定法律，也可以制定法規和規章，并不斷進行補充和完善。這樣，就可以形成一個完善、科學的農村金融法律體系。
3．立法內容
(1)法律性質和地位。明確合作制是農村金融機構的基本組織制度，合作金融機構同商業性金融、政策性金融機構一樣，是我國銀行體系的重要組成部分，是農村金融的主體，具有獨立的非營利性的法人地位，享有社員股金、公共積累以及合法取得的其他財產等形成的全部法人財產權，并以法人財產獨立承擔民事責任。
(2)經營目標和原則。農村金融機構以互益性、安全性、流動性為經營原則，自愿入股、自主經營、民主管理、自擔風險。以其成員為主要服務對象，營利性不是其經營目標，但要保持可持續服務和發展，對外按商業規則開展業務。其依法開展業務，不受任何單位和個人的非法干涉。鑒于農村金融機構的特殊性，我國新型金融機構的經營目標也應是雙重的，即“盈利性與非盈利性并重”。對內的非盈利性由合作經濟組織性質決定，對外的盈利性可以使合作金融組織的資金不斷充裕，增強抵御外部風險，提升市場競爭能力。#p#分頁標題#e#
(3)成立條件。農村金融機構的注冊資本數額不宜過高，應放寬設立的條件，合理設定入股人數和入股金額的上下限度。充分發揮合作制以合作為本、信息傳遞快、交易成本低的優勢。具體的數額應根據各地的具體條件設置，給予其充分的自主和彈性空間，從而建立適合多層次經濟發展需求的、多層次的農村金融組織。
(4)產權和分配制度。農村金融機構的產權必須兼具人合和資合兩種情況。我國農村金融機構要根據各地不同的經濟發展水平需要，實行不同的產權制度。農村合作金融可以按照股權結構多樣化、投資主體多元化的原則，根據不同的地區情況，因地制宜地選擇多元化的產權制度。股份合作制能夠實現追求一定盈利和為社員服務并舉的目標，順應了合作金融與農村經濟發展的需求，對我國經濟欠發達地區農村信用社而言是一種可行的金融制度安排。合作制農村金融機構不以盈利為目的，其主要任務是為農村社員服務，是適合我國廣大貧困地區農村合作組織的一種產權制度安排。分配制度與產權制度相適應，農村金融機構的分配制度是多重的:既有按勞動分配，又有按交易量或者股金分配。采用股份合作制的，以按投資份額分紅為主;采用合作制的，以成員與本社的交易量(額)比例返還為主。為了保持合作金融機構的持續發展，盈利分配前應留存公共積累，公共積累(虧損)的大部分應量化到股東，以明晰合作金融機構的產權主體。
(5)組織機構和體系。農村金融機構的結構要與其產權特點相適應。一般而言，合作制采用一人一票制，實行民主決策;股份制采用一股一票制，實行公司治理。此外，農村金融機構的體系有多種類型，不存在所謂的最優模式，根據我國國情，德國的單元金字塔模式可供借鑒。我國宜實行自下而上入股建立區域性乃至全國的組織體系，上一級對下級提供科技、結算、培訓等各種服務和指導，不宜實行自上而下的強制性行政管理。
(6)國家政策扶持。農村金融機構是“三農”發展的支柱，具有自助、民主、平等的特征，不同于營利性的企業，是經濟上弱者的聯合，是弱勢金融。因此，國家要通過各種途徑支持農村金融機構的發展，這也是世界各國的一貫做法。一般的扶持政策有產業政策傾斜、財政補貼、稅收減免、信貸政策支持、反壟斷豁免、農業災害補償制度等，這些政策應在農村金融機構法及其配套法律法規中明確規定下來。
