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本文作者：韋柳融 王融 單位：信息產業部電信研究院通信政策與管理研究所
中國互聯網管理的主體———管理機構據不完全統計,目前我國政府參與互聯網管理的部門已達到16個之多。從各機構管理的目的看,基本可以把這些相關的互聯網管理部門分為兩大類,一類是互聯網安全管理部門,一類是互聯網經濟/應用管理部門。此外,從各機構管理的范圍,我們還可以把每類進一步細分為綜合管理部門和專項管理部門。根據各管理部門的管理職權側重的一個分類。此外,國務院法制辦也是一個重要的互聯網管理部門,它的主要職責是負責協調有關部門制定和完善加強互聯網管理的有關法律法規。大多數的互聯網經濟/應用管理部門同時都負有互聯網內容安全管理的職責,而且這是一個極其重要的職責。
中國互聯網管理的法制建設
為了促進互聯網的進一步發展,規范互聯網服務提供者和互聯網用戶的行為,為互聯網管理提供法律依據,到目前為止,我國已先后制定了27部法律、法規和規章。根據對我國互聯網管理法規體系的縱向(法律效力)、橫向(主管)體系的研究,可以歸納出我國互聯網管理法規體系的以下特點:
(1)我國互聯網管理法規縱向體系呈金字塔狀,行政性法規構成大部,而第三效力階位的部門規章主要以互聯網內容管理規章為主。處于效力最高級別的法律僅有2部———一部《電子簽名法》和一部與法律效力階位一致的全國人大常委會作出有關打擊網絡犯罪的決定。調整互聯網法律關系的規范主要是國務院及其組成部門制定的行政性法律。國務院條例共有7部。第三效力階位的部門規章共有18部,其中有7部規章是對互聯網內容進行管理的規章,包括《互聯網新聞信息服務管理辦法》、《互聯網出版管理暫行規定》、《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》等。各政府部門出于對互聯網中涉及本部門職能范圍的內容管理需要,都出臺了相應的部門規章。這些內容管理規章的顯著特點是在形式上表現為業務規章,除了電子公告業務以外,其他的管理規章無一例外都設置了前置審批制度。
(2)從橫向體系看,所明確的各行政部門職責分工較為清晰,但也不乏重疊。由于負有內容監管職責的行政部門采取了專項業務準入的方式,在準入環節出現了部門職責重疊的現象。例如:文化部對于文化產品的管理、國家版權局對于互聯網出版業務的管理以及廣電總局對于互聯網傳播視聽節目的管理,由于在管理對象界定上的重合,造成了管理的重疊。
(3)此外從法規頒布的時間看,顯然,從2004年以后互聯網法制建設的速度明顯加快。2004年~2006年這一時期互聯網法制建設明顯有兩個特征:一是大量互聯網內容管理部門規章出臺,包括《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》、《互聯網新聞信息服務管理規定》等;二是關于互聯網應用的管理法規出臺,包括《電子簽名法》、《信息網絡傳播權保護條例》、《互聯網著作權行政保護辦法》等,這也表明近期互聯網管理的熱點是互聯網內容監管和互聯網應用規范。
中國互聯網管理的客體———主要管理領域
根據我國現行的互聯網管理法規,可以把互聯網管理的客體劃分為9大領域:互聯網資源管理領域、互聯網網絡犯罪管理領域、互聯網保密管理領域、互聯網網絡安全管理領域、互聯網內容監管領域、互聯網業務管理領域、互聯網著作權管理領域、反垃圾郵件管理領域、電子商務管理領域。其中,互聯網網絡犯罪管理領域、互聯網保密管理領域、互聯網網絡安全管理領域、互聯網內容監管領域側重于互聯網網絡信息安全管理大領域,而互聯網業務管理領域、互聯網著作權管理領域、反垃圾郵件管理領域、電子商務管理領域更側重于互聯網的應用管理。此外,從各領域相應的管理法規看,互聯網內容和業務是互聯網管理的重點。
中國互聯網管理的主要措施
目前對互聯網進行管理主要是通過頒布法規確立制度,根據制度對相關的網站、業務提供者和用戶等進行管理。參照各領域的管理法規,我們整理出互聯網各領域的主要管理制度。許可審批和備案制度已成為目前互聯網管理的主要制度。除貫徹執行上述管理制度外,為了能夠更及時發現問題并對其進行有效地處理,相關部門還建立了一些網絡監測平臺、網絡信息數據庫等作為輔助手段,比如信息產業部建設管理的網絡安全與技術平臺、網站備案數據庫、IP地址數據庫,工商管理部門建設管理的紅盾數據庫等,幫助進行管理。
中國互聯網管理體制目前面臨的問題
盡管目前我國政府對互聯網管理非常重視,出臺了大量的法律、法規和規章,投入了相當的人力與物力,但總體來說,我國的互聯網監管仍存在如下問題:
首先,從管理的動機看,我國目前的互聯網管理更重視安全管理,而對促進發展、經濟管理有所忽視。從上文對我國互聯網管理部門、管理法規的分析可以看出,我國互聯網安全管理部門眾多,在數量上甚至略微超過經濟管理部門;按照其目前頒布的法規看,大多數專項內容/應用管理部門更多的是側重于內容安全的監管,從這個角度講,互聯網安全的管理部門大大超過了經濟管理部門。信息產業部門雖然是互聯網行業的主管部門,但目前其進行的大量工作都是為其他部門的網絡信息安全管理作鋪墊的,其管理行為很少涉及經濟方面。此外,對于促進和協調互聯網發展、加強互聯網的經濟管理始終沒有一個綜合統籌、制定規劃的部門。對于如何協調網絡信息安全管理和互聯網發展之間的關系,更沒有一個明確的說法。當兩者之間發生沖突時,究竟應該如何處理?
其次,從管理的主體看,我國雖然有多個部門參與互聯網的監管,彼此之間也有較為清晰的職責分工,但是各部門之間的監管邊界不清,在很多地方出現重疊,特別是在那些新興的技術和業務上。由于各部門的管理尺度不一,管理強度不一,使得互聯網監管有整體走嚴的趨勢,這在很大程度上制約了我國互聯網的發展。同時,各部門的監管也缺乏整合優勢,各自為陣,彼此建立的數據庫、監測系統、監管體系之間互不溝通,缺乏協調和聯動機制,這既增加了監管的信息獲取成本、執法成本,又使得監管往往達不到其應有的效果。
再次,從管理的客體看,我國目前雖然互聯網管理法規眾多,但仍然有一些領域尚存在管理空白,如電子商務規則、電子支付、個人隱私權保護、未成年人保護等等。這些法規的缺失極大地影響了我國互聯網的發展。從管理的方式看,我國目前的互聯網監管大多采用以業務準入為主的制度管理模式,重事前、輕事中、事后,這種管理方式不利于激發互聯網市場活力。此外,我國互聯網監管多部門規章,少法律文件,這使得我國的互聯網監管往往代表管理部門的單一利益,不能形成社會多數的合意、監管互聯網各方利益,因此,這就使得我國的互聯網監管“重管理,少扶持”,極度缺乏為促進業務發展而出臺的權利義務規范性法律法規。#p#分頁標題#e#
最后,從管理的隊伍看,一方面我國管理的人力匱乏,另一方面管理人員的素質亟待提高。管理人力不足的問題。以信息產業部為例:作為互聯網的行業主管部門,信息產業部需要承擔互聯網信息服務經營許可證的發放、年檢、備案、注銷工作和IP地址、網站備案的工作。但這些工作在每個省通常只有1~2人負責,人手明顯不足。而互聯網作為新技術、事物,了解其需要具備一定的計算機和計算機網絡知識,而相當多的行政管理人員并不具備這種知識,這也給互聯網管理政策的制定和管理的實施帶來了很多困難。
進一步完善中國互聯網管理體制的建議
針對上述問題,本文認為未來我國的互聯網管理體制應從以下幾方面進行完善:
(1)制定我國明確的互聯網發展戰略。目前世界各國無不將互聯網作為重要的信息基礎設施,為了推動信息社會發展的進程,提高本國人民從互聯網的發展中獲得提升的機會,都推出了自己的互聯網發展戰略。
(2)進一步界定清楚各部門之間的管理職責,特別是互聯網內容管理的權限。此外,各部門之間的職權分工尚無公開文件規定,致使實際管理過程中無法可依,互聯網用戶和企業不清楚互聯網的管理環境,因此建議出臺明確公開的文件來界定各部門之間的管理職責。
(3)建立互聯網管理的牽頭協調部門,整合各部門的管理優勢,也方便統一口徑尺度出臺相應的互聯網管理規章,達到協調管理的目的。
(4)借鑒國外的先進管理經驗,不斷在管理手段上進行創新。比如,互聯網內容管理應該學習國外的經驗,盡快建立相應的游戲、電影、電視等內容分級制度。出于保護青少年的目的,可以積極開發過濾技術、身份識別技術等,幫助父母防止青少年接觸不良信息。
(5)進一步完善互聯網法規建設。重點包括互聯網經濟/應用發展方面,加快電子商務、電子支付、數字資產(虛擬財產)權、消費者權益保護等方面的立法,同時要以部門規章為主,明確互聯網服務提供商的法律責任?；ヂ摼W產業發展方面應出臺鼓勵互聯網領域科技進步和創新的法律規范?；ヂ摼W社會的構建方面,以互聯網的誠信建設為重點內容,主要包括網絡人格權、隱私權保護等。