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摘 要：教育公平制度是落實教育公平的關鍵，是實現教育公平的保證。目前，我國教育公平制度存在目標導向偏差、結構體系失調、實施機制缺陷等問題，它將直接使其制度功能失衡，直接制約我國教育公平的實現。要通過完善公平制度體系、豐富公平制度內涵和創新公平制度實施機制等，構建現代教育公平制度，推動我國教育事業的和諧健康發展。
關鍵詞：教育公平制度；導向；結構；機制
近期頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》把促進公乎作為教育改革與發展的指導方針，提出制度保障公平的重要理念。當前，我國教育公平建設已進入改革的攻堅階段和全面深化制度建設時期，如建立城鄉一體化義務教育資源均衡配置制度，落后地區、薄弱學校和弱勢群體教育補償制度，等等。但從目前教育公平制度建構和實施狀況看，我國教育公平制度仍存在目標導向偏差、結構體系失調、實施機制有缺陷、制度功能失衡等問題，這些因素都影響教育公平制度的落實，必須下大氣力解決。
一、目標導向偏差
我國教育公平制度目標導向偏差是指我國教育公平制度在建構和選擇方面，長期存在“五重五輕”即“重效率公平、輕制度公平，重即時收益、輕社會成本，重數量設定、輕質量規則，重階段性、輕終身性，重教育制度規則、輕制度倫理建構”的問題。
1 重效率公平，輕制度公平
效率與公平是由來已久的話題。教育效率和教育公平并不矛盾，也沒有主次之分，兩者辨證統一，互為支持。教育效率與教育公平并重，具有同等價值，我們不能因為追求教育效率的政策目標，而回避、壓抑甚至放棄對教育公平的追求，反之亦然。目前我國教育公平制度在價值觀和目標取向上仍然以效率優先為核心，是效率型公平，這不是現代意義上的有效率的公平和有公平的效率統一的制度。“教育效率與教育公平是兩個相互聯系的、同等重要的教育改革與發展目標”。國家教育公平政策目標至少應該是建構公平型制度或者公平與效率兼顧的制度，而不是效率型公平制度。
2 重即時收益，輕社會成本
以效率優先為核心的效率型公平，重眼前即時收益。忽視公平的成本代價，造成教育發展以犧牲公平為代價，不斷累積社會矛盾，形成長期的負面影響。具體表現在以下幾個方面：一是降低教育的公共性、公益性和普惠性，形成“無發展的增長”，這不是科學的發展，二是效率型公平收益具有物化性且被強勢社會群體所占有，成本隱性轉嫁給弱勢群體或由國家和政府長期支付，易激化社會矛盾；三是制度供給主體基于自身利益偏重即時收益，加劇社會分化，使教育改革和發展的最終成果可能被因忽視教育公平帶來的巨大社會矛盾所抵消。
3 重“數量型”設定，輕“質量型”要求
當前，由于受政策價值取向和我國經濟社會發展水平等主客觀因素的限制，我國教育公平局限于教育機會均等及擴大教育規模、擴充學校容量、增加資源均衡配置等“數量型”設定上，滿足人人都能受到平等的教育和獲得均等發展機會的要求，這是我國教育公平發展的必經階段。這種“數量型”教育公平是淺層次的，“隨著教育的普及和經濟發展，人們不再滿足于一般意義上的獲取同等接受教育的機會。因而，提高質量、注重教育過程和結果的公平就成為更深層次的公平要義”?？茽柭秃缇椭赋觯?ldquo;以質量公平為特征的過程公平和結果公平更具價值和社會意義”?，F代教育公平制度要把公平接受高質量教育作為未來的發展方向，由重“數量型”設定轉向“質量型”要求，這是我國教育公平制度建設的長期奮斗目標。
4 重階段性，輕終身性
當代社會，教育已擴展到人的一生，教育公乎概念也要隨之擴展到學校以外的人的整個一生。人們期望構建終身教育及公平體制，關照人生在每一個階段都能擁有公平的受教育和學習機會，不斷提高素質，改變自身命運，因而，教育公平貫穿在人一生所有的教育機會中。當前，受我國經濟社會發展水平和人們認識水平的影響，人們只關注學制內教育公平，忽視學制外教育公平，教育公平制度呈封閉性和內循環性特點，這不是現代意義上的公平制度。所以，今后要充分關注學前教育及后學校時期教育培訓等的教育機會均等，建立多元化、開放型現代教育公平制度，這才是我國教育公平制度發展的方向。
5 重教育制度規則，輕制度倫理建構
教育公平制度耍從重視關照教育制度規則轉向關照教育倫理取向。教育公平制度關照制度規則是一種“元”關照，是制度需求主體多元利益需求的反映。教育公平制度對“教育自身”的“元”關照體現了教育自身的非客觀態度，是價值有涉關照，是對利益主體的迎合?，F代教育公平制度倡導教育公平要充分關照“教育自身倫理”的建構，體現教育公共倫理權力和義務，要在社會整體利益的基礎上，以個體的道德自覺和自愿為根本，以個人公平、團體公平和社會公平力取向，以教育公平制度的公共領域和中介形態為載體，建構自身倫理規范，體現現代教育公平制度的使命和責任。 #p#分頁標題#e#
二、結構體系失調
教育公平制度包括教育公平正式制度、非正式制度和實施機制，三者協同構成教育公平制度體系。新中國成立60多年來，我國教育公平制度建設有了長足發展，公平制度從無到有，從單一制度安排到結構體系建立，反映了國家和政府對教育公平的高度重視。但是，在現階段，我國公平制度仍存在結構性缺陷、制度體系間協調性不好和單一制度間匹配性不強等問題。
1 數量少，適應性差
正式制度需求群體龐大，需求層次眾多，需求取向多樣，需求利益旺盛，各種矛盾有待調和。制度供給主體不能滿足制度需求主體全部需求，客觀上導致制度供給總量不足，供給滯后，覆蓋面窄，制度之間聯系松散，制度供給主體準確把握階段性教育發展規律的水平有待提高。制度供給與需求信息不對稱，導致供給的制度適應性不強。規則規范區域特征鮮明，區域公平制度差異較大，所以統一實施有一定難度。制度供需主體過分追求制度的經濟價值和“私人利益”，忽視制度本體的社會價值和意義。
2 基礎性教育公平正式制度不完整
憲法精神和秩序體現教育公平制度的規則不細，需要在現有憲法基礎上進一步明確描述，并依此制定較為完備的教育法律法規?；A性教育公平制度不完善，公平制度結構體系尚需進一步優化，學制內教育公平連貫性亟待加強，公平正式制度整體效果和社會效益還有提升空間。學前教育法、特殊教育法和教育公平促進法的缺失，導致幼兒入園難和殘疾兒童上學難、教育水平低以及社會反響大。損害了國家和政府的形象。除義務教育法修訂過外，其他如教師法等沒有及時修訂，且尚有瑕疵。
3 中觀層次的公平正式制度存在邏輯缺陷教育公平制度主要針對入學機會均等、重視起點公平制度及教育起點公平，而過程公平和結果公平的制度相對欠缺，且重“數量型”輕“質量型”。教育過程和結果相對不公平或沒有達到最低要求。如從結果公平看，就業制度、社會保障制度和入學考試制度的公平性與公正性有待強化；從現代教育公乎制度發展來看，學制外公平制度缺失或不完善，體現不出前瞻性、長遠性和整體性，使制度缺乏入文關懷。
4 教育公平非正式制度建設滯后
相關部門不夠重視以公平價值、道德規范和意識形態為核心的教育公平非正式制度建設，弱化了教育公平非正式制度輔助實施教育公平正式制度的功能。教育公平不完全是教育學和經濟學等領域的命題，它還具有倫理學意義，涉及價值分析和判斷。即“道義上的是非標準問題，其核心就是利益分配和調節的合理性問題，它要求國家應盡量平等地分配各種教育基本權利和義務，教育工作者在教育活動中要公平合理地對待和正確地評價每一個受教育對象”。我們要進一步加強公平正義、倫理道德和意識形態的教育，營造以公平公正為價值取向的社會氛圍，強化社會成員的公平意識，正確區分、對待個人利益和“私人利益”、階層利益和國家利益，不斷加強教師職業道德建設，強化教師職業道德意識，改善教師職業道德結構。教師要公平公正地對待每一個學生，使每一個學生在平等的前提下獲得自身充分的發展。因此，非正式教育公平制度構建要以強化全社會成員的公平倫理意識和改善教師職業道德素質結構為核心，并將其內化為社會成員和教師的自覺行為，形成全社會尊重公平、祟尚公正的社會風氣。
5 教育公平制度生成機制不顧暢
制度生成機制不暢是制度結構體系失調的重要原因。各種教育公平法律法規之間的相互沖突，導致公平制度功能不全、效力不足和效率低下。目前，教育公平制度的地方性法規、部門規范、行業規制影響了公平制度實施的效力，反映了制度供需主體的利益矛盾。
我國教育公平制度結構體系失調，弱化了公平制度的整體性功能，降低了制度控制效能，激化了優質教育資源供需矛盾，加大了教育成本支付。
三、實施機制的缺陷
教育公平制度實施機制是指為確保教育公平制度貫徹執行的一整套監督、檢查和懲罰制度。實施機制是落實教育公平正式制度的關鍵，是達成教育公平制度目標的保證，是公平制度供給主體利益選擇的具體反映，是評價和完善教育公平正式制度的重要依據，其本質是落實教育公平制度的制度，是一種“元”制度安排，是對公平正式制度的有力支持，通過強制執行實施機制制度，教育公平正式制度才能達到制定制度的目的，所以，實施機制對正式制度具有重要意義和價值，實施機制對非正式公平制度不具有保護作用，但兩者并非毫無關系，實施機制價值取向與非正式公平制度內涵吻合，兩者互為支持。目前，實施機制缺陷主要表現在以下幾個方面：
1 重視教育公平正式制度建設，忽視實施機制制度建設
改革開放前，政治文化是核心，并統領著經濟社會各個領域，而教育獨立性不強，教育公平正式制度及實施機制制度幾乎為空白。當前的教育公平正式制度建設以行政千預為主，靠硬性拉平替代制度規則，追求低效率的平均主義公平。如取消具有特權性質的干部子弟學校，加強工農子弟教育，采取逆向的招生政策等，幾乎都是政治文化的產物。改革開放后，加強了教育公乎正式制度及實施機制制度的建設，如1986年頒布的《義務教育法》就是具有里程碑意義的實施機制制度。它標志著教育公平正式制度的確立。但目前，我國實施機制制度仍不很完整，實施效果不很理想，實施效率還需提高，公平正式制度落實不到位的現象時有發生，嚴重影響了教育公平。因此，國家和政府要從思想上重視實施機制的制度建設。 #p#分頁標題#e#
2 教育公平正式制度實施機制不很健全
一是缺乏明確定位和清晰的責、權、利執行主體。現階段，學校似乎成了落實教育公平制度的主體，這不公平。因為學校本身是實施機制的一個環節，況且，學校不完全具備執行資格，學校既是運動員又是裁判員，身份十分尷尬。執行主體要由政府設定，要建立具有明確職責定位和相對獨立的執行主體來落實教育實公平。二是實施機制制度懲戒力不足，“軟懲戒”特征明顯，懲戒剛度不夠，對教育投機行為沒有很好的懲戒辦法。由于沒有合適的方法制止有些人不遵守公平的行為，會直接挫傷部分遵守公平制度的人的積極性。三是尚需進一步確立實施機構。目前實施機構權威性、獨立性不強，實施隊伍人員參差不齊，專業化水平有待進一步提高。另外，實施手段單一，懲戒機制彈性太大。這與制度供給主體在制度設計時弱化制度的權威性和獨立性有關。四是實施機制制度供給不足，制度供給略顯滯后。要提供數量充足獨立設置的實施制度，全覆蓋公平制度的本體，拓寬實施機制制度的范圍，強化公平制度本體附帶實施制度的內涵建設，加大附帶實施制度的執行力度。五是實施機制制度供給主體要及時研判教育現狀和深度分析制度環境，及時反映經濟社會發展對教育公平的新要求，快速反饋教育公平信息，及時作出相應制度的調整。六是強化實施制度價值認同，體現制度價值選擇，讓公平價值理念深入人心，降低實施成本，全面推進教育公平。
實施機制制度是教育公平制度的保障，“實施機制的缺陷，必然會使實施效果達不到制度供給的要求”。因此，它是影響我國教育公平制度落實的重要因素。
四、結論
以上三方面教育公平制度的缺陷，直接導致教育公平制度功能失街。制度功能體現制度存在的意義和價值，反映制度存在的目的和作用。教育公平制度功能失衡是目標導向偏差、結構體系失調和實施機制缺陷的綜合表現，是單項制度和制度體系之間及單項制度之間協調性、匹配性和適應性不強的表現，可導致教育公平制度功能的弱化和泛化。
1 制度目標導向偏差。導致價值選擇的偏向
教育公平制度目標導向偏差，會導致公平制度供給主體價值選擇的偏向，不能很好地反映教育真實現狀和教育公平存在的問題，觸摸不到教育與人、與社會和與自然關系的靈魂深處，更不能完全體現人的主體性和價值性，使制度存在有違背教育本質的嫌疑，且影響制度執行主體執行制度的積極性和堅定性。目標設定的導向性偏差，體現了制度需求主體激烈的利益博弈，反映了“私人利益”的場域尋租，它以忽視全局利益和整體利益為代價，遮蔽了解決當前教育公平重大問題的緊迫性和必要性。
2 制度結構體系失調，弱化了制度的整體性功能
教育公平制度結構體系失調，反映制度供需矛盾，說明制度需求主體和制度供給主體在教育觀念、價值體系認同以及發展定位等方面的契合度不高，體現出兩者在關于教育與人、與社會關系認識和理解方面的價值觀、世界觀和方法論上的分歧，造成了制度供給滯后，弱化了公平制度的整體性功能，加大了制度需求主體的支付成本。
3 制度實施機制的缺陷，降低了制度實施效果
教育公平制度實施機制的缺陷會降低制度實施效果，弱化制度激勵機制，損害國家利益，影響政府形象，激化社會矛盾，加劇社會分化，不利和諧社會建設，使制度不能充分發揮保護制度需求主體合法權益的功能，導致新的教育不公平問題的發生。
4 我國教育公平制度功能失衡原因具有多層次性和多面性
目標導向偏差，使教育公平制度功能定位不準；結構體系失調，使教育公平制度功能難于發揮；實施機制缺陷，使教育公平制度功能效力下降。因此，制度供給主體要不斷解放思想，改革創新，完善制度安排，進行制度頂層設計，發揮公平制度功能，達到制定公平制度之目的。
我國教育公平制度雖然存在以上諸方面的問題，但這是改革發展申的問題，是探索建設中國特色社會主義教育公平制度過程中的問題，因此，我們要正確看待。當前，我國現行的教育公平制度在落實科學發展觀、構建和諧社會、促進學生全面健康發展中仍發揮了重要作用，它惠及了數以萬計的家庭和數以億計的青少年學生。到2008年，我國基本實現了全國范圍內的九年免費義務教育，適齡兒童入學率達到99.4％，惠及到1.6億多適齡兒童。“2007年小學畢業生升學率達99.9％，比2000年提高了5個百分點；全國初中階段毛入學串達到98％，比2000年提高了9.4個百分點；男女童小學入學差異基本消除。今后，我們在教育公平制度建設中，要充分注意公平制度失衡的成因，找出解決問題的辦法，不斷完善結構體系，努力創新，積極建構現代教育公平制度，加快教育公平進程，最大限度地實現教育公平。