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作者：龐文 于婷婷 單位：東北林業大學文法學院
從全球特殊教育發展的趨勢和人權發展的角度看，通過立法實施特殊教育已成為各國教育決策的一個重要組成部分，并成為衡量一個國家殘疾人特殊教育需要是否得到滿足、參與機會是否平等、是否享受平等人權的基本尺度。[1]建國以后，尤其是改革開放以來，我國特殊教育法制建設穩步推進，一批保障殘疾人公平接受教育的法律法規陸續頒布實施，特殊教育事業有了巨大發展。不過，正如第二次全國殘疾人抽樣調查數據所反映的，我國6-14歲殘疾兒童在校接受義務教育的比例僅為62.06%，這意味著有約38%的適齡殘疾兒童沒有接受教育。根據第六次全國人口普查公布的數據，我國15歲以上人口的總體文盲率為4.08%，而15歲及以上殘疾人文盲人口為3591萬人，文盲率為43.29%。[2]殘疾人教育仍然是整個教育體系中的薄弱環節，需要進一步建立健全特殊教育相關法律體系以保證殘疾人教育的公平發展。
一、我國特殊教育法律體系概況
經過幾十年的發展，我國特殊教育的法律體系已基本形成。表1是對我國與特殊教育有關法律法規的系統梳理，從中可以看出，目前縱向上形成了的《憲法》、《教育法》、《殘疾人教育條例》及部門規章、地方條例，橫向上形成了《義務教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》等，已構成較為完整、縱橫交錯的法律體系，基本覆蓋了殘疾人教育的各領域和層次。其中，《中華人民共和國憲法》第45條規定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，這種將殘疾人教育寫入國家根本大法的做法在世界上是少有的，它成為我國發展殘疾人特殊教育事業的基本依據。2006年和2008年我國分別重新修訂并頒布實施的《義務教育法》、《殘疾人保障法》用較大篇幅甚至專章對殘疾人教育作了系統規定。1994年出臺的《殘疾人教育條例》是我國第一部有關殘疾人教育的專項行政法規，它的出臺改變了以往特殊教育法律法規嵌套于普通教育法的局面?！稐l例》明確提出殘疾人教育是國家教育事業的組成部分，詳細規定了殘疾人特殊教育的組織機構、學制體系、教育形式以及教師、物質條件保障和獎懲等方面的內容。教育部于1998年的《特殊教育學校暫行規程》這一部門規章，則對全國各級各類特殊教育學校的學籍管理、教育教學、校長及其他人員的編制設置、衛生保健及安全工作、有關特教的經費渠道及學校和家庭的相互配合等諸多方面作了詳細規范。此外，眾多地方性法規和條例成為我國目前特殊教育法律體系的重要部分，對維護殘疾人受教育權利、促進殘疾人教育事業發展起到了積極作用。
二、當前特殊教育法律體系存在的問題
（一）特殊教育對象界定不一致我國《憲法》將特殊教育的對象界定為“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民”，《殘疾人保障法》進一步明確指出接受特殊教育的殘疾人包括“視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人”?？梢哉f，這對特殊教育對象的界定比較全面。但在新修訂的《義務教育法》第19條中，將接受特殊義務教育的對象限定為“視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年”。從法律角度而言，這三個法律用語不一、彼此矛盾；從理論和現實角度而言，特殊義務教育的對象不宜只限定為三類，而將其他類型的適齡殘疾兒童、少年排除在外，這與“零拒絕”的全納教育原則相違背，也不符合當代特殊教育具體化、個別化、特殊化的發展趨勢，對殘疾人分類由少到多、由粗略到精細的趨勢。例如，我國臺灣頒布的《特殊教育法》將身心障礙者確定為11種，美國1997年的《殘疾人教育法》修正案更是將特殊教育的對象細分為13種。[3]其實，現實中我國很多特殊教育學校（班）接收的學生遠不止以上三種，還包括一些腦癱、自閉癥、多重殘疾等類型的少年兒童。所以，法律對特殊教育對象的界定既要做到彼此一致，還要符合社會現實。
（二）特殊教育立法理念較為陳舊我國特殊教育的立法理念可從兩個方面加以分析。第一，對受教育的主體———殘疾人的認識。2008年新修訂的《殘疾人保障法》是唯一對殘疾人作出明確界定的法律，認為“殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人”。這是典型的“機體損傷”觀，是陳舊的個體生物醫學模式殘疾觀的反映，認為殘疾是個人自身存在的缺陷，忽視了社會環境、法律環境、教育制度等對于殘疾人所造成的各種障礙。與此形成對比的是，2006年聯合國大會通過的、我國于次年簽字生效的《殘疾人權利公約》中將殘疾看作“是一個演變中的概念，殘疾是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎上充分和切實地參與社會的各種態度和環境障礙相互作用所產生的結果”，其中尤其強調“無障礙的物質、社會、經濟和文化環境、醫療衛生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權和基本自由至關重要”。可見，殘疾未必會導致障礙，它取決于環境。這是比較先進的社會模式殘疾觀，即將殘疾人看作是人類多樣性的一個表現，只是由于社會的不理想造成了殘疾人在適應社會、與社會互動中出現了障礙，所以要求法律設置和制度安排必須消除對殘疾人不應有的負面態度和相關環境的阻礙。第二，對特殊教育理念的認識?！稓埣踩私逃龡l例》是我國唯一的殘疾人教育專項法規，《條例》制定時限于當時立法實踐情況和認識水平，沒有體現出特殊教育所需要的各種先進理念，在法律原則和制度上存在著一定缺陷。例如，從上世紀90年代開始，全納教育（包容性教育）逐漸成為世界范圍內普遍認可的特殊教育理念，它要求從觀念、理論和方式、方法上對殘疾人教育做重大調整，但這一新理念沒有完全反映到我國的特殊教育法律制度中去。再比如，條例中側重于學校教育，而對殘疾人參與終身學習、社會教育以及家庭教育的關注不足，對滿足殘疾人多樣化、個性化的教育需求，實施殘疾人的個別化教育，推進融入教育的規定相對欠缺等。
（三）特殊教育立法層次低、法律體系不完備我國針對特殊教育的專門法律只有《殘疾人教育條例》，但它只是一部行政法規，立法層次過低，能發揮的效應有限。國務院、教育部曾陸續了一些特殊教育的制度規定，但只是以“辦法”“、通知”、“意見”的形式下發，沒有上升到國家法律法規的高度，所以同樣因為缺乏相應的法律效力而難以引起相關部門和人員的重視。其他法律中雖然也散見有關特殊教育的規定，但缺乏統一指導思想，相互銜接和整合不夠，未形成統一的法律體系。反觀國外很多國家，他們均制定了法律層次更高、處于核心地位的《特殊教育法》或《殘疾人教育法》，在這一專門立法之下，還在各類教育基本法中獨立設章或設節進行相應規定。所以，正如學者們所言“，由于處于核心地位的《特殊教育法》的缺失，導致與普通教育立法相對應或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和應有的效力層次，使其他相關特殊教育立法處于群龍無首的狀態”。[4]#p#分頁標題#e#
（四）特殊教育法律規定過于空泛、缺乏可操作性和約束力現行特殊教育法律規定過于宏觀，倡導性、宣示性的語言過多，條款的原則性、籠統性明顯，而操作性不強。這使得法律的執行產生困難，有損法律權威，也不利于殘疾人特殊教育具體工作的指導和落實。例如，《殘疾人保障法》第23條規定，“殘疾人教育應依據殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式”，但殘疾類別、接受能力如何評估，并未給予明確指示。又如，《殘疾人教育條例》第44條規定，“殘疾人教育經費由各級人民政府負責籌措，予以保證，并隨著教育事業費的增加而逐步增加……地方各級人民政府用于義務教育的財政撥款和征收的教育費附加，應當有一定比例用于發展殘疾兒童、少年義務教育。”這里既沒有明確的比例又沒有具體法律責任的約束，這種原則性的非強制性規定導致具體操作上和監督上的困難。
（五）特殊教育法律的特殊性未彰顯，缺少特有的原則和規定我國目前特殊教育法律基本上是模仿普通教育法律規定建立起來的，既不健全也不符合實際。比如，《殘疾人教育條例》對殘疾人教育形式的劃分完全依照普通教育的特點，分為學前教育、義務教育、職業教育、普通高級中等以上教育及成人教育，這與國際上淡化對殘疾人教育形式的劃分、強調終身教育、一體化教育的趨勢相左。又如，現有法律在經費保障、特教師資、資源教室、個別化教育方案、最少限制環境等特殊教育的特有環節上都缺乏明確的規定。再如，特殊教育應秉持一系列特殊原則，如優先原則、補償原則、特別扶助原則等，以及對特殊教育對象的無歧視性評估、鑒定制度和受教育權的保障制度、救濟制度等等都沒有作出明確規定或相關規定很不完善。因此，特殊教育法律的特殊性、針對性還有待跟進，需要進一步完善相關法律。
三、我國特殊教育法律體系的發展
《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》提出今后要“大力發展殘疾人教育事業……進一步完善殘疾人事業法律法規政策體系”，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》也明確指出，今后要“按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程，完善中國特色社會主義教育法律法規。”所以，特殊教育的法制建設既是教育法制建設的重要內容，也是殘疾人受教育權得以實現的保證。因此，我們應充分重視并推動特殊教育法律體系的完善與發展。
（一）明確特殊教育法律的價值目標與基本原則
法律法規要求邏輯完整，具有層次結構。法律制度的靜態內容可以分為三個層次：法的價值目標、法律原則和法律規范。[5]從前述分析可見，我國特殊教育法律只有具體的法律規范條文，而對特殊教育法律的價值目標這一抽象的、總括性的取向未作說明，也沒有對特殊教育所應秉承的基本原則作出規定，這是造成我國特殊教育法律彼此矛盾的主要原因。法律的價值目標即法的精神，反映的是立法者追求的社會目標和價值取向，它是一個動態的社會歷史范疇。在當今，法律普遍遵循的價值包括公正、秩序、民主、自由、平等、發展、文明、進步等，其中處于核心地位的是公平正義。黨的十七大報告也一再強調，教育公平是社會公平的重要基礎。所以，特殊教育法律作為我國社會主義法律體系的一部分，理應將公平、公正作為其價值目標和根本理想，立法機構應該在《殘疾人教育條例》等專門法律中予以明確。此外，特殊教育法律因其規制對象和內容的特殊性，也應體現出不同于其他教育法律的價值追求。我們認為，將全納教育理念作為特殊教育法律的價值目標是必要的，也是符合當今特殊教育發展趨勢的。
所謂全納，形式是全部納入，一個都不能少，實質是人人享有平等的受教育權利，人人都有權接受教育，強調合作、反對歧視，在全納（“同而不和”）的同時，又尊重個體差異的多樣化存在（“和而不同”）。這種理念有利于殘疾人受教育權利和教育公平的實現。法律的基本原則是建立法律制度和法律調整機制的原理和基本準則，是法律的價值目標在規范體系中一定程度的具體化。西方國家的很多法律以及多數國際公約（如《殘疾人權利公約》）均在總則或第一章中將其原則展現出來，但我國包括《殘疾人教育條例》在內的諸多法律還未形成這樣的慣例。今后，我們在相關的特殊教育法律中應將基本原則加以明確，以此體現特殊教育的特殊性，并更好地指導特殊教育實踐。在借鑒國際公約和學者們研究成果的基礎上，我們將特殊教育法律所應體現的基本原則界定為以下8點：1.不歧視原則，即禁止基于殘疾的歧視，接受殘疾人是人的多樣性的一部分和人類的一份子，教育面前一視同仁；2.尊重原則，尊重殘疾人的獨立和自由，尊重殘疾人逐漸發展的能力并尊重殘疾人保持其身份特性的權利；3.無障礙原則，即保證特殊學校和普通學校提供無障礙的、最少限制的環境以供殘疾學生接受教育；4.優先原則，即特殊教育應優先享有國家的優惠和傾斜政策；5.補償原則，即在同等條件下給予殘疾學生更多的、更特別的照顧和支持，以彌補其自身功能和能力的不足；6.正?；瓌t，即保證殘疾人的日常生活與社會正常生活模式相接近，盡量保證殘疾人教育回歸主流，特殊教育與普通教育有機融合；7.個別化原則，即在科學評估的基礎上，為每個殘疾學生制定個別化的、適合的教育計劃，在教育形式、教育目標、教育評價等方面因人而異、因殘施教；8.多方參與和合作原則，即明確政府、社會、學校、殘疾人及其家庭等各方在特殊教育中的權利和義務，加強各方的溝通與合作，使特殊教育做到學校、社會、家庭一體化，構建特殊教育的綜合支持體系。
（二）積極推進特殊教育立法工作
首先，應該對已有法律進行補充、修訂和完善。在上述價值目標和基本原則的指導下，結合教育發展的實際和法律環境的變化，檢視當前與特殊教育相關的法律法規，補充法律漏洞、修正不足之處。當前，國務院已將《殘疾人教育條例》修訂工作列入立法計劃，教育部正在組織開展修訂案的起草工作，這是特殊教育立法發展的重要標志。在《條例》修訂中，要注意將其與新的《義務教育法》、《殘疾人保障法》的規定相銜接，尤其要將《殘疾人權利公約》中有關教育的原則和內容轉化為國內法的規定。例如，對特殊教育的對象應予以清晰界定，對殘疾人的認識應從生物醫療模式轉變到社會模式和權利模式，應樹立全納教育的理念并明確其實現的方式等。此外，還要逐步修訂其他特殊教育的法律法規。#p#分頁標題#e#
其次，盡快制定《特殊教育法》，建立完備的特殊教育法律體系。孟萬金、[6]周洪宇[7]等學者認為，盡管我國已經有了一些和特殊教育相關的法律條文，但還缺乏專門的《特殊教育法》，致使現有法律在內部結構上分布不均衡，例如，《殘疾人教育條例》作為指導殘疾人特殊教育的具體部門規章，其上還缺少相配套的法律。所以，在我國形成一個以《教育法》為母法，以《特殊教育法》為主體的殘疾人教育法律體系勢在必行。在這一法律體系中，既有從《教育法》、《特殊教育法》、《殘疾人教育條例》到地方性法規縱向的層次結構，又有與《義務教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》相聯系的橫向結構，同時每部法律法規都有相應的實施細則，這樣就構建了既自成體系又不脫離其他教育法的特殊教育法律體系。[8]
再次，豐富、完善特殊教育法律指導和規范的內容，建立良法。在《殘疾人教育條例》的修訂以及日后《特殊教育法》的立法過程中，除了明確宣示特殊教育法律所特有的價值目標和基本原則外，還應盡量將特殊教育所涉及的各方面內容和制度全部納入法律文本中。我們認為，特殊教育法律所規定的內容應包括：（1）對殘疾類型的界定，對殘疾兒童的鑒定標準，對鑒定機構的規范與認證標準及相應的權責界定；（2）對殘疾兒童入學安置形式、學制、教學內容、教學效果評價的規定，尤其對隨班就讀這種融入教育的細致規定；（3）對特殊教育師資培養、培訓及其職業保障的規定；（4）對特殊教育經費及其他物質條件保障的規定；（5）對殘疾人教育的社會支持體系的規定，如無障礙環境、早期干預、家長培訓等方面；（6）對殘疾學生在不同教育階段之間的過渡以及教育如何與就業、康復、福利等相銜接作出規定，明確各組織的法定義務與職責；（7）對法律責任的明確規定，使責任具體化。當然，良法的制定依賴于民眾的集體智慧，應當充分吸收教育法律專家、特殊教育研究人員、殘疾人自身及其家長等人參與立法，從而創制出優化、理性的法律。[9]最后，增強特殊教育法律條文的可操作性，保證法律的真正落實。今后的特殊教育立法應盡量克服過于空泛的弊病，減少號召性、模糊性的詞語和含混性規定，確保條文的具體化。比如，對殘疾人的鑒定和評價標準、特殊教育的基本形式、教師職業標準、經費投入主體和比例等實際問題作出明確規定，必要時出臺實施細則，規定量化標準。同時，強化法律責任，對不能履行義務的部門和個人應在法律中明確其處罰方式，做到違者必究。只有這樣，法律法規才能發揮其應有的作用，從而保障殘疾人受教育的權利。
