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一、1994年分稅制以來。財政收入向中央政府轉移，而地方政府卻承擔了與其財力不相匹配的事權，給地方財政帶來了巨大的財政壓力。土地，作為被地方政府掌控的資源，毋庸置疑地成為了地方政府增加自身財力的搖錢樹。于是，就在中國的各級地方政府不斷涌現出“土地財政”的怪現象。當然，土地財政也與90年代末興起的城市化浪潮緊密相關；在城市化進程中，地方政府開始“經營城市”、“經營土地”(周飛舟，2010)。然而，“土地財政”在給地方政府帶來滾滾財源的同時也帶來了許多經濟和社會問題，例如中央政府調控房價效果不明顯，耕地減少，失地農民增多等問題。因此，“土地財政”近年來一直是專家、學者關注的熱點問題和研究對象，由于研究這一問題的文章很多，有必要將目前的研究成果進行梳理和分析。 二、“土地財政”研究的主要內容 (一)“土地財政”的定義和界定 “土地財政”作為中國社會特殊時期的一種特殊現象，目前，學術界對它尚無嚴格的定義，專家、學者普遍從土地財政收入的來源對它進行定性描述。 董再平(2008)Ⅲ提出，“土地財政”是學術界對以地生財的地方政府財政收入結構的戲稱，通常指地方政府的財政收入主要依靠土地運作來增加。一般來說，地方政府以地生財的基本途徑有三，一是通過出讓土地獲取土地出讓金，二是通過發展建筑業和房地產業帶來相關稅費收入的增加，三是以土地為抵押獲取債務收入。 易毅(2009)②認為，“土地財政”是指中國現有的體制造成的地方財政過度依賴土地所帶來的相關稅費和融資收入的非正?，F象，即一方面通過劃撥和協議出讓土地等方式招商引資，促進制造業、房地產業和建筑業超常規發展，以帶來營業稅、企業所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過招、拍、掛等方式收取±地出讓金，并以土地使用權和收益權獲得土地融資，以此帶動地方經濟發展。 陳志勇(2010)四給出了“土地財政”的定義，認為“土地財政”是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及其相關產業稅費收入的一種財政模式。 李尚浦、羅必良(2010)螄在研究土地財政規模時，將土地財政收入劃分為三類，其中：政府土地稅收收入被定義為土地財政I，在此基礎上。加上土地非稅收入構成了土地財政Ⅱ，在土地財政Ⅱ的基礎上，增加土地抵押收入和其他收入構成土地財政Ⅲ。 (二)“土地財政”的成因分析 “土地財政”的成因歸根結底是體制問題。學者們多從制度上去探尋“土地財政”的形成原因，其中的首要原因被認為是分稅制改革。黃小虎(2007)、劉正山(2007)、董再平(2008)、易毅(2009)、岳桂寧(2009)、閻炎(2009)都認為，造成“土地財政”的首要原因是現行的分稅制自身存在缺陷：1994年分稅制使得穩定的稅收收入大部分上劃中央，與此同時事權不斷下放，地方政府承擔了與其財力不相匹配的事權，形成地方財政缺口，由于土地出讓金全部留歸地方，因此“土地財政”理所當然的成為了地方政府彌補其財政缺口或是增加其可支配收入的有效手段。除此之外，學者們還從其他制度的缺陷來分析“土地財政”的形成原因。 黃小虎(2007)⑤認為，“土地財政”的形成還與金融體制有關。地方政府通過抵押土地向銀行貸款，銀行放貸的依據就是政府信用和土地抵押。 董再平(2008)⑥提出，“土地財政”的成因與現行土地制度的缺陷和土地收益的分配機制有關。根據現行土地制度，我國實行的是國家所有和集體所有的二元土地所有制，即農村土地集體所有，城市土地國家所有，國家基于社會公共利益需要并依照法定程序，在做出適當補償的情況下可將集體土地征為國有。但是，法律卻沒有對公共利益的內涵和外延這一征地的唯一條件做出任何規定，而是由政府進行解釋。這樣，在地方政府既享有征地決定權，又享有補償決定權；既是征地政策的制訂者，又是該政策的執行者，還是征地糾紛裁判者的情況下，地方政府實質上獲得了無限的集體土地征用權，而作為利益對立另一方的集體經濟組織和農民則處于完全的弱勢地位。 在土地收益分配中，一是中央政府不參與土地出讓收益的分配，完全留給地方；二是農民在土地收益中所占的份額低。地方政府可以從土地收益分配中得到最大利益。 易毅(2009)⑦分析，“土地財政”的成因還與土地征用制度、土地融資制度和政績考核制度有關。 其中，政績考核制度是指各地的政績考核都以GDP和財政收入為主的經濟發展指標作為考核指標，而較少考慮經濟增長的資源環境代價和社會保障率、居民滿意度等民生指標，而土地是地方政府財富和政績“之母”，利用土地收入來換取“政績”成為一些地方政府官員難以割舍的情結。 岳桂寧(2009)⑧認為，政府對建設用地一級市場的壟斷也是“土地財政”的成因之一。他指出農用地和建設用地使用價值和投資能力差異明顯，而這種差異之間的收益往往主要被地方政府占有，這就導致地方政府在追求地方經濟發展的過程中積極推進農用地向建設用地轉化。 陳國富、卿志瓊(2010)⑨從法律視角探討“土地財政”的根源，認為我國的土地財政是建立于農民在土地上實體法失權和程序法失權的基礎上的財政補貼制度。他們認為在中國，財產權與征收權之間的平衡關系被打破，財產權失去了應有的法律保護，征地權失去了來自財產權力的制約。 韓本毅(2010)@認為“土地財政”與城市化進程密切相關，在對城市化率與土地財政收入間的關系進行實證研究后，得出城市化率每提高1個百分點，土地出讓收入就增加I．1467億元的結論。#p#分頁標題#e# 綜上所述，目前學術界將“土地財政”的成因歸結為六個大的方面，一是財政體制方面，主要是分稅制的影響；二是金融體制方面，地方政府抵押土地獲得貸款；三是土地制度方面，土地制度有許多不完善的地方；四是政績考核方面，地方官員對GDP的盲目追求，助長了“土地財政”；五是法律制度的不完善；六是城市化進程的影響。 (三)“土地財政”衍生的經濟社會問題 尹衛國(2009)⑩提出，“土地財政”膨脹的隱患甚多，一是助推房價瘋長；二是可能導致少數地方非法圈地、占地；三是可能引發更多的房地產腐敗，四是使地方政府養成了“土地依賴癥”，既然賣地那么容易，一些地方政府就不思進取，不謀發展，不把心思放在發展第二、第三產業上，而是想方設法讓“土地財政”不斷膨脹，靠土地出讓金、土地轉讓的各種收費和房地產、建筑業的稅收獲得財政收入，并逐漸形成了“土地財政依賴癥”。地總有賣完的一天，沒有第二、第三產業做支撐，地方經濟的發展前景堪憂。辛波、于淑俐(2010)@選取了某省1994—2007年的樣本數據進行了土地財政與經濟增長相關性分析，研究表明經濟增長對土地財政具有很強的依賴性。 黃小虎(2007)@指出目前的發展模式不可持續，“土地財政”隱藏著財政風險，主要體現在一些地方政府為了在招商引資中保住自己的競爭優勢，將地價一降再降，降到成本價還不夠，又降到零地價，地賣出去了，政府卻背上了債務的包袱，于是，又劃出一塊地給銀行，繼續向銀行貸款。況且，在招商引資中特別是在西部地區，經常出現地賣得很多，建成的很少，對當地的稅收貢獻也少，地方政府無力償還貸款。導致出現地全在銀行手里，但銀行卻收不回貸款的情況。這些孕育著政府的信用危機，隱藏著財政風險。 岳桂寧(2009)⑩認為“土地財政”的影響既有正效應也有負效應。正效應體現在兩個方面，一是可以增加地方政府的可支配收入，二是促進了地方城市化的進程。負效應則體現在以下五個方面：一是浪費土地，造成農民失業；二是推高房價，加劇城市居民購房困難；三是積累財政、金融風險；四是加劇分配失調的程度，主要指土地收益的分配過程中農民得到的很少；五是為腐敗的滋生提供了環境。 陳志勇(2010)@提出“土地財政”衍生的經濟社會問題體現在以下四個方面：一是財政收入結構脆弱與不可持續。他認為“土地財政”的收入結構模式對經濟周期的依存度高，經濟周期對財政收入的影響被放大，這種財政收入結構在房地產市場和土地市場繁榮時期，能夠推動GDP和財政收入高速增長，且后者是前者增長的倍數，而一旦步人蕭條年景，它又導致財政收入大幅震蕩，2008年以來國際金融危機對我國經濟和財政收入的沖擊就是證明。二是地方政府保護壟斷性房價。土地出讓金作為地方政府可用財力的重要組成部分，地方政府為了增進其利益，不惜違背價值規律，保護壟斷，維系高房價，從而加劇房價的扭曲。三是固化消費疲弱的經濟格局。高房價下使得有住房需求的人們不得不節衣縮食，壓制自己的消費欲望，商品房作為消費品的屬性就發生了根本性改變，它不僅不能擴大國內消費需求，反而產生抑制效應，阻礙中國經濟結構的調整和經濟的轉型，加劇國內產能過剩和外貿依存度過高的格局，固化我國經濟增長“三駕馬車”中投資和出口強勁而消費疲弱這一長期失衡局面。四是土地違法和耕地流失嚴重。許多高官的腐敗案件都與土地財政有關；而全國耕地的保有量從1996年的19．5l億畝，減少到2006年的18．29億畝，距離18億畝的紅線僅剩下2900萬畝。 縱觀近幾年的研究可以發現，“土地財政”有很大的負面影響，其中推高房價、減少耕地、造成農民失地是比較直接、也是被普遍認識到了的影響；而滋生腐敗、增加財政風險、影響財政收入結構、固化消費疲弱的經濟格局則是其更深層次的影響。也是目前學術界更新的研究發現。 (四)“土地財政”的治理建議 劉正山(2007)⑩認為，光靠完善“分稅制”是無法根治“土地財政”的。他認為只要大政府的局面沒有改變，通過正常的稅收途徑獲得的財政收入，依然滿足不了開支的需要，地方政府還是要賣地。因此他認為治理土地財政的根本之策是政府體制改革：一是重新給政府定位，嚴控“行政管理費”，將大政府變為小政府；二是實施縱向分權。明確劃分中央和地方政府的事務范圍，在各自事務范圍內，享有充分自主權；地方政府有足夠的制度保障，可以防止中央的隨意干預，使之不能單方面削減地方政府的自主權；教育、福利、公共建設、市場管理、區域規劃、治安等職能主要由地方政府來施行，中央不能直接干預經濟的運作；中央政府有充分的權力維護統一的全國性市場，維持統一且穩定的貨幣政策體系，地方政府無權樹立貿易壁壘；嚴格控制政府舉債。 董再平(2008)⑤提出了三條建議：一是完善現有財政體制；二是完善土地收益分配機制；三是規范土地出讓金和土地收費的征收、管理和使用。 岳桂寧(2009)@從五個方面提出了化解“土地財政”的建}義：一是要合理劃分中央和地方的事權和財權；二是完善土地稅收體系。首先，改革財產稅。財產稅制應包含房地產稅、車船稅、遺產稅和贈與稅。可以考慮取消不合理的城鎮士地使用稅，保留契稅，改革耕地占用稅和土地增值稅，開征物業稅，以物業稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅構成我國的房地產稅收體系，改變過去解決現行房地產稅收不統一、房地產稅中重流轉輕持有的局面。擴大房產稅的征收范圍，由城市擴大到鄉村，以適應目前農村工副業普遍快速發展的實際。此外，應按評估后的房產價值作為房產稅的計稅依據。其次，完善耕地占用稅。擴大征收的范圍，將建設單位和個人占用的林地和草地資源，納人征稅范圍，保護耕地的后續資源；調高稅率，將稅率按距離城市的遠近劃分檔次，距城市近的土地所征收的稅率較高；對占用而閑置不用的土地按高稅率征收；建立一套科學有效的土地征管制度，加強土地占用稅的征收管理力度。第三，改革土地增值稅；第四，制定統一的《土地稅法》。三是完善土地收益分配制度，要對“公共利益”范圍加以限制，完善征收補償制度，規范土地出讓收入分配制度。四是積極防范政府性質土地融資風險，一方面要嚴格控制政府性質土地融資范圍和規模，另一方面，要加強金融監管。五是發行市政債券，增加地方建設資金來源渠道。市政債券是一種以地方政府或其授權機構為發債主體，向公眾公開籌集用于城市基礎設施建設或公共設施建設資金的融資工具。#p#分頁標題#e# 易毅(2009)@從四個方面提出了土地財政的解決路徑：一是以公共財政體制為目標，改革財政分稅制；二是推動土地市場化，打破土地制度的二元結構；三是適度發展土地金融市場，防范財政金融風險；四是以民生環保為標準，重構政績考核體制，應多關注如社會保障率、失業與就業率、家庭收入增長率、教育實現率、生態和環境指標達標率、社會治安良好率、重大責任事故發生率、對突發性事件的應急反應能力、人口自然增長率等民生指標和環保指標。 陳志勇(2010)④從土地制度、稅費政策等方面提出了五點建議：一是建立土地收益基金制度，設立獨立的土地收益基金，明確基金動用的依據、程序和年度最高份額，同時采用市場化的基金管理運作模式實現土地收益保值增值；二是構建物業稅體系；三是規范土地房產使用者收費制度；四是賦予地方政府基礎設施項目發債權；五是健全土地管理體制，逐步建立起以國有土地使用權和農村集體土地使用權“同地、同價、同權”進入土地交易市場的土地管理制度。 三、“土地財政”研究的啟示 目前國內土地財政的研究內容主要包括以上四個方面，研究的角度既有從財政體制層面，也有從法律制度層面，研究的方法包括實證研究和規范研究。土地財政的問題是由多方面的原因造成的，它折射出我國在財政體制、金融體制、政治體制、法律制度上存在的問題和缺陷。研究土地財政具有重要的現實意義，將對我國的經濟社會改革起到一定的參考和借鑒作用。 土地財政的問題并不在于土地財政本身，而是更深層次的我國在體制和法律上所存在的問題和矛盾的集中體現。尋求解決土地財政的辦法需要從以下四個方面進行深入研究：第一，研究如何完善我國分稅制改革，健全財力與事權相匹配的財政體制。首先，應當盡快研究如何完善省以下各級政府的分稅制改革；其次，應當合理劃分各級政府的事權，并形成法律規定，做到有法可依，避免事權層層下放；再次，應當探尋地方稅主體稅種，完善地方稅制體系，使地方政府有穩定、可靠的收入來源。第二，研究如何從“吃飯財政”轉化為“公共財政”和“民生財政”。 目前，我國政府行政管理支出占財政支出的比重過大，并且這一比重還有逐年增大的趨勢，因此，將來即使地方政府擁有了能夠保障地方財政收入穩定的主體稅種，而為了首先保障政府部門工資福利支出和運轉費用，也很難保證地方政府就會主動放棄“以地生財”這一手段。因此，要構建節約型政府，減少政府“保工資、保運轉、保建設”的資金支出；加大財政在教育、衛生醫療、社會和就業、環保、公共安全等民生方面的支出；推行政府預算公開化、民主化，使政府預算能夠受到公民的有效監督，并真正體現納稅人的意愿。第三，研究如何建立以公共服務為導向的干部政績考核制度。應當建立一個以人為本，綜合考慮經濟發展率、社會保障率、家庭收入增長率、教育實現率、社會治安良好率、人口自然增長率等諸多指標在內的政績考核體系。第四，研究如何通過健全法制去規范政府的征地行為。從根本上打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為“地主”和土地經營者的角色。將上述四個方面的問題研究透、解決好，土地財政的治理工作才能做到標本兼治。