社區治理法范例

摘要：人們已經意識到公安機關在社會治理實踐中的重要性，但由于我國研究起步晚、相關條件不太成熟且理論研究方面也比較薄弱，加之公安機關社會治理的相關研究成果也比較分散和龐雜，缺乏深入的系統化研究，因此，尋求適合我國國情的公安機關社會治理模式仍然是在探索當中。本文從公共管理視域出發，對公安機關社會治理路徑進行探究。

關鍵詞：公共管理；公安機關；社會治理

公共管理是強調以政府為核心的公共組織，通過整合各類社會資源，充分運用政治、法律、行政和經濟等多種手段，對與公共利益實現有關的社會事務進行有效管理的過程［1］。公共管理的最終目的是實現社會公平和正義，促進社會和諧穩定以及快速發展，使全社會成員共享社會發展成果，其本質是服務社會和公眾。服務型政府對公共管理的核心要求，就是通過公共管理實現社會公平公正、社會公共利益的最大化以及實現公共資源的有效供給和最優化配置。

一、公共管理背景下的社會治理模式的轉變

公共管理是隨著人類社會發展，在20世紀后期所提出的一種新型社會治理模式。我國從20世紀90年代開始，提倡在社會管理、民主監督、公共服務等方面有機結合。在國家治理中，開始更加強調政府、社會組織、社會公眾三者的協作互動，共同在公共事務管理中發揮作用。公安機關作為政府部門的重要組成部分，具有行政執法和刑事司法的雙重屬性，其在社會治理過程中扮演著重要角色。作為政府在實施社會治理中的重要執行者，它是維護社會公平與穩定、在處突防暴等事件中快速反應的利劍，在全社會公共管理中具有舉足輕重的作用。管理與治理雖然只是一字之差，但是有著本質上的不同。管理側重于控制，而治理則側重于服務。從社會管理到社會治理的發展變化，代表著國家在社會治理體系上的創新。建設兼有公平與高效的服務型政府，是我國現階段政府職能轉變的重要內容。公安機關作為政府社會治理能力體系中的一個重要組成部分，其社會治理能力也逐漸走向規范化和現代化。

二、公安機關社會治理過程的路徑研究理論基礎

（一）目標管理法引入公眾評價，提升公安隊伍正規化建設

作為城市管理的重要組成部分，不斷提升物業管理水平，對推動構建共建、共治、共享的可持續化發展治理格局有著十分重要的作用。截至2020年11月，通過工商部門查詢北京全市在業、存續的企業中，有物業管理經營范圍的達到41000余家。物業服務業態從住宅類型，已經延伸到商業、寫字樓、醫院、院校、景區、監獄等多個類型。物業在管服務總建筑面積約8億平方米。物業管理服務的從業人員有管理人員、財務人員、客服人員、秩序維護人員、保潔人員、綠化人員、設施設備維修養護人員等約80萬人。

一、“質價不符”

日益增多的物業管理糾紛已成為制約行業健康發展、影響社區穩定的重要因素。當下，物業管理行業矛盾最突出的物業類型是住宅區物業。由物業服務費引發的問題最為突出。住宅物業從選聘物業開始制定物業服務費，收費標準從每平米每月0.1元到10多元不等。其中，無論物業是否更換，物業服務費從沒有上調過的占全部在管物業項目的95%以上。物業管理收費標準嚴重背離服務成本，難以上調是制約物業管理健康發展的瓶頸問題，勢必造成行業虧損、物業服務質量下降、公共設施及共用設備不能及時維護、棄管等問題?？梢哉f，不交物業服務費行為損害已交費業主利益，也是對房屋共用設施設備維護養護費用的拖欠行為。由于部分業主自覺性不高，導致物業管理企業把很多精力用于催繳物業服務費或訴訟中，影響正常服務工作。物業自身配套及硬件環境方面的先天缺失，影響物業服務水平提升。如停車位不足、沒有電梯或電梯維保不及時、公共管網等設施設備老化等問題，影響著物業管理規范化發展。在物業服務質量方面，由于物業服務經費不足或物業服務企業誠信問題，導致物業管理服務質量下降，沒有按照合同要求履約，這種“質價不符”，造成業主與物業管理企業之間雙方不平衡。此外，在物業承接查驗方面，北京市目前沒有對物業管理進行強制性前期物業承接查驗及新老物業交接查驗要求，也沒有明確承接查驗的費用由誰承擔。造成物業交接環節沒有備案，無據可查，為后期的物業質量及物業管理糾紛埋下隱患。

二、對策建議

進一步健全物業管理法規與基本制度體系是物業管理法治化、規范化發展的保障。如：研究制定和出臺《北京市物業管理條例》相關配套文件；做好物業管理法規與相關部門法規的有效銜接。一方面，解決物業管理法規已經作出明確規定但相關法規未規定或規定不清晰的有關事項（如物業管理用房配建問題），另一方面，在相關部門立法中，避免與物業管理法規的沖突和脫節。進一步促進政府支持物業管理發展的政策措施。通過健全政府購買物業服務的工作機制，對依法協助政府相關部門開展違章搭建監管、垃圾分類、出租屋管理、流動人口管理、計生管理、組織社區文化活動等工作的物業服務企業支付相關費用，引導物業服務企業利用自身資源積極參加社區建設和社區服務，支持物業管理行業的健康發展。提前整體規劃“未來社區”的布局。全面推進物業服務標準化工作。一是建立規范化的物業服務標準體系。包括綠色物業管理導則、物業服務通用規范、物業服務分類規范、物業服務專項規范、企業內部專項服務標準等。二是按不同物業類型推行項目物業服務標準化。通過制定保障房、政府物業、超高層物業、工業區物業、商業物業、醫院物業、地鐵物業等分類分級的服務標準以及設施設備保養、秩序維護、園林綠化、衛生保潔及其他特約服務等分業的專項服務規范，力求以質價相符的物業服務水準滿足不同層次、不同消費類型的各類服務對象的服務要求。完善物業服務價格形成和調節機制。在堅持“物業服務收費實行政府指導價和市場調節價相結合原則”的基礎上，完善物業管理市場的物業服務價格機制。一是完善物業服務價格形成機制。通過適時調整物業服務收費的政府指導價、規范物業服務成本（支出）測算、提高業主大會及業主委員會的物業服務議價能力等措施，建立科學的物業服務價格形成機制。二是完善物業服務價格調節機制。通過細化相關法規和標準，逐步建立物業服務價格與物價指數和服務成本變動的關聯調節機制，實現物業服務價格標準能夠隨著人工成本、物料成本等服務成本的變動而適時調整。三是建立物業服務第三方監理審計、評估制度。促進物業服務質量評價、物業服務價格標準測算的科學、透明，從根本上解決物業服務費與物價指數及人工成本的同步上調機制。此外，還要加大社區物業管理糾紛調處力度。通過逐步建立以人民調解和行業調解為主、以行政調處和司法調處為輔、“以防為主、防治并重”的社區物業管理糾紛調處機制，凈化北京市物業管理行業發展環境。一是整合部門和社會資源，著力健全社區物業管理糾紛人民調解機制。通過整合各部門現有資源，將物業管理納入社區人民調解體系，吸收政府主管部門、行業組織、物業服務企業、業主委員會、社區法官、律師和社區內主要企事業單位代表參加，明確由社區居委會負責牽頭協調，在基層形成對物業管理糾紛強有力的聯合調處體系。二是提高行業協會的公信力，充分發揮行業調解的作用。利用好《北京市物業管理條例》賦予北京市物業管理行業協會、北京市物業服務評估監理協會的權利，將“業必歸會”制度落到實處；通過加強協會自身建設和輿論宣傳等途徑切實增強行業協會的社會公信力，提高企業、業主對行業協會的認同度；爭取人民法院、公安等部門對行業調解工作的支持，建立多層級的物業管理調解員名冊。

作者:無 單位:民盟北京市委員會

【摘要】

社區參與是指社會主體依照憲法和法律的有關規定，通過一定的組織或渠道，參與社區政治、經濟、文化和社會生活管理，影響社區公共權力運行，維護自身權益，增進社區福利的行為和過程。中國多數老人由于離開工作崗位,比其他社區居民,有更多的精力與閑暇時間去參加各種活動,有更多的熱情去關注社區的內部公共事務,發揮余熱。然而，因受人們的認識觀念、基本素質等因素的影響，社區管理模式并沒有達到良好的效果，亟待進一步加以改進和完善。本文以社區管理模式為研究對象，在深入解讀我國老年人社區參與的現狀的基礎上，從規劃社區未來發展方向，完善社區內部建設等方面提出了城市社區管理模式優化的對策與建議。

【關鍵詞】

社區管理；老年；社區參與

一、研究背景 

隨著計劃生育的實施，中國正處于快速老齡化時期。城市社區離退休老人在智力、情緒和性格上都有不同程度的改變。大多數老年人活動參與的特點是：被動性、靜態性、個體性、穩定性，參與的活動類型則以康體、消遣型為主，提高、發展型的休閑比較低。導致心理發生變化的原因可以追溯至因退休而來的角色轉變、社會地位改變與收入減少和生活中的意外刺激打擊等。針對以上變化，有效調節老人心理狀態的方法為：退而不休、老有所為；量力而行、發揮余熱；加強溝通、鼓勵運動，使老年人選擇適合自己的活動計劃，充盈退休時光。

二、我國城市社區管理模式在改革與創新上的現實困境

為理順物業管理工作體制，提升物業管理和服務水平，改善人民群眾居住和生活環境，切實維護業主和物業服務企業的合法權益，有效促進物業管理市場健康有序發展，經市政府研究，年為我市物業管理提升年。為搞好物業管理提升年各項活動，確定由市房管中心牽頭并具體負責中心城區有關工作的組織實施，有關部門配合，三區政府（管委會）、鄉鎮、街道辦事處和社區居民委員會抓好落實。縣（市）政府參照本實施方案做好本轄區工作，縣（市）房管部門負責組織實施。按照市政府工作部署，結合我市實際，特制定以下實施方案：

一、指導思想

堅持以科學發展觀為指導，以促進全市物業服務行業規范化管理為目標，以提升物業管理水平和服務質量、解決居民實際困難和突出問題為重點，按照政府相關職能部門、街道辦事處、社區及住宅小區互聯互動、相互配合、相互支持、齊抓共管的總體要求，努力營造良好的生活環境，確保居民生活秩序穩定，人民群眾安居樂業。

二、工作目標

通過開展物業管理提升年活動，努力實現六個明顯變化，即：各職能部門、單位職責明確，工作積極性主動性明顯提高；物業服務企業管理能力和服務質量明顯提升；物業管理覆蓋面明顯擴大；業主自治意識明顯增強；住宅區居住環境明顯改善；物業服務滿意率明顯上升。從而使人民群眾安居樂業，社會更加和諧穩定。

三、工作內容

（一）做好法規政策宣傳，提升社會發展環境。采取多種形式，加大對物業管理相關法律法規、物業服務企業風采和典型事跡、提升年工作動態、業主參與管理的好人好事的宣傳工作力度，在全市營造物業管理提升年活動的濃厚氛圍，引導社會各界樹立正確的物業管理觀念，激發市民參與物業管理的主動性、積極性，加深對物業管理法規政策的了解，提高市民依法維護自身權益、遵章盡好業主義務的意識，為物業管理工作健康有序發展打造良好的社會環境。

為全面落實區委、區政府關于進一步加大農貿市場創建工作力度，鞏固創建成果工作會議的有關精神，根據《市農貿市場管理辦法（試行）》和《市農貿市場管理辦法（試行）實施細則》有關要求，為切實規范和提高區各農貿市場管理水平，有效解決農貿市場管理中存在的問題，確保農貿市場環境衛生、經營秩序、食品安全等工作得到長期有效管理，特制定工作方案如下：   一、指導思想   以科學發展觀為指導，堅持以人為本、關注民生、為民辦實事的服務宗旨，把農貿市場建設和管理作為政府民心工程，以建立“市場負責、屬地管理、部門協力、分類指導、各司其職、依法管理”的市場長效管理機制為核心，以衛生文明誠信市場和經營戶創建為抓手，堅持“屬地管理與部門監管同步、日常管理與綜合治理并重”的工作原則，實現市場經營秩序、食品安全、購物環境、文明程度的全面提升。   二、組織領導   轄區現有正常啟用的城區農貿市場16個，均為升級改造完成后的農貿市場。各類經營戶2000余戶，市場交易情況總體良好，在滿足轄區居民日常生活需求、活躍商貿流通、發展地方經濟、解決社會就業等方面發揮了積極作用。通過各部門及社區的有效管理，目前農貿市場管理已逐步走上正軌。但由于區農貿市場大多由原馬路市場轉變而來，管理體量較大，管理關系復雜，歷史上存在長期脫管、多頭管理等問題，市場管理方和經營戶主動配合監管的意識不強，導致目前仍然存在少數經營戶在市場內外占道經營、市場管理力度不夠、市場環境衛生持續效果差、亮證亮照相關規定不落實等問題。為進一步加大創建力度，鞏固創建成果，特成立區農貿市場管理領導小組，主要負責研究落實全區農貿市場建設管理工作中的重大事宜和工作階段計劃，統籌協調涉及農貿市場管理的相關工作，解決農貿市場建設管理過程中遇到的有關問題，明確和部署下一階段全區農貿市場建設管理工作的目標與任務。區農貿市場管理領導小組成員名單如下：   （一）區農貿市場管理領導小組下設農貿市場管理辦公室在區商務局，由同志兼任辦公室主任，成員從區發改、城管、衛監、工商等相關單位抽調組成。   農貿市場管理辦公室主要職責：協調、監督、督促各部門、各社區服務中心對農貿市場的日常監督管理工作，促進農貿市場正常規范運行，并負責農貿市場管理領導小組的日常工作。   （二）為加大整治力度，成立農貿市場突擊清理整治工作小組,主要負責維護各農貿市場內外經營秩序規范，突擊清理整治占道經營現象和租賃門面經營農副產品現象，避免發生影響社會穩定的各類治安案件和群體性事件。   成員：區城管局、衛監局、工商局及黔江、清浦、瑞華、興隆、黃河、平橋、三江、金竹社區服務中心分管農貿市場的負責人。   三、治理重點   （一）不符合創建工作相關指標的部分；   （二）市場主體及經營戶證照管理；   （三）市場內及其周邊經營秩序；   （四）市場內環境衛生；   （五）市場文明經營及信用建設；   （六）食品安全；   （七）明碼標價；   （八）計量規范；   （九）設施齊全。   四、責任分工   農貿市場管理工作實行統一領導、屬地管理、分級負責、分工合作的原則，各社區服務中心是轄區內農貿市場的管理責任單位，負責轄區內農貿市場管理的組織實施和落實，并應當保障農貿市場監督管理的工作經費。區商務、物價、公安、住建、環保、城管、工商、農水、衛監、規劃、質監、消防等部門和單位根據各自職責，做好農貿市場的監督管理工作。   （一）社區職責：   各社區服務中心是轄區內農貿市場的管理責任單位，負責轄區內農貿市場管理的組織實施和落實。各社區服務中心所轄農貿市場情況如下（共16個農貿市場）：   （二）部門職責：   商務局是農貿市場的行業主管部門，負責依法制定行業規范，制定區級資金補助預算方案，擬訂農貿市場建設和升級改造的年度計劃，并指導和督促實施；推進行業組織建設、開展行業交流和指導行業自律。   工商局是農貿市場日常監督管理的主管部門，具體履行下列職責。   1、宣傳貫徹有關市場管理的法律、法規和規章；   2、指導市場開辦者制定市場經營秩序管理制度，并監督實施；   3、審查確認經營者的主體資格，并對其交易行為進行監督管理；   4、依法查處交易活動中的違法行為，維護交易秩序；   5、法律、法規和規章規定的其他職責。   物價局負責加強對農貿市場明碼標價和不正當價格行為的監督檢查，并依法查處有關違法行為。   公安分局負責依法加強對農貿市場的治安管理，并督促市場開辦者建立安全保衛機構，落實安全保衛措施。   財政局負責據實核撥領導小組工作經費及農貿市場管理過程中產生的其它費用。   住建局負責按照農貿市場專項規劃，指導農貿市場設施建設，對農貿市場建設質量實施監督管理。   環保局負責督促農貿市場依法進行環境影響評價及建設項目污染治理設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產的“三同時”制度。#p#分頁標題#e#   城管局負責整治農貿市場周邊環境，取締占道經營和亂搭亂建，對農貿市場市容環境衛生進行監督管理，對違反城市管理法律法規規定的違法行為依法進行查處。   農水局負責嚴格實行農產品質量準出制度,依法對農貿市場內的畜禽產品、水產品、蔬菜、水果等農產品進行監督檢測，并依法進行監督管理，查處有關違法行為。   衛監局負責依照有關食品安全管理法律法規加強對餐飲服務行為的監督管理，依法查處有關違法行為。負責指導農貿市場開展除“四害”和病媒生物防治工作，并依法查處有關違法行為。   規劃分局負責對建設的農貿市場是否符合城鄉規劃進行監督檢查和核實。   質監分局負責依照計量監督管理的有關規定，對農貿市場的計量進行監督管理，依法查處有關違法行為。   公安消防大隊負責對農貿市場內遵守消防法律、法規的情況進行監督檢查，對未按法律法規要求辦理相關審批手續擅自開業的農貿市場依法進行查處。   其它相關行政管理部門應當根據各自職責督促市場開辦者和經營者落實區政府的各項規定。   五、工作要求   （一）突出重點，抓好落實   各社區服務中心、各部門要按照《市農貿市場管理辦法（試行）》和《市農貿市場管理辦法（試行）實施細則》有關要求，突出治理重點，采取切實有效的舉措，強力推進治理工作，對治理過程中存在的問題，要及時反饋，及時整治，確保各項工作任務得到落實。   （二）加強配合，務求實效   農貿市場治理工作是一項長期的系統工程，時間跨度長、問題比較復雜，涉及部門較多，因此各社區服務中心、各部門要通力協作，加強協調配合和相互支持，對復雜性問題或矛盾突出的問題，多采取聯合執法和綜合治理的方式，務求整治取得實效。   （三）嚴格標準，強化監督   各責任單位要嚴格治理標準，提高治理質量。區委督查室和區政府目標督查室將定期、不定期進行檢查，并及時通報。對治理工作不力、動作不快、成效不明顯的單位和個人，將按照問責辦法追究相關責任。

一、2020年重點工作

（一）全面做好肺炎疫情防控工作。肺炎疫情發生后，我局充分認識疫情防控的嚴峻形勢和艱巨任務，站在講政治的高度認真貫徹落實上級各項決策部署，按照疫情就是命令、防控就是職責的要求，周密安排部署，做好工作預案，及時有效應對，加強疫情防控工作。

（二）扎實開展好城市管理和創建工作

1.在法制化城市管理方面。開展“強基礎，轉作風，樹形象”專項活動，堅持“721”工作法，秉承“出門就上班、上班就管事、管事就管好”的理念，不斷健全執法制度、完善執法程序、創新執法方式、加強執法監督，全面提高執法效能，積極探索“齊抓共管”的新路子，提升城市精細化管理服務水平。在2019年度我局榮獲了省級先進集體（全省“強轉樹”專項行動表現突出單位）及城管執法工作先進集體。

2.在推進“社區+城管”工作機制方面。開展“城管進社區服務面對面”試點，城管職責直接由主次干道的“大市容”轉移到背街小巷和居住小區的“小市容”上。輔助社區完成社區責任片區內的臟亂差治理工作以及對突出矛盾問題的協助化解工作，提高了城市管理法律法規的知曉率和有效避免了小問題積累成大矛盾。

3.在黨建工作方面。開展黨建+幸福小區工作，推進支部“1+1”、黨員“1+N”活動的開展，圍繞重大任務保障、幫貧扶困、便民利民等服務，團結動員群眾，將局屬3個黨支部的27名黨員納入霞坊村（山口村）、茅坪社區黨總支進行雙重管理，推動改革發展的堅強戰斗堡壘。

4.在城市環衛管理方面。加強日常清掃保潔工作力度，深入開展衛生死角專項整治行動，全力做好垃圾收集清運處理工作。

一、城市社區治理模式的法理基礎   根據國內外專家學者對世界各地城市社區發展組織管理現狀的考察研究，城市社區治理模式大致有三種類型：即自治型、行政主導型和半行政半自治的合作型治理模式。這三種模式，反映了國家和社會在爭奪社會控制的國家社會的關系。從其治理模式的選擇來看，市民社會理論影響著它的發展軌跡。   1．市民社會先于或外于國家   洛克認為“市民社會先于或外于國家”。他明確指出，“人類原來所處的自然狀態，那是一種完備無缺的自由狀態，他們在自然法的范圍內，按照他們認為合適的辦法，決定他們的行動和處理他們的財產和人身，而毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”，①國家只是處于社會中的個人為達致某種目的而形成契約的結果。他通過對自然狀態的假定以及社會契約論的手段而賦予了社會以前政治或國家的生命。這是一種外在于國家或政治的社會觀：國家至多是社會的保護工具，換言之，社會具有獨立于國家而在的生命或身份。②   洛克還認為市民社會應當保持人類生活的原初狀態，國家之于市民社會，只具工具性的功用，是手段而非目的，國家的功用僅在于維系或具體完善市民社會，是不能滲透到市民社會的。   洛克的自由主義思想成為自治的市民社會理論根基，這種理論指導下的城市社區治理模式趨向于自治型，具有“強社會、弱國家”的特點。   2．國家高于市民社會   黑格爾提出“國家高于市民社會”。黑格爾說，市民社會是一個私欲間的無休止的沖突場所。市民社會的這一特性決定了它不僅不能克服自身的缺陷，而且往往趨于使其偶然的協和及多元性遭到破壞。市民社會是獨立的，但卻是不自足的。③   市民社會的不自足性只有憑靠政治秩序化方能解決，那么它就必須訴諸一個外在的但卻是最高的公共機構，即國家。正是基于上述觀點，黑格爾指出，市民社會雖說外于國家，但如果市民社會要救濟其“不自足”，就需要國家。因此，只有國家才能有效地救濟市民社會的非正義缺陷并將其所含的特殊利益溶合進一個代表著普遍利益的政治共同體之中。一言以蔽之，國家高于市民社會。黑格爾的思想導致公權力深入社區，成為行政主導型社區治理模式的理論基礎，這種模式具有“強國家、弱社會”的特點。   3．國家與社會的良性互動   當代學者則一改洛克、黑格爾在國家與市民社會關系上的極端論點，提出了國家與市民社會的互相依賴與互動。在研究國家與社會的關系時，不再將二者對立起來，在“弱國家，強社會”格局下的自治社區治理模式尋求通過強化政府的權力以更好地發揮政府協調與調控的能力，來適應得到充足培育和發展了的公民社會與民情，以使二者更好地合作和發揮優勢，而不是此消彼長的對立關系。在“強國家，弱社會”格局下的行政主導型社區治理模式則認識到社會偏弱，需加快發展社會的民主，培育良好的公民社會狀況，發揮市場的作用，以防止政府與市場的雙向失靈給社會造成的損害。   在這種思想指導下，行政權和自治權在社區管理中都發揮重要作用。以美國為例，美國的城市社區自治性很強，但政府也逐漸顯示了自己在社區治理當中的作用。政府通過政策調節、法律制定和財政支持來實現對社區的宏觀管理，使社區的自主管理有制度和物質保障，而不強調社區的治理脫離政府的指導和幫助，相反，正是得益于政府的指導和幫助，使得營利部門和非營利部門都能在社區事務中與政府形成良好的合作與互動，促使美國的社區良好運行。而且美國城市社區建設所需的資金的70％左右來源于政府財政投入。④   這種新的社區治理模式強調了國家行政權和社會自治權的合作，具有“強社會強國家”的特點，因而可以叫合作型或混合型。   二、我國城市社區治理的實踐   1．哈爾濱市南崗區   法學視角下城市社區治理模式之選擇□盧以品胡細妮256南崗區社區治理的重點在區一級，成立了南崗區社區建設指導委員會，區委書記任委員會主任。委員會是社區建設的領導機構，全面負責南崗區社區建設的統籌規劃、統一部署、綜合協調和督促檢查。委員會下設“社區建設辦公室”和“社區建設指導中心”，前者為協調機構，協調社區建設指導中心的工作和其他相關工作；后者為日常工作機構，由民政局長兼任中心領導。在指導中心內部，根據社區建設的內容，由相關的委、辦、局組成7個工作指導部，其業務工作、人員編制和工作經費分別由相關的政府部門負責，同時這一管理工作系統自上而下延伸到居委會一級。⑤   可見，南崗區不管是從領導機構、實施機構還是日常工作機構都是由相關的政府部門負責，是純粹的政府包管下的治理模式，它的管理工作系統自上而下的延伸到居委會這層，社區治理帶有純粹的行政性。   2．上海市盧灣區五里橋街道   五里橋街道從社區不同的行政事務和目標出發，建立了三個層面的組織管理系統：即作為行政組織領導系統的街道辦事處及城區管理委員會，作為行政組織執行系統的四個工作委員會———市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會和財政經濟委員會，作為社會組織支持系統的中介組織，這一組織系統由社區內企事業單位、人民團體、居民群眾及其自治性組織構成。⑥   從形式上看，行政權和自治權在盧灣區模式里似乎都得到了體現，但盧灣區模式的權力中心在街道辦這一層，街道辦作為區政府的派出機構，其工作都是受區政府的領導。而且在區政府與“街道辦”之間職責與事權的劃分上并不明確，由于街道辦所轄區域較大，作為政府的最基層的派出機構，其事務繁瑣，往往受累于職責不明確的行政事務，而無精力治理社區。因此，此種模式下雖然注重了中介組織的培育和發揮作用，但沒有相關制度的支持，這種雙混合模式下的社區難以保持雙方力量的平衡，形成良性互動。#p#分頁標題#e#   3．沈陽市春河社區   春河社區由原來的5個居委會，2700多戶居民組合而成。社區最高權力機構是社區成員代表大會為，討論決定社區的重大事項；社區管理委員會代替原有的居民委員會，負責社區教育、服務、管理和監督工作，對社區成員代表大會負責。由社區內的人大代表、政協委員、知名人士、居民代表、單位代表等人員組成的社區議事協商委員會，對社區管理委員會提出建議，進行監督；社區黨委保障和支持社區自治。   春河社區模式走的是自下而上的自主管理模式，他的發展需要內部環境和外部環境的配合，即需要民眾的積極參與，也需依靠政府政策的宏觀指導和法律的保障來運行，否則會成為一潭死水。在實踐中，這種社區治理模式首先遇到的就是運行經費問題與民眾對社區事務的參與問題，這個因素左右著社區能否真正實現自治。   4．深圳桃源居社區   桃源居社區由社區黨委、社區居委會、社區工作站、業主委員會、社區公益中心、物業公司對社區進行管理和服務，并形成了“六方聯席會議”制度。⑦   社區的治理主體具有多方參與性，政府力量和社區自身力量在社區發展中得到一種良性平衡。社區內由政府負責提供公共服務，而社區內的組織負責提供公益服務和市場服務，社區黨委、社區工作站、社區居委會負責重要的社區事務，尤其是負責上級政府下派社區的各項工作，而絕大多數的社區具體事務，都是由社區自治組織來自我實現的。桃源居社區的資金來源于“五個一點”，即“政府承擔一點、物業管理費補貼一點、開發商贊助一點、社區經營組織贏利一點、社區義工組織奉獻一點”，而最為關鍵的是第一次資金的推動。⑧   即由桃源居集團捐資1億元設立桃源居公益事業發展基金會，這個社區型的基金會捐贈給桃源居社區內的“社區公益中心”，而“社區公益中心”在社區內興建若干組織，這些組織由“社區公益中心”統一整合管理，為社區提供完善的公益服務，這些組織多半是全福利或半福利，少數是營利組織，有這第一次的整體規劃和“五個一點”的支持，社區和社會組織便能實現可持續發展。   桃源居社區將自己的社區治理模式稱為“和諧社區治理模式”或是“服務型善治模式”。雖然她的形成是房地產開發的結果，某些方面不具有普適性，但桃源居社區通過解決社區發展的資金、政府與社區的關系，發展社區內部居民和組織的民主在一定程度上成功踐行和實現了國家和社會的合作和良性互動。   上述種種模式其實都在不同程度上反應了國家和社會在社區治理上的較量，他們或取得了一些成功的經驗，或遇到了一些現實的阻礙。   三、我國城市社區治理模式之選擇   1．“弱國家，強社會”自治型社區治理模式與國情不符   一方面，我國歷經了漫長的封建統治，民眾習慣接受被動管理，加上計劃經濟時代，大量單位人的存在，多數民眾參與管理的意識比較淡薄，因此缺乏自治的傳統。另一方面，改革開放以來一直以經濟建設為中心，對經濟利益的個體追求并不足以形成社會成員的共同責任心，公民參與社區自治的熱情并不高。同時，雖然法制建設取得了令人矚目的成就，但幾千年“賢人治國”思想和“人治”觀念深厚，法制的基礎欠佳。所以，筆者認為，當前我國不具備走“弱國家，強社會”自治型社區治理模式的現實條件，我國的城市社區治理離不開國家權力的介入。   2．“強國家，弱社會”的行政主導型社區治理模式與時代要求不符   首先，改革開放使我國單位制解體，單位人變成了社會人，社會結構日趨復雜，社會逐漸從大一統框架的國家體制中脫生出來，過去通過“單位”來實現社會管理的方式也逐漸喪失原有的基礎。其次，隨“社會人”在向“社區人”轉變的深入，社區便成為各種利益關系的交匯點、社會問題的聚匯處和矛盾沖突的引發地。社區建設不僅是基于改革開放以來對社會穩定的需要，更要解決私人產品的供銷無序、公共物品的供給缺乏、市場發育的不足和社會生活中的諸多不便利和不舒暢等問題，因此，社區建設的核心是相對弱小的社會如何獲得自身發展的問題，而行政權主導無法解決這一問題。⑨   再者，隨著我國改革開放后經濟的快速發展，各項社會管理改革也在逐步推進，在此背景下，民眾的民主意識、權利意識不斷增強，這都對行政權的主導地位形成了一定的挑戰。   “管制型政府”向“服務性政府”的轉變也說明社會的治理是一個由一元到多元，從集權到分權的趨勢。因此，“強國家，弱社會”型的社區治理模式是不符合時代要求的。   3．“強國家，強社會”的合作型社區治理模式是現實的需要   首先，理論研究視角的轉變為雙強模式提供了思想基礎。馬克思主義認為，任何事物都是對立統一的，偏執于任何一方都將會發生認識上的錯誤。因此，我們在選擇社區治理的路徑時，不是一味站在政府與社區關系強弱對立的角度，而是更多地看到二者的統一和良性互動，以合作的視角尋求二者的共生共長、共圖發展的雙贏結果。其次，民眾自主意識的不斷覺醒，使雙強模式的形成慢慢具備民情基礎。而且伴隨著政府的放權與分權，我國的社會組織、民間組織在不斷的發展壯大，這將為社會的強大提供重要力量源泉。再者，“強國家，強社會”模式有政策的支持。近年來，社會上不斷上演的各種惡性事件，暴露了落后的社會管理制度與手段難以解決大量積聚社會矛盾，需要大膽創新社會管理方法，運用科學的社會管理模式來疏導感情，解決矛盾。黨中央因勢利導，對社會管理提出了新要求。黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。黨的十七大提出：“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。”相比我國的社會本身，國家的力量可謂相當強大，社會在其自身發展中較為無力，只有“社會協同，公眾參與”才能激發社會本身的活力，強大自身。在社區的建設中也同樣需要這兩味藥來醫治社區的軟弱與不自立。#p#分頁標題#e#   綜上，筆者認為，我國當前的社區治理應選擇“強國家，強社會”的合作型模式，并使政府和社會之間實現良性互動。   四、法學視角下政府和社會的良性互動   法律強調權利和義務，因此從法學視角看社區治理的強強合作模式，就是要以法律的形式來明確政府和社區在社區治理中的權利義務，以實現政府和社會的良性互動。   首先，明確政府與社區在社區治理中的地位。所謂強社會是指社區是“強國家，強社會”治理模式的主導力量，是一個自主管理的集體。所謂“強國家”是指政府不是無為政府，應為社區的發展提供良好的民主法治環境，通過有效用的社會政策來支持和幫助社區解決可持續發展問題。但政府是有限政府，對社區管理是指導、引導、而非領導、管理。   其次，明確社區和政府的職能劃分，理清行政事務、政府委托事務和社區自治事務的界限。社區的運作、社區的建設與活動的開展等還是需要一定的行政力量的介入，但在多大范圍內介入就需要法律明確政府與社區權力域，以保障社區自主治理的領域不受到政府的侵蝕，從根本上保持其獨立發展。原則上，社區的社會事務都通過自治實現管理，政府只從宏觀的層面給予社區的自主管理以政策支持和各項制度保障，在資金投入、設施建設和人員配備等方面給予支持，并幫助培育社區居民的公共精神和參與意識。   再次，加強社區自治法制的建設，將社區各系統的管理納入法制化軌道。通過完善各類社區管理法律進一步明確社區自治組織的法律地位，完善業主委員會、社區居委會的建設，引導社區制度建設的規范化、法制化，實現社區自治管理中的決策、執行和監督權有效分離和制衡。通過明確各種社會團體、民辦非企業和基金會等非政府組織的法律地位，積極培育非政府組織，引導扶持并加強監管，為他們的發展提供法律保障，使他們在社區公共服務中充分發揮效用。   最后，培育與“強國家，強社會”的合作型社區治理模式相適應的法治觀念。包括：有限政府的觀念，政府不是全能的萬能的，要建設服務型政府；政府權利法定的觀念，政府要依法行政，既不能越權作為也不能不作為；保障人權的觀念，社區治理要以人為本，尊重人格；民主與監督的觀念，社區居民要提高參與意識，充分行使知情權、參與權、民主監督權；等等。從某種意義上說，法治的觀念才是實現法治的關鍵。

摘要：第全國人大的勝利召開代表了中國試點體制改革政策的穩定和成功。會上，提出要建立一個共享、共建、共同治理的社會治理結構。以內蒙古赤峰市基層社區治理為例，在基層社區治理過程中，組織領導對職能定位不明確，行政管理過度，政府部門資金不足，沒有建立專業管理隊伍，職工隊伍沒有接受穩定的培訓等問題并提出相關建議。在完善赤峰市基層社區治理建設的同時，提出基層社區治理的創新理念，加快完善基層社區治理相關法律制度，建立一流的專業管理團隊，并建立全面的制度機制，形成共同治理的新格局。

關鍵詞：赤峰市；基層治理；社區治理

1基層社區治理概述

社區組織是指社區的社會結構。它包含動員和規劃的意義，即社區組織的形式。社區治理是指由共同目標支持的社區公共事務活動或管理機制。為居民提供更有利的幫助，在有效機制下幫助居民快速解決問題。社區治理是政府和非政府組織的社區。按照正式和非正式的社會規范，協調和協商法律法規，有效管理公共事務和社區共同利益相關的協同作用，從而增強社區凝聚力。社區治理能更好地幫助基層群眾在任何未知的地方進行溝通和回應，使居民能夠得到有效的解決，有效地監督基層人員。黨的指出：加強社區治理體系建設，注重基層社會治理，發揮社會組織的作用，實現政府管理，社會調控與健康互動的居民自治。從這個層次上講，城鄉社區和農村基層組織的主要目的是直接參與居民的自我管理和自我服務，在條件下實現自我發展。我們從積極引導公眾積極參與社會治理的現代概念出發，必須堅定不移地堅持推進基層自治制度的社會組織建設，更好更快地建設體現地域文化特色，突出團隊規則的有機聯系、實現政府與自治農村社會管理體制的現代化社會的良性互動。

2赤峰基層社區治理的現狀及存在的問題

2．1赤峰基層社區治理的現狀

從基層保障中心和各類基層保護和治理網站，我們可以了解到，赤峰現在正響應國家政策，重點建設和應用基層社區，以便更好地保護群眾的利益。我們要自覺維護人民的利益，堅決反對一切損害人民利益和人民利益的行為。為了確保和改善民生，我們必須抓住對人民最直接，最實際的好處。社區民生工作作為課題，越來越受到社會各界的重視，會議上提出共建共治共享的社會治理模式。2018年，內蒙古自治區的民生數字為5000，本市的招納人數為700。2018年，赤峰的社區錄取線分為三類，普通學生：93分、貧困生：83．5分、蒙古族學生：84．5分。2018年1月，赤峰市人民政府官方網站公布2017年度赤峰民生支出364億8970萬元，增長5．5％。一般公共預算支出其中：教育支出85億4847萬元，增長3％；文化體育和媒體支出6億5867萬元，增長14．6％；社會保障和就業支出82億4813萬元，增長0．7％；衛生和計劃生育支出43億343萬元，增長12．6％；節能環保支出13億5725萬元，增長8．7％；農林用水支出73億7966萬元，增長0．3％；交通支出33億2509萬元，增長10．5％；住房保障支出26億6900萬元，增長28．5％。2017年，從財政支出職能分類來看，全市財政補貼資金占公共財政支出的233萬元；教育支出14135．71萬元；文化體育與媒體支出63．74萬元；社會保障和就業支出216087．67萬元；社會保險基金支出10564．33萬元；保健和計劃生育支出7179．42萬元；節能環保支出23481．82萬元；城鄉社區支出6952．29萬元；農業、林業和水支出355609．38萬元；運輸支出5683．80萬元；商業服務和其他支出36．08萬元；住房保障支出32893．67萬元；糧食、石油和物資儲備支出13073．46萬元；其他支出5067．20萬元。為了加強和規范惠民縣管理補貼，提高城鄉居民的財政補貼支付業務，2017年還引入了信息工程的民生金融服務平臺，自治區財政廳，升級原有的“財政補貼資金管理卡系統”為新的“金融服務民生信息平臺”，我市喀喇沁旗列為六個試點縣優先操作。我市“財務民生辦事信息平臺”升級工作于2017年11月開始，到目前全市12個旗縣區已有9個旗縣區完成升級工作。