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本文作者：陳春保 單位：南京市鼓樓區教育科學研究所
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出：“把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平。”對此，在基礎教育均衡發展上，我們要深刻理解和準確把握“教育公平”的內涵，并以此作為政府、教育行政部門和基層學校各項行動和措施的指導思想和基本原則。本文以A市為對象，對該市基礎教育發展的現狀進行分析調查，對目前該區域的基礎教育非均衡現狀進行歸因，探索基礎教育均衡發展的相關策略。
一、A市基礎教育均衡發展的現狀調查
A市基礎教育發展狀況的主要數據來源于《A市教育事業統計資料（2008／2009學年初統計）》，根據A市各區縣的地理位置關系，經濟和社會發展狀況，將A市分為城區、郊區與縣三個層次，通過對事業發展指標、辦學條件、教師水平、基礎教育經費等四個方面的要素描述該市三個層次區域的基礎教育基本情況，并對區域間的對比情況進行研究分析。
（一）基礎教育事業發展指標差距分析
涉及基礎教育事業發展的幾個重要指標主要有：學齡兒童入學率、小學畢業生升學率、在校生年流動率、初中畢業生升學率等。筆者從城區、郊區、縣及分區縣兩個維度進行該市基礎教育事業發展的差距分析。
1．基礎教育事業發展城區、郊區、縣指標差距分析
（1）A市城區、郊區、縣學齡兒童入學率和小學、初中年流動率、升學率和高中年流動率差距比較。整個A市的兒童都有學額保證，但就入學率來說，城區入學率最高，都超過了100％（注：入學率指新生數和適齡兒童數之比），最高的達到102．59％。在小學升學率方面，城區、郊區和縣有很大不同，三者之間出現5％左右的差距。在初中部分存在較大差異的是城區與郊區、縣的升學率差異。城區的初中升學率較之郊區與縣高出10％左右，反映出郊區（縣）與城區的初中生在本區域內升學比例的差異。年流動率方面，郊區的初中與高中流動率最大。（2）A市城區、郊區、縣學校與教師負擔差距比較。小學學校數最多，城區、郊區、縣的教師負擔相差不多，其中城市負擔比縣鎮及農村較重。初中學校數較之小學數驟減，縣教師的負擔明顯高于城區與郊區。這種情況同樣出現在高中階段。
2．基礎教育事業發展區縣指標差距分析
A市基礎教育事業發展區域指標差距突出體現在該市若干個區縣的比較差距上。（1）A市區縣基礎教育階段招生水平差距比較。該市小學升學率最高的區縣為123．69％，最低的區縣為61．72％，差距高達60％左右（注：升學率指區域內初、高中招生數和區域內小學、初中畢業生人數之比）。初中升學率最高的區縣是114．8％，最低的區縣是96．03％，差距達19％。說明各區縣基礎教育各階段吸納本區域內畢業生的能力和水平存在較大差距。（2）A市區縣學校與教師責任差距比較小學城市教師負擔最重的明顯集中在一個區，該區小學校數最少。而且從初中的綜合數據來看，問題同樣集中在該區，該區域是A市擁有初中學校數較少的區域，教師負擔仍然很重。
（二）基礎教育學校辦學條件的差距分析
目前A市城鄉之間、區域之間辦學條件的不均衡現象還比較突出。筆者選擇了生均占地面積與生均建筑面積、生均擁有圖書、生均固定資產值、計算機人機比等與教育教學質量關聯度較大的辦學條件項目，對A市基礎教育學校辦學條件進行差距分析。
1．A市基礎教育辦學條件城區、郊區、縣差距
A市全市中學生均占地面積為32．09平方米，其中城區占地面積最少，為18．09平方米，郊區占地面積最大為39．94平方米。城區生均擁有圖書量最高為33．0本，縣最少為27．9，這與城區的相關投入成正比。生均占有固定資產值郊區最高為2．53元，縣最少為1．31元。計算機人機比縣比郊區、城區高。雖然中學段郊區學生數最多，但是郊區的生均占有面積與生均建筑面積、生均固定資產值均為最高，生均擁有圖書量和計算機人機比也較高。小學縣生均占地面積高于郊區與城區，生均擁有圖書量、計算機等，縣高于郊區與城區。生均固定資產值，郊區最高。
2．A市基礎教育辦學條件各個區縣差距
A市中學生均占地面積最高為44．21平方米，生均占地面積最低為13．58平方米。相差30多平方米。生均擁有圖書量最高為37．3本，最低21．0本。生均固定資產值最高為3．67元，最低為1．10元。人機比最低為3．0，M區最高為9．5。A市小學占地面積最高為32．73平方米，最低為9．02平方米。生均擁有圖書量最高為30．8本，最低為18．3本。生均固定資產值最高為1．43元，最低為0．55元。人機比最高為10．4，最低為4．9。
（三）A市基礎教育學校教師水平的差距分析
1．A市基礎教育學校教師水平城區、郊區、縣差距
從專任教師學歷情況的數據表來看，小學和幼兒園的專任教師，都呈現出城區、郊區、縣學歷水平越來越低的趨勢。初中和高中教師的學歷水平總比例高于城區。從專任教師職稱情況的數據表來看，普通高中、普通初中和幼兒園的專任教師職稱，呈現出城區、郊區、縣學歷水平越來越低的趨勢。其中幼兒園的師資水平呈翻倍下降。小學的小高以上郊區的比例最高，小一以上縣最高，城區最少。
2．A市基礎教育學校教師水平各個區縣差距
全市普通高中教師學歷達本科以上的大都在90％以上，其中最高達99．53％，最低為77．31％。普通初中教師學歷達到?？萍耙陨系木?5％以上，最高為100．00％，最低為95．77％。小學、幼兒園教師學歷水平區縣之間也有一定的差異。普通高中與普通初中的職稱情況，小學、幼兒園教師學歷水平區縣之間也有一定的差異。最好的高中中高達49．3％，中一以上為86．3％，初中中高為24．1％，中一以上為74．8％。而最低的集中在一個區，分別為高中22．3％，初中9．1％。與最高的區相差20％－30％之多。在小學部分，呈現出小高以上與小一以上的嚴重差距，小學小高以上職稱教師最高只有74．1％，而小一以上最高為97．0％；小學小高以上職稱教師最低只有51．7％，而小一以上最低為88．2％，差距巨大，小學教師職稱亟待提高。而幼兒園專任教師的職稱情況差距也較大，小高以上最高達42．2％，而最低僅為8．21％，小一以上最高為78．3％，最低為20．1％，差距更達50％以上。#p#分頁標題#e#
（四）基礎教育經費的差距分析
基礎教育經費投入情況，集中體現了政府配置基礎教育資源的狀況；而經費投入的區縣的差距，直接導致了基礎教育資源配置可能出現失衡。2008年度財政預算內教育撥款最高為43574萬元，而最低為15515萬元，相差近三倍之多。2008年小學生均教育事業費支出最高達1．1256萬元，最低為0．588萬元，相差近兩倍。初中生均教育事業費支出最高同樣為1．7197萬元，最低為0．55萬元，相差逾三倍。小學生均預算內公用經費最高為906．38元，最低三個區為300元，相差逾三倍。初中生均預算內公用經費最高為1223元，最低為456元，相差近三倍。財政預算內教育撥款占財政總支出最高為37．21％，最低為14．52％。財政預算內教育撥款占教育經費總支出最高為75．87％，最低為51．89％。
二、A市基礎教育非均衡發展的歸因分析
（一）A市基礎教育非均衡發展的政策歸因分析
1．發達區域取向
長期以來，在城鄉二元結構、高度集中的計劃體制下，我國形成了一種忽視地區差別和城鄉差別的“城市中心”的價值取向。國家的公共政策優先滿足發達地區以及城市居民的利益。教育政策的制定無視或忽視城市和農村、發達地區和貧困地區在教育環境、教育資源上的巨大區別，是導致基礎教育非均衡發展的重要原因。在A市，反映在辦學條件上，由于城區本身占地面積有限，因而縣的生均占地面積可能是城區的2－4倍，但是從生均建筑面積和生均固定資產值來看，卻又相差無幾，甚至出現顛倒的情況。這種發達區域和區縣的取向直接影響對欠發達地區的教育投入，從而不能有效改善縣和農村的辦學條件。
2．重點學校取向
學校辦學水平差距懸殊是全國基礎教育非均衡發展的一個典型特征。為迎合家長及教育精英人才的培養需要，各地形成了一批以傳授考試知識為主，以為高校（中專、中師）輸送人才為目的的重點小學（示范小學、示范初中）。多年計劃經濟和城鄉二元體制下，政府用十分有限的財政經費支持少數重點學校，使得其基礎條件呈現滾雪球的增值效應。在現實條件下，示范、重點中小學大量招收借讀生、擇校生，收取借讀費、擇校費，使這些學校既能得到政府和教育行政部門的經費投入傾斜，自身又有了造血功能，從而學校資金相對豐裕，辦學條件得以不斷改善，教職工福利待遇較高，普通學校的優秀干部和骨干教師大量流入。長期存在的非均衡導向的精英教育模式，加劇了教育的不均衡性。重點學校壟斷了較多的優質教育資源，它的存在加劇了基礎教育領域內部資源配置的失衡，造成了一大批基礎薄弱的“差校”，導致學校之間差距不斷拉大。如果我們特別強調實驗學校的窗口和示范作用，那么一個區、縣應該辦多少所實驗學校是合適的？但從目前現實的情況看，爭創省、市實小、示范初中、星級高中成為每個學校的目標。一個現實的問題是，區、縣政府的財力是有限的，這些財力到底是雪中送炭———進行薄弱學校的改造，還是錦上添花———建更多的實驗學校？從教育資源的均衡發展以維持義務教育的公平和公正的角度來說，答案是不言而喻的。
（二）A市基礎教育非均衡發展的執行歸因分析
國家陸續頒布了一系列關于增加教育投入的法律法規，但正如人們所說，教育法大多是“軟法”，沒有“剛性”，實際操作中困難重重，很難落實到位。如《教育法》明確規定了國家財政性教育經費占國民生產總值的比例，到20世紀末達到4％的目標，但時至今日，這個比例也只有不到3％。又如《教育法》明確提出了教育經費“三個增長”的要求，但大多數省份由于經濟、認識和管理等原因，多年來一直未能很好地執行。再如，《義務教育法》規定不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得分設重點班和非重點班。但全市各區縣、學校并沒有落實。這種有法不依、執法不嚴的現象，使得從教育經費的籌集和使用，到教育政策的執行和落實，都受到了嚴重影響，結果是影響了基礎教育的均衡發展。
三、A市推進基礎教育均衡發展的策略研究
（一）地方政府應在教育均衡發展中承擔主要責任
政府是基礎教育的主要責任主體，A市各級政府應該明確基礎教育責任及政策的落實。特別是市級政府應加大對基礎教育的統籌力度，包括監管制度、經費控制、辦學體制等改革都應該朝著有利于全市基礎教育均衡發展的方向前進，區級政府應該與市級政府聯手共贏區域教育均衡發展?？茖W規劃基礎教育的均衡發展，改革行政管理體制，構建規范的基礎教育財政體制，加強對政府履行責任情況的監督，加強宣傳、正確引導，倡導教育公平和公正。作為市、區縣級政府有義務有責任加強去“擇校熱”的宣傳，緩解社會、家長的盲目跟風，正確引導學生就近入學。
（二）教育行政部門在推進教育均衡發展中應采取的措施
教育行政部門首先要均衡配置基礎教育資源，完善中小學校布局結構調整。A市由于各區縣人口、地理、經濟等諸因素造成中小學校布局結構逐漸不合理的現象。就近入學的距離方便和優質的教學資源相比，已經不能滿足普通百姓的求學需求。對于城區學校的布局調整，應該抓住機遇，合理整合優質資源，而對于弱勢區域的學校布局調整則應進行資源的優勢組合，增加中心校的規模，逐步形成“高中向城區和縣城集聚、初中向建制鎮集聚、小學向鄉（鎮）政府所在地和中心村集聚”的新布局。實施新一輪基礎教育合格學校建設，加快推進中小學合格學校建設，是A市提高基礎教育均衡發展水平的一項十分重要的基礎性工作。同時推進現代教育信息技術的廣泛運用，加強教育信息技術基礎設施建設，努力開發教育信息資源，實現資源共享。加強中小學信息技術教師隊伍建設，逐步建構完善的信息教育評價體系。統籌優化教師資源配置，包括統籌教師隊伍數量，優化教師隊伍結構，改革教師工資制度，加強教師培訓，提高教師隊伍專業化水平，建立教師隊伍流動機制。加強薄弱學校建設，保障弱勢群體學生平等接受基礎教育，保障進城務工就業農民子女平等接受義務教育，關注農村“留守兒童”教育問題。
（三）學校應在推進基礎教育均衡發展中認真執行教育法規
各級基層學校應該以教育法規和教育政策為辦學方向，認真落實相關政策與制度，規范招生行為，校內不分快慢班，以科學公正的評價方式對學生進行學習評價，限制學校辦學規模等。因此，學校教育應從人的全面發展和長遠發展的角度考慮，從課程改革入手，有效推進課程改革，均衡設置課程結構，改革課程評價機制，提高均衡推進課程改革的組織程度。以學校的特色發展為目標，全面推進素質教育，才能從基層實現基礎教育的均衡發展，而一味地以升學為目標取向，限制學校的多樣化、特色化發展，是促使基礎教育非均衡發展的重要因素。深化基礎教育升學制度改革，一是堅決執行義務教育階段小學升初中免試就近入學政策。二是積極推進初中升高中的招生方式改革。三是正確引導家長和社會的“擇校”行為。#p#分頁標題#e#
